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MEMORIA 2020 -- Observaciones al procedimiento -- Participación -- Estilo y técnica normativa
Dictamen nº 289/2020
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 23 de diciembre de 2020, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Agua, Agricultura, Ganadería, Pesca y Medio Ambiente (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 22 de septiembre de 2020 (COMINTER 264907/2020), sobre Proyecto de Decreto sobre Planes de Ordenación Cinegética en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (expte. 185/20), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- En fecha indeterminada la Dirección General del Medio Natural redacta una primera versión del Anteproyecto de Decreto sobre la elaboración de Planes de Ordenación Cinegética en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
En el expediente consta que, en esta primera fase del procedimiento de elaboración reglamentaria, se incorporan y cumplimentan los siguientes documentos y trámites:
- Memoria inicial de Análisis de Impacto Normativo (MAIN), de fecha 26 de diciembre de 2017, según la cual el Proyecto desarrolla el artículo 40 de la Ley 7/2003, de 12 de noviembre, de Caza y Pesca de la Región de Murcia (LCPRM), regulando los planes de ordenación cinegética o planes técnicos de caza, "que son instrumentos de gestión de los terrenos cinegéticos que analizan la situación de las poblaciones animales en cada terreno y establecen las condiciones para su aprovechamiento, con el fin de garantizar el aprovechamiento sostenible de las especies cazables y lo hace compatible con la conservación de la diversidad biológica, con la fauna silvestre y con el equilibrio natural de los sistemas rurales (agrícolas y forestales) que lo generan". El proyecto establece la estructura, el contenido y la tramitación de los referidos planes.
Incorpora la Memoria, asimismo, informes de cargas administrativas y los de impacto presupuestario, económico y por razón de género.
- Propuesta de la titular del centro directivo que asume la iniciativa reglamentaria al Consejero de adscripción, y Orden de éste, de fecha 11 de enero de 2018, por la que se acepta la propuesta de inicio del procedimiento de elaboración normativa.
- Anuncio publicado en el BORM núm. 43, de 21 de febrero de 2018, por el que se somete a consulta pública la elaboración del Proyecto de Decreto, que asimismo se expone en la web de "Murcia Natural".
- Observaciones formuladas por el Colegio Oficial de Técnicos Forestales de la Región de Murcia.
- Acta de la reunión del Consejo Asesor Regional de Caza y Pesca Fluvial de fecha 28 de febrero de 2018, en la que se da traslado del Proyecto a los miembros del órgano consultivo y se les concede un plazo de 20 días para formular alegaciones.
Presenta alegaciones la Federación de Caza de la Región de Murcia.
- Una nueva versión del texto normativo, fechada el 16 de abril de 2018, que se acompaña de una MAIN de igual fecha, que efectúa una valoración de las alegaciones y observaciones formuladas hasta ese momento.
SEGUNDO.- El 5 de julio de 2018 se evacua informe del Servicio Jurídico de la Consejería de Empleo, Universidades, Empresa y Medio Ambiente, que efectúa diversas observaciones en relación con el procedimiento de elaboración y sobre el contenido del Proyecto, en materia de técnica normativa y de mejora de la redacción, sugiriendo que se elabore un nuevo texto que introduzca las observaciones efectuadas, se subsanen las deficiencias procedimentales advertidas y que una vez realizadas dichas actuaciones se solicite de nuevo el informe jurídico.
TERCERO.- El 11 de octubre de 2018 evacua informe la Oficina de Impulso Socioeconómico del Medio Ambiente (OISMA), que formula numerosas observaciones al texto.
CUARTO.- El 25 de octubre se elabora una nueva versión del Proyecto (que se identifica en el expediente como la 4ª) y una MAIN, de la misma fecha, que recoge las observaciones formuladas por la OISMA, aunque no precisa (excepto en relación con la primera de ellas) cuáles son aceptadas e incorporadas al texto y cuáles no.
Esta MAIN incorpora, a instancias del informe del Servicio Jurídico, un informe de impacto en la infancia, adolescencia y familia, si bien su contenido se refiere de forma completa al Proyecto de Decreto que establece las pruebas de aptitud para la obtención de la licencia de caza en la Región de Murcia, no al presente proyecto de Decreto.
QUINTO.- El 7 de febrero de 2019, la Subdirección General de Política Forestal evacua informe jurídico sobre la cuarta versión del texto, efectúa numerosas modificaciones en su contenido y señala que habrá de ser sometido nuevamente al Consejo Asesor Regional de Caza y Pesca con carácter previo a la solicitud del informe jurídico preceptivo de la Vicesecretaría.
SEXTO.- El 27 de febrero de 2019 se somete el texto de nuevo al referido Consejo Asesor.
SÉPTIMO.- El 11 de marzo se elabora una nueva MAIN y se somete el expediente al Servicio Jurídico de la Consejería impulsora de la iniciativa normativa para la evacuación de informe, que se evacua el 14 de marzo, formulando diversas observaciones al contenido del Proyecto, proponiendo adiciones, supresiones y modificación de la redacción. Se efectúa una observación de carencia de amparo legal de la previsión de planes simplificados para determinados espacios cinegéticos.
OCTAVO.- Una nueva MAIN, de 21 de marzo, informa que las observaciones efectuadas por el Servicio Jurídico se han incluido en el texto del Proyecto, excepto aquellas de mejora de la redacción que, de forma motivada, no se ha considerado oportuno asumir.
Como consecuencia de la introducción de estas observaciones se da lugar a una nueva versión del Proyecto, que en el expediente se numera como la quinta.
NOVENO.- El 22 de marzo el Colegio Oficial de Ingenieros de Montes presenta alegaciones al Proyecto, que se centran en la titulación exigible al técnico que ha de firmar el Plan de Ordenación Cinegética junto con el titular del espacio cinegético.
Estas alegaciones son asumidas y se incorporan al Proyecto en una nueva versión (la sexta), que se acompaña de una nueva MAIN de fecha 3 de abril de 2019.
DÉCIMO.- El 13 de abril un particular presenta alegaciones en relación con la delimitación de los técnicos competentes para la firma de los planes.
UNDÉCIMO.- El 25 de abril el Servicio Jurídico de la Consejería proponente evacua informe sobre la cuestión relativa a la titulación y capacidades exigibles a los técnicos que han de firmar los planes.
Como consecuencia de las alegaciones vertidas y de la valoración que de ellas efectúa el Servicio Jurídico se modifica la redacción del artículo 16 del Proyecto, si bien no se asume plenamente la redacción propuesta por la indicada unidad jurídica, según se indica en una MAIN de 30 de abril de 2019.
DUODÉCIMO.- El 2 de octubre de 2019 evacua Dictamen el Consejo Económico y Social de la Región de Murcia, que además de valorar positivamente el Proyecto formula diversas observaciones técnicas y sugerencias de redacción en orden a su mejora. Considera, asimismo, necesario que la aprobación y publicación del Proyecto sea posterior, o coetánea de la norma que regule las Directrices de Ordenación Cinegética, dado que estas Directrices suponen, conceptual y legalmente, el marco para los planes de ordenación cinegética. Asimismo, incide en la cuestión relativa a la titulación exigible a los técnicos competentes para la elaboración de los planes.
Insiste, como ya lo ha hecho en anteriores ocasiones en relación a proyectos normativos ejecutivos de la Ley regional de caza, en la necesidad de completar, en el plazo más breve posible, todo el desarrollo reglamentario aún pendiente de dicha Ley, que alcanza ya un retraso de más de dos décadas, y reitera su recomendación sobre la conveniencia de planear dicho desarrollo legislativo pendiente de la Ley a través de la elaboración de un reglamento general de caza.
DECIMOTERCERO.- Valoradas las consideraciones y observaciones del CES en una nueva MAIN de 5 de noviembre de 2019, e incorporadas al texto las asumidas por los redactores del Proyecto, se elabora una nueva versión del texto, que se numera en el expediente como la octava.
DECIMOCUARTO.- Sometido el Proyecto al Consejo Asesor Regional de Medio Ambiente el 24 de febrero de 2020, "se acordó mantener una reunión con quienes lo soliciten hasta el próximo viernes, para intentar consensuar las discrepancias existentes en el texto del Proyecto (...), dando cuenta de los acuerdos alcanzados en la próxima reunión del CARMA".
No consta en el expediente acta o certificado relativo a esa sesión ulterior del órgano consultivo medioambiental.
DECIMOQUINTO.- El 17 de marzo la Federación de Caza de la Región de Murcia presenta alegaciones al Proyecto.
DECIMOSEXTO.- El 15 de abril evacua su preceptivo informe la Dirección de los Servicios Jurídicos, en sentido favorable al Proyecto, si bien formula algunas observaciones de técnica normativa y de mejora de redacción.
