Dictamen nº 213/2020

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 6 de octubre de 2020, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Fomento e Infraestructuras (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 25 de junio de 2020 (COMINTER183342/2020), sobre responsabilidad patrimonial instada por D. X como consecuencia de los daños sufridos en un vehículo de su propiedad (expte. 122/20), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- Con fecha 11 de diciembre de 2018 D. X formula una reclamación de responsabilidad patrimonial frente a la Administración viaria regional, que firma conjuntamente con un letrado del Ilustre Colegio de Abogados de Murcia.

En ella expone que circulaba sobre las 22:25 horas del 30 de abril de 2018 por el punto kilométrico 28,400 de la carretera RM-11, hacia Águilas, cuando un perro irrumpió en la calzada y no pudo evitar atropellarlo. Según manifiesta, el animal accedió probablemente a la vía a través del carril de incorporación "Molino el Saltador". Como consecuencia de ello, se produjeron diversos desperfectos en el vehículo de su propiedad que conducía, un Alfa Romeo 159, matrícula --, por importe de 392,25 euros, que es la cantidad en la que se valoró pericialmente la reparación de los daños causados.

A juicio del interesado, la irrupción del animal en la calzada se produjo como consecuencia del incumplimiento por parte de la Administración de su deber de control, vigilancia y conservación de una carretera titularidad regional. Añade que el can pudo entrar en la carretera porque ésta carecía de barreras o elementos que impidiesen ese acceso, ni existía ningún tipo de señalización que avisase del riesgo que podía suponer la presencia de animales.

Con el escrito adjunta copias del permiso de circulación de dicho automóvil; del informe estadístico ARENA elaborado por la Guardia Civil de Tráfico, de un informe de valoración de la reparación de los daños ocasionados en el vehículo, suscrito el 8 de mayo de 2018 por un perito de la compañía aseguradora --, y numerosas fotografías que acreditan los daños que se produjeron en el automóvil.

SEGUNDO.- El 2 de enero de 2019 se solicita a la Comandancia de la Agrupación de Tráfico de la Guardia Civil que remita una copia autenticada de las diligencias que se instruyeron como consecuencia del accidente de tráfico referido.

TERCERO.- El 4 de febrero siguiente se demanda a la Dirección General de Carreteras que elabore un informe acerca del contenido de la reclamación presentada.

CUARTO.- Con fecha 7 de febrero de 2019 se requiere al interesado para que informe acerca de si por los mismos hechos se siguen a su instancia otras reclamaciones administrativas, civiles o penales. Y, también, para que aporte copias de su carné de conducir, de la tarjeta de Inspección Técnica de Vehículos y de la póliza del seguro que tenía contratado.

QUINTO.- El 5 de marzo de 2019 se recibe una comunicación interior del Jefe de Servicio de Conservación, de la Dirección General de Carreteras, con la que adjunta el informe realizado el 27 de febrero de ese año por el Jefe de Sección de Conservación I.

En ese documento se reconoce que la carretera citada es de titularidad de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia; que no se tuvo conocimiento previo del accidente hasta que se recibió la copia de la reclamación; que no se tiene constancia de la producción de otros accidentes similares en ese lugar, que no recibieron aviso de la Dirección General de Tráfico ni del Servicio de Emergencias 112 para retirar el cuerpo del animal atropellado y "que no hay constancia de actuación realizada para haber retirado el "perro" de la carretera o cuneta con la brigada de conservación, ni limpieza de la calzada de restos por motivo de atropello, ni ese día ni días sucesivos".

SEXTO.- El 8 de marzo de 2019 tiene entrada un oficio del Comandante Jefe del Sector de Murcia, de la Agrupación de Tráfico de la Guardia Civil, con el que acompaña una copia del informe ARENA nº 201830024000081, cumplimentado por componentes de esa Unidad como consecuencia de siniestro vial ya mencionado.

En ese documento se especifica que en el accidente hubo cuatro vehículos implicados -entre ellos el del reclamante-, y que se produjo como consecuencia de la irrupción de un animal en la calzada.

