Dictamen nº 16/2020

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 15 de enero de 2020, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Empleo, Investigación y Universidades (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 27 de noviembre de 2019 (COMINTER 363137/2019), sobre responsabilidad patrimonial instada por Dª X, como consecuencia de los daños sufridos en un vehículo de su propiedad (expte. 338/19), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- Con fecha 21 de enero de 2019, D.ª X presenta reclamación de responsabilidad patrimonial frente a la Universidad de Murcia (UMU) por los daños que dice haber sufrido en un vehículo de su propiedad y que imputa al anormal funcionamiento de los servicios públicos de los que dicha entidad es titular.

  Relata la reclamante que el 15 de enero, sobre las 14 horas, se disponía a salir del estacionamiento del aparcamiento público de la Facultad de Psicología de la UMU en el Campus de Espinardo y cuando procedía a emprender la marcha se vio sorprendida por la existencia de un obstáculo de baja altura en el lugar destinado al aparcamiento. El obstáculo es una plataforma metálica, colocada a baja altura para cubrir un pozo, manifestando la reclamante que al no existir señalización ni un espacio razonable entre la zona de aparcamiento y la plataforma metálica, desde la posición de piloto del coche es imposible visualizarla, por lo que le fue imposible percatarse de su existencia y chocó contra ella.

Entiende la actora que el accidente se debió a la mala colocación de la plataforma, que resulta totalmente imperceptible una vez en el interior del coche y que, por su configuración, supone un riesgo evidente para los peatones, demostrando el incumplimiento por parte de la administración de su obligación de vigilar y mantener en estado adecuado las vías peatonales, adoptando las medidas necesarias para eliminar los riesgos y estableciendo las señalizaciones adecuadas.

  La colisión contra la plataforma, que llegó a doblar los anclajes metálicos al firme, levantándolos incluso, causó daños en la parte baja del turismo que conducía. Según factura proforma de un taller de automoción que aporta junto a la reclamación, el importe de reparación de los daños padecidos asciende a 2.046,26 euros.

Indica, asimismo, que los hechos fueron presenciados por otra persona a la que identifica por su nombre y apellidos y número de Documento Nacional de Identidad.

Solicita ser indemnizada por los daños sufridos en el coche en la cantidad indicada en la factura proforma aportada.

Adjunta a la reclamación, asimismo, reportaje fotográfico de la plataforma metálica con la que colisionó y de los daños padecidos en el vehículo, que afectan al paragolpes de la parte delantera del vehículo así como al radiador y diversos tubos y manguitos de los sistemas de refrigeración del motor y aire acondicionado.

SEGUNDO.- Con fecha 23 de enero de 2019, el Rector admite a trámite la reclamación y nombra instructor y secretaria del procedimiento, procediendo aquél a notificar a la interesada dicha resolución, en la cual se contienen los extremos de obligatoria comunicación al interesado conforme a lo establecido en el artículo 21.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

  Así mismo, solicita del Área de la Unidad Técnica de la Universidad informe relativo a los hechos descritos en la reclamación.

TERCERO.- El informe de la Unidad Técnica se evacua el 7 de febrero y se expresa en los siguientes términos:

"En el lugar de los hechos existen, efectivamente, dos infraestructuras hidráulicas, una consistente en una arqueta sobreelevada y otra en una rejilla de protección de un pozo de recogida de agua pluvial.

La rejilla de acero galvanizado, tiene una altura total de 22 cm y su misión es proteger de caídas de viandantes al pozo y permitir el paso del agua de lluvia sin obstáculos. Ambas instalaciones se encuentran fuera del carril de circulación, en una zona reservada para aparcamiento. Además, existe sobre ellas una farola de alumbrado público que facilita su visión.

No existe normativa de diseño de la rejilla en cuestión ni de las dimensiones o protecciones exigibles frente a alcance por vehículos. Tampoco hemos observado regulación subsidiaria aplicable (estatal, autonómica o local), quedando por tanto a libre criterio de la Universidad de Murcia en la salvaguarda del interés público.

Creemos que la disposición del imbornal junto a la acera y fuera de la circulación de vehículos, la señalización con una línea continua que delimita el trazado de la calle y prohíbe el aparcamiento y su situación en uno de los puntos con mayor iluminación del aparcamiento, son medidas suficientes para que no existan incidentes (que, de hecho, no han ocurrido desde que se construyó hace más de 10 años).

