Dictamen nº 28/2021

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 15 de febrero de 2021, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Sra. Directora de la Agencia Tributaria de la Región de Murcia (por delegación del Excmo. Sr. Consejero de Presidencia y Hacienda), mediante oficio registrado el día 30 de noviembre de 2020 (COMINTER 355017/2020), sobre responsabilidad patrimonial instada por D. X, en representación de D.ª Y, como consecuencia de los daños sufridos por anormal funcionamiento de los servicios de la Agencia Tributaria de la Región de Murcia (expte. 244/20), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- Con fecha 10 de febrero de 2014, fallece D.ª Z Un año después, el 10 de febrero de 2015, sus herederos presentan Declaración-Liquidación del Impuesto sobre Sucesiones. Una de las herederas es D.ª Y, sobrina de la finada.

SEGUNDO.- Con fecha 25 de julio de 2016 se inicia un procedimiento de gestión tributaria - comprobación limitada contra la Sra. Y, al considerar la Administración que se había producido una declaración extemporánea del impuesto sin requerimiento previo, dando lugar al expediente de liquidación ILT 130220 2016 003255.

TERCERO.- El 17 de agosto de 2016, la interesada recibe la propuesta de liquidación de recargo único. El 19 de agosto presenta escrito de alegaciones para manifestar que la Administración le concedió un aplazamiento para la presentación de la citada liquidación tributaria. 

Desestimadas tales alegaciones sobre la base de considerar que la prueba documental aportada por la interesada, consistente en copia de la resolución por la que se le concede la prórroga para la presentación de la liquidación, se refiere a D.ª L, es decir, una causante diferente de aquélla a la que se refiere el procedimiento tributario, se dicta Acuerdo de Liquidación Provisional de recargo por presentación extemporánea sin requerimiento previo, que es notificado a la interesada el 11 de noviembre de 2016.

CUARTO.- Recurrido en reposición el indicado Acuerdo de liquidación y aportada prueba por la interesada de que efectivamente se le había concedido una prórroga para la liquidación del impuesto devengado con ocasión de la muerte de su tía D.ª Z hasta el 10 de febrero de 2015, se estima el recurso mediante acuerdo notificado el 24 de abril de 2017, y se anula la liquidación ILT 130220 2016 003255, al tiempo que se acuerda iniciar el procedimiento de devolución de ingresos indebidos, cuyo acuerdo de ejecución fue notificado el 7 de noviembre de 2017.

QUINTO.- Con fecha 3 de enero de 2018, D. X, en representación de D.ª Y, presenta reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños sufridos y que imputa a la Agencia Tributaria de la Región de Murcia. Identifica el daño reclamado con los gastos derivados de la contratación de los servicios de un profesional para la defensa de sus intereses y la confección de los correspondientes escritos, que hubo de afrontar como consecuencia de la incoación de un procedimiento tributario del todo improcedente, pues se le había concedido una prórroga para presentar la declaración liquidación del impuesto. 

Cuantifica el daño en 406,92 euros, en concepto de honorarios profesionales.

SEXTO.- Admitida a trámite la reclamación por Orden de 28 de febrero de 2018, de la Consejería de Hacienda y Administración Pública, se designa a la Agencia Tributaria de la Región de Murcia como órgano encargado de tramitar el correspondiente expediente administrativo de responsabilidad patrimonial, que a su vez nombra a un instructor del procedimiento.

SÉPTIMO.- Solicitado el preceptivo informe del Servicio que presuntamente pudo ocasionar el daño se evacua el 5 de septiembre de 2019 por la Jefe del Servicio de Gestión Tributaria. Reitera el informe los hechos ya reseñados en los Antecedentes de este Dictamen y sintetiza lo ocurrido en los siguientes términos:

"Respecto al expediente ILT 130220 2016 003255, se notificó la Propuesta de Liquidación de recargo único el 17.08.2016, procediendo la interesada a presentar alegaciones el 19.08.2016 manifestando que esta Administración les concedió un aplazamiento para la presentación de la citada Liquidación. Las mismas fueron desestimadas mediante el Acuerdo de Liquidación Provisional de recargo por presentación  extemporánea sin requerimiento previo, notificado al interesado el 11.11.2016 en cuanto que la copia de la concesión de prórroga aportada por la interesada se refiere al fallecimiento de Dña. L y no al causante objeto del presente procedimiento. Con fecha 24.11.2016 se interpone Recurso de Reposición contra el Acuerdo de liquidación anteriormente descrito, adjuntando el Acuerdo de concesión de prórroga hasta el 10.02.2015 para presentar la oportuna declaración por el fallecimiento de Dña. Z. El Acuerdo estimatorio de Resolución del Recurso de Reposición fue notificado el 24.04.2017 acordando la anulación de la liquidación ILT 130220 2016 003255 así como el inicio del procedimiento de devolución de ingresos indebidos, cuyo acuerdo de ejecución fue notificado el 07.11.2017".  

