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MEMORIA 2021 -- Sobre responsabilidad patrimonial -- Aspectos específicos de la responsabilidad en el ámbito del servicio público de educación -- Alumnos necesitados de cuidados especiales
Dictamen nº 71/2021
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 22 de abril de 2021, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Educación y Cultura (por delegación de la Excma. Sra. Consejera ), mediante oficio registrado el día 12 de febrero de 2021 (COMINTER_43815_2021_02_12-01_38), sobre responsabilidad patrimonial instada por D.ª X, en representación de su hija Y, debida a accidente escolar (exp. 2021_027), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Con fecha 20 de junio de 2019, D.ª X presenta reclamación de responsabilidad patrimonial frente a la Administración regional, por los daños sufridos como consecuencia del funcionamiento del servicio público de educación.
Relata la reclamante que el 17 de junio de 2019 su hija, Y, alumna del aula abierta del Colegio de Educación Infantil y Primaria "Ramón Gaya" de Santomera, sufrió la pérdida de las gafas graduadas que llevaba durante la jornada escolar. Solicita una indemnización de 229 euros.
La reclamación, presentada en el mismo centro escolar, se remite por su Directora a la Consejería de Educación acompañada de su informe y de la declaración de la tutora del aula. Según se desprende de dicha documentación, el 17 de junio la alumna llevaba las gafas cuando llegó a las 9 de la mañana al aula, pero a lo largo de la jornada escolar desaparecieron y, por más que han buscado en el aula, no ha sido posible encontrarlas.
El informe de la tutora del aula precisa que la alumna presenta necesidades educativas especiales y supervisión constante para el desenvolvimiento de las tareas escolares, así como para el desarrollo de habilidades de la vida diaria. Presenta dificultades para llevar las gafas, por lo que a lo largo de la jornada escolar se las quita constantemente, dejándolas en cualquier lugar. Ese día se quitó las gafas constantemente y, al finalizar la jornada a las 13:00, las gafas no aparecieron. Se ha realizado una búsqueda minuciosa y no se han encontrado las gafas.
Se adjunta a la reclamación fotocopia del Libro de Familia y de factura de un establecimiento de óptica por importe de 229 euros en concepto de dos lentes graduadas y montura.
SEGUNDO.- Admitida a trámite la reclamación, se designa instructor, que procede a comunicar a la interesada la información prescrita por el artículo 21.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), al tiempo que solicita el preceptivo informe de la Dirección del centro educativo, con indicación de diversos extremos sobre los que se pide información a la tutora del aula abierta.
TERCERO.- El informe evacuado por la tutora del aula el 2 de septiembre de 2019, en contestación a las cuestiones formuladas por la instrucción, se expresa en los siguientes términos:
"- Especificar de qué manera se controlan las gafas de una alumna con necesidades educativas especiales, que se las quita constantemente, dejándoselas en cualquier lugar.
Las gafas de la alumna se controlan con supervisión por parte de los maestros y especialistas que intervenimos con la alumna; priorizando el refuerzo positivo (a través de halagos y premios) para que la alumna mantenga las gafas puestas. Además, se mantiene un entorno estructurado por rincones y rutinas que den a la alumna seguridad y le permitan anticipar y desarrollar las actividades diarias.
El día de la pérdida de las gafas, la alumna desarrolló las rutinas del aula de asamblea en el rincón del saludo, musicoterapia en el aula de música, almuerzo en su mesa y el recreo en el patio de primaria; después del recreo realizó la relajación en su mesa y la última sesión del día de expresión corporal y baile. En esta última sesión fue donde se produjo la pérdida de las gafas.
Contextualizando en dicha actividad nos encontramos con ocho alumnos con necesidades educativas especiales del Aula Abierta realizando un baile por toda el aula, en el transcurso de la sesión la alumna se mostró reacia a continuar con la actividad y fue al rincón de los juguetes para coger su muñeca, al incorporarse al grupo con su muñeca para bailar la alumna no llevaba las gafas y se inició la búsqueda, preguntado primeramente a Y donde las habla dejado. Después de que los alumnos se fueran a casa y al comedor seguí la búsqueda en toda el aula y exteriores por si las hubiera tirado por la ventana.
- A qué puede ser debido que, al finalizar la jornada del 17 de junio de 2019, no aparecieran las gafas de la alumna Y, cuando sí que aparecieron en las anteriores ocasiones en que se las había quitado.
X se suele quitar las gafas y dejarlas en la mesa del compañero o cerca de donde esté, en este caso la actividad implicaba movimiento y desplazamiento por el aula, a pesar de ello, se realizó una búsqueda exhaustiva por el aula y el resto del centro.
