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Dictamen nº 186/2020
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 27 de agosto de 2020, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Educación y Cultura (por delegación de la Excma. Sra. Consejera), mediante oficio registrado el día 16 de junio de 2020 (COMINTER 169951/2020), sobre responsabilidad patrimonial instada por D.ª X, como consecuencia de los daños sufridos por accidente en centro escolar (expte. 115/20), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Con fecha 24 de mayo de 2019 D.ª X, en su propio nombre y derecho, presenta escrito ante la Consejería de Educación, Formación y Empleo de reclamación de responsabilidad patrimonial, por los daños sufridos el día 14 de septiembre de 2018, en el CEIP "San Félix" de Zarandona, expresando a tal efecto que "a consecuencia de la existencia de un pequeño escalón/rampa que no contaba con la debida señalización ni con obstáculos físicos para evitar el accidente, sufrí una caída en el suelo".
Aporta con su reclamación diversa documentación, evaluando económicamente la responsabilidad solicitada en 9.719,77 euros.
SEGUNDO.- Con fecha 20 de junio de 2019 la Secretaria General de la Consejería de Educación, Juventud y Deportes (por delegación de la Consejera) dicta resolución admitiendo a trámite la reclamación de responsabilidad patrimonial y designando instructora del procedimiento.
TERCERO.- Como actos de instrucción del procedimiento, la instructora del expediente solicita informe del Director del Centro.
Igualmente, se solicita informe de la Unidad Técnica de Centros Educativos.
También se solicita a la Policía Local de Murcia para que aporte al procedimiento administrativo el acta de diligencia, de fecha 14 de septiembre de 2.018, sobre los hechos ocurridos.
CUARTO.- Con fecha 1 de agosto de 2019, se emite informe por la directora del centro educativo en el que se indica que:
"1. Relato de los hechos, según informe emitido de la directora del centro en ese momento, Doña Y:
"Dña. X, madre de una alumna de nuestro centro avisó al conserje la mañana del 14 de septiembre de 2018, sobre las 9:05 que se había caído en el patio del centro en una rampa cerca de una papelera situada antes de llegar a la calle Escuelas. El conserje me informó y salí para ayudar a la madre que se encontraba de pie y me comunicó que se había hecho daño en un pie y que iba a ir al médico. La madre avisó a la policía local que acudió al rato para hacer un informe de la caída".
2. No tenemos conocimiento de ninguna persona que estuviese presente en ese momento y que viese el incidente.
3. La zona donde se cayó la madre es una zona de tránsito habitual tanto de alumnos como de personal del centro y de familias, ya que está junto a la puerta trasera de acceso al centro y además es el final de la pista deportiva.
4. No existe ningún desperfecto ni deficiencia, la pista deportiva fue arreglada por la concejalía de deportes hace unos años.
5. Con posterioridad al accidente, desde el centro se avisó a la Concejalía de Educación y al Presidente de la Junta Municipal, que se personaron en el centro para ver la zona y de momento no han adoptado ninguna medida.
6. No ha habido ningún otro incidente en esa zona.
7. El centro no dispone de ningún tipo de seguro".
QUINTO.- Con fecha 10 de octubre de 2019, se emite informe por la Unidad Técnica de Centros Educativos, del siguiente tenor:
"...El centro presenta un estado adecuado en general. Aunque se describe que la caída se produce en una rampa/escalón entre las pistas y el resto del patio, no se trata propiamente dicho de un escalón sino la transición de las pistas más elevadas al resto del patio resuelto con una pendiente. Es una zona visiblemente identificada y conocida por alumnos y usuarios del centro no existiendo otras caídas conocidas en la zona.
3. NORMATIVA DE REFERENCIA
Se trata de una construcción anterior a la actual normativa en vigor desde 2006, el Código Técnico de la Edificación, no existiendo normativa anterior de aplicación que legislara el tipo de espacio cuestionado más allá de las buenas prácticas constructivas.
Actualmente, el CTE a través del Documento Básico de Seguridad frente al riesgo por caídas, regula las condiciones que han de reunir estas zonas para las obras de nueva construcción así como para las obras de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas contempladas a raíz de la modificación del artículo 2 de la Parte I del CTE introducida por la Ley 8/2013 de 26 de junio.
Se expone a continuación los elementos que debería contemplar en la actualidad, una zona similar, si fuese de nueva construcción.
