Dictamen nº 293/2020

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 23 de diciembre de 2020, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Fomento e Infraestructuras (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 30 de octubre de 2020 (COMINTER 317298/2020), sobre responsabilidad patrimonial instada por Dª. X, en nombre y representación de Dª. Y, como consecuencia de los daños sufridos en un vehículo de su propiedad (expte. 210/20), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- El día 4 de septiembre de 2018 tuvo entrada en el registro de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (CARM) una reclamación de responsabilidad patrimonial presentada por una abogada en nombre y representación de Dª. Y, frente a la Dirección General de Carreteras de la Consejería de Fomento e Infraestructuras, por los hechos acaecidos el 27 de marzo de 2018 cuando el vehículo, matrícula --, que conducía, circulando por la carretera RM-3, sobre las 21:50 horas, a la altura del punto kilométrico 23.200, sentido Mazarrón, colisionó con una puerta metálica que se encontraba en la vía causándole daños por importe de 2.393,92 €, de los que solicitaba su resarcimiento. Según dicha reclamación al lugar acudió la Guardia civil de Lorca que levantó el informe que acompañaba. Consideraba que los daños se habían ocasionado como consecuencia del defectuoso funcionamiento de los servicios públicos que debían velar por el buen estado de conservación de las carreteras. En el escrito, la interesada, designaba a la letrada para la defensa de sus intereses, a cuyo domicilio habían de dirigirse las notificaciones del procedimiento.

A la reclamación acompañaba la documentación acreditativa de la titularidad del vehículo, la factura nº A/407, de 16 de abril de 2018, de la empresa "--" por la reparación del vehículo con un importe de 2.393,92 €, y el informe estadístico levantado por la Guardia civil en el que consta como factor concurrente en la producción del accidente la existencia de obstáculo con la siguiente frase "Agentes Destacamento de tráfico de Lorca (Murcia) con TIP [...] Intervienen en siniestro vial ocurrido sobre las 21:50 horas del día 27/03/2018 a la altura del pk. 23.200 de la carretera RM-3, plataforma de circulación sentido Mazarrón, consistente en el choque contra obstáculo en Calzada (puerta metálica) por parte del vehículo turismo Audi A1 matrícula --, con el resultado de daños materiales en el vehículo. Causa: Obstáculo en Calzada, posiblemente desprendido de algún vehículo en su transporte, no pudiendo determinar su origen".

SEGUNDO.- El 28 de septiembre de 2019, la Jefa de Sección de Responsabilidad Patrimonial de la Consejería dirigió un escrito a la Comandancia de la Guardia civil de Murcia solicitando la remisión de las diligencias instruidas como consecuencia del accidente.

Igualmente, el 1 de octubre de ese año se dirigió a la representante de la interesada comunicándole la recepción de la reclamación, el inicio la tramitación del procedimiento y las normas por la que se regiría advirtiendo de la suspensión del mismo en tanto no se produjera la aportación de los documentos que enumeraba: carnet de conducir, documentación relativa al seguro del vehículo, de la percepción en su caso de cualquier indemnización por los mismos hechos, indicación de no haber presentado esta reclamación en vía civil, penal o administrativa o, en su caso, remitir las copias, así como la certificación de la entidad bancaria sobre la titularidad de la cuenta en la que, en su caso, se haría efectiva la indemnización, y un número de teléfono en el que poder contactar para agilizar la tramitación.

TERCERO.- El día 2 de octubre de 2018, la instructora del procedimiento remitió un escrito al Servicio de Conservación de la Dirección General de Carreteras en solicitud de su informe técnico sobre los extremos que se indicaba, entre ellos, la titularidad de la carretera, y en caso de pertenecer a ella, distintos aspectos relativos al accidente y los daños denunciados.

CUARTO.- El día 22 de octubre de 2018 se recibió en el Servicio Jurídico de la Secretaría General la comunicación que a ella había remitido el Mando de Operaciones Territoriales, Jefatura de la Agrupación de Tráfico, Sector/Subsector de la Guardia civil de Murcia, con copia autenticada del informe "Arena" número 201830026000013, realizado por personal de la unidad y correspondiente al siniestro ocurrido el 27 de marzo de 2018 en la carretera RM-3 en el que estuvo implicado el vehículo de la interesada.

