Dictamen nº 286/2020

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 21 de diciembre de 2020, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Educación y Cultura (por delegación de la Excma. Sra. Consejera), mediante oficio registrado el día 25 de noviembre de 2020 (COMINTER 349901/2020), sobre responsabilidad patrimonial instada por D.ª X, en nombre y representación de su hija Y, como consecuencia de los daños sufridos debido a accidente en centro escolar (expte. 238/20), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- Con fecha 22 de octubre de 2019 D.ª X, actuando en nombre y representación de su hija Y, formula una reclamación de responsabilidad patrimonial frente a la Administración educativa regional.

En ella expone que la menor estudia en el Colegio de Educación Infantil y Primaria (CEIP) San Juan Bautista, de la pedanía murciana de Alquerías. Añade que el día 15 de octubre, sobre las 12:30 horas, Y sufrió una caída en el patio de la parte izquierda del centro cuando practicaba un juego con sus compañeros, durante la clase de Educación Física. Y explica que la niña tropezó y que se le rompieron las gafas y también uno de los cristales de forma transversal.

Por ese motivo, solicita que se le indemnice con la cantidad de 169 euros y, a tal efecto, aporta una fotocopia del Libro de Familia, acreditativa de la relación de filiación señalada, y otra de una factura expedida el 18 de octubre de 2019 por una óptica de la pedanía de El Esparragal, por la adquisición de dos lentes.

SEGUNDO.- El 25 de octubre se remite la solicitud de indemnización a la Dirección General de Centros Educativos e Infraestructuras de la Consejería consultante.

TERCERO.- El 13 de noviembre siguiente se envía al citado Centro Directivo el Informe de Accidente Escolar elaborado el día anterior por la Directora del CEIP.

En dicho documento se explica que la hija de la interesada estudia primer curso de Primaria y que el accidente se produjo el día, a la hora y en el lugar ya referidos.

También se precisa que en aquel momento se encontraba presente el profesor de Educación Física y, con fundamento en la exposición de los hechos que hizo ese docente, que la menor "tropezó por el mal estado de la pista, zona arbolada, con la mala suerte de que sus gafas impactaron con el suelo produciendo la rotura de un cristal". De igual forma, se expone que el hecho lesivo se produjo durante la clase de dicha asignatura, cuando los alumnos realizaban una tarea en fila.

CUARTO.- La reclamación se admite a trámite el 29 de noviembre de 2019 y el 13 de enero de 2020 se solicita a la Dirección del CEIP mencionado que elabore un informe complementario del que ya realizó el mes de noviembre anterior.

QUINTO.- El 16 de enero de 2020 se recibe el informe suscrito por la Directora del centro escolar ese mismo día, que es el del siguiente tenor literal:

"El accidente de la alumna X fue presenciado por el profesor de Educación Física quien relata lo siguiente:

"Durante la clase de Educación Física, con los alumnos de 1º de primaria, realizando una tarea en fila con todos los alumnos.

Y tropezó por el mal estado de la pista, zona arbolada, con la mala suerte de que sus gafas impactaron con el suelo produciendo la rotura de un cristal".

Según informe del profesor, la actividad se estaba realizando conforme a las reglas propias de la actividad desarrollada.

La zona de la pista no presenta peligrosidad en sí misma pues los desconchados no son muy profundos. Sí que es cierto que está desconchada por algunos lugares y puede ser que la alumna tropezara por los mismos.

Con motivo de las fuertes lluvias acaecidas en Alquerías, un técnico de Consejería estuvo viendo el estado de la misma y determinó que podría llevarse a cabo alguna reparación más adelante pero que de momento no era posible.

No se han producido muchos accidentes en la pista en esa misma zona. El profesor de Educación Física me ha dicho en algunas ocasiones que se han producido tropiezos en la pista con motivo de los desconchados en la misma.

Se ha dado parte del estado de la misma al Ayuntamiento, vía telefónica hemos hablado con descentralización, para una posible reparación que todavía no se ha producido.

Desde Consejería sólo han llevado a cabo la pintura de las líneas pues es lo que se estropeó durante la DANA. (Comunicación interior. Salida 287552/2019 con fecha de 25 de septiembre).

Los hechos desde luego pensamos que han sido fruto de la mala suerte".

SEXTO.- El 30 de enero de 2020 se concede audiencia a la interesada para que formular alegaciones y presentar los documentos y justificaciones que estime pertinentes.