DECIMOSÉPTIMO.- El 30 de junio se elabora una nueva MAIN que recoge la valoración de las observaciones efectuadas por la Dirección de los Servicios Jurídicos, que son incorporadas al texto del Proyecto, dando lugar a una nueva versión, la novena, en la que se hace constar que es la copia autorizada que se somete al Consejo Jurídico.
Esta versión consta de una parte expositiva innominada, dieciséis artículos, una disposición transitoria, una derogatoria y dos finales, así como cinco anexos ("I. Solicitud de aprobación del Plan de Ordenación Cinegética"; "II. Designación del Técnico/a por parte del titular cinegético"; "III. Acreditación de los requisitos del Técnico/a"; "IV. Modelo de Plan de Ordenación Cinegética"; y "V. Modelo del plan de seguimiento y control".
DECIMOCTAVO.- El 15 de julio se incorpora una nueva MAIN que contiene una tabla comparativa de los cambios introducidos en el Proyecto como consecuencia de las observaciones y alegaciones recibidas a lo largo del procedimiento de elaboración reglamentaria.
En tal estado de tramitación y una vez incorporado el preceptivo índice de documentos, se remite el expediente al Consejo Jurídico en solicitud de dictamen, mediante comunicación interior de fecha 22 de septiembre de 2020.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
Este Dictamen ha sido solicitado con carácter preceptivo, en virtud de lo dispuesto por el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), al considerarlo la Consejería proponente como un proyecto de disposición de carácter general que se dicta en desarrollo de la LCPRM.
SEGUNDA.- Procedimiento de elaboración reglamentaria.
1. El procedimiento ha seguido lo previsto en el artículo 53 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, cumpliendo con carácter general las exigencias sustanciales de elaboración de disposiciones de carácter general, aspecto éste de singular importancia si se tiene en cuenta que el procedimiento, tanto en su dimensión formal como material, opera como una garantía para la legalidad, acierto y oportunidad de las decisiones administrativas que tienen por finalidad integrarse en el ordenamiento jurídico autonómico con eficacia, de modo que la no observancia por la Administración de los requisitos procedimentales puede redundar en la declaración de nulidad de la disposición.
2. En particular destaca que aun cuando se ha efectuado un evidente esfuerzo en facilitar la participación ciudadana e institucional mediante el sometimiento del proyecto a la preceptiva consulta pública ex artículo 133.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de la Administraciones Públicas (LPACAP) y a los correspondientes consejos asesores regionales de Caza y Pesca Fluvial y de Medio Ambiente, ha de coincidirse con el Consejo Económico y Social en la advertencia acerca de la necesidad de extremar el cuidado en el sometimiento de asuntos a los órganos y consejos a través de los cuales se canaliza la participación institucional de las organizaciones y entidades de la sociedad civil en los asuntos públicos. Y es que para que dicha participación sea real y efectiva, la consulta ha de reunir ciertas condiciones que, desde luego, no se cumplen cuando se somete un borrador de texto normativo a un órgano asesor sin previamente facilitar dicho texto (Acta de la reunión del Consejo Asesor Regional de Caza y Pesca Fluvial, de 28 de febrero de 2018) y emplazando a sus integrantes a la presentación de observaciones con posterioridad a la sesión, que posteriormente son objeto de consideración por la Administración, que las acepta o las rechaza, sin ser objeto de la oportuna deliberación en el seno del órgano asesor.
Por otra parte se ha puesto de manifiesto a lo largo de la tramitación del procedimiento que una de las cuestiones que han generado polémica y en la que se aprecian discrepancias entre los redactores de la norma y determinados órganos y unidades informantes así como con el único particular que ha presentado alegaciones, es la concerniente a la titulación que habrá de reunir el técnico competente para firmar el plan de ordenación cinegética. Sin perjuicio de las consideraciones que sobre el fondo de esta cuestión se realizarán en este Dictamen, lo cierto es que en la medida en que se ven afectados los intereses colectivos de diversas profesiones (Biólogos, Veterinarios, graduados en Ciencias Ambientales, Ingenieros Agrónomos e Ingenieros Técnicos Agrícolas, etc.) habría sido preciso otorgar un trámite de audiencia a los Colegios Profesionales que ostentan la representación de tales intereses y a los que a diferencia del Colegio Oficial de Ingenieros de Montes, que sí ha podido manifestar su postura respecto de estos extremos al formar parte del Consejo Asesor Regional de Caza y Pesca Fluvial, no se les ha dado traslado del Proyecto.
3. Las sucesivas memorias de análisis del impacto normativo que jalonan el expediente finalizan de forma invariable con la afirmación de inexistencia de otros impactos diferentes de los ya analizados en la misma, es decir, impacto económico, presupuestario, de género, de diversidad de género, y sobre la infancia, la familia y la adolescencia.
No obstante, cabe señalar que el artículo 46.3 de la Ley 6/2004, de 28 de enero, incluye expresamente entre esos otros impactos a los que habrá de prestar atención la MAIN, el medioambiental. En una norma como la que es objeto de Dictamen parece evidente no sólo que dicho impacto existirá sino que, además, será relevante. Y, de hecho, así se puede apreciar en las propias Memorias que con ocasión de justificar la oportunidad y necesidad de la norma, aluden al efecto beneficioso de los planes de ordenación cinegética sobre el Medio Ambiente al tender a lograr la sostenibilidad y el equilibrio natural del aprovechamiento cinegético con el medio en que aquél se desarrolla. De ahí que en rigor no sea correcto afirmar de forma tajante la inexistencia de "otros impactos" en la iniciativa normativa, sino que, por el contrario, debería señalarse de forma expresa y justificarse el impacto positivo de aquélla en el medio.
4. No consta la propuesta que el Consejero de Agua, Agricultura, Ganadería, Pesca y Medio Ambiente habrá de elevar al Consejo de Gobierno para la aprobación del Proyecto como Decreto.
5. Del mismo modo, y en contra de lo que se afirma en el oficio de remisión del expediente a este Órgano Consultivo, no se acompaña la consulta del preceptivo extracto de secretaría exigido por el artículo 46.2 del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, aprobado por Decreto 15/1998, de 2 de abril.
TERCERA.- Competencia material y habilitación reglamentaria.
I. El Artículo 45 de la Constitución Española (CE), establece que:
"1. Todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo.
2. Los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva...".
En su desarrollo, la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de Biodiversidad (LPNB), en su artículo 2, considera como un principio básico la utilización ordenada de los recursos para garantizar el aprovechamiento sostenible del patrimonio natural y, en particular, de las especies y de los ecosistemas, su conservación, restauración y mejora y evitar la pérdida neta de biodiversidad.
Ya el Reglamento para la ejecución de la Ley de Caza de 4 de abril de 1970, aprobado por Decreto 506/1971, de 25 de marzo, preveía la posibilidad de exigir a los titulares de los cotos de caza la presentación de un plan de conservación y aprovechamiento cinegético, con el fin de garantizar el ordenado aprovechamiento de las especies cinegéticas, a las que se preveía proteger y fomentar.
No obstante, no será hasta la aprobación de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres, que se imponga la obligatoriedad de los planes técnicos de ordenación cinegética, al disponer su artículo 33, apartados 3 y 4, que todo aprovechamiento cinegético en terrenos acotados deberá hacerse de forma ordenada y conforme al plan técnico justificativo de la cuantía y modalidades de las capturas a realizar, con el fin de proteger y fomentar la riqueza cinegética. El contenido y aprobación de los planes técnicos se ajustarán a las normas y requisitos que a tal efecto establezcan las Comunidades Autónomas y, en su caso, a los Planes de Ordenación de Recursos de la zona cuando existan.
Por su parte, el artículo 148 CE dispone que "1. Las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en las siguientes materias: 11ª La pesca en aguas interiores, el marisqueo y la acuicultura, la caza y la pesca fluvial".
En ese contexto, el artículo 10.Uno.9 del Estatuto de Autonomía atribuye a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia la competencia exclusiva sobre la caza y pesca fluvial y protección de los ecosistemas en los que se desarrollan dichas actividades. Por su parte, el artículo 11.1 y 3 le atribuye la competencia de desarrollo legislativo y la ejecución en materia de sanidad y protección del medio ambiente y normas adicionales de protección.
Desde la perspectiva de las competencias que ejerce la Comunidad Autónoma al proceder a la regulación proyectada, la que de forma más evidente la ampara es la prevista como exclusiva en el artículo 10.Uno,9 del Estatuto de Autonomía (EAMU), esto es la de caza y la protección de los ecosistemas en los que se desarrolla dicha actividad.
Como ya señalamos en los Dictámenes 112 y 209/2019, ambos en relación a sendos proyectos reglamentarios de desarrollo de la LCPRM, dicha competencia es distinta de aquella otra que el Estatuto atribuye a la Comunidad Autónoma como de desarrollo legislativo y ejecución en su artículo 11.3, a saber, la de protección del medio ambiente y normas adicionales de protección, que comprende aquellos sectores de la actividad pública relacionados con el medio ambiente que no quedan cubiertos con otros títulos estatutarios específicos.