El DBSUA 1 utiliza tres criterios diferentes y no excluyentes de clasificación de los usos, que para el caso sería:
? Según la actividad: uso docente,
? Según el número y tipo de usuarios: uso general,
? Según su disponibilidad por el público: se puede considerar uso público pero considerando aspectos de riesgo, podría asimilarse a uso privado por la familiaridad con el edificio y su entorno.
De acuerdo a los usos anteriores, y a la situación interior o exterior del riesgo de caída, el DBSUA indica las características que debe cumplir el suelo en cuanto a su resbaladicidad, discontinuidades o desniveles permitidos.
Resbaladicidad de los suelos
Las zonas exteriores, salvo en suelos de uso exclusivamente deportivo, deberían cumplir la exigencia clase de suelo 3, Rd > 45 siendo Rd el valor de resistencia al deslizamiento según norma UNE?ENV 12633:2003.
Aunque no se tienen datos acerca del valor de resistencia Rd, por el tipo de material de la pista (hormigón desgastado) y la solera de hormigón, se considera que serán clase 3 en los dos casos y cumple.
Discontinuidades en el pavimento
El objetivo de esta condición es limitar tropiezos y concretamente en los accesos a los edificios o establecimientos, la norma específica, "en los accesos a terrazas en viviendas accesibles para usuarios de silla de ruedas, se puede admitir desniveles que no excedan de 5 cm salvados con una pendiente que no exceda de 25%, debido a que esta solución puede limitar la entrada de agua de lluvia en la edificación y, por tanto, limitar posibles resbalones y caídas."
En el apartado 3 c), la norma permite "la existencia de uno o dos peldaños aislados en los accesos de los edificios con el objetivo de limitar la entrada de agua o de resolver el desnivel con la calle. Por ello, dichos peldaños deben estar situados en la línea de fachada, donde el riesgo de tropiezo es menor debido a que, por ser su ubicación habitual, es donde los ocupantes esperan que estén."
En la zona en cuestión, no existen discontinuidades en el pavimento, significativas o superiores a 5 cm.
Desniveles
Con el fin de limitar el riesgo de caída, la norma expresa "existirán barreras de protección en los desniveles, huecos y aberturas (tanto horizontales como verticales) balcones, ventanas, etc. con una diferencia de cota mayor que 55 cm, excepto cuando la disposición constructiva haga muy improbable la caída o cuando la barrera sea incompatible con el uso previsto."
También indica que "conviene recordar que este tipo de soluciones tienen que disponer de señalización que permita su percepción por personas con discapacidad visual cuando el elemento no sea fácilmente perceptible."
En este sentido, se trata de un centro docente que en la zona en cuestión puede asimilarse a uso privado por la familiaridad de los usuarios con el edificio y su entorno, y por tanto no es de aplicación la necesidad de "señalizar los desniveles que no excedan de 55 cm y que sean susceptibles de causar caídas, mediante diferenciación visual y táctil." a no ser que existan personas con discapacidad visual.
En la zona en cuestión, no existe desnivel superior a 55 cm apreciándose visualmente la diferencia de cota entre el patio y las pistas, por el suficiente contraste entre los colores de los materiales constructivos apreciándose perfectamente la pendiente.
4. CONCLUSIONES
De la inspección realizada, la documentación y normativa de referencia consultada, y con las consideraciones expuestas en el desarrollo del presente informe, se concluye que:
- La zona objeto de consulta se encuentra en buen estado y es adecuada al uso.
- No existen suelos resbaladizos, discontinuidades o desniveles que contravengan la normativa vigente.
- Por la información que facilita el centro y de la visita, se puede afirmar que no se ha realizado ninguna obra posterior".
SEXTO.- Mediante oficio de la instructora del procedimiento, de 21 de noviembre de 2019, se acordó la apertura del trámite de audiencia y vista del expediente para la interesada y el Ayuntamiento de Murcia.
