Dictamen nº 21/2021

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 1 de febrero de 2021, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Fomento e Infraestructuras (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 10 de noviembre de 2020 (COMINTER 329093/2020), sobre responsabilidad patrimonial instada por un abogado en representación de D. X como consecuencia de los daños sufridos tanto físicos como en un vehículo a motor de su propiedad (expte. 219/20), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- Con fecha 25 de octubre de 2018, un abogado, en nombre y representación de D. X presenta escrito de reclamación patrimonial frente a la Consejería de Fomento e Infraestructuras por los daños sufridos, tanto físicos como materiales, como consecuencia del accidente ocurrido el 27 de abril de 2016, al circular por la carretera RM-714 (Jumilla- Calasparra), dirección Calasparra, a la altura del Km. 20,950, conduciendo la motocicleta de su propiedad, marca Suzuki VHl25, matrícula --, e impactar con un jabalí que irrumpió en la calzada, circulando de derecha a izquierda, de forma sorpresiva.

Acompaña a su reclamación diversos informes médicos de la medicina pública, fotos del vehículo siniestrado y el atestado instruido por la Guardia Civil.

Cuantifica la indemnización solicitada en la cantidad de 26.836,44 euros (25.836,44 euros por daños físicos y 1.000 euros por los daños de la motocicleta siniestrada ?valor venal-).

SEGUNDO.- El 2 de noviembre de 2018 la citada Consejería acuerda admitir a trámite la reclamación y la apertura de un periodo de subsanación y mejora, requiriendo determinada documentación al reclamante, presentando el interesado, con fecha 27 de septiembre de 2019, escrito adjuntando diversos documentos.

Entre estos documentos se adjunta informe médico-pericial del Dr. Z, Cirujano Ortopédico y Traumatólogo, de 20 de septiembre de 2019, que estima el perjuicio en:

"-DOLOR INCAPACITANTE EN MIEMBRO INFERIOR IZQUIERDO.

-CEFALEAS E INSOMNIO HABITUALES, SÍNDROME DE ESTRÉS POSTRAUMÁTICO.

En total se computa 27 puntos del baremo, 340 días de perjuicio moderado y 350 días de perjuicio básico".

TERCERO.- Solicitado el preceptivo informe a la Dirección General de Carreteras, fue emitido el 7 de noviembre de 2018, indicando:

"1.- La carretera RM-714 es de titularidad de la CARM

2.- En relación con las cuestiones de las que solicita informe:

A.- No se tiene constancia directa del accidente salvo por la documentación presentada por el demandante, así como por el puesto de la Guardia Civil subsector Murcia. Consultados nuestros datos de partes de emergencias, no existe parte alguno por aviso de accidente en el tramo indicado.

B.- No se aprecia existencia de fuerza mayor. Tampoco se aprecia actuación inadecuada del perjudicado o de un tercero.

C.- No se tiene constancia de accidentes similares en el mismo lugar.

D.- En caso de haberse producido tal hecho seria accidental y fortuito. La carretera RM-714 es una carretera convencional, y aunque no hay obligación alguna de vallar ningún tipo de carretera, ya que no existe norma técnica o legal que lo imponga, no es tampoco usual el vallado de este tipo de carreteras. Por consiguiente, la irrupción de un animal salvaje en la calzada es un caso absolutamente accidental y fortuito. En conclusión: este siniestro nada tiene que ver con el funcionamiento del servicio público de carreteras, ni se puede establecer relación de causalidad entre el siniestro y el citado servicio.

E.- De acuerdo con el punto anterior, no se considera que pueda existir imputabilidad alguna a la Administración ni responsabilidad atribuible a otras administraciones.

F.- No se ha llevado a cabo actuación alguna porque no era necesaria.

G.- El tramo de carretera, no tiene ninguna señalización que merezca significar en relación con el evento lesivo, dado que no han existido accidentes similares en este tramo de carretera ni solicitud de que se instalen.

H.- No procede, en consecuencia con lo informado, la valoración de daños

1.- No existen aspectos técnicos para determinar la producción del daño.

J.- El tramo de la carretera RM-714 en el que ocurrió el supuesto accidente es una carretera convencional, por lo que no es preceptivo el control regulado de accesos ni vallas metálicas de cerramiento".

CUARTO.- Solicitado informe del Parque de Maquinaria de la citada Consejería, fue emitido el 3 de diciembre de 2019, indicando, en síntesis, que, en base a la Orden HAP/2763/2015, de 17 de diciembre, según cilindrada y en función de la antigüedad real de la motocicleta, se le calcula un valor venal de 209 euros.