En este marco competencial, la Agencia Regional para el Medio Ambiente y la Naturaleza aprueba una Resolución de 29 de noviembre de 1991 por la que se dictan las normas que regulan los Planes Técnicos de aprovechamiento cinegético en la Región de Murcia. Más tarde, se promulga la Ley 7/1995, de 21 de abril, de la Fauna Silvestre, Caza y Pesca Fluvial, cuyo artículo 48 reproducía la exigencia establecida en la normativa estatal entonces vigente (Ley 4/1989, de 27 de marzo) de contar los espacios cinegéticos con un plan de ordenación sujeto a aprobación por parte de la Administración.
Finalmente, esta Ley regional fue derogada parcialmente por la LCPRM, cuyo artículo 40, bajo el epígrafe "De los Planes de Ordenación Cinegética y Piscícola" regula el concepto y finalidad de dichos instrumentos, señalando que todo aprovechamiento cinegético en terrenos de aprovechamiento especial deberá gestionarse por el titular del derecho conforme a un plan de ordenación cinegética aprobado por la Consejería competente, justificativo de la cuantía y modalidades de las capturas a realizar, con el fin de proteger y fomentar la riqueza animal.
Regula el indicado precepto legal la vigencia de los referidos planes, su contenido mínimo, la imposición de establecer en dichos planes áreas reservadas en las que no se podrá ejercer la caza y las excepciones a dicho obligación, así como la posibilidad para la Administración de imponer, con ocasión de la aprobación de los planes, medidas de aseguramiento del adecuado y racional aprovechamiento de las especies. Se efectúa una expresa remisión al reglamento para establecer el contenido de los planes, remisión que habrá de entenderse sin perjuicio del respeto al contenido mínimo y necesario que de los mismos ya se regula en el propio precepto legal.
A los planes de ordenación cinegética también se refiere el artículo 17 de la Ley para establecer que la constitución de un coto de caza exigirá la aprobación de uno de estos planes (art. 17.3) y que cuando varios cotos colindantes entre sí formen parte de una misma unidad poblacional en relación con las especies cinegéticas, sus propietarios o titulares, si así son requeridos por la Consejería competente, deberán redactar y aplicar conjuntamente un mismo plan de ordenación cinegético (sic) (art. 17.4).
La obligación de contar con un plan de ordenación cinegética también recae sobre la Administración respecto de las Reservas Regionales de Caza que establezca (art. 13 LCPRM). En este caso los planes tendrán una vigencia de un año frente a los cinco de los planes a elaborar por los titulares de los restantes aprovechamientos.
De conformidad con el artículo 100 LCPRM la vulneración por parte de los cazadores de las prescripciones del correspondiente plan de ordenación cinegética será constitutivo de infracción grave, mientras que se califica como muy grave (art. 101 LCPRM) la caza en el interior de las áreas restringidas delimitadas por los planes de ordenación cinegética.
La Disposición transitoria tercera de la Ley permite que se siga cazando en los terrenos cinegéticos mientras la Consejería no resuelva los planes de ordenación presentados por los respectivos titulares en la forma prevista en la Ley y de conformidad con el contenido que se haya establecido reglamentariamente.
II. La titularidad originaria de la potestad reglamentaria, de conformidad con el artículo 32.1 EAMU, así como con lo establecido en los artículos 21.1 y 52.1 de la Ley 6/2004, corresponde al Consejo de Gobierno. Refuerza esta atribución el artículo 128.1 LPACAP, que establece que el ejercicio de la potestad reglamentaria corresponde al Gobierno de la Nación, a los órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas y a los órganos de gobierno locales.
Una habilitación genérica para efectuar la regulación ahora proyectada se contiene en la Disposición final segunda de la LCPRM, que autoriza al Gobierno de la Comunidad para dictar cuantas disposiciones sean precisas para el desarrollo y ejecución de dicha Ley. De forma más específica, ésta contiene una llamada a la actuación normativa del ejecutivo autonómico para su desarrollo reglamentario en el artículo 40.3, como se ha expuesto supra, para la regulación del contenido de los planes de ordenación cinegética.
Corolario de lo expuesto es que la Comunidad Autónoma tiene competencia suficiente para dictar la futura disposición y el Consejo de Gobierno está habilitado para aprobarla como Decreto.
No obstante, y como ya ha señalado el Consejo Jurídico en Dictámenes 209/2019 y 225/2020, el marco normativo regional en materia de caza, que se completa con determinadas disposiciones de inferior rango normativo y las órdenes anuales de vedas, se verá en breve enriquecido con diversos Decretos que se encuentran en tramitación y que desarrollarán determinadas previsiones parciales de la LCPRM. Así, a los Decretos recientemente aprobados número 112/2018, de 23 de mayo, por el que se establecen las pruebas de aptitud para la obtención de la licencia de caza en la Región de Murcia, y 148/2020, de 12 de noviembre, sobre autorización y homologación de métodos de captura de especies cinegéticas predadoras y asilvestradas, se sumará el futuro Decreto regulador de la Cetrería y de creación del Registro de Aves de Cetrería, cuyo Proyecto ya ha sido dictaminado por este Consejo Jurídico en dos ocasiones (Dictámenes 112/2019 y 222/2020). Según se desprende del expediente, además del que motiva el presente Dictamen, se encuentra también en trámite de elaboración el Proyecto de Decreto regulador de la figura del guarda de caza (Dictamen 435/2019). Por otra parte, dichos proyectos no agotan el desarrollo reglamentario de la Ley si se atiende a las numerosas llamadas que a la actuación normativa de la Administración se contienen en los preceptos de aquélla. Así, a título de ejemplo y sin ánimo de exhaustividad, se difiere a un futuro reglamento regulaciones afectantes a señalización de cotos de caza (art. 14.11); agregación de fincas enclavadas (art. 14.13); constitución de cotos sociales de caza y pesca fluvial (arts. 15.5 y 30.1); cotos privados (art. 17); condiciones de cercados y vallados (art. 24.10); aprovechamiento y ordenación de cotos de pesca fluvial sin muerte (art. 34); ampliación o reducción de los métodos de captura prohibidos para la pesca fluvial (art. 51.4); documentos o precintos acreditativos del origen de las piezas destinadas a la taxidermia y creación y regulación de las condiciones para acceder al Registro de Talleres de Taxidermia y Peleteros de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (art. 62.2 y 3); medidas especiales de seguridad en las cacerías (63.8); contenido del libro-registro de granja cinegética y establecimiento de condiciones y requisitos para el aprovechamiento y eliminación definitiva de animales muertos y sus despojos (art. 67.5 y 6); explotaciones de acuicultura (art. 68.1 y 6); estructura y funciones de la Oficina Regional de Caza y Pesca (art. 75.2); determinación de las condiciones para la calificación como entidades colaboradoras en materia de caza o pesca (art. 75.3); contenido y sistema de cumplimentación de la encuesta cinegética o piscícola (art. 78.2); o la determinación de los requisitos para proceder a la cancelación de antecedentes y baja de oficio en el Registro de Infractores.
Ante la dispersión normativa que se anuncia, el Consejo Jurídico se ve forzado a apuntar, una vez más, la conveniencia de unificar en un solo texto todos los desarrollos normativos de la Ley regional de Caza y Pesca Fluvial, a modo de un reglamento general de la misma o, a lo sumo dos, uno para la caza y otro para la pesca fluvial, lo que no sólo permitiría ganar en coherencia interna de la regulación, sino también en certeza acerca del derecho vigente aplicable y en comodidad en el manejo de dicho instrumento normativo por parte de los operadores jurídicos, con las ventajas que para la seguridad jurídica se derivan de todo ello.
CUARTA.- De la obligación de uso de medios electrónicos.
De conformidad con el artículo 8.2 del Proyecto, la presentación de los planes se hará por los titulares de los aprovechamientos cinegéticos en la sede electrónica.
Del mismo modo, dispone el art. 4.3 del Proyecto que "en el caso de que los titulares de aprovechamientos cinegéticos sean personas físicas, quedan obligadas a relacionarse con el centro directivo competente en materia de caza de la Administración regional a través de medios electrónicos".
a) Una lectura apresurada de este precepto podría llevar a interpretar que los titulares de aprovechamientos cinegéticos que sean personas jurídicas no vendrían compelidos a relacionarse electrónicamente con la Administración cinegética, lo que sería un error, atendida la obligación que para el uso de tales medios en sus relaciones con la Administración les impone el artículo 14.2 LPACAP.