SÉPTIMO.- La instructora del procedimiento solicita a la Unidad Técnica de Centros Educativos, el 1 de septiembre de 2020, que informe: 1) Sobre el estado de conservación de la pista donde tuvo lugar el incidente, y 2) Acerca de si la pista deportiva reúne las características y cumple los requisitos exigidos en la normativa vigente aplicable a este tipo de instalaciones.

OCTAVO.- El 7 de septiembre se recibe el informe elaborado ese mismo día por una Arquitecta de la citada Unidad Técnica en el que, en relación con la primera pregunta, se responde lo siguiente:

"La pista consiste en una solera de hormigón y pintura, posteriormente fue rehabilitada y se añadió una capa continua de resinas sintéticas mal ejecutada produciendo roturas y discontinuidades en la misma, por lo que se realizó una segunda capa de resinas.

La debilidad de la capa superficial ha sufrido desconchados en las áreas de más uso y desgaste de la pista.

Según informa la Dirección del centro la caída se produjo por tropiezo en una discontinuidad de la pista deportiva en el área donde, además, existe un desnivel de un escalón respecto al patio, sin precisar exactamente donde se produjo la misma".

Con respecto a la pregunta de si la pista deportiva reúne las características y cumple los requisitos exigidos por las normas de aplicación se ofrece la siguiente respuesta:

"La normativa en cuanto al riesgo de caídas como consecuencia de traspiés o de tropiezos, ya que según el Código Técnico, Seguridad de utilización y accesibilidad, SUA 1.2 (Excepto en zonas de uso restringido o exteriores, entendiendo como exteriores lo que está situado fuera del perímetro del centro educativo), no se cumple en cuanto:

a) No tendrá juntas que presenten un resalto de más de 4 mm.

Se entiende que la normativa se refiere a pavimentos discontinuos, pero en este caso la pista deportiva posee un pavimento continuo y posee resaltos en el pavimento, algunos mayores de 4 mm.

b) En zonas de circulación no se podrá disponer un escalón aislado, existiendo un escalón en la zona de unión entre la pista y el patio de recreo, solucionado con una rampa insuficiente".

Por último, se concluye que "La pista deportiva donde se produjo el accidente posee numerosos desperfectos y NO CUMPLE la normativa existente en cuanto a riesgo de caídas".

Además, el informe incorpora 4 fotografías de la pista deportiva y 1 de la zona donde, al parecer, se produjo la caída.

NOVENO.- El 10 de septiembre de 2020 se concede una nueva audiencia a la reclamante pero no consta que haya hecho uso de ese derecho.

DÉCIMO.- Con fecha 3 de noviembre de 2020 se formula propuesta de resolución estimatoria de la reclamación por existir el necesario nexo causal entre el funcionamiento del servicio público educativo y el daño sufrido por la menor. Por ese motivo, se propone indemnizar a la reclamante con la cantidad de 169 euros, que es la que solicita como resarcimiento económico, que deberá ser actualizada en los términos que se establecen en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP).

En tal estado de tramitación y una vez incorporado un índice de documentos y el correspondiente extracto de secretaría, se remite el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el 25 de noviembre de 2020.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo ya que versa sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en los artículos 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), y 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.

SEGUNDA.- Legitimación, plazo de ejercicio de la acción de resarcimiento y procedimiento seguido.

I. La reclamación se ha presentado por una persona legitimada para ello ya que es quien sufre el detrimento patrimonial causado por la necesidad de tener que comprar nuevos cristales para las gafas de su hija y porque, asimismo, ostenta la representación legal de la menor ex articulo 162 del Código Civil, lo que acredita mediante la presentación de una copia compulsada del Libro de Familia. Por ello, goza de la condición de interesada a los efectos previstos en los artículos 32 y siguientes de la LRJSP.

En relación con la legitimación pasiva resulta necesario recordar que en el asunto del que aquí se trata se ha establecido, en principio, como causa eficiente del accidente escolar que se produjo el mal estado de conservación en que se encontraba la pista deportiva del CEIP en la que la que se desarrollaba una clase de Educación Física. El análisis de la cuestión relativa a la determinación de la Administración pública a la que ha de imputarse el funcionamiento del servicio causante del daño debe partir de lo que establece la Disposición adicional decimoquinta, apartado 2, de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, que determina que "La conservación, el mantenimiento y la vigilancia de los edificios destinados a centros públicos de educación infantil, de educación primaria o de educación especial, corresponderán al municipio respectivo...".