Por último, se concluye lo siguiente: "Accidente de circulación ocurrido sobre las 22:25 horas del día 30 de abril de 2018, en el Km 28,400 de la carretera RM-11, sentido Águilas, (...), consistente en atropello a un perro, por parte de los vehículos Toyota Rav4 matrícula (...), Peugeot 207 matrícula (...), Alfa Romeo 159 matrícula -- y Audi A-3 matrícula (...) con el resultado de muerte del animal y daños materiales en los vehículos.

Cuando el vehículo Toyota rav4 circulaba por RM-11, sentido Águilas, al hacerlo a la altura del km 28.400, irrumpe un perro en la vía procedente del margen derecho de la misma, siendo atropellado, y sucesivamente por los vehículos Peugeot 207, vehículo Alfa Romeo 159 y vehículo Audi A-3, con el resultado de daños materiales en los vehículos implicados y muerte del perro. Existe acceso a la vía de un carril de incorporación/aceleración "molino el saltador" por el que pudiera haber accedido el animal.

Causa del accidente de circulación: irrupción del animal en la calzada. Dicho animal carece de microchip identificativo".

SÉPTIMO.- El 26 de junio de 2019 se concede audiencia al reclamante para que pueda formular alegaciones y presentar los documentos y justificaciones que estime procedente.

OCTAVO.- El interesado presenta el 10 de julio de 2019 un escrito con el que aporta las declaraciones y las copias de los documentos que le requirió la instructora del procedimiento.

NOVENO.- Con fecha 19 de junio de 2020 se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación por no constar acreditada la concurrencia de los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial de la Administración regional, concretamente la relación de causalidad ente el hecho acaecido, con su efecto lesivo, y el funcionamiento del servicio público de carreteras.

En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extractos de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el 25 de junio de 2020.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo puesto que trata sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en los artículos 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), y 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.

SEGUNDA.- Legitimación, plazo de ejercicio de la acción de resarcimiento y procedimiento seguido.

I. La reclamación ha sido formulada por una persona, D. X, que goza de legitimación activa ya que ha demostrado ser el propietario del automóvil que sufrió los desperfectos que alega.

La Consejería consultante está legitimada para resolver la reclamación, por dirigirse contra ella e imputarse los daños al funcionamiento de los servicios de conservación de carreteras de su titularidad (carretera RM-11), como se ha acreditado en el procedimiento.

II. La reclamación se ha formulado dentro del plazo de un año establecido en el artículo 67.1 LPACAP como se deduce de la lectura del expediente administrativo. Así, se tiene constancia de que el accidente se produjo el 30 de abril de 2018 y que la reclamación se interpuso el 11 de diciembre siguiente, dentro del plazo legalmente establecido al efecto y de forma temporánea, por tanto.

III. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en sus aspectos más generales, se han cumplido los trámites que integran esta clase de procedimientos.

No obstante, se aprecia que se ha sobrepasado el plazo de tramitación al que se refiere el artículo 91.3 LPACAP y que se produjo la suspensión del procedimiento durante casi un año (Antecedentes séptimo a noveno de este Dictamen) sin que se aprecien las razones que pudieran haberlo justificado.

Por último, resulta necesario advertir que, a partir del folio 8 de la propuesta de resolución y hasta el 14, se contiene un detallado análisis del régimen jurídico que es de aplicación en estos supuestos de invasión de las calzadas por animales, en el que se parte de la hipótesis equivocada de que el accidente se produjo por el atropello contra un arruí cuando en realidad, como se ha expuesto, fue contra un perro. Esta circunstancia determina la aplicación -como se argumenta seguidamente- de un régimen distinto. Así pues, debiera corregirse en este punto la redacción de la resolución que se dicte para poner fin a este procedimiento de responsabilidad patrimonial.

TERCERA.- Responsabilidad patrimonial de la Administración como consecuencia de accidentes de tráfico provocados por la irrupción en las carreteras de animales no pertenecientes a especies cinegéticas. Requisitos.

El establecimiento y mantenimiento del dominio público viario constituye un servicio público a los efectos previstos en los artículos 32 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. De esa caracterización se desprende la obligación que corresponde a la Administración Pública de mantener libres y expeditas las vías públicas, y la de procurar su mantenimiento y conservación. Así pues, el artículo 21.1 de la Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de carreteras, establece que su explotación comprende las operaciones de conservación y mantenimiento y las actuaciones encaminadas a la defensa de la vía y a su mejor uso, que incluyen las referentes a la seguridad viaria.