SÉPTIMO.- En el trámite de audiencia la interesada aporta informe de la Policía Local de Murcia sobre los hechos ocurridos, exponiéndose en los siguientes términos:
"En contestación a su solicitud relativa a intervención de esta Policía Local le informo que, consultados nuestros archivos, consta que el pasado día 14 de septiembre de 2018, sobre las 09:10 h, los agentes -- y --, por indicación de la Sala de Operaciones 092, se personaron en el C.E.I.P San Félix, sito en c/ San Felix, de Zarandona (Murcia), donde la requirente, X, manifestaba que, "al dejar a su hijo en clase en el citado centro, había sufrido un accidente en el patio interior del mismo, próximo a la puerta de salida hacia la vía pública y frente a una papelera en la que había un desnivel en una rampa, lesionándose el tobillo derecho, no pudiendo apoyarlo en el suelo y creyendo realizarse un posible esguince," posteriormente, Vd. era trasladada en el coche de unos amigos al Centro de Salud de Zarandona, comunicando a la directora del citado colegio los relatados hechos".
OCTAVO.- El 4 de marzo de 2020 se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, no apreciándose relación de causalidad jurídicamente adecuada entre el funcionamiento del servicio público y los daños producidos.
NOVENO.- Con fecha 16 de junio de 2020 se ha recabado el Dictamen preceptivo del Consejo Jurídico, adjuntando el expediente administrativo
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP).
SEGUNDA.- Régimen jurídico, legitimación, plazo y procedimiento.
I. La LPACAP, junto a la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), configuran una nueva regulación de la responsabilidad patrimonial de la Administración. Dichas Leyes entraron en vigor el día 2 de octubre de 2016 (Disposición final séptima LPACAP y Disposición final decimoctava de la LRJSP), por lo que habiéndose iniciado el procedimiento mediante escrito de fecha 24 de mayo de 2019 le son plenamente aplicables.
II. La reclamante ostenta legitimación activa para reclamar, de conformidad con lo previsto en el artículo 32.1 de la LRJSP.
En cuanto a la legitimación pasiva, corresponde a la Administración regional en tanto que es titular del servicio público educativo, a cuyo defectuoso funcionamiento se pretende imputar el daño.
III. La acción resarcitoria ha de considerarse temporánea, toda vez que se ejercitó el 24 de mayo de 2019, antes del trascurso del año que para la prescripción del derecho a reclamar establece el artículo 67.1 LPACAP, puesto que el hecho causante de la reclamación se produjo el día 14 de septiembre de 2018.
IV. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales que integran esta clase de procedimientos, salvo el plazo máximo para resolver que excede el previsto en el artículo 91 LPACAP.
TERCERA.- Sobre el fondo del asunto. Inexistencia de daño antijurídico.
I. La responsabilidad patrimonial dimanante de la actuación administrativa tiene su fundamento primario en el artículo 106.2 de la Constitución: "los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos". A partir de lo anterior, los elementos constitutivos de esta institución vienen establecidos en los artículos 32 y siguientes de la LRJSP y por abundante jurisprudencia recaída en la materia.
En síntesis, para que proceda estimar la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública deben concurrir los siguientes requisitos:
- La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.
- Que el daño o lesión sufrida sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una adecuada relación causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran interrumpir el nexo causal.
- Ausencia de fuerza mayor.
- Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño.
En el presente supuesto no se imputa el daño a la actuación de los servicios educativos, sino a los elementos materiales (patio del centro educativo) en donde se presta dicho servicio, por lo que conviene recordar que cuando el elemento real presuntamente causante del daño está dedicado o afecto a un servicio público, no cabe considerar dicho elemento ajeno al servicio. Pues como recuerda la STS, Sala 3ª, de 21 de abril de 1998: "...lo que distingue la actividad administrativa en el sentido de los servicios públicos a los que se refiere la ley cuando disciplina la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, no es que sus elementos instrumentales sean diferentes o estén modificados en función de una actividad prestacional o de otra índole de la Administración, sino el fin a que en su conjunto la actividad administrativa se dirige (satisfacción de los intereses generales), el carácter con que lo hace (de modo continuo o regular), los límites a que está sujeta (los fijados por la atribución de potestades por el ordenamiento jurídico) y las prerrogativas inherentes a la específica regulación del ejercicio de las potestades en el marco del derecho público. Los elementos personales o reales que se integran en la actividad administrativa no deben ser diferentes de los necesarios para el desarrollo de cualquier actividad humana útil o productiva, pues su característica radica en la afección teleológica o instrumental al servicio...". Desde este punto de vista no ofrece duda que la zona donde presuntamente se produjo la caída se integra instrumentalmente en el servicio público, puesto que en el patio se realizan diversas actividades como, en el presente caso, la entrega y recogida de los escolares.