QUINTO.- Mediante comunicación de 19 de octubre de 2018 se remitió el informe del Servicio de Conservación de la Dirección General de Carreteras al Servicio Jurídico de la Secretaría General de la Consejería. El informe reconocía la titularidad autonómica de la carretera RM-3 y la existencia ese día de un aviso al Servicio de Conservación por la existencia de la puerta metálica sobre la calzada y la colisión del vehículo. Se afirmaba que no había constancia de la existencia de fuerza mayor ni de una actuación negligente o inadecuada del perjudicado, entendiendo que la causa del accidente era la actuación negligente del conductor del vehículo que transportaba la puerta metálica, del que se desconocían los datos. No se tenía constancia de accidentes en el mismo lugar ni en ese día ni en los precedentes y se afirmaba que "El servicio se realizó como es habitual, conforme a las disposiciones del pliego de prescripciones del servicio, habiéndose recibido el aviso del Cecop el día 27 de marzo de 2018, a las 21:32, y habiéndose retirado la puerta metálica a las 22:19". De acuerdo con el informe no se podía imputar a la Administración la responsabilidad por falta de diligencia en la función pública al haberse realizado las tareas respetando lo prescrito en el pliego del contrato. Señalaba que "El obstáculo fue retirado a los 47 minutos de recibir el aviso en el centro de conservación. En la fecha del accidente existía un contrato para la conservación de la vía con la UTE Ferrovial S. A. y Pavimentos Asfálticos Lario S.A. ".

SEXTO.- El 25 de octubre de 2018 la instructora del procedimiento remitió un escrito de emplazamiento a la "UTE Ferrovial S. A. y Pavimentos Asfálticos Lario S.A.", por su condición de interesada en el mismo. El 31 de octubre de 2018 se recibió su contestación indicando que "[...] el contrato "EJECUCION DE DIVERSAS OPERACIONES DE CONSERVACIÓN EN LAS CARRETERAS RM-2, RM-3, RM-23, RM-16, RM-17, RM-602 Y RM-608" expte. 41/2013 adjudicado a Ferrovial Agraman SA y Pavimentos Asfalticos Lario, SL UTE finalizó el 28/02/2018; queda por tanto, fuera del ámbito temporal de actuación de nuestro contrato este siniestro".

SÉPTIMO.- El 20 de septiembre de 2019 se había solicitado el informe del Parque de Maquinaria de la Consejería que fue remitido mediante comunicación interior de 31 de octubre siguiente. En el informe se considera como valor venal del vehículo el de 9.568 €, e indicaba que no se realizaba la valoración de los daños al no haberse aportado ni peritaje ni presupuesto de la reparación, diciendo que no podía expresarse opinión sobre el ajuste a la realidad de la factura presentada al no existir desglose en ella, y concluía poniendo de manifiesto que "La cantidad reclamada supera el valor venal del vehículo en la fecha del siniestro".

A la vista del informe del Parque de Maquinaria, la instructora del procedimiento dirigió un escrito a la representante de la interesada solicitando la remisión de una factura desglosada con los daños reparados del vehículo o informe pericial o presupuesto de reparación desglosado, a la vez que se le indicaba que podría formular las alegaciones que estimara pertinentes.

El requerimiento fue cumplimentado mediante escrito presentado en el registro el día 24 de octubre de 2019. No consta en el expediente la documentación que se decía adjuntar. Posteriormente, el 24 de enero de 2020, se registró un nuevo escrito en contestación al requerimiento recibido aportando dicha documentación.

OCTAVO.- Recibida la factura desglosada se remitió al Parque de Maquinaria para la emisión de un informe complementario que fue evacuado el 20 de marzo de 2020 en el que, en el apartado referente al ajuste con la realidad de los daños reclamados se hace constar que "Tal como se instan informe técnico de fecha 11/10/2019, se aporta factura desglosada, comprobándose la compatibilidad con los daños del vehículo"

NOVENO.- Acordada la apertura del trámite de audiencia el 10 de junio de 2020, se notificó a la representante de la interesada que lo recibió por comparecencia en su dirección electrónica habilitada el día 11 de junio siguiente, según queda acreditado en el expediente con el documento número 18.

DÉCIMO.- El 15 de junio de 2020 se presentó un escrito de alegaciones en el que se ratificaban las formuladas en la reclamación inicial entendiendo que la causa del accidente había sido el mal funcionamiento de los servicios públicos, concretamente, el del Servicio encargado del mantenimiento de la vía pública, reafirmando que al tratarse de un daño real, efectivo e individualizado y evaluable económicamente, reunía los requisitos para solicitar su resarcimiento.

UNDÉCIMO.- La instructora del procedimiento formuló su propuesta de resolución el día 29 de octubre de 2020, considerando que debía ser desestimada la reclamación al no haberse acreditado la relación de causalidad entre el hecho acaecido con el defectuoso funcionamiento del servicio de conservación de carreteras.

DUODÉCIMO.- En la fecha y por el órgano indicado en el encabezamiento del presente, se solicitó el preceptivo Dictamen de este Consejo Jurídico, acompañando el expediente y su extracto e índice reglamentarios.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el 32 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP).