Este precepto resulta coincidente con el que se recoge en el artículo 26.1 de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia. A mayor abundamiento, el apartado 2 de éste último añade que las operaciones de conservación y mantenimiento abarcan asimismo las actuaciones encaminadas a facilitar su utilización en correctas condiciones de seguridad, fluidez y comodidad.

Esta regulación ofrece, por tanto, una acusada incidencia en materia de responsabilidad patrimonial en aquellos supuestos en los que la presencia de un animal en la calzada llega a provocar un accidente de tráfico. En estos casos resulta necesario que se determine con total precisión la especie del animal que irrumpe en la vía, pues ello condiciona la legislación que debe ser objeto de aplicación, como se dejó ya establecido en el Dictamen de este Órgano consultivo núm. 236/2014, entre otros.

Así, de conformidad con lo que allí se dijo, debe distinguirse con carácter inicial si se trata de animales de especies cinegéticas o cazables o de otro tipo de especies que no revistan ese carácter. En el supuesto de que no lo sean o de que no se acredite la existencia de cotos colindantes o cercanos se debe aplicar el régimen general en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, aunque en este último caso el animal causante de los daños fuese de una especie cinegética.

En este supuesto, por tanto, resulta necesario verificar el cumplimiento por parte de la Administración pública del deber de conservación y de señalización de la vía pública que le corresponde.

CUARTA.- Sobre el fondo del asunto.

I. Se ha acreditado en el presente caso que el interesado circulaba por el punto kilométrico 28,400 de la carretera RM-11, de Lorca a Águilas, el día y a la hora a los que se ha hecho mención, cuando colisionó con su automóvil contra un perro que carecía de chip identificativo y que eso causó los daños en el vehículo que también se han descrito. La realidad de ese hecho se deduce del contenido informe ARENA elaborado por los agentes de la Agrupación de Tráfico de la Guardia Civil que acudieron a prestar su asistencia una vez sucedido el percance citado. Ello, a pesar de que por parte de la Dirección General de Carreteras se haya manifestado que no se tiene constancia del siniestro y que la brigada de conservación ni retiró de la vía el cuerpo del animal atropellado ni realizó ninguna labor de limpieza.

En el mismo sentido, hay que tener por debidamente demostrada la existencia de varios desperfectos en el automóvil accidentado por medio del referido documento policial, del informe pericial que se ha elaborado y de las diversas fotografías que así los acreditan y que se han incorporado al procedimiento.

Una vez que se ha concretado que el animal no pertenecía a una especie cinegética, se hace evidente que se debe aplicar el régimen general propio de la responsabilidad patrimonial administrativa y que se tiene que atender, por tanto, al estado de conservación de la vía y a las posibles deficiencias que se pudieran advertir en la señalización de las situaciones de peligro con las que se pudieran encontrar los usuarios de la carretera. Y también conviene recordar que el reclamante efectúa una imputación genérica de que el accidente se debió al incumplimiento por parte de la Administración de los deberes de conservación de las vías públicas que le corresponden.

A la hora de realizar el análisis de esas circunstancias se debe partir del hecho de que la vía en la que se produjo el accidente es una carretera convencional desdoblada, concretamente la carretera Lorca-Águilas o RM-11, que forma parte de la Red de primer nivel de Carreteras de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, de acuerdo con lo que se establece en el artículo 4,a) y en el Anexo de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia.

Así, una carretera convencional aparece definida en el punto 69 del Anexo I del Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, como una "Carretera que no reúne las características propias de las autopistas, autovías y vías para automóviles" y, concretamente, la de no tener o tener acceso limitado a las propiedades colindantes y la de no cruzar a nivel ninguna otra senda, vía, línea de ferrocarril o tranvía, ni ser cruzada a nivel por senda, vía de comunicación o servidumbre de paso alguna.