- Si, al comprobar que las gafas de la alumna Y no aparecían, preguntó por ellas al resto del aula.
Sí, se preguntó a los alumnos con lenguaje oral y con capacidad para comprender la pregunta, ya que la mitad de los alumnos del aula no presentan lenguaje oral y muestran dificultades para comprender mensajes sencillos. También se preguntó a todas las familias del aula por si algún niño las hubiera metido a su mochila y llevado a casa".
CUARTO.- Conferido el 26 de febrero de 2020 trámite de audiencia a la interesada, no consta que haya hecho uso del mismo, presentando alegaciones o justificaciones adicionales a las ya formuladas con ocasión de su reclamación inicial.
QUINTO.- Con fecha 30 de diciembre de 2020 se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación al considerar que no concurren todos los elementos a los que el ordenamiento jurídico anuda el nacimiento de la responsabilidad patrimonial, singularmente el nexo causal entre el funcionamiento del servicio público educativo y el daño alegado ni su antijuridicidad.
En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de Dictamen al Consejo Jurídico, mediante comunicación interior de fecha 12 de febrero de 2021.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El Consejo Jurídico ha de ser consultado preceptivamente en las reclamaciones que, en concepto de responsabilidad patrimonial, se formulen ante la Administración regional, de acuerdo con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico, y 81.2 LPACAP, y con dicho carácter preceptivo se ha recabado y se emite este Dictamen.
SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.
I. La reclamación se ha presentado por una persona legitimada para ello, ya sea por tratarse de la que sufrió el detrimento patrimonial provocado por la necesidad de tener que comprar otras gafas a su hija, con el desembolso pecuniario que ello comporta, ya sea por su carácter de representante legal de la menor ex artículo 162 del Código Civil. De una forma u otra ostenta la condición de interesada a los efectos previstos en los artículos 32 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP).
La legitimación pasiva corresponde a la Consejería consultante dado que es titular del servicio público educativo a cuyo funcionamiento se imputa el daño.
II. Por otro lado, se aprecia que la acción se ejercitó apenas unos días después de que se produjera el evento lesivo y, en consecuencia, dentro del plazo de un año que para la prescripción del derecho a reclamar establece el artículo 67.1 LPACAP.
III. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos. No obstante, se ha excedido en mucho el plazo de seis meses que para la resolución de este tipo de procedimientos y su notificación a los interesados establece el artículo 91.3 LPACAP.
TERCERA.- Elementos de la responsabilidad patrimonial en el ámbito escolar. Nexo causal y antijuridicidad del daño: inexistencia.
I. Según el artículo 32 LRJSP, cuando la Administración Pública, como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, ocasiona un daño a los particulares en cualquiera de sus bienes o derechos, éstos tienen el derecho a que aquélla les indemnice, salvo en los casos de fuerza mayor. Además, el daño tiene que ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas, siempre que éstas no tengan el deber jurídico de soportarlo de acuerdo con la Ley. De esta manera, la responsabilidad patrimonial de la Administración se presenta configurada como una responsabilidad objetiva y directa.
Ahora bien, a este respecto el Consejo Jurídico, al igual que lo ha hecho en anteriores Dictámenes emitidos en supuestos similares al presente, ha de destacar que si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente por el mero hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico (sentencias del Tribunal Supremo de 5 de junio de 1998 y de 27 de mayo de 1999, entre otras).
Por otro lado, el Consejo de Estado en reiterados Dictámenes, entre los que podemos citar el número 229/2001, mantiene un criterio similar al jurisprudencial, al señalar que el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de la Administración no implica que "deba responder necesariamente de todos los daños que puedan sufrir los alumnos en centros públicos, sino que, para que proceda la responsabilidad patrimonial, deberán darse los requisitos que la caracterizan".
En ese mismo sentido, ese Alto Órgano consultivo ha rechazado en la Memoria del año 1998 que la Administración haya de asumir el riesgo de los daños sufridos por los escolares en los recintos educativos y ha considerado que los mismos no le son imputables por no ser consecuencia del funcionamiento del servicio educativo, aunque se hayan producido con ocasión de su realización. Niega que el servicio público pueda concebirse "como el centro de imputación automática de cualesquiera hechos que acaecen en el área material de aquél" y rechaza además que la "debida diligencia de los servidores públicos" incluya un "cuidado total sobre las personas que se encuentren en el servicio y las conductas, del tipo que sean que se desarrollen dentro de él" (Dictamen núm. 289/94).