Sin perjuicio del legítimo interés de un particular para evitar percances en su coche, hay que tener en cuenta que la ubicación de "obstáculos" en la vía pública fuera del paso de vehículos tiene como misión protegerse de éstos, no al revés: así ocurre, por ejemplo, con los bolardos, que limitan el aparcamiento y deben tener una altura entre 0,75 y 0,90 m (no visibles de cerca por los coches); isletas de hormigón para protección de vados o intersecciones (de altura discrecional y no visibles fácilmente); arcos metálicos de delimitación de contenedores, también de poca altura y no visibles desde el coche; muretes de hormigón, etc. En todos los casos se pretende eliminar o reducir el impacto de vehículos, limitar su paso o proteger una infraestructura.

Como consecuencia, la colocación de bolardos, la señalización del suelo o cualquier otra medida adicional no tendría como finalidad proteger al vehículo sino a la propia rejilla. Entendemos, por tanto, que no ha lugar ninguna reclamación patrimonial por el daño causado al coche sino, en el caso de que procediera, exigir la correspondiente reclamación al propietario del vehículo por los deterioros ocasionados al imbornal".

CUARTO.-  Conferido el preceptivo trámite de audiencia tanto a la actora como a la aseguradora de la Universidad, presenta esta última escrito de alegaciones para oponerse a la pretensión indemnizatoria, dado que no se habría probado la existencia de nexo causal entre el servicio público universitario y el daño alegado, toda vez que no se ha acreditado la realidad del evento dañoso, pues a tal efecto resulta insuficiente la mera declaración de la reclamante. Además, considera que no se ha acreditado un funcionamiento anormal por parte de la Universidad y que el daño se debe no tanto a la disposición de la rejilla sobre el suelo como a la distracción de la propia reclamante.

QUINTO.-  Recabado informe de la Asesoría Jurídica de la Universidad, se evacua el 26 de junio del 2019 en sentido favorable a lo actuado.

SEXTO.- Con fecha 30 de septiembre de 2019, el instructor formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación al considerar que no concurren los requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas. A tal efecto, considera la propuesta que la infraestructura hidráulica con la que colisionó la reclamante se encuentra fuera del carril de circulación, en una zona reservada para aparcamiento y perfectamente delimitada y diferenciada respecto a la zona de circulación mediante una línea continua. En consecuencia, entiende que fue la reclamante la causante del daño al no prestar la debida atención en la circulación del vehículo.

En tal estado de tramitación y tras remitir la UMU a la Consejería de Empleo, Investigación y Universidades la propuesta de resolución en orden a que por su titular se eleve la preceptiva consulta a este Consejo Jurídico, se recibe en este Órgano Consultivo el expediente, acompañado de los preceptivos extracto de secretaria e índice de documentos, mediante comunicación interior de fecha 27 de noviembre de 2019.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El Consejo Jurídico ha de ser consultado preceptivamente en las reclamaciones que, en concepto de responsabilidad patrimonial, se formulen ante la Administración regional, de acuerdo con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico, y 81.2 LPACAP.

   Con este carácter se ha recabado el Dictamen por parte de la autoridad consultante respecto a la presente reclamación ejercitada frente a la UMU, de acuerdo con el parecer de este Consejo Jurídico expresado en el Dictamen 74/2002.

La entrada en vigor de la LPACAP y de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP) ha incidido en la caracterización de las Universidades Públicas, que a diferencia de lo que ocurría en la normativa anterior -art. 2.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC)- son incluidas de forma expresa en el sector público institucional (art. 2.2 LPACAP y LRJSP), aunque negándoles, por omisión, la condición de Administración Pública (art. 2.3 de ambas leyes). Además, de conformidad con el artículo 2.2, letra c), también ambas leyes y acentuando ese distanciamiento de la categoría de Administración que ahora se les niega, las Universidades se regirán por su normativa específica y sólo supletoriamente por las previsiones de las indicadas leyes 39 y 40/2015.