De ahí que podría simplificarse la redacción del precepto estableciendo que los titulares de aprovechamientos cinegéticos, para la realización de cualesquiera trámites que se establecen en el Proyecto, vendrán obligados a utilizar medios electrónicos. Adviértase que también se limita así el ámbito objetivo de la obligación de uso de medios electrónicos, pues en la redacción actual del precepto podría interpretarse que dicha imposición se refiere a cualesquiera relaciones entre los titulares de los cotos y la Administración cinegética, lo que excedería el ámbito material del Proyecto.
b) No obstante, cabe advertir que si bien los artículos 14.3 y 41.1 LPACAP posibilitan que por vía reglamentaria se extienda la obligación de uso de medios electrónicos para determinados procedimientos a colectivos de personas físicas diferentes de los contemplados en la Ley (personas jurídicas, profesionales liberales, funcionarios, etc.), para ello será necesario que quede acreditado que dichas personas físicas, en atención a su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos, tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios, lo que en el expediente remitido no ha quedado probado.
Según se indica en la MAIN existen en la actualidad unos 1.200 cotos de caza y unos 1.500 titulares de tales aprovechamientos, por lo que no sería difícil para la Consejería consultante conocer las posibilidades de acceso a medios electrónicos de tal colectivo, máxime si las relaciones de tales personas con la Administración cinegética se realizan ya de forma habitual por tales medios, lo que este Consejo Jurídico desconoce.
En consecuencia, para poder mantener la exigencia de uso de medios electrónicos en la presentación de los planes (art. 8.2 del Proyecto) y en cualesquiera relaciones con la Administración cinegética derivadas de la aplicación del futuro decreto (artículo 4.3 del Proyecto), debe incorporarse al expediente una justificación acerca de las posibilidades de acceso y disponibilidad de tales medios por parte de los titulares de los cotos. Si, por el contrario, se estableciera que entre dichas personas el acceso y disponibilidad de medios electrónicos no está generalizado, debería posibilitarse la presentación de la documentación en soporte físico, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 14.1 LPACAP.
Esta consideración tiene carácter esencial.
QUINTA.- Revisiones y modificaciones de planes. Presentación de nuevos planes.
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. La adecuada comprensión de los extremos regulados en los artículos 5,6 y 10 del Proyecto exigen una cierta precisión terminológica que evite la confusión que genera su lectura.
Así, en primer lugar el artículo 5 regula lo que denomina como "modificaciones o revisiones obligatorias de los planes", cuya solicitud se impone a los titulares de los aprovechamientos cinegéticos a que se refieren dichos planes, cuando concurran las circunstancias que se enumeran en el propio precepto.
Atendido el contenido del artículo cabe considerar que lo que se regula es la modificación parcial de un plan ya aprobado y vigente, para ajustar el contenido de dicho plan a las nuevas y relevantes circunstancias que afectan al coto (entre otras, la alteración del territorio del coto en más de un 20% de su extensión, cambio en el tipo de aprovechamiento o la introducción de nuevos criterios de manejo de las poblaciones).
De ahí que se sugiera utilizar en este artículo 5 sólo el término "modificación", evitando el uso de la palabra "revisión" (más aún en la expresión "revisión y/o modificación" proscrita por la Real Academia Española), que se usa en el artículo 10 del Proyecto con otra acepción, la de comprobación material por parte de los técnicos de la Administración del contenido de los planes y de su adecuación a la realidad, en particular, que la superficie del coto y el aprovechamiento previstos en el plan se corresponden con la cabida, superficie y clasificación del coto.
Esta revisión, aunque no está claramente expresado en el precepto, cabría considerar que es la que se realiza en el seno del procedimiento administrativo de aprobación del plan con anterioridad a su resolución; pero, en tal caso, no sería correcto identificar el objeto de dicha revisión con "los planes de ordenación cinegética", como hace el artículo 10.1 del Proyecto, sino que la comprobación, como parte de la labor instructora, se efectuaría sobre el Plan presentado a la Administración para su aprobación, de modo que habría de incluirse el término "presentados" tras "planes de ordenación cinegética".
A esta interpretación de lo regulado en el artículo 10.1 del Proyecto también contribuye su último inciso, según el cual si esa labor de comprobación muestra la existencia de una discrepancia entre las determinaciones del plan y las características del coto afectado, se iniciará un procedimiento de regularización del acotado, "quedando suspendida la aprobación del plan hasta que éste [mejor, aquélla] se produzca". Sin perjuicio de señalar que sería más preciso establecer que lo que se suspende no es la aprobación del plan, sino el procedimiento dirigido a otorgar la misma, de acuerdo con la interpretación que hacemos del precepto, éste debería ubicarse en el artículo 8 del Proyecto, que es el destinado a regular el procedimiento a seguir para la aprobación de los planes.
Si, por el contrario, el artículo 10.1 del Proyecto se interpreta en el sentido de revisión ex post facto, a modo de una comprobación de oficio que realiza la Administración una vez aprobado el Plan, ésta podría obedecer y venir justificada por una alteración sustancial de los presupuestos determinantes de la aprobación del Plan, pero en tal caso sería aplicable el artículo 11.2 del Proyecto, que expresamente contempla esta eventualidad. Si no han cambiado las circunstancias que motivaron la aprobación del Plan, la revisión posterior, prima facie, carece de sentido, pues la comprobación del ajuste entre el Plan y la realidad del acotado a que afecta ya debió realizarse antes de dicha aprobación, sobre todo porque los aspectos sobre los que de forma especial versa la revisión son esenciales en la configuración del coto, en la medida en que se refieren a su cabida y al aprovechamiento a realizar en el mismo, determinante de su clasificación.
En cualquier caso, esa eventual revisión del plan ya aprobado, en ausencia de una alteración sustancial sobrevenida de los presupuestos que motivaron el otorgamiento de la autorización en que consiste la aprobación del Plan, debería adecuarse a alguna de las vías establecidas en los artículos 106 y siguientes de la LPACAP para la revisión de los actos administrativos (revisión de oficio, declaración de lesividad, revocación, corrección de errores o recursos en vía administrativa), pues el Plan una vez aprobado adquiere tal condición, de modo que para poder alterar el contenido del acto o sus efectos, habrían de darse los supuestos previstos en dichas normas básicas del procedimiento.
No obstante, también cabría una tercera interpretación del concepto "revisión del Plan" que se contiene en el artículo 10 del Proyecto y es la que responde a un seguimiento o control de cumplimiento de las determinaciones del Plan por parte del titular del aprovechamiento. Esta interpretación sería coherente con la extensa vigencia temporal de los planes (cinco años) y con las finalidades perseguidas con dicho instrumento de garantizar el equilibrio de los espacios cinegéticos y su gestión y aprovechamiento sostenible, que exigen un control de ejecución del Plan. Esta acepción es la que puede apreciarse en el artículo 11.2 del Proyecto, en la medida en que la revisión del Plan por parte de la Administración es la que permitirá advertir la existencia de alteraciones sustanciales sobrevenidas en las condiciones de diversa índole que pueden incidir en el cumplimiento de los objetivos del plan o desviaciones significativas, que muevan a la Administración a exigir al titular del aprovechamiento la presentación de un nuevo Plan o la modificación (mejor que la revisión) parcial del existente.
En orden a evitar las dudas interpretativas expuestas, procede que quede claro en el texto qué actividad de comprobación o revisión por parte de la Administración se pretende regular en el artículo 10.
2. El artículo 6.1 del Proyecto establece que los titulares de los cotos podrán presentar un nuevo plan que sustituya al que tengan aprobado cuando se produzcan cambios en la base territorial del mismo que afecte a menos del 20% de su superficie.
Llama la atención que una alteración en la base territorial del coto inferior al 20% de su superficie habilite al titular del aprovechamiento para sustituir el plan vigente por otro y que, sin embargo, cuando dicha alteración supera el indicado porcentaje o se produce un cambio del tipo de aprovechamiento del coto, que parecen alteraciones de mayor calado y trascendencia, lo que se prevea en el artículo 5.1 es la mera modificación parcial del plan ya aprobado.
En cualquier caso, no se precisa en el Proyecto cuál es el procedimiento al que habrá de someterse la modificación parcial del Plan, ya sea de carácter obligatorio (art. 5) o voluntario (art. 6.2), y singularmente, qué documentación habrá de presentarse ante la Administración, pues no existe un modelo normalizado para dicha solicitud de modificación ni se prevé que haya de utilizarse el modelo del Anexo IV, siquiera adaptado para reflejar únicamente los extremos que son objeto de alteración, lo que debería corregirse.
3. El artículo 6.3 prevé un supuesto que, al menos en los primeros meses de vigencia del futuro Decreto, puede producirse de forma particularmente intensa, dado que en la actualidad sólo 40 cotos (todos ellos intensivos o de caza mayor) de los 1.200 existentes en la Región tienen aprobado un plan de ordenación cinegética. El supuesto contemplado en el indicado precepto es el de presentación de un plan relativo a un coto de caza ya constituido, cuando el contenido del plan no se ajuste plenamente a las características del acotado. En tal caso, se dispone que la presentación del plan supondrá que el titular solicita modificar las condiciones del coto, de modo que la aprobación del Plan conllevará a su vez la actualización automática de las características del coto.