QUINTO.- Con fecha 6 de noviembre de 2019 se solicita informe a la Inspección Médica, que es emitido con fecha 16 de junio de 2020 en el que se concluye:

"1. De la documentación médica citada en el nº 2 al nº 6 del apartado de los hechos (Fuentes: Agoraplus e ITsan) se observa que a consecuencia del accidente que sufrió D. X cuando iba camino del trabajo el día 27/04/2016 ha presentado las siguientes lesiones temporales:

a. Perjuicio personal particular muy grave de 2 días ocasionado por el ingreso en la UCI.

b. Perjuicio personal particular grave de 13 días ocasionado por el ingreso hospitalario fuera de la UCI.

c. Causó baja por Incapacidad Temporal (IT) el día 27/04/2016. Fue dado de alta médica por IT el día 08/11/2016. Dicho periodo de IT ha ocasionado un perjuicio personal particular moderado de 181 días (196 días - 15 días del ingreso hospitalario).

d. Desde el día siguiente al alta médica por IT (es decir, desde el día 09/11/2016) hasta el día de la "estabilidad clínica" (es decir, el día 28/02/2017) ha ocurrido un perjuicio personal básico de 112 días.

2. Lo anteriormente expuesto en este informe técnico sanitario inicial podrá ser revisado y ampliado mediante un informe técnico sanitario complementario de la Inspección de Servicios Sanitarios si por la Instrucción del procedimiento de RP nº 42/18 se aportan nuevos datos médicos; o en el supuesto, de que se aportase un informe clínico laboral donde la Mutua Colaboradora con la Seguridad Social refiera que existen secuelas derivadas del accidente de trabajo que sufrió D. X.

SEXTO.- Mediante oficio de 29 de junio de 2020 se acordó un trámite de audiencia y vista del expediente, presentando el interesado escrito de alegaciones con fecha 20 de julio de 2020, manifestando, en síntesis, que la responsabilidad de la Administración se apoya en el apartado 1 del artículo 57 del Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, dado que la calzada no se encuentra apropiadamente señalizada (señal P24), y en la falta de vallado.

Que también está en desacuerdo con el informe de la Inspección Médica, remitiéndose íntegramente al informe médico-pericial por él aportado; aportando nueva documentación médica para que dicha Inspección amplíe su informe.

SÉPTIMO.- El 6 de noviembre de 2020 se formula una propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación; en síntesis, por no concurrir, concretamente, la relación de causalidad ente el hecho acaecido, con su efecto lesivo, y el funcionamiento del servicio público de carreteras.

OCTAVO.- En la fecha y por el órgano indicados en el encabezamiento del presente se solicitó Dictamen preceptivo de este Consejo Jurídico, acompañando el expediente y su extracto e índice reglamentarios.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), en relación con el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.

SEGUNDA.- Régimen jurídico, legitimación, plazo para reclamar y procedimiento.

I. La LPACAP, junto a la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), configuran una nueva regulación de la responsabilidad patrimonial de la Administración. Dichas Leyes entraron en vigor el día 2 de octubre de 2016 (Disposición final séptima LPACAP y Disposición final decimoctava de la LRJSP), por lo que habiéndose iniciado el procedimiento mediante escrito de fecha 25 de octubre de 2018 le son plenamente aplicables.

II. Dado que los daños que se reclaman son daños personales y materiales del vehículo, el reclamante está legitimado activamente en el presente procedimiento.

La Consejería consultante está legitimada para resolver la reclamación, por dirigirse contra ella e imputarse los daños al funcionamiento de los servicios de conservación de carreteras de su titularidad (Carretera RM-714), como se ha acreditado en el procedimiento.

III. La acción resarcitoria ha de considerarse temporánea, toda vez que se ejercitó el 25 de octubre de 2018, antes del trascurso del año que para la prescripción del derecho a reclamar establece el artículo 67.1 LPACAP, ya que en caso de daños, de carácter físico o psíquico, a las personas el plazo empezará a computarse desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas. Dado que conforme a los informes de asistencia médica y a la reclamación, la determinación de la secuela se produce mediante informe del Servicio de Rehabilitación del Hospital Mesa Del Castillo de 29 de mayo de 2018 y el alta laboral se produjo el 22 de junio de 2018, puede afirmarse que la reclamación de responsabilidad patrimonial se halla dentro del plazo anteriormente descrito.

IV. En cuanto al procedimiento, se han seguido, en lo sustancial, los trámites establecidos por la normativa aplicable a este tipo de procedimientos, a excepción del plazo de resolución del procedimiento (seis meses).