Pues bien, ya en nuestro Dictamen núm. 128/2003, de 4 de agosto, se reconoció la posibilidad de que el particular lesionado pudiera plantear en estos casos la reclamación de responsabilidad patrimonial frente a la Administración regional (que gozaría, en consecuencia, de legitimación pasiva) puesto que, como prestadora habitual del servicio público educativo, es la persona pública que se encuentra en mejor situación para prevenir o evitar los daños que puedan producirse, y si no despliega con eficacia esa labor de supervisión incurre en una clara falta in vigilando o in omitendo que puede provocar, si concurren lo elementos necesarios para ello, la consiguiente responsabilidad administrativa.

Particularmente, se apuntaba en ese Dictamen que "en el supuesto sometido a Dictamen no sólo se da la circunstancia de que la interesada ha deducido su reclamación frente a la Administración autonómica, a la que se ha de considerar una de las posibles legitimadas con base en las competencias de gestión del servicio público educativo que le fueron transferidas mediante el Real Decreto 938/1999, de 4 de junio, sino que, además, no puede obviarse el deber de vigilancia que la Administración educativa, Consejería de Educación y Cultura, ha de desplegar con el fin de que las distintas instalaciones de los colegios estén en las necesarias condiciones de seguridad, obligación que se ve acentuada en lo que se refiere a elementos arquitectónicos que son utilizados constantemente por los alumnos. En este sentido no cabe duda de que, con independencia de quien sea el titular de la función de conservación, correspondía a la institución educativa promover la restitución del pavimento de la rampa, evitando así el mantenimiento de unas condiciones de riesgo que se han desvelado especialmente peligrosas para la integridad física de los menores".

Estas consideraciones se reproducen in extenso en los Dictámenes de este Órgano consultivo núms. 72/2004, de 5 de julio; 93/2004, de 26 de julio, 33/2007, de 12 de marzo y 381/2016, de 28 de diciembre, y son las que sirven para reconocer la legitimación pasiva de la Administración regional en relación con la pretensión indemnizatoria formulada por la reclamante.

II. La reclamación se ha formulado dentro del plazo de un año establecido en el artículo 67.1 LPACAP, como se deduce del análisis del expediente administrativo. En este sentido, se debe recordar que el hecho lesivo se produjo el 15 de octubre de 2019 y que la acción de resarcimiento se interpuso el día 22 del mismo mes, dentro del plazo legalmente establecido al efecto y, por ello, de forma temporánea.

III. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos.

TERCERA.- Sobre el fondo del asunto.

I. Del sistema común de responsabilidad patrimonial que instaura tanto en la LPACAP como en la LRJSP se desprende el derecho de los particulares a ser indemnizados por la Administración correspondiente de toda lesión que sufran en cualesquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, el daño sea real, efectivo, evaluable económicamente en relación con una persona o grupo de personas, y que éstas no tengan el deber jurídico de soportarlo de acuerdo con ley.

Ahora bien, a este respecto el Consejo Jurídico, al igual que lo ha hecho en anteriores Dictámenes emitidos en supuestos similares al presente, ha de destacar que si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente por el solo hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico (sentencias del Tribunal Supremo de 5 de junio de 1998 y de 27 de mayo de 1999, y sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 25 de febrero de 1999).

Por otro lado, el Consejo de Estado en reiterados Dictámenes, entre los que podemos citar el núm. 229/2001, de 1 de marzo, mantiene un criterio similar al jurisprudencial, al señalar que el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de la Administración no implica que "deba responder necesariamente de todos los daños que puedan sufrir los alumnos en centros públicos, sino que, para que proceda la responsabilidad patrimonial, deberán darse los requisitos que la caracterizan, legalmente establecidos en los artículos 139 a 146 LPAC".

En el supuesto que se analiza ha quedado acreditado que la hija de la reclamante sufrió una caída el 15 de octubre de 2019 en el patio del colegio citado, cuando practicaba un ejercicio en la clase de Educación Física, y al caer se rompió un cristal de las gafas que llevaba puestas. Este hecho ha sido corroborado no sólo por la Directora del CEIP en sus informes sino por el profesor de la asignatura, que se encontraba presente cuando se produjo el evento lesivo.