SEGUNDA.- Legitimación, plazo de la acción y procedimiento.

I. La reclamante está legitimada para solicitar indemnización por los daños sufridos en el vehículo de su propiedad, según la documentación aportada.

La Consejería consultante está legitimada para resolver la reclamación que se le dirige, por imputarse los daños al funcionamiento de los servicios de conservación de carreteras de su competencia.

II. La reclamación se presentó dentro del plazo de un año previsto en el artículo 67.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP).

III. En lo que se refiere al procedimiento, se ha seguido, en lo sustancial, lo establecido legal y reglamentariamente al respecto, constando la emisión del informe preceptivo de la Dirección General de Carreteras y el emplazamiento de los interesados, incluyendo a la entidad concesionaria del servicio, cuya existencia no enerva el deber de la Administración de pronunciarse sobre la existencia o no de su propia y directa responsabilidad frente al reclamante, según la doctrina jurisprudencial, sin perjuicio de que se pueda determinar en la misma resolución la responsabilidad última del contratista si así procediera, conforme en este punto con lo razonado por este Consejo Jurídico en numerosos Dictámenes análogos al presente, a los que nos remitimos; doctrina aplicable, como es el caso, a las relaciones entre Administración y contratista en interpretación de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (art. 196.3)

En el presente caso, la condición de interesado de la UTE contratista no es tal, según resulta de la admisión por el órgano instructor de su alegación de que el contrato que le encomendada la conservación de la carretera en la que el accidente se produjo había quedado extinguido con anterioridad a la fecha del mismo.

TERCERA.- Los elementos generadores de responsabilidad patrimonial. Consideraciones generales y específicas sobre el funcionamiento de los servicios públicos de vigilancia y conservación de carreteras.

I. De acuerdo con lo previsto en los artículos 32 y siguientes LRJSP, para que se reconozca la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública deben concurrir los siguientes requisitos:

- Que exista un daño real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.

- Que exista una relación causal jurídicamente adecuada entre el funcionamiento de los servicios públicos y los daños producidos.

- Que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar el daño.

- Ausencia de fuerza mayor.

Por otra parte, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, Sentencia de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad adecuada, de manera que para que exista tal responsabilidad es imprescindible la existencia de nexo causal adecuado entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la marcada objetivación del instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento que acaezca con ocasión de la prestación de los servicios públicos o la utilización de infraestructuras públicas. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público, o la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para su prestación, no implica que dicha Administración se convierta en una aseguradora universal de todos los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, ya que de lo contrario el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico.

II. Por lo que se refiere específicamente al instituto de la responsabilidad patrimonial en relación con accidentes en carreteras, puede decirse que su existencia puede derivar, entre otros supuestos, de la omisión, por parte de la Administración competente, de una determinada actuación que deba considerarse comprendida dentro de sus deberes de conservación y mantenimiento de los elementos de las carreteras, a fin de mantenerlas útiles y libres de obstáculos, en garantía de la seguridad del tráfico, tal como prescribe el artículo 26 de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia. Ello incluye, entre otros deberes, el de procurar la eliminación de las fuentes de riesgo o, en su caso, la instalación en la carretera de las adecuadas señales viales circunstanciales de advertencia del peligro que pudiera existir (artículo 57 del Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial).

Por tanto, para poder apreciar la responsabilidad de la Administración en estos casos, el examen de la relación de causalidad entre el daño y la inactividad de aquélla en la prevención de situaciones de riesgo ha de dirigirse a dilucidar primariamente si tal riesgo se da en el ámbito de responsabilidad y competencia de la Administración, es decir, si la norma la compele a actuar para evitar o minimizar el riesgo en la utilización de las carreteras; pero también, yendo más allá del contenido de las obligaciones que explícita o implícitamente imponen a la Administración competente las normas reguladoras del servicio, habrá de efectuarse una valoración del rendimiento o estándar prestacional exigible a aquélla en función del principio de eficacia que impone la Constitución a la actividad administrativa, tal como señala el Tribunal Supremo en sentencia de su Sala Tercera de 7 de octubre de 1997.

CUARTA.-  Inexistencia de relación de causalidad adecuada entre el funcionamiento de los servicios regionales de vigilancia y conservación de carreteras y los daños por los que se reclama indemnización.

Para poder apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración debe haberse producido un daño que, cumpliendo los requisitos antes dichos, lo convierten en lesión resarcible. Ahora bien, la causa de la lesión resarcible puede provenir tanto de una acción como de una omisión en el funcionamiento de los servicios públicos. En el supuesto que nos ocupa la reclamante sitúa la causa generadora de los daños en una omisión, de los servicios de conservación y vigilancia dependientes de la Administración Regional que no actuaron diligentemente al no haber retirado el obstáculo (una puerta metálica) de la vía, de forma que quedara garantizada en todo caso la seguridad en la circulación.