TERCERA.- Los elementos generadores de responsabilidad patrimonial. Consideraciones generales y específicas sobre el funcionamiento de los servicios públicos de vigilancia y conservación de carreteras.

I. La responsabilidad patrimonial dimanante de la actuación administrativa tiene su fundamento primario en el artículo 106.2 de la Constitución: "los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos". A partir de lo anterior, los elementos constitutivos de esta institución vienen establecidos en los artículos 32 y siguientes LRJSP, y por abundante jurisprudencia recaída en la materia.

En síntesis, para que proceda estimar la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública deben concurrir los siguientes requisitos:

- La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

- Que el daño o lesión sufrida sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una adecuada relación causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran interrumpir el nexo causal.

- Ausencia de fuerza mayor.

- Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño.

Por otra parte, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, Sentencia de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad adecuada, de manera que para que exista tal responsabilidad es imprescindible la existencia de nexo causal adecuado entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la marcada objetivación del instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento que acaezca con ocasión de la prestación de los servicios públicos o la utilización de infraestructuras públicas. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público, o la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para su prestación, no implica que dicha Administración se convierta en una aseguradora universal de todos los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, ya que de lo contrario el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico.

II. Por lo que se refiere específicamente al instituto de la responsabilidad patrimonial en relación con accidentes en carreteras, puede decirse que su existencia puede derivar, entre otros supuestos, de la omisión, por parte de la Administración competente, de una determinada actuación que deba considerarse comprendida dentro de sus deberes de conservación y mantenimiento de los elementos de las carreteras, a fin de mantenerlas útiles y libres de obstáculos, en garantía de la seguridad del tráfico, tal como prescribe el artículo 26 de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia. Ello incluye, entre otros deberes, el de procurar la eliminación de las fuentes de riesgo o, en su caso, la instalación en la carretera de las adecuadas señales viales circunstanciales de advertencia del peligro que pudiera existir.

Por tanto, para poder apreciar la responsabilidad de la Administración en estos casos, el examen de la relación de causalidad entre el daño y la inactividad de aquélla en la prevención de situaciones de riesgo ha de dirigirse a dilucidar primariamente si tal riesgo se da en el ámbito de responsabilidad y competencia de la Administración, es decir, si la norma la compele a actuar para evitar o minimizar el riesgo en la utilización de las carreteras; pero también, yendo más allá del contenido de las obligaciones que explícita o implícitamente imponen a la Administración competente las normas reguladoras del servicio, habrá de efectuarse una valoración del rendimiento o estándar prestacional exigible a aquélla en función del principio de eficacia que impone la Constitución a la actividad administrativa, tal como señala el Tribunal Supremo en sentencia de su Sala Tercera de 7 de octubre de 1997, entre muchas otras.

CUARTA.- Inexistencia de relación de causalidad adecuada entre el funcionamiento de los servicios regionales de vigilancia y conservación de carreteras y los daños por los que se reclama indemnización.

Acreditada la realidad de unos daños causados por el impacto del vehículo de referencia con un jabalí en una carretera regional, según se infiere de lo expresado en el informe de la Guardia Civil de Tráfico, ha de traerse a colación la doctrina expresada por este Consejo Jurídico en numerosos casos similares al presente.

En materia de reclamaciones de responsabilidad patrimonial dirigidas a la Administración pública titular de la vía en que se produce un accidente por colisión del vehículo con un animal que irrumpe en dicha vía, este Consejo Jurídico y el Consejo de Estado se han pronunciado en reiteradas ocasiones sobre el alcance que en estos casos ha de darse al instituto de la responsabilidad patrimonial administrativa, tal y como viene configurado por los citados artículos LRJSP completados, para el caso, como el presente, de que se trate de una especie cinegética, con lo establecido, en su día, en la Disposición adicional novena (DA9ª) del RDL 339/1990, de 2 de marzo, en la redacción dada por la Ley 6/2014, de 7 de abril, y hoy en la DA9ª del RDL 6/2015, de 30 de octubre, aplicable al caso que nos ocupa, dedicada a la responsabilidad en accidentes de tráfico por atropellos de especies cinegéticas; precepto que, además de determinar la responsabilidad del conductor o del titular del aprovechamiento cinegético o del terreno en los supuestos que allí contempla, establece que "también podrá ser responsable el titular de la vía pública en que se produzca el accidente como consecuencia de no haber reparado la valla de cerramiento en plazo, en su caso, o por no disponer de la señalización específica de animales sueltos en tramos con alta accidentalidad por colisión de vehículos con los mismos".