En relación con ello, la Unidad Técnica de Centros Educativos también ha puesto de manifiesto en su informe (Antecedente octavo de este Dictamen) que la pista deportiva donde se produjo el accidente tiene numerosos desperfectos y que no cumple la normativa exigible en lo que se refiere a la prevención del riesgo de caídas.

Pese a esta clara aceptación de responsabilidad no puede dejar de apuntarse que parece existir alguna imprecisión acerca del lugar exacto en el que se produjo la caída. Así, la arquitecta reconoce en su informe que la Directora del CEIP no pudo precisarle dónde tuvo lugar y que la fotografía que se incorpora en el informe puede suscitar la duda de que sea el sitio correcto, porque el profesor se refiere a ella como una zona arbolada y no aparece en la citada instantánea ningún tipo de vegetación.

Pese a ello, como ya puso de manifiesto el Consejo de Estado en su Dictamen núm. 3.364/2000, de 2 de noviembre, las instalaciones escolares deben reunir las condiciones de seguridad necesarias para evitar cualquier tipo de riesgo a la integridad física de los alumnos sobre todo, cabe añadir aquí, cuando los escolares tienen las cortas edades que se han puesto de manifiesto en este caso.

Por esa razón, el mal estado de las instalaciones en la génesis del daño es un criterio utilizado por ese Alto Cuerpo consultivo para imputar la responsabilidad a la Administración titular del centro (Dictamen núm. 51.045, de 29 de diciembre de 1989), como también ha reconocido este Consejo Jurídico (por todos, en sus Dictámenes núms. 21/2002 y 120/2003).

La responsable del colegio ha manifestado en su segundo informe (Antecedente quinto) que se dio parte por teléfono al Ayuntamiento de Murcia del mal estado en que se encuentra la pista deportiva pero que la reparación todavía no se ha llevado a cabo. La diligencia que es exigible a un buen padre de familia, que es asimismo demandable a la Directora del centro según afirma el Tribunal Supremo en sentencia de 26 de febrero de 1998, hubiera obligado a que formalizara esa solicitud por escrito (para dejar la oportuna constancia) y que hubiese requerido con insistencia su rápida reparación.

Cabe además apuntar que el daño sufrido por la menor como consecuencia del funcionamiento del servicio público es, en este caso, antijurídico ya que el riesgo inherente a su utilización ha rebasado los límites impuestos por los estándares de seguridad exigibles conforme a la conciencia social.

II. Por último, resulta necesario hacer alusión a las consecuencias que se derivan del hecho de que, por omisión, tanto la Administración autonómica como la municipal han intervenido en la producción del daño sobre el que aquí se trata.

La posibilidad de que exista una responsabilidad compartida o concurrente entre esas Administraciones (en el primer caso como titular de la competencia de prestación de la docencia no universitaria en sus diversos niveles y en el segundo como entidad pública competente en materia de conservación, mantenimiento y vigilancia de las instalaciones en las que se presta el servicio público educativo) no quita -sino que más bien impone, precisamente- que la fijación de la responsabilidad se realice en atención a las específicas circunstancias que puedan concurrir en el caso concreto.

En ese sentido, el Consejo de Estado reconoció de manera expresa en su Dictamen núm. 3.825/1997, de 2 octubre, que "En definitiva, en este tipo de supuestos es posible que las consecuencias derivadas del suceso sean enteramente imputables al Ayuntamiento encargado de la conservación del recinto escolar, exclusivamente a la Administración educativa o bien a ambas, pues nada impide que se produzca una concurrencia de causas que permitan llegar a reconocer una responsabilidad solidaria de ambas Administraciones frente al perjudicado, y sin perjuicio del reparto interno que deba asumir cada una de dichas Administraciones por la indemnización que cualquiera de ellas haya tenido que abonar, solución esta última (responsabilidad solidaria) congruente con lo previsto en el vigente artículo 140 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre".

En estos casos, el artículo 33.2 LPACAP impone que cuando se hayan producido supuestos de actuación concurrente no encuadrables en fórmulas conjuntas de actuación se debe fijar la responsabilidad de cada Administración atendiendo a criterios de competencia, interés público tutelado e intensidad de la intervención. Sólo cuando no sea posible efectuar dicha determinación se considerará que la responsabilidad es solidaria.