Conviene aquí recordar la doctrina del Consejo de Estado en numerosos Dictámenes (por todos, el 3.569/2003), que expresa que si bien es cierto que existe el deber de la Administración de mantener las carreteras abiertas a la circulación pública en condiciones tales que la seguridad de quienes las utilicen esté normalmente garantizada, también lo es que dicho deber no puede exceder de lo que sea razonablemente exigible, no siéndolo una vigilancia tan intensa que asegure que el tráfico de la calzada esté libre y expedito bajo cualquier circunstancia; de ahí la diversa gradación que se otorga a los deberes de mantenimiento y cuidado de la carretera. Así, en los casos de desprendimientos de piedras o caída de árboles u otros elementos adyacentes a la vía, o de existencia de baches u otras deficiencias en la calzada sin suficiente señalización, es decir, cuando la falta de seguridad se puede vincular con los elementos o circunstancias intrínsecas de la calzada, la Administración, en principio (sin perjuicio siempre de las circunstancias del caso concreto) ha de ser responsable de las consecuencias dañosas que se deriven de tales circunstancias. En cambio, se viene negando normalmente dicha imputación cuando medien o se interfieran elementos o circunstancias ajenas a la vía, como es la irrupción de animales en la calzada o de objetos caídos o arrojados por terceros (entre otros, Dictamen núm. 2.568/2000 del Consejo de Estado y 121/2005 de este Consejo Jurídico).

Para un supuesto similar al que nos ocupa, el Consejo de Estado, en su Dictamen nº 992/2005, afirmó lo siguiente: "En el presente expediente, al igual que en otros casos análogos dictaminados por este Consejo, no se da el nexo de causalidad requerido para declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración. Y ello por cuanto la causa directa del accidente fue la existencia de un objeto (un tablón de madera) en la calzada de la carretera, existencia fortuita, que implica la intervención de un tercero ajeno al servicio público, en concreto un vehículo sin identificar, del que debió caer el objeto causante del evento lesivo (...) no parece razonable exigir una vigilancia tan intensa que, sin mediar lapso de tiempo no instantáneo o inmediato, cuide de que el tráfico de la calzada sea libre y expedito. El deber de vigilancia no puede exceder de lo que sea razonablemente exigible, sin que comprenda, por tanto, el supuesto de caída de objetos de vehículos, que ocasionen perjuicios a los vehículos que sigan en el tráfico normal de la carretera".

Aplicado lo anterior al caso que nos ocupa y, a la vista de los diversos informes evacuados constatando la realidad del accidente en la citada autovía regional y los daños producidos a causa del mismo, es esencial destacar que los órganos informantes aluden a la existencia de una "puerta metálica" en la calzada, lo que impide pensar en que pudiera tratarse de la posible falta de conservación de un elemento estructural generador de riesgo para la circulación. Como señala el informe de la Dirección General de Carreteras, cabe razonablemente extraer de ello que se trataba de un elemento transportado por un vehículo y que cayó del mismo, presumiblemente por no adoptar el conductor las necesarias medidas de seguridad. Al no constar la existencia de avisos previos al recibido en el Cecop se puede presumir que la caída de la puerta del vehículo que la transportaba debió ocurrir poco tiempo antes del impacto. Así, en el informe del Servicio de Conservación de carreteras se dice que "No se tiene constancia de accidentes en el mismo lugar ni ese día ni días precedentes". En ese caso, la presumible brevedad del lapso de tiempo transcurrido entre la caída de la puerta metálica y el accidente, permite considerar que la actuación del Servicio de Conservación no infringió el estándar exigible y, en consecuencia, no puede reconocerse la relación de causalidad entre su actuación y el resultado dañoso por el que se reclama.

Y, por otro lado, la actuación de dicho Servicio también se puede considerar adecuada a los estándares de diligencia exigible porque no se demoró más de lo habitual siendo admisible el tiempo de respuesta transcurrido desde el aviso hasta la eliminación del obstáculo. Consta en dicho informe que "El servicio se realizó como es habitual, conforme a las disposiciones del pliego de prescripciones del servicio, habiéndose recibido el aviso del Cecop el día 27 de marzo de 2018, a las 21:32, y habiéndose retirado la puerta metálica a las 22:19".

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN

ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución en cuanto es desestimatoria de la reclamación por considerar que no existe la adecuada relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios públicos de conservación de carreteras y los daños por los que se solicita indemnización, por las razones expresadas en las Consideraciones Tercera y Cuarta del presente Dictamen.

No obstante, V.E. resolverá.