Ello no obsta, al menos mientras la legislación universitaria no establezca una regulación específica al respecto, para que sigan siendo plenamente vigentes las consideraciones contenidas en el referido Dictamen 74/2002 acerca de la preceptividad de la consulta al Consejo Jurídico en los supuestos de reclamaciones de responsabilidad patrimonial dirigidas frente a las Universidades Públicas de la Región:

"Debe descartarse que la Universidad dependa de otra Administración, como sucedería si fuese un ente institucional típico [que recibe órdenes e instrucciones de la Administración territorial de referencia en cuya estructura se integra mediante su adscripción jerárquica a un órgano de la indicada Administración], ya que el ámbito de su autonomía académica lo impide, pero sí es necesario también advertir que su estatus no es el de una administración independiente, ya que realiza un servicio público (el de la educación superior, art. 1 Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre) competencialmente atribuido a la Comunidad Autónoma, que es el ente a quien corresponde el desarrollo legislativo y ejecución de la enseñanza en toda su extensión, niveles, modalidades o grados, de acuerdo con el artículo 27 CE, según expresa el artículo 16 EA. Este vínculo entre Universidad y Administración regional se establece a partir del Real Decreto 948/1995, de 9 de junio, sobre traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Región de Murcia en materia de Universidades, cuyo Anexo, apartado b), 1, dice literalmente: "se traspasa a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia la Universidad de Murcia". Es decir, la Administración universitaria es un servicio transferido a la Administración regional y, como consecuencia de ello, una reclamación de responsabilidad patrimonial deducida ante una Universidad de la Región, es presentada "ante la Administración Regional" (art. 12.9 LCJ), lo que convierte a la consulta en preceptiva".  

SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.

I. Cuando de daños patrimoniales o materiales se trata, la legitimación para reclamar su reparación corresponde a quien los sufre en su peculio, debiendo ser esta circunstancia objeto de la correspondiente acreditación en el procedimiento.

Ha de advertirse que no consta en el expediente elemento probatorio alguno que acredite a la Sra. X como propietaria del vehículo dañado, ni como persona que habría hecho efectivo el coste de reparación de los desperfectos mecánicos alegados, pues no se ha traído al procedimiento la documentación del turismo ni la instrucción ha requerido a la actora para su aportación, lo que habría permitido determinar con certeza la titularidad del mismo.

Del mismo modo, aunque la factura proforma que adjunta la actora a su solicitud está expedida a su nombre, por la propia naturaleza de este documento, que no presupone el efectivo abono del coste de reparación en él consignado (en el mismo sentido nuestro Dictamen 54/2014), tampoco puede considerarse que sea la Sra. X quien haya sufragado el arreglo del automóvil, lo que así mismo determinaría su legitimación activa para reclamar en ausencia de acreditación de su propiedad o titularidad sobre el vehículo dañado.

En consecuencia, sin perjuicio de que la instrucción podría haber advertido a la reclamante las carencias de acreditación de su legitimación para que aquélla hubiera podido subsanarlas, lo cierto es que no puede considerarse probada en el procedimiento la legitimación activa de la actora y así habrá de indicarse en la resolución que le ponga fin.

  En cuanto a la legitimación pasiva, no se ha cuestionado que el accidente se produjera en instalaciones pertenecientes a la Universidad de Murcia, por lo que dicha Universidad ostenta tal legitimación. A tal efecto ha de señalarse que, si bien no consta en el expediente que la titularidad de la infraestructura viaria y su mantenimiento correspondan a la Universidad, lo cierto es que dicho extremo se ha aceptado de forma pacífica por ésta.

II. La reclamación se ha interpuesto dentro del plazo de un año que el artículo 67.1 LPACAP establece para la prescripción del derecho a reclamar.

III. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos, si bien es preciso realizar una observación en lo que atañe a la instrucción, que habría quedado más completa si se hubiera recabado el testimonio de la testigo que la actora identifica en la solicitud inicial, aun cuando ésta no propone formalmente la práctica de prueba testifical.

TERCERA.- Elementos de la responsabilidad patrimonial.

Los presupuestos de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública establecidos por el artículo 32 LRJSP, son, como reiteradamente ha expuesto la jurisprudencia (por todas, la STS, Sala 3ª, de 21 de abril de 1998):

     a) Que el particular sufra una lesión en sus bienes o derechos real, concreta y susceptible de evaluación económica.

    b) Que la lesión sea antijurídica, en el sentido de que el perjudicado no tenga obligación de soportarla.

     c) Que la lesión sea imputable a la administración y consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.

     d) Que, por tanto, exista una relación de causa a efecto entre el funcionamiento del servicio y la lesión, y no sea ésta consecuencia de un caso de fuerza mayor.