De acuerdo con ello, cabe insistir en el hecho de que la Dirección del Colegio comunicó por teléfono a los responsables competentes del Ayuntamiento de Murcia, con carácter previo al hecho de que se produjera la caída de la menor, que era necesario que se realizaran obras de arreglo de la pista deportiva en la que tuvo lugar el accidente. Y no existen razones para dudar de la realidad de esa manifestación.

No obstante, en esta ocasión, el criterio de competencia se muestra especialmente idóneo para llevar a cabo ese deslinde de responsabilidades y su aplicación lleva aparejada que se deba atribuir o imputar el efecto dañoso de manera exclusiva a la Administración regional, por omisión de su deber evitar el daño (culpa in vigilando). No en vano, es la persona pública que goza de la titularidad del servicio público educativo y la que disfruta de la competencia más clara para poder prevenir o evitar el daño que se ha causado.

En este sentido, no cabe duda de que la pista deportiva en cuestión adolece de falta de conservación y mantenimiento, y que presenta numerosos desperfectos, lo que podría generar la responsabilidad extracontractual de la Administración municipal. Sin embargo, no es menos cierto que la actividad física con niños tan pequeños se llevó a cabo en un área específica de la pista deportiva que presenta una discontinuidad y en la que, además, existe un desnivel de un escalón respecto del patio, lo que, sin duda, no parece un lugar muy adecuado para ello.

Así, en la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, de 11 de diciembre de 2006 se concluye que "en el presente supuesto estamos ante un funcionamiento anormal del Servicio Público Educativo, de titularidad de la Administración Autonómica, primero porque no procedió a efectuar las obras de su incumbencia en las pistas deportivas, segundo porque el Director conocía el desarrollo de la clase de Educación Física en las referidas pistas deterioradas y no consta que lo hubiese evitado, y tercero porque el Profesor de Educación Física ordenó el ejercicio de las pruebas ya comentadas en el emplazamiento aludido".

Y en la Sentencia de la Sala del mismo orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Santa Cruz de Tenerife, de 9 de octubre de 2009 se declara que "la causa de las lesiones sufridas por el menor Hermenegildo hay que situarla en el defectuoso estado del pavimento del patio del Instituto reseñado, que lejos de haber sido cuidado y conservado en las debidas condiciones por la Administración a efectos de la seguridad de los alumnos en la práctica del deporte, antes bien se desentendió aquélla de tal deber, incidiendo en el funcionamiento anormal de un servicio público, comprensivo de un quehacer de la Administración como acto de gestión pública, incluidas las omisiones puramente materiales o de hecho, que desencadenó un resultado lesivo no justificado, con la mediación, además, de una relación de causalidad entre el hecho imputado a la Administración y la lesión originada a la víctima".

Por lo tanto, lo que se ha expuesto permite concluir que existe el necesario nexo de causalidad entre el daño producido y el funcionamiento del servicio público educativo, ya que correspondía a sus funcionarios vigilar y promover lo necesario para garantizar el mantenimiento de las debidas condiciones de seguridad de las instalaciones del CEIP, y que existe un título de imputación suficiente para declarar la responsabilidad patrimonial exclusiva de la Administración regional.

CUARTA.- Acerca del quantum indemnizatorio.

Admitida la efectividad de la lesión y su conexión causal con el servicio público educativo, procede, como señala en el artículo 91.2 LPACAP, analizar la valoración del daño producido y la cuantía y el modo de la indemnización.

En este sentido, tan sólo resulta necesario destacar que la valoración del daño (169 euros) ha de entenderse no discutida puesto que no consta en el expediente que se haya realizado ninguna manifestación en contra sobre ella, de modo que se debe aceptar el importe reclamado.

Por último, debe tenerse en consideración que la cuantía de la indemnización que se ha dejado apuntada debe ser actualizado de acuerdo con lo que se establece en el artículo 34.3 LRJSP.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES

PRIMERA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución estimatoria de la reclamación de responsabilidad patrimonial, dado que ha quedado acreditada la existencia de una relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público educativo y el daño sufrido, cuya antijuridicidad también ha resultado debidamente constatada.

SEGUNDA.- La cuantía de la indemnización a abonar a la reclamante debería ajustarse a lo que se indica en la Consideración cuarta de este Dictamen.

No obstante, V.E. resolverá.