Sin embargo, el artículo 10.1 prevé que, cuando se aprecien discrepancias entre el Plan presentado y el acotado que se refieran a la superficie y al aprovechamiento previsto para el mismo, se iniciará un procedimiento de regularización del acotado, quedando suspendida la aprobación del plan.
Coincide el Consejo Jurídico con el Consejo Económico y Social de la Región de Murcia en que el procedimiento de aprobación de los planes de ordenación cinegética permite integrar el de adecuación o regularización de la declaración administrativa de acotado, exigiendo las normas reguladoras del primero de tales procedimientos que el titular interesado aporte justificaciones y documentación superiores a las establecidas en el procedimiento de declaración de acotados, por lo que en aras del principio de simplificación administrativa se sugiere eliminar la previsión del artículo 10.1 in fine, al ser en rigor innecesaria la incoación de ese procedimiento de regularización como diferente del de aprobación del plan.
En caso de no aceptar esta sugerencia, habría de complementarse la redacción del artículo 6.3 para incluir una excepción a la regla allí contenida, que refleje la previsión del artículo 10.1.
4. El artículo 10.2 señala que, cuando con ocasión de la revisión del plan se adviertan discrepancias entre éste y la declaración de acotado, que afecten a más de un coto de caza, la Administración, a petición de cualquiera de los titulares afectados, podrá suspender los aprovechamientos cinegéticos en la zona.
Se establece, por tanto, una medida provisional a adoptar en el seno del procedimiento tendente a la aprobación o a la revisión -según la interpretación que se realice del artículo 10.1- del plan de ordenación de un terreno cinegético, cuando se aprecien discrepancias que puedan afectar a otros cotos.
Ha de advertirse, no obstante, que si esos otros cotos afectados ya disponen de un plan de ordenación cinegética aprobado, -que es la situación ordinaria, dado que no podrá realizarse el aprovechamiento cinegético sin la previa aprobación del plan-, la comprobación de los extremos sobre los que ha de versar la revisión a que se refiere el artículo 10.1 del Proyecto (en especial su superficie, cabida y tipo de aprovechamiento) ya habrá sido efectuada previamente por la misma Administración cinegética, por lo que acordar la suspensión del aprovechamiento por las discrepancias apreciadas respecto de otro coto, con los perjuicios de todo tipo que ello conlleva para los titulares, debería ser una medida excepcional y rodearse de ciertas garantías.
A tal efecto, cabe recordar que el artículo 56 LPACAP al regular las medidas provisionales, dispone que aquéllas tienen por finalidad la de asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer y que la decisión habrá de sujetarse a los principios de proporcionalidad (con el alcance establecido por el artículo 4.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen jurídico del Sector Público), efectividad y menor onerosidad, prohibiendo las medidas que puedan causar perjuicios de difícil o imposible reparación a los interesados o que impliquen violación de derechos amparados por las leyes. De ahí que la jurisprudencia considere que "las medidas cautelares van dirigidas a garantizar la efectividad del eventual resultado de un procedimiento administrativo o jurisdiccional, por lo que son procedentes cuando hay un serio peligro de que los intereses o derechos subjetivos que pudieran ser reconocidos o amparados en la futura resolución resultasen ya irrealizables o gravemente lesionados; y deben ser acordadas cuando todavía, por no haber finalizado el procedimiento, no se puede anticipar un juicio sobre el problema de fondo" (STS de 1 de octubre de 2003, recurso núm. 914/1998).
Entiende el Consejo Jurídico que esta previsión debería someterse de forma expresa al régimen de las medidas provisionales establecido en la LPACAP y, además, prever un trámite de audiencia a todos los titulares de los cotos afectados por la suspensión del aprovechamiento, en orden a que éstos puedan alegar lo que estimen oportuno, singularmente el perjuicio que se les irroga con la adopción de la medida. Como ha señalado la doctrina administrativista, a pesar de la ausencia de previsión explícita en la LPACAP del trámite de audiencia en la adopción de medidas provisionales, salvo en supuestos de urgencia e inaplazable necesidad, oír a quien haya de soportar una medida provisional resulta muy conveniente, si no necesario, para evitar que, tal como exige la Ley (art. 56.4 LPACAP), su imposición vulnere los derechos de los interesados o pueda ocasionarles perjuicios de difícil o imposible reparación.
Es significativo que las previsiones contenidas en el artículo 11 en relación a la suspensión de los efectos del plan aprobado cuando se alteren los presupuestos que justificaron su otorgamiento o cuando se aprecien desviaciones significativas en el cumplimiento del Plan, sí prevén de forma expresa la audiencia del titular del aprovechamiento y que, sin embargo, cuando de lo que se trata es de afectar a la eficacia de planes ya aprobados afectantes a otros cotos diferentes de aquél a que se refiere el Plan revisado, no se establezcan estas garantías.
SEXTA.- De la falta de aprobación de las Directrices de Ordenación Cinegética con carácter previo a la del futuro Decreto de Planes de Ordenación Cinegética.
Dispone el artículo 39 LCPRM que el Consejo de Gobierno había de elaborar en el plazo de un año desde la publicación de la Ley, las Directrices de Ordenación Cinegética y Piscícola, que han de recoger un diagnóstico de la actividad cinegética y piscícola regional, así como de sus repercusiones en la economía regional y en la conservación de la naturaleza.
Dichas directrices, continúa el artículo 39 de la Ley, contendrán "el marco de referencia para la evaluación de los planes de ordenación cinegética y piscícola" así como las líneas de manejo de hábitats, de seguimiento de las poblaciones y de fomento de la propia actividad con las propuestas económico-financieras para su articulación, además de una comarcalización regional cinegética.
Es evidente que este instrumento de planificación a nivel regional constituye un presupuesto para la redacción y aprobación de los planes de ordenación cinegética, que estarán ampliamente condicionados y vinculados por las prescripciones de las Directrices de Ordenación Cinegética. Y así se plasma en el Proyecto cuando el artículo 2 define a los planes como instrumentos de ordenación de la caza con arreglo a los cuales, en el marco de las indicadas Directrices, deben gestionarse los terrenos cinegéticos con aprovechamiento especial.
De forma coherente, el artículo 13.1 del Proyecto dispone que "los planes de ordenación cinegética deberán elaborarse con arreglo a las Directrices de Ordenación Cinegética...".
No debe anticiparse, pues, la elaboración y aprobación de los planes a la de las Directrices que les han de servir de marco, en la medida en que las determinaciones de éstas han de servir tanto de orientación como de límite a las de aquéllos.
A lo largo de la tramitación del Proyecto se ha puesto de manifiesto por los órganos y unidades preinformantes los perniciosos efectos que para el Proyecto se derivan de la falta de aprobación de las Directrices y de la conveniencia de esperar al dictado de las Directrices para, sólo después, aprobar el futuro Decreto. Y así lo ha asumido el centro directivo impulsor de la iniciativa normativa, pues se afirma en la MAIN que el Decreto no se aprobará antes que las Directrices, confiando en que éstas ya estarían publicadas en septiembre de 2020.
No sólo a dicha fecha, sino a la de evacuación de este Dictamen más de dos meses después, las Directrices de Ordenación Cinegética siguen sin aprobarse, señalando la MAIN que se está a la espera de la aprobación, a su vez, de la Estrategia Nacional de Ordenación Cinegética, prevista en la legislación forestal.
A la luz de la incertidumbre acerca del momento en que las directrices serán finalmente aprobadas, el Consejo Jurídico coincide en la conveniencia de esperar a la aprobación de las Directrices de Ordenación Cinegética antes de que el Proyecto objeto de este Dictamen se convierta en Decreto, pues de lo contrario, los planes que se aprobaran a su amparo y en aplicación suya carecerían de la información y del marco de referencia que han de suponer aquellas Directrices, dificultando su elaboración (como ya tuvo ocasión de indicar el Colegio Oficial de Ingenieros Técnicos Forestales), al tiempo que podrían devenir contrarios, de forma sobrevenida, a las aludidas Directrices una vez fueran aprobadas, exigiendo una ulterior labor de modificación y adecuación que conllevaría mayores gastos y dificultades para el cumplimiento de sus obligaciones por parte de los titulares cinegéticos.
En cualquier caso si, desoyendo esta consideración, se aprueba el Decreto con anterioridad a las Directrices, se sugiere vincular la entrada en vigor del primero a la de las Directrices, para que aquélla nunca se produzca antes que ésta. De lo contrario, habría de incluirse un régimen transitorio relativo a los planes autorizados antes de la publicación de las Directrices, que atienda a la provisionalidad de tales instrumentos de planificación y prevea la necesidad de su adecuación una vez las Directrices de referencia entren en vigor.