   En el supuesto sometido a consulta se imputa el daño a las instalaciones de la UMU en donde se presta el servicio público de educación superior, por lo que conviene recordar que cuando el elemento real presuntamente causante del daño está dedicado o afecto a un servicio público, no cabe considerar dicho elemento ajeno al servicio. Pues como recuerda la Sentencia anteriormente citada: "...lo que distingue la actividad administrativa en el sentido de los servicios públicos a los que se refiere la ley cuando disciplina la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, no es que sus elementos instrumentales sean diferentes o estén modificados en función de una actividad prestacional o de otra índole de la Administración, sino el fin a que en su conjunto la actividad administrativa se dirige (satisfacción de los intereses generales), el carácter con que lo hace (de modo continuo o regular), los límites a que está sujeta (los fijados por la atribución de potestades por el ordenamiento jurídico) y las prerrogativas inherentes a la específica regulación del ejercicio de las potestades en el marco del derecho público. Los elementos personales o reales que se integran en la actividad administrativa no deben ser diferentes de los necesarios para el desarrollo de cualquier actividad humana útil o productiva, pues su característica radica en la afección teleológica o instrumental al servicio...". Desde este punto de vista no ofrece duda que la rejilla metálica contra la que chocó la interesada se integra instrumentalmente en el servicio público.

   Ahora bien, el carácter objetivo de la responsabilidad administrativa no supone que se responda de forma automática, por el mero hecho de constatar la realidad de la lesión. La Sentencia del TS de 13 de septiembre de 2002 unifica criterios en torno al alcance de la responsabilidad objetiva de la Administración respecto al funcionamiento de sus servicios públicos, recordando: "reiterados pronunciamientos de este Tribunal Supremo que tiene declarado, en Sentencia de 5 junio de 1998 (recurso 1662/94), que la prestación por la Administración de un determinado servicio público y la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para su prestación no implica que el vigente sistema de responsabilidad patrimonial objetiva de las Administraciones Públicas convierta a éstas en aseguradoras universales de todos los riesgos con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, porque de lo contrario, como pretende el recurrente, se transformaría aquél en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico. Y en la sentencia de 13 de noviembre de 1997 (recurso 4451/1993) también afirmamos que aun cuando la responsabilidad de la Administración ha sido calificada por la jurisprudencia de esta Sala como un supuesto de responsabilidad objetiva, no lo es menos que ello no convierte a la Administración en un responsable de todos los resultados lesivos que puedan producirse por el simple uso de instalaciones públicas, sino que, como antes señalamos, es necesario que esos daños sean consecuencia directa e inmediata del funcionamiento normal o anormal de aquélla".

  Por lo que se refiere específicamente al instituto de la responsabilidad patrimonial en relación con accidentes en vías públicas destinadas a la circulación de vehículos, puede decirse que su existencia puede derivar, entre otros supuestos, de la omisión, por parte de la Administración competente, de una determinada actuación que deba considerarse comprendida dentro de sus deberes de conservación y mantenimiento de los elementos de las vías, a fin de mantenerlas útiles y libres de obstáculos, en garantía de la seguridad del tráfico, tal como prescribe el artículo 26 de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia. En el mismo sentido se expresa el artículo 21.1 de la Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de Carreteras, que establece que la explotación de la carretera comprende las operaciones de conservación y mantenimiento y las actuaciones encaminadas a la defensa de la vía y a su mejor uso, entre ellas las referentes a la seguridad vial. Ello incluye, entre otros deberes, el de procurar la eliminación de las fuentes de riesgo o, en su caso, la instalación en la carretera de las adecuadas señales viales circunstanciales de advertencia del peligro que pudiera existir (artículo 57 del Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, TRLT).

Por otro lado se ha de tener en cuenta que la circulación de vehículos a motor es por sí misma una actividad peligrosa, por lo que el conductor al realizarla ha de observar siempre el cuidado necesario para poder detener el vehículo dentro de los límites de su campo de visión y ante cualquier obstáculo que pueda presentarse, tal como señala el artículo 21.1 TRLT y artículo 45 del Reglamento General de Circulación (RGC); de estar en condiciones de controlar en todo momento su vehículo (artículos 13.1 LT y 17.1 RGC; de circular con la diligencia y precaución necesarias para evitar todo daño propio o ajeno (arts. 10.2 LT y 3 RGC); y de prestar atención permanente a la conducción que garantice su propia seguridad (art. 13.2 LT y 18 RGC).