OCTAVO.- Conferido el 22 de octubre de 2020 el preceptivo trámite de audiencia a la interesada, no consta que haya hecho uso del mismo, pues no ha solicitado obtener vista del expediente ni ha presentado alegaciones o justificaciones adicionales.

NOVENO.- El 24 de noviembre de 2020 se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, al considerar la instructora del procedimiento que la actuación de la actora incidió de forma decisiva en la producción del daño cuando en la fase de alegaciones del procedimiento de liquidación con comprobación de valor presentó una resolución de concesión de prórroga referida a una persona distinta a la causante del impuesto al que se refería el indicado procedimiento. Este error de la interesada fue determinante de la desestimación de sus alegaciones y del acuerdo de liquidación con recargo.

Del mismo modo, entiende la propuesta de resolución que el daño reclamado no puede ser indemnizado, pues los honorarios del representante de la interesada responden a la voluntad de ésta de actuar asistida por un profesional, no siendo preceptiva su intervención en el procedimiento administrativo.

En suma, considera la propuesta de resolución que la actuación de  la interesada rompe el nexo causal entre el funcionamiento del servicio público tributario y el daño alegado, cuya antijuridicidad tampoco ha quedado acreditada, por lo que procede desestimar la reclamación. 

En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente al Consejo Jurídico en solicitud de dictamen mediante oficio recibido el pasado 30 de noviembre de 2020.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

Este Dictamen se emite con carácter preceptivo, conforme a lo dispuesto en el artículo 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP) en concordancia con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en cuya virtud, el Consejo habrá de ser consultado en las reclamaciones que en concepto de responsabilidad patrimonial se formulen ante la Administración regional.

SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.

I. Legitimación.

La legitimación activa corresponde a la reclamante, toda vez que es quien debe soportar los costes de impugnación de la actuación administrativa, detrimento patrimonial éste que le confiere la condición de interesada para solicitar de la Administración su resarcimiento, conforme a lo establecido en los artículos 32 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP).

La legitimación pasiva corresponde a la Administración titular del servicio a cuyo funcionamiento se imputa el daño, en el supuesto la Administración regional, titular de los servicios tributarios a resultas de cuya actuación la interesada se ve compelida a actuar en defensa de sus intereses.

II. Plazo.

Dispone el artículo 67.1 LPACAP, de forma genérica, que el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo. Por su parte, el segundo párrafo de este mismo apartado establece una regla específica de cómputo del plazo prescriptivo, cuando la reclamación se base en la anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de una resolución, de modo que el dies a quo de dicho plazo anual coincidirá con la notificación de la resolución administrativa o sentencia definitiva anulatoria.

En el supuesto sometido a consulta, la estimación del recurso de reposición, por el que se anulaba la liquidación que incluía el indebido recargo por extemporaneidad, fue notificada a la interesada el 24 de abril de 2017, de modo que la presentación de la reclamación el 3 de enero de 2018, permite calificarla de temporánea.

III. Procedimiento.

La tramitación realizada se ha ajustado, en lo sustancial, a lo previsto en la LPACAP, sin que se aprecien carencias esenciales. A tal efecto, consta en el expediente que se ha recabado el informe preceptivo del servicio cuyo funcionamiento haya ocasionado la presunta lesión indemnizable, se ha conferido trámite de audiencia a la interesada y se ha solicitado este Dictamen.

TERCERA.- La responsabilidad patrimonial derivada de la anulación de un acto administrativo. Consideraciones generales.

En ocasiones anteriores ha manifestado el Consejo Jurídico (Dictámenes 197/02, 36/09 y 334/14 entre otros) que el instituto de la responsabilidad patrimonial nace con la finalidad de compensar a los particulares por los perjuicios derivados del funcionamiento de los servicios públicos y, traduciéndose frecuentemente el quehacer de las administraciones en la emisión de actos administrativos, una parte de los supuestos de responsabilidad patrimonial planteados tendrá su causa en la adopción de actos de tal naturaleza que posteriormente sean anulados por considerarlos contrarios al ordenamiento jurídico. La LPACAP da respuesta a este supuesto de hecho regulándolo de modo específico. Así en el artículo 106.4 (incardinado en el título V donde se regula la revisión de los actos administrativos) establece: "Las Administraciones públicas, al declarar la nulidad de una disposición o acto, podrán establecer, en la misma resolución, las indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados, si se dan las circunstancias previstas en los artículos 32.2 y 34.1 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público sin perjuicio de que, tratándose de una disposición, subsistan los actos firmes dictados en aplicación de la misma". Por su parte el artículo 32.1, segundo párrafo LRJSP, al regular la responsabilidad patrimonial, dispone: "La anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone, por sí misma, derecho a la indemnización".