De igual modo, en el artículo 2.3, apartados c) y d), de la citada Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de carreteras, se establece que "Son carreteras multicarril las que, sin ser autopistas o autovías, tienen al menos dos carriles destinados a la circulación para cada sentido, con separación o delimitación de los mismos, pudiendo tener accesos o cruces a nivel" y que "Son carreteras convencionales las que no reúnen las características propias de las autopistas, ni las de las autovías, ni las de las carreteras multicarril".

Por último, en el artículo 3.2,III) de la mencionada Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia, se dispone que "Son carreteras convencionales las que no reúnen las características propias de las autopistas ni de las autovías. Tendrán consideración de carreteras desdobladas de doble calzada las que dispongan de al menos dos carriles por sentido, con o sin banda de separación entre ellas, y pudiendo ser cruzadas a nivel por otras vías de comunicación, pudiendo tener acceso las propiedades colindantes con las limitaciones que reglamentariamente se establezcan".

Como se puede advertir, ninguna de esas disposiciones legales impone la privación total o la limitación de acceso desde la carretera a las propiedades colindantes sino que, por el contrario, las permiten expresamente. Además, se previene que puedan ser cruzadas a nivel por otras vías de comunicación y no se impone de ninguna forma que estén valladas.

En este sentido, conviene traer a colocación la conocida doctrina del Consejo de Estado de que la presencia incontrolada de animales en las vías públicas no puede reputarse como una anomalía en la prestación del servicio público viario, sino como un factor ajeno a las exigencias de seguridad viarias, que enerva la relación de causalidad exigible para generar la responsabilidad patrimonial de la Administración, ya que su acceso a la vía puede resultar inevitable, atendiendo a las diferentes formas en que pueden irrumpir en la calzada, como pudiera ser a través de los enlaces, mediante otros vehículos en circulación, o traspasando el vallado por el acto de un tercero o por sus propias cualidades naturales.

A mayor abundamiento, ese Alto Cuerpo consultivo puso de manifiesto en su Dictamen núm. 575/2007, en el que se ventilaban las consecuencias de un accidente de tráfico provocado por la colisión de un vehículo contra un ejemplar de cabra montés en una autovía, "que la presencia incontrolada de animales en las carreteras no genera la obligación de indemnizar, habida cuenta que no puede reputarse como una anomalía en la prestación del servicio público, sino como un factor ajeno a las exigencias de seguridad viaria, que enerva la relación de causalidad exigible a los efectos del reconocimiento de la eventual responsabilidad administrativa, si se tiene presente que su acceso a las vías públicas puede resultar inevitable (por todos, el Dictamen del Consejo de Estado número 2485/2002, de 10 de octubre)".

II. Por último, se debe analizar si se pudo haber producido alguna posible deficiencia en la señalación de las situaciones de peligro que se pudieran encontrar los conductores en el caso de que no se hubieran colocado señales de paso de animales domésticos (P-23) o de animales en libertad (P-24), si es que realmente procediera.

Resulta cierto que en el informe realizado por la Dirección General de Carreteras se reconoce implícitamente que no hay ninguna señalización de ese tipo en el tramo de la carretera próximo al lugar del accidente aunque sí se dice de forma explícita que no se tiene constancia de que se hayan producido accidentes en el mismo lugar, ni ese día ni otros precedentes, se debe entender.

Del contenido del referido informe cabe deducir que una posible señalización del tramo no se justifica puesto que no se ha constatado que se hayan producido accidentes de tráfico similares en ese punto concreto de la vía ni se ha advertido que exista un trasiego de animales en libertad o domésticos que exceda de unos márgenes que puedan considerarse razonables.

En consecuencia y de acuerdo con lo que se ha expuesto cabe deducir que no se ha producido ningún mal funcionamiento del servicio público de mantenimiento de la carretera o de sus aledaños, por lo que no cabe declarar que la Administración haya incurrido en algún supuesto de responsabilidad patrimonial que deba ser objeto de resarcimiento.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN

ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación por no concurrir los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial de la Administración regional, concretamente la existencia de una relación de causalidad adecuada entre el funcionamiento del servicio público viario y el daño que se alega, cuya antijuridicidad tampoco ha sido debidamente demostrada, con la observación recogida en la Consideración segunda, III.

No obstante, V.E. resolverá.