No obstante, con ocasión de anteriores Dictámenes, el Consejo Jurídico ha destacado que el instituto de la responsabilidad patrimonial no puede desnaturalizarse de manera que se convierta en un seguro a todo riesgo, haciendo de la Administración un centro de imputación de cualquier lesión, que conduciría a la larga a la paralización de la vida, administrativa o no, ya que la simple coexistencia en el tiempo y en el espacio de acciones no ligadas causalmente, constituirían al titular de tales acciones en asegurador universal de cualquier contingencia; en tal sentido, la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª, de 4 de mayo de 1998 (Dictámenes números 76/1999 y 84/2002). De manera coincidente se pronuncia la Sentencia de la misma Sala y Sección del Tribunal Supremo, de 5 de julio de 1998.
Cabe añadir que mantener sin más que cualquier daño producido en los locales públicos en general puede desplegar los efectos indemnizatorios de la responsabilidad patrimonial, constituiría una interpretación desmesurada de este instituto jurídico.
A este respecto, el Consejo de Estado ha afirmado, entre otros en su Dictamen núm. 3156/1999, que el hecho de que la responsabilidad patrimonial sea objetiva no implica que deba responderse de todos los daños causados en centros públicos; muy al contrario, debe estarse a las circunstancias del caso concreto, que han de mostrar el daño y, sobre todo, la imprescindible relación causal.
En materia de responsabilidad patrimonial ha de partirse de la regla base de que corresponde a los reclamantes probar la realidad de los hechos que alegan, la certeza de las lesiones que aducen y la relación de causalidad entre el evento lesivo y el actuar de la Administración (art. 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil) y a la Administración la de los hechos que la desvirtúen (art. 217.3 de la referida LEC), sin perjuicio del deber de colaboración para el esclarecimiento de los hechos que pesa sobre la Administración.
En definitiva, para que resulte viable la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas es preciso que concurra el necesario nexo causal entre el funcionamiento del servicio público y el daño irrogado al particular y, en el supuesto que nos ocupa, si bien es cierto que el daño existe, que es evaluable económicamente e individualizado, no consta, en primer lugar, que este daño se produjera como consecuencia del funcionamiento de dicho servicio.
En efecto, como se indica en la propuesta de resolución a la que nos remitimos, "se ha puesto de manifiesto por la directora del centro educativo que "no tenemos conocimiento de ninguna persona que estuviese presente en ese momento y que viese el incidente", y que fue la propia reclamante la que "avisó al conserje la mañana del 14 de septiembre de 2018, sobre las 9:05 que se había caído en el patio del centro en una rampa..." En definitiva, en cuanto a cómo acaecieron los hechos, sólo consta el testimonio de la propia reclamante, sin que se haya traído al procedimiento testimonio alguno de los posibles testigos presentes en el patio del colegio a esa hora (hora de entrada de los alumnos), lo que ya de por sí determinaría la desestimación de la reclamación al no resultar probados los hechos".
A ello debemos añadir que en el informe de la Policía Local de Murcia se indica que la interesada "era trasladada en el coche de unos amigos al Centro de Salud de Zarandona"; amigos cuyo testimonio ni siquiera aporta al procedimiento, cuando se supone que, por su inmediatez, pudieron ser testigos de los hechos.
Pero, además, y como se concluye en el informe de la Unidad Técnica de Centros Educativos, "- La zona objeto de consulta se encuentra en buen estado y es adecuada al uso.
- No existen suelos resbaladizos, discontinuidades o desniveles que contravengan la normativa vigente".
Informe técnico que nos indica que el patio del centro no solo se encuentra en buen estado sino que cumple con la normativa, aunque esta no le fuera aplicable dada la fecha de construcción del centro según se explica en el informe; conclusiones que no se han desvirtuado por prueba alguna de contrario, por lo que, al no existir defecto en las instalaciones, concluimos que se trata de un hecho fortuito sin conexión con el servicio educativo, por lo que no existe daño antijurídico ni relación de causalidad entre el daño alegado y el servicio público educativo, por lo que la reclamación debe desestimarse.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación por no existir relación de causalidad alguna entre los daños alegados y el funcionamiento del servicio público educativo.
No obstante, V.E. resolverá.