SÉPTIMA.- De los planes de ordenación cinegética conjuntos.
1. Dispone el artículo 17.4 de la LCPRM que será obligatorio para los propietarios o titulares de cotos de caza privados colindantes entre sí y que formen parte de la misma unidad poblacional en relación con las especies cinegéticas, la aprobación y aplicación de un plan de ordenación cinegética conjunto, cuando así se lo exija la Consejería competente en materia de caza.
Además de reiterar esta norma, el artículo 14 del Proyecto prevé que los propietarios o titulares de "cualquier terreno cinegético" puedan solicitar la aprobación de un plan conjunto o la integración de los planes individuales preexistentes. Esta previsión es coherente con la finalidad expresada en la parte expositiva del Proyecto de fomentar estos planes conjuntos dados los efectos positivos que para la gestión de los espacios cinegéticos afectados supone su contemplación global.
Se establecen, por tanto, dos vías para la aprobación de un plan conjunto: a) una obligatoria para los titulares de cotos de caza privados cuando además de concurrir las circunstancias señaladas en el artículo 17.4 de la Ley, esto es, colindancia y unidad poblacional de las especies cinegéticas, la Administración exige que exista un plan conjunto; y b) una voluntaria y a iniciativa de parte, que pueden instar los propietarios o titulares de cualquier tipo de terreno cinegético, sin que se establezca en el Proyecto requisito o condición alguna que hayan de reunir los indicados terrenos cinegéticos para poder ser gestionados bajo un plan conjunto, ni siquiera la colindancia de los espacios afectados.
En relación con esta segunda vía, de carácter voluntario, procede hacer las siguientes consideraciones:
a) Puede afectar a cualquier tipo de terreno cinegético, es decir, no sólo a los cotos de caza privados a que se refiere el artículo 17.4, sino también a los cotos sociales, deportivos o intensivos regulados en los artículos 15, 16 y 18, respectivamente, de la LCPRM. En cualquier caso, cabe recordar que el artículo 40 LCPRM exige la existencia de un plan de ordenación cinegética para todo aprovechamiento cinegético en terrenos "de aprovechamiento especial", por lo que esta precisión podría incorporarse al artículo 14 del Proyecto, de forma que quienes pudieran solicitar la aprobación de un plan conjunto fueran los propietarios o titulares de "aprovechamientos cinegéticos en terrenos de aprovechamiento especial".
b) Por otra parte, parece que las circunstancias establecidas en el artículo 17.4 de la Ley como justificativas de la existencia de un plan conjunto, consistentes en la colindancia y en la unidad poblacional de las especies cinegéticas, también deberían ser exigidas en los casos en los que la iniciativa parte de los titulares del aprovechamiento y no de la Administración. Y es que no parece fácilmente justificable un plan de ordenación conjunto para espacios cinegéticos que estuvieran claramente diferenciados tanto desde el punto de vista geográfico, pues no se exige colindancia, como de sus características cinegéticas.
2. El apartado 2 del artículo 14 establece el contenido de los planes conjuntos de ordenación cinegética. No obstante, debería indicarse de forma expresa que tal contenido es adicional al que resulta exigible a cualquier Plan de Ordenación Cinegética ex artículos 40.3 LCPRM y 7 del Proyecto, pues de la redacción actual del apartado podría deducirse, erróneamente, que el contenido específico allí indicado para este tipo de planes conjuntos sería el único exigible.
3. El apartado 3 del referido artículo dispone que la Consejería fomentará la elaboración de planes conjuntos en las zonas que presenten las especiales características que allí se enumeran (densidad, rarificación de especies, zonas afectadas por epizootias u otros episodios sanitarios e incendios) y que cabe considerar que son las que justifican con una mayor intensidad el carácter común de los planes.
Si ello es así, habría que distinguir la actuación de la Administración según nos encontremos en el ámbito del artículo 17.4 de la Ley o en el de la solicitud de plan conjunto de ordenación a instancia de los titulares de los cotos, prevista en el artículo 14 del Proyecto. Sólo en este segundo supuesto se trataría propiamente de una actividad de fomento de la aprobación de planes conjuntos, pues la iniciativa para la aprobación del plan conjunto surge de los particulares y es para estimular dicha iniciativa que adquiere todo su sentido la actividad administrativa de fomento. Sin embargo, cuando se trata de los supuestos contemplados en el artículo 17.4 de la Ley, en los que la Consejería puede exigir a los titulares de los cotos privados de caza afectados la elaboración del plan conjunto, ya no se trata de estimular, sino de imponer a los titulares cinegéticos dicho instrumento. En este caso no hay fomento sino imposición de una obligación en ejercicio del imperium del que se encuentra investida la Administración. Y es que es a ella a la que, en estos supuestos, corresponde la decisión de exigir o no el plan de ordenación conjunto.
De ahí que, además del fomento de los planes conjuntos, debería preverse que, en aplicación de lo establecido en el artículo 17.4 LCPRM, el centro directivo en materia de caza, en todo caso, exigirá la aprobación y aplicación de un plan de ordenación cinegética conjunto cuando varios cotos de caza privados colindantes entre sí formen parte de la misma unidad poblacional en relación con las especies cinegéticas y concurran las circunstancias enumeradas en el apartado 3 del precepto.
OCTAVA.- Del técnico competente para la elaboración y firma de los planes de ordenación cinegética.
La titulación o formación exigible al técnico encargado de redactar el plan y de suscribirlo junto al titular cinegético ha generado una intensa controversia durante el procedimiento de elaboración reglamentaria, constando alegaciones de los Colegios Oficiales de Ingenieros de Montes y de Ingenieros Técnicos Forestales, así como de un particular que ha sostenido posiciones contrarias a las manifestadas por dichas Corporaciones. Del mismo modo, los informes obrantes en el expediente han puesto de manifiesto las incertidumbres y dudas que genera el intento de predeterminación normativa en el futuro Decreto (opción ésta que no es común en el Derecho cinegético comparado de las Comunidades Autónomas, salvo Extremadura) de qué técnicos están habilitados para redactar y firmar los planes, dudas que a juicio de este Órgano Consultivo no quedan plenamente disipadas con las justificaciones ofrecidas en la última MAIN acerca de la presencia o ausencia en los planes de estudio de diversas titulaciones universitarias de grado de la asignatura de "gestión cinegética".
Tras sufrir algunas modificaciones durante el procedimiento de elaboración reglamentaria, la redacción definitiva que se plasma en el artículo 16 del Proyecto dispone que son técnicos competentes para elaborar y suscribir los planes de ordenación cinegética los siguientes:
a) Los profesionales con titulación forestal universitaria que hayan tenido en sus planes de estudio materias específicas sobre gestión de especies cinegéticas y elaboración de proyectos técnicos.
b) Los de cualquier titulación universitaria que hayan aprobado un master universitario en gestión cinegética con al menos 60 créditos (ECTS).
Distingue el Proyecto, en consecuencia, entre los profesionales con titulación forestal universitaria y los del resto de titulaciones. La justificación que se esgrime en la MAIN es que sólo los planes de estudios de las primeras incluyen la asignatura de "gestión cinegética", que por el contrario está ausente en los planes de estudios de los grados de Biología o de Ciencias Ambientales, titulaciones que se podrían considerar más relacionadas con el ámbito de los planes cinegéticos.
El Consejo Jurídico, como se ha adelantado, no comparte plenamente este planteamiento en atención a las siguientes consideraciones:
a) La expresión "titulación forestal universitaria" no tiene una definición o delimitación legal positiva. Y es que, si bien la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes, reserva expresamente la dirección y supervisión de los proyectos de ordenación de montes y planes dasocráticos a los profesionales con titulación forestal universitaria (art. 33.4), lo cierto es que omite cualquier definición de la misma o relación de titulaciones que tengan dicha consideración de "forestal".
Por su parte, la normativa sobre títulos universitarios enumera como tales los de Diplomado universitario, Arquitecto Técnico, Ingeniero Técnico, Licenciado, Arquitecto, Ingeniero, Grado, Máster y Doctor (art. 37 de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades), sin categorizar estas titulaciones por ramas del saber. Sí efectúa esta clasificación por ámbitos de conocimiento los artículos 12 y 15 del Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre, por el que se establece la ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales, en cuya virtud los Grados y los Masters se adscribirán a alguna de las siguientes ramas de conocimiento: a) Artes y Humanidades, b) Ciencias, c) Ciencias de la Salud, d) Ciencias Sociales y Jurídicas, y e) Ingeniería y Arquitectura.