CUARTA.- De la no concurrencia de los requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial en el presente supuesto.

En el supuesto que nos ocupa la realidad del accidente y de su mecanismo causal, han sido aceptados como ciertos por la instrucción, pero ello sentado, no cabe, sin más, concluir que el siniestro se produjo como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una relación de causa a efecto y sin intervención de elementos extraños (provenientes de un tercero o del propio perjudicado), que puedan influir alterando el nexo causal.

Atendiendo a las pretensiones de la reclamante se ha de dilucidar si, como se mantiene, el incidente por el que se pretende resarcimiento es derivación inmediata de una omisión por parte de la Administración al permitir la existencia en la vía pública de un elemento extraño y sin señalización.

En primer lugar resulta conveniente traer a colación la doctrina de este Órgano Consultivo relativa al hecho de que ante la ausencia de estándares objetivos legalmente impuestos, la exigencia de la actividad administrativa de vigilancia y conservación de las vías públicas ha de configurarse desde una posición de razonabilidad, por lo que no se puede concebir como una prestación instantánea ni pretender, bajo la cobertura del carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial, que la Administración haya de responder de cualquier incidencia que ocurra en dichas vías, con abstracción hecha de las circunstancias que concurran en cada caso.

La existencia de la rejilla metálica en la zona de estacionamiento de la vía -cuya finalidad no es otra que la de proteger un imbornal para aguas de lluvia, evitando que vehículos o peatones puedan introducirse en el mismo-, también ha quedado debidamente acreditada en el expediente. Lo que, sin embargo, no ha podido probarse en el procedimiento es que la Administración sea responsable del siniestro por una conducta omisiva al permitir la presencia de dicho elemento que se considera por la interesada susceptible de generar daños por su deficiente configuración.

En relación con las características del elemento metálico contra el que impactó la actora se mantiene por la Unidad Técnica de la Universidad que "no existe normativa de diseño de la rejilla en cuestión ni de las dimensiones o protecciones exigibles frente a alcance por vehículos. Tampoco hemos observado regulación subsidiaria aplicable (estatal, autonómica o local)", afirmación que no ha sido debidamente enervada por la reclamante en el correspondiente trámite de audiencia.

Considerando las circunstancias particulares del supuesto sometido a consulta, cabe apreciar que no concurre el requisito de la relación de causalidad para la procedencia de la responsabilidad de la Administración, pues el siniestro se produce como consecuencia exclusiva de la conducta de la conductora, que al incorporarse desde el estacionamiento a la calzada lo hizo sin observar la debida precaución para evitar colisionar con el elemento antes descrito, cuya existencia tuvo forzosamente que advertir al realizar la maniobra de estacionamiento y al salir y entrar del vehículo, pues aunque su altura sobre el firme no sea elevada (22 cm), sí que las dimensiones en plano horizontal del elemento metálico -no constan en el informe de la Unidad Técnica, pero de las fotografías obrantes en el expediente se desprende que tiene forma rectangular de al menos un metro por cada lado- lo hacen fácilmente perceptible.

En definitiva, cabe apreciar que el comportamiento de la conductora aparece como causa decisiva, idónea y determinante para la producción del hecho dañoso y, por ende, la Administración -según reiterada jurisprudencia entre la que se puede citar la STS, Sala Tercera, Sección 6ª, de 25 de abril de 2000-, queda exonerada de responsabilidad patrimonial, por mucho que esta última tenga un carácter objetivo. En el mismo sentido y en un supuesto que guarda evidentes similitudes con el ahora sometido a consulta, nuestro Dictamen 312/2016.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN

ÚNICA.- Sin perjuicio de dejar de advertir que la actora no ha llegado a acreditar las condiciones que le conferirían legitimación para pretender ser indemnizada por la Universidad, se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, al no concurrir los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial, singularmente el nexo causal entre el funcionamiento del servicio público educativo y el daño alegado, siendo éste debido a la conducción descuidada de la reclamante, lo que la coloca en situación de tener que asumir los perjuicios causados al vehículo.

No obstante, V.E. resolverá.