Dichos preceptos, según reiterada jurisprudencia y doctrina que han venido analizando lo establecido en el precedente legal de aquéllos -el artículo 102.4 LPACAP-, deben interpretarse en el sentido de que el efecto indemnizatorio no se asocia automáticamente a la anulación de una resolución administrativa, de suerte que tal anulación se erija en título por sí suficiente para que surja el derecho a indemnización. La procedencia de ésta se determinará una vez constatada la existencia del daño o lesión patrimonial y la concurrencia de los requisitos que las disposiciones reguladoras de la responsabilidad patrimonial establecen como necesarios para que aquél pueda imputarse a la Administración, lo que exigirá verificar que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, que el daño producido sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado o individualizable respecto de una persona o grupo de personas, y que sea antijurídico, en el sentido de que el particular no tenga el deber jurídico de soportarlo.

Estas exigencias o elementos de la responsabilidad patrimonial de la Administración han sido precisados por constante jurisprudencia del Tribunal Supremo y reiterada doctrina del Consejo de Estado, y estaban contenidos en los artículos 139 y siguientes LPAC. Hoy se reiteran por los artículos 32 y siguientes LRJSP; y, en los aspectos formales, se regulan ciertas especialidades de los procedimientos de responsabilidad patrimonial en los artículos 65, 67, 81, 91 y 92 LPACAP.

Así, son elementos constitutivos de la responsabilidad patrimonial de la Administración y que constituyen los requisitos que deben concurrir para afirmar la responsabilidad extracontractual de las Administraciones Públicas, los siguientes:

- La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

- Que el daño o lesión sufrida sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una adecuada relación de causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir alterando el nexo causal.

- Que los daños no se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o la técnica existentes en el momento de producción de aquéllos.

- Ausencia de fuerza mayor.

- Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño.

CUARTA.- Del nexo causal: inexistencia.

La reclamación se contrae a los honorarios de abogado correspondientes a la asistencia jurídica de la interesada en el procedimiento de gestión tributaria.

Este tipo de daños, salvo en supuestos excepcionales, no son considerados como indemnizables, con arreglo a la doctrina de este Consejo Jurídico, deudora de la del Consejo de Estado, que considera que el carácter voluntario de la asistencia letrada en los procedimientos administrativos determina que es la decisión del interesado la que determina la producción del gasto, que no puede imputarse de forma directa a la actuación administrativa impugnada, por lo que se rechaza su indemnización. Así, por todos, el Dictamen del Consejo de Estado 737/2013, dirá que "Es doctrina constante de este Consejo (entre otros muchos, dictámenes 1.150/2002, de 27 de junio de 2002, 957/2004, de 20 de mayo de 2004, 1.696/2006, de 5 de octubre de 2006, 2.095/2007, de 22 de noviembre de 2007, 427/2009, de 23 de abril de 2009, 1.736/2009, de 5 de noviembre de 2009, 542/2012, de 19 de julio de 2012, y 805/2012, de 11 de octubre de 2012) que, como regla general, no resultan resarcibles los gastos de asistencia de letrado en la vía económico-administrativa. Y ello por entenderse que en la relación de causalidad interviene en estos supuestos un elemento extraño, cual es la voluntad del propio reclamante, al no ser obligada la actuación letrada en dicho procedimiento".

Del mismo modo, incide en el nexo causal otra actuación de la interesada. En efecto, con ocasión del trámite de alegaciones que se le concede en el seno del procedimiento de gestión tributaria - comprobación limitada por la supuesta presentación extemporánea de la declaración-liquidación del Impuesto de Sucesiones, la interesada afirma que se le ha concedido una prórroga, pero en prueba de tal manifestación aporta un acuerdo de prórroga que no se refiere a la causante (D.ª Z) sobre cuya herencia versa el procedimiento tributario, sino a una hermana de aquélla (D.ª L), por lo que no se considera acreditada la existencia de la prórroga y se le impone el recargo tributario. Sin perjuicio de apreciar un incorrecto proceder en la actuación administrativa, cuando la Administración tributaria desconoce la prórroga que ella misma ha concedido e incoa el procedimiento de comprobación, lo cierto es que cabe presumir que, de no haber errado la contribuyente con ocasión de sus alegaciones y si hubiera presentado la prórroga específicamente otorgada para liquidar el impuesto de sucesiones derivado del fallecimiento de D.ª Z, la Administración no habría llegado a imponerle el recargo, pues a la vista de dicha documentación, se le estimó el oportuno recurso de reposición y se procedió a la devolución del importe indebidamente liquidado.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN

ÚNICA.- Se dictamina en sentido favorable la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, al no concurrir los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, singularmente el nexo causal entre el funcionamiento del servicio público tributario y el daño alegado.

No obstante, V.E. resolverá.