De ahí que usar el término "titulación forestal universitaria" resulte impreciso, aun cuando exista un cierto consenso acerca del carácter "forestal" de los estudios conducentes al título de grado en Ingeniería Forestal y del Medio Natural, y el Master en Ingeniería de Montes. Dichos títulos habilitan para el ejercicio de las profesiones de Ingeniero Técnico Forestal y de Ingeniero de Montes, respectivamente, cuya cualificación para la redacción de proyectos de aprovechamientos forestales y planes de ordenación cinegética nadie pone en duda y que tienen su oportuno reflejo en las Órdenes CIN/324/2009 y 326/2009, ambas de 9 de febrero, por las que se establecen los requisitos para la verificación de los títulos universitarios oficiales que habiliten para el ejercicio de la profesión de Ingeniero Técnico Forestal y de Ingeniero de Montes, respectivamente.
b) En cualquier caso, sostiene la MAIN que el tratamiento diferenciado para las titulaciones "forestales" se debe a que sus planes de estudio incorporan la asignatura de gestión cinegética, además de otras relacionadas con esta materia (que no detalla). Cita, a tal efecto, los planes de estudios de dos grados en Ingeniería Forestal y en Ingeniería Forestal y del Medio Natural de dos universidades. Consultados los planes de estudio de diversas universidades resulta que la referida asignatura, con ese nombre o similar, no siempre se configura como obligatoria (es el caso de las Universidades Politécnicas de Madrid y de Valencia), de modo que en función de la orientación que a sus estudios den los futuros egresados, habrá graduados de dichas titulaciones que no hayan cursado la asignatura de gestión de recursos cinegéticos. En cualquier caso, el haber académico de estas asignaturas se sitúa en una horquilla de entre 4,5 y 9 créditos ECTS (aunque en este último caso la asignatura no es estrictamente de gestión cinegética sino que se integra en la de gestión de fauna silvestre), de lo que se desprende que exigir un Master en ordenación cinegética de 60 créditos ECTS a quienes no hayan cursado estas titulaciones "forestales", como hace el Proyecto en su redacción actual, resulte desproporcionado.
c) Por otra parte, de la mera ausencia de la gestión cinegética, como asignatura plenamente diferenciada, en los planes de estudio conducentes a la obtención de otras titulaciones universitarias no cabe concluir que tales planes no ofrezcan a los egresados en ellas conocimientos suficientes para la elaboración de planes cinegéticos, dado el carácter pluridisciplinar de tales instrumentos. Así lo afirma la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 4 de marzo de 2009, que "descarta la exclusividad a que los actores se aferran porque aprecia que los planes técnicos de caza sobre los que ha girado el debate procesal tienen un contenido multidisciplinar, que determina la imposibilidad de que su redacción se atribuya en exclusiva a unos únicos titulados. Y no le falta razón a la Sala de instancia cuando llega a dicha conclusión, pues basta repasar el contenido de esos planes, descrito en el Anexo III de la Orden impugnada en el proceso (folios 8 a 10 del expediente) para comprobar que en ellos convergen materias propias de diferentes disciplinas, que conforman un "corpus" que no corresponde exactamente con una titulación universitaria específica hasta el punto de excluir a cualesquiera otras. Más aún, si hay algunos extremos respecto de los cuales puede sostenerse razonablemente una especial cualificación de los titulados universitarios forestales (como, por ejemplo, los referidos en el apartado 1.5.5, relativo a infraestructuras) existen otros en los que cabe sostener una más intensa formación de veterinarios y biólogos (así, el apartado 1.6, en lo concerniente a patologías de las especies animales o la incidencia de las actividades agrícolas y ganaderas), y tampoco la prueba practicada ante la Sala a quo permite llegar a la drástica conclusión de que haya en esos apartados alguno de tal complejidad técnica y especificidad que obligue a concluir que sólo unos determinados profesionales pueden asumirlo con exclusión de los demás".
d) Además, ha de considerarse que la oferta de titulaciones universitarias es cambiante, tanto por la aprobación de nuevos títulos como por la modificación de planes de estudio de los ya implantados, lo que hace que no se pueda descartar que en un futuro surjan estudios conducentes a la obtención de grados universitarios en los que se incorporen bien la asignatura de gestión cinegética bien contenidos propios de la misma, que permitan a los egresados de dichas titulaciones obtener una capacitación suficiente para la elaboración de los planes de ordenación cinegética, aun cuando la orientación principal de los indicados estudios no sea necesariamente "forestal".
En atención a lo expuesto, se sugiere la supresión del término "forestal" en la determinación de los títulos universitarios que habilitan a sus egresados para la redacción y firma de los planes, de modo que dicha habilitación alcanzaría a cualesquiera profesionales con titulación universitaria que incluyan en sus planes de estudio materias relativas a la gestión de especies cinegéticas y elaboración de proyectos técnicos.
Adviértase, a tal efecto, que titulación universitaria lo es tanto el Grado como el Master, por lo que en la redacción indicada sería innecesaria la mención específica al Master que se incluye en el Proyecto.
En cualquier caso, sí que podría el futuro Decreto establecer un estudio mínimo sobre dichas materias, que se considerara suficiente para dotar a los correspondientes profesionales de los conocimientos necesarios para redactar un documento de la complejidad técnica del Plan de Ordenación Cinegética, por referencia a unidades como las horas de formación o el haber académico medido en créditos, siendo éste el sistema utilizado por el Decreto extremeño 34/2016, de 15 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento por el que se regula el ejercicio de la caza, la planificación y ordenación cinegética, que en su artículo 119.1 dispone:
"Se consideran técnicos competentes para suscribir planes técnicos aquellas personas con titulación universitaria que cumplan los siguientes requisitos: a) Tres créditos europeos o equivalente, en materias relacionadas con la gestión de especies cinegéticas; b) tres créditos europeos o equivalente, en materias relacionadas con la gestión del territorio y la fauna; c) tres créditos europeos o equivalente, en cartografía; y d) Que tengan facultad reconocida para realizar y firmar planos como documento integrante de un proyecto técnico".
Éste es, asimismo, el modelo utilizado por la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha en la Circular de 13 de noviembre de 2019, de la Dirección General de Medio Natural y Biodiversidad, por la que se define el técnico competente para la elaboración de los planes de ordenación cinegética.
Procede, en definitiva, eliminar la referencia específica a las titulaciones forestales universitarias y dotar de un trato uniforme y proporcionado a los profesionales egresados de cualesquiera titulaciones universitarias cuyos planes de estudio incluyan materias que se consideren necesarias para la adecuada elaboración de los planes de ordenación cinegética, pudiendo fijar el futuro Decreto cuáles sean tales exigencias de formación en términos de haber académico.
Esta observación tiene carácter esencial.
NOVENA.- Observaciones particulares al texto.
I. A la parte expositiva.
De conformidad con el artículo 129.1 LPACAP, en la parte expositiva del Proyecto habrá de quedar suficientemente justificada su adecuación a los principios de buena regulación que en dicho precepto se enumeran. Debe señalarse que la STC 55/2018 ha precisado que "los artículos 129 y 130.2 no resultan aplicables al ejercicio de la iniciativa legislativa por parte de los gobiernos autonómicos. En consecuencia, a la vista de la STC 91/2017, FJ 6, ha de entenderse que son bases del régimen jurídico de las administraciones públicas (art. 149.1.18 CE) relativas a la elaboración de reglamentos".
Como de forma reiterada viene señalando este Órgano Consultivo, no alcanza ese nivel de suficiencia en la justificación que exige la norma básica la mera afirmación de ajuste a los principios, sin una mayor concreción o razonamiento, que se contiene en la parte expositiva del Proyecto.
II. Al articulado.
- Artículo 1. Objeto.
Como ya se ha indicado supra el artículo 13.2 LCPRM prevé que la Administración habrá de elaborar un plan de ordenación cinegética para cada reserva regional de caza. Este plan, al menos en apariencia, es diferente del que se regula en el artículo 40 LCPRM y que constituye el objeto de regulación del Proyecto, pues el plan de las reservas regionales de caza tendrá una vigencia anual, frente a la de 5 años de los planes que han de regir los cotos de caza y su contenido, según se infiere del último inciso del artículo 13.2 LCPRM también es más limitado que el de los planes previstos en Proyecto, pues sus determinaciones se circunscribirán a las especies objeto de caza y al número de piezas a abatir.
Las indicadas diferencias, que tienen su justificación es las especiales características que motivan la creación de estos terrenos cinegéticos y que también afectarían a la tramitación de los mismos, aconsejarían ora una regulación expresa en el Proyecto de estos planes específicos de las reservas regionales de caza, ora su exclusión también explícita del objeto de regulación del futuro Decreto, alternativa esta última que encontraría su ubicación más adecuada en el artículo 1 del Proyecto.
- Artículo 3. Centro directivo competente.
Convendría precisar que el centro directivo competente, quizás mejor órgano directivo (arts. 10 y 11 de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de organización y régimen jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia) a los efectos del Proyecto será la Dirección General competente en materia de caza.
- Artículo 4. Obligaciones de las personas titulares de los aprovechamientos cinegéticos.