Por ello, el Consejo Jurídico ha asumido en diversos Dictámenes la doctrina expresada por el Consejo de Estado, entre otros, en su Dictamen de 30 de octubre de 2003:

"En el caso examinado, no cabe duda de que la lesión se ha producido a consecuencia de la utilización por el reclamante de un servicio público. La Administración tiene el deber de mantener las carreteras abiertas a la circulación pública en condiciones tales que la seguridad de quienes las utilicen esté normalmente garantizada. Excede, sin embargo, ese límite un caso como el sometido a consulta. Y es que el Consejo de Estado ha señalado ya en numerosas ocasiones que la presencia incontrolada de animales en las carreteras no genera la obligación de indemnizar, habida cuenta que no puede reputarse como una anomalía en la prestación del servicio público viario, sino como un factor ajeno a las exigencias de seguridad viaria, que enerva la relación de causalidad exigible a los efectos del reconocimiento de la eventual responsabilidad administrativa, si se tiene presente que su acceso a las vías públicas puede resultar inevitable. Tal doctrina, generalmente aplicada con relación a colisiones con animales ocurridas en autopistas, resulta con mayor motivo de aplicación al caso de que ahora se trata, en que no tratándose de autopista, sino de autovía, no es obligada la privación, sino la mera limitación, de accesos a las propiedades colindantes".

Lo anterior es extensible, incluso con mayor motivo, al presente caso, en el que se trata de una carretera convencional, es decir, una vía a la que pueden tener acceso las propiedades colindantes, con las limitaciones que reglamentariamente se establezcan pero sin que conste que deban disponer de vallado o similar (art. 3.2, III Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia).

Por otra parte, la responsabilidad patrimonial se daría en casos de tramos con acreditada alta accidentalidad por atropello de animales sueltos (incluso no cinegéticos, cabría decir) y ausencia de la correspondiente señalización. Como señala el informe de la D.G. de Carreteras sobre el tramo de carretera de que se trata, no se tiene conocimiento de accidentes similares al de referencia (ni se ha aportado informe de la Guardia Civil de Tráfico en este sentido). Y ello al margen de que existiese o no la señalización P-24 pues, según se desprende de la DA antes citada, es la existencia de una acreditada alta accidentalidad la circunstancia determinante de la obligación de colocar aquélla, siendo facultativa en el resto de casos, por lo que su ausencia no supone ningún incumplimiento de la Administración de su obligación de conservación y mantenimiento de las carreteras regionales.

En igual sentido, al tratarse de una carretera convencional, y según el mencionado informe de la Dirección General de Carreteras, no es preceptivo el control regulado de accesos ni vallas metálicas de cerramiento.

III. Por otra parte, conviene añadir, tal y como hemos señalado en diversos Dictámenes siguiendo la doctrina jurisprudencial y del Consejo de Estado, que el deber de vigilancia viaria no puede exceder de lo que sea razonablemente exigible, entre lo que no se encuentra una vigilancia tan intensa que, sin mediar lapso de tiempo no instantáneo o inmediato, cuide de que el tráfico de la calzada esté en todo caso libre y expedito para la circulación, existiendo ciertos riesgos inherentes a la utilización de las vías públicas cuya materialización ha de ser asumida por el propio usuario, que en este punto tiene el deber jurídico de soportar los correspondientes daños, sin perjuicio de la posible responsabilidad de terceros que puedan ser identificados (vgr., el propietario del animal suelto cinegético que irrumpe en la calzada).

Por ello, en fin, no puede aceptarse la alegación sobre la responsabilidad de la Administración en base a su genérico deber de mantener la calzada expedita y libre de cualquier obstáculo, como parece desprenderse del escrito de reclamación, pues ello implicaría exigir la permanente presencia de un vigilante en las carreteras a fin de evitar la irrupción de animales, o la obligación de eliminarlos de forma inmediata en el caso de que llegasen a acceder a la vía por cualquier medio y lugar, exigencias que son inadmisibles en cuanto quedan manifiestamente fuera del estándar de vigilancia aplicable en estos casos. Lo contrario supondría configurar a la Administración pública viaria como una aseguradora universal de toda esta clase de riesgos, que son inherentes al uso de las vías públicas, circunstancia aquélla ajena a la conceptuación constitucional y legal del instituto de la responsabilidad patrimonial administrativa.

IV. Por todo ello no existe la necesaria y adecuada relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios públicos regionales de conservación de carreteras y los daños por los que se reclama indemnización, por lo que debe desestimarse la reclamación de referencia.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN

ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, al considerar el Consejo Jurídico que no procede considerar acreditada la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público de conservación de carreteras y el daño alegado.

No obstante, V.E. resolverá.