En el apartado 3, se establecen los formatos a que debe ajustarse la documentación, que incluirá "un resumen conforme al anexo III del presente Decreto". Debe modificarse la referencia al Anexo, pues el III se dedica a establecer el modelo de declaración responsable para acreditar que el técnico competente que firma el plan junto al titular del aprovechamiento reúne los requisitos exigidos por el artículo 16 del Proyecto.
Idéntica consideración se realiza respecto del artículo 8.2 del Proyecto.
- Artículo 7. Contenido y redacción de los Planes de Ordenación Cinegética.
En el apartado 2 sería conveniente establecer una salvaguardia respecto del contenido mínimo a consignar en los planes de redacción simplificada, que habrá de respetar en todo caso el contenido establecido como necesario en el artículo 40.3 para los planes de ordenación cinegética, previsión que ha de entenderse aplicable tanto a los ordinarios como a los simplificados, en la medida en que el precepto legal no distingue entre ambos.
- Artículo 11. Efectos de la aprobación de los planes.
En el apartado 4, debe modificarse la referencia al Anexo IV, por el V, que es el que en la última versión del texto incluye el modelo de la memoria anual de capturas.
III. A la parte final.
- Disposición final primera. Desarrollo y ejecución.
A pesar de lo que anuncia el epígrafe que encabeza la disposición, en realidad ésta se limita a autorizar al Consejero competente en materia de caza para modificar los anexos del Proyecto.
Cabe recordar aquí la doctrina de este Consejo Jurídico expresada, entre otros, en nuestros Dictámenes 132/2012 y 284/2014, según la cual los anexos forman parte del futuro Decreto y, en consecuencia, gozan de su rango jerárquico, lo que determina la imposibilidad de su modificación por una norma inferior, la Orden del Consejero, salvo que éste fuera habilitado expresamente para dicha labor. Ahora bien, dicha habilitación únicamente puede operarse por norma de rango legal, al exigirlo los artículos 38 y 52.1 de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, por lo que la habilitación que pretende realizar la disposición objeto de la presente consideración no puede preverla un Decreto, que carece del rango necesario para ello.
Debe advertirse que, aunque en el ordenamiento estatal sí se admite que los Anexos de un Real Decreto puedan ser modificados por una Orden Ministerial (por todos Dictámenes del Consejo de Estado 1614/2007 y 457/2008), dicha posibilidad se rodea de cautelas, al entender que aunque "pudiera obedecer a una previsión de eficiencia normativa, lo cierto es que ello -que supone una excepción importante al procedimiento de elaboración normativa previsto en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre del Gobierno- solo podría resultar correcto y proporcionado -por supuesto previa motivación individualizada suficiente- en el caso de que obedezca a una obligación de adaptación derivada incondicionadamente del derecho comunitario. En el modo indicado, si la Unión Europea dicta una nueva disposición sobre la materia que incluso en el caso de los Reglamentos puede estar revestida de automaticidad en su aplicación, parecería justificado que la incorporación de tal prevención - clara, incondicionada y de aplicación directa o de efecto directo final- se acometiera mediante una orden ministerial".
La idea esencial en la que descansa dicha consideración es la de automaticidad, claridad y eficacia directa de la norma superior, que, de hecho opera una derogación tácita del anexo que se oponga a lo en ella establecido y exige su adaptación, la cual no sólo es necesaria, sino también ajena al ámbito de disposición e innovación del órgano inferior que efectúa la modificación, cuya labor no es propiamente de desarrollo de la normativa de ámbito europeo, sino meramente traslativa de la prescripción superior al nivel normativo inferior. Las facultades propias de la potestad reglamentaria quedan aquí reducidas a su mínima expresión.
No obstante, aun así, la modificación del anexo no deja de ser el ejercicio de la potestad reglamentaria en un ámbito en el que el Consejero sólo puede actuar previa habilitación expresa por el legislador, lo que aquí no ocurre.
Cuestión distinta es la que se refiere a la aprobación de determinados modelos normalizados por Orden. En tales supuestos, ya dijimos en nuestro Dictamen 23/2010, que "si lo que pretende la Consejería consultante, en ejercicio de su actividad administrativa, es únicamente facilitar los modelos normalizados a los titulares de explotaciones acuícolas, indicando las instrucciones para rellenarlos, siempre y cuando los requisitos previstos en la normativa autonómica y estatal básica no tengan que ser completados o desarrollados para su cumplimentación (en cuyo caso se requiere el desarrollo reglamentario, que corresponde al Consejo de Gobierno, como se ha indicado), se podrían establecer tales modelos normalizados, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 70.4 LPAC ("las Administraciones Públicas deberán establecer modelos y sistemas normalizados de solicitudes, que estarán a disposición de los ciudadanos en las dependencias administrativas"), si bien lo sería en ejercicio de la potestad ejecutiva, pero no de la reglamentaria". Pero para ello no es necesaria su previsión en el futuro Decreto, toda vez que las potestades en juego ya corresponden al Consejero por mandato de la Ley.
Corolario de lo expuesto es que procede la supresión de la Disposición final primera del Proyecto.
Esta consideración reviste carácter esencial.
- Disposición final segunda. Entrada en vigor.
No se advierten en el expediente razones de urgencia que justifiquen la inmediata entrada en vigor del futuro reglamento, con olvido de la vacatio legis general u ordinaria de veinte días, establecida por el artículo 2.1 del Código Civil y por el 52.5 de la Ley 6/2004.
DÉCIMA.- De la técnica normativa.
1. Quizás podría incorporarse a la parte expositiva un párrafo que diera cuenta de la amplia participación que se ha producido durante la elaboración del texto, singularmente de la institucional, canalizada a través de los diferentes órganos consultivos.
En cuanto a estos últimos, la referencia al Consejo Asesor Regional de Caza y Pesca Fluvial, al Consejo Económico y Social de la Región de Murcia y al Consejo Asesor Regional de Medio Ambiente, como también la alusión al informe de la OISMA, han de extraerse de la fórmula promulgatoria, en la que respecto de las consultas efectuadas únicamente debe quedar constancia del ajuste o no del futuro decreto a las consideraciones calificadas como esenciales en este Dictamen (Directriz 16 de las de Técnica Normativa aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005, aplicables en el ámbito de la Comunidad Autónoma en defecto de una reglamentación propia).
2. De conformidad con las indicadas Directrices de Técnica Normativa, la primera cita de las normas, tanto en la parte expositiva como en la dispositiva o articulado habrá de hacerse completa, pudiendo en las siguientes utilizar la cita abreviada, expresiva únicamente del tipo, número y año, en su caso, de la disposición más su fecha (Directriz 80).
En consecuencia, la primera cita de la LCPRM contenida en la parte dispositiva de la norma, en el artículo 1, debe hacerse completa, añadiendo la fecha y denominación oficial de la disposición.
Por otra parte, deben evitarse citas de normas que no se ajusten a alguna de las dos formas antedichas, es decir, bien la completa o bien la abreviada que conste únicamente del tipo, número, año y fecha de la disposición. Ejemplo de cita incorrecta que ha de ser corregida se aprecia en el artículo 11.4 in fine del Proyecto: "el artículo 41 de la Ley 7/2003, de caza y pesca".
3. En el artículo 5 debe suprimirse la numeración del apartado designado como 1, pues el artículo consta de un único apartado.
UNDÉCIMA.- Correcciones gramaticales.
- En todo el Proyecto debe efectuarse una revisión general del texto para corregir algunos errores gramaticales que presenta, en especial en el uso de signos de puntuación y tildes.
- Debería, asimismo, homogeneizarse el uso de las mayúsculas al referirse a los planes de ordenación cinegética, pues en ocasiones se consignan con inicial mayúscula y en otras con minúscula, siendo ésta la grafía más correcta.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
PRIMERA.- La Comunidad Autónoma cuenta con competencia material para aprobar la norma, que habrá de adoptar la forma de Decreto del Consejo de Gobierno.
SEGUNDA.- El procedimiento de elaboración reglamentaria se ha ajustado, en términos generales, a las normas que lo rigen, sin perjuicio de las observaciones que se formulan en la Consideración Segunda de este Dictamen, en particular acerca de los trámites participativos.
TERCERA.- Revisten carácter esencial las observaciones relativas a los siguientes preceptos:
- A los artículos 4.3 y 8.2 en relación con la obligación de uso de medios electrónicos (Consideración Cuarta).
- Al artículo 16 en relación con los requisitos de formación del técnico competente para la redacción y suscripción de los planes de ordenación cinegética.
- A la Disposición final primera en relación con la habilitación al Consejero para la modificación de los anexos del futuro Decreto.
CUARTA.- El resto de observaciones y sugerencias, de incorporarse al texto proyectado, contribuirían a su mejora técnica y a una más adecuada inserción en el conjunto del ordenamiento.
No obstante, V.E. resolverá.