Asimismo el Tribunal Supremo, en sentencia de 26 de febrero de 1998, indicó que "durante el desarrollo de las actividades escolares, extraescolares y complementarias el profesorado tiene el deber de observar la diligencia propia de los padres de familia". También es abundante la doctrina sentada por el Consejo Jurídico que, reiteradamente, ha propugnado la ausencia de la relación de causalidad cuando los hechos se producen fortuitamente, y no por falta de la vigilancia exigida al profesorado (por todos, Dictámenes 40/2002 y 8/2003). Si bien, el Alto Órgano Consultivo también ha puesto de manifiesto en reiteradas ocasiones (así, dictámenes 1.889/2002, de 18 de julio de 2002, y 1.680/2002, de 25 de julio de 2002, entre otros) el especial celo que deben poner los profesores y responsables de los Centros de Educación Especial atendidas las minusvalías físicas y psíquicas que padecen los alumnos -lo cual resulta exigible igualmente respecto a los alumnos con necesidades educativas especiales, que se encuentren en un centro en régimen ordinario-, si bien ello no significa que la Administración titular del centro docente deba responder de cualquier evento que pueda producirse en el recinto escolar, sino que será preciso también en estos casos que concurran los requisitos legalmente exigidos al efecto.
En el supuesto sometido a consulta se produce la circunstancia de que el evento lesivo tiene por protagonista a una alumna necesitada de cuidados especiales, pues se encuentra escolarizada en un centro ordinario pero en un aula abierta. Cabe recordar a estos efectos que, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 359/2009, de 30 de octubre, por el que se establece y regula la respuesta educativa a la diversidad del alumnado en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, las aulas abiertas son aulas especializadas, que constituyen una medida de carácter extraordinario, tendente a conseguir los principios de normalización e inclusión, destinada a determinados alumnos y alumnas, con necesidades educativas especiales graves y permanentes, que precisen de apoyo extenso y generalizado en todas las áreas del currículo.
Esta particularidad de la alumna implicada en el incidente obliga a la Administración a extremar su celo en la custodia, como también ocurre en los centros de educación especial. Así se recoge, entre otros, en los Dictámenes del Consejo de Estado números 4060/1996, de 19 de diciembre, y 1077/1996, de 9 de marzo. En esta misma línea se manifiesta la doctrina de este Consejo (Dictámenes números 30/2002, 107/2002, 31/2003, 5/2004, 15/2005, 82/2006, 100/2017 y 335/2019, entre otros).
En consecuencia, ante tales alumnos necesitados de cuidados especiales es exigible la adopción de medidas preventivas apropiadas para evitar incidentes, dado que el estándar de cuidado exigible respecto de estos alumnos se eleva de forma importante.
No obstante, también hemos señalado (entre otros, Dictamen 15/2005) que, aun cuando por las discapacidades que padecen los alumnos sea exigible un especial cuidado por parte de los responsables de los centros, ello no implica que cualquier suceso que ocurra en un centro de educación especial o en el que se vea envuelto un alumno con necesidades educativas especiales deba ser necesariamente indemnizado por la Administración, pues ello implicaría la desnaturalización del instituto de la responsabilidad patrimonial. Por ello, conviene analizar y ponderar las circunstancias que concurren en cada caso en orden a determinar si se cumplen los requisitos que caracterizan la responsabilidad patrimonial, legalmente establecidos en los artículos 32 y siguientes LRJSP.
A tal efecto, al abordar supuestos en los que niños de muy corta edad, lo que los hace deudores de un mayor deber de cuidado por parte de sus profesores, pierden las gafas u otros objetos en los centros escolares, este Consejo Jurídico ha sostenido que la constatación de una relación de causa a efecto entre la prestación del servicio público educativo y el daño padecido, exige la concurrencia de circunstancias determinantes de riesgo, peligro, falta de vigilancia o mal estado de las instalaciones (Dictamen 135/2020), que no se producen en este caso.
En efecto, la pérdida de las gafas se produce en la última sesión de la jornada lectiva, cuando los alumnos del aula abierta, en número de ocho, se encuentran realizando una actividad de baile por toda el aula. La hija de la reclamante se separa del grupo para dirigirse al rincón de los juguetes para coger su muñeca y cuando regresa al grupo se advierte que ya no porta las gafas, iniciándose en ese mismo momento su búsqueda, que resultó infructuosa, a pesar de preguntar a los niños, a sus familias y revisar detenidamente tanto el interior del aula como los exteriores. Según indica la tutora del aula, la alumna tiene dificultades para mantener las gafas puestas, y se las quita con frecuencia, dejándolas habitualmente en la mesa del compañero o cerca de donde esté en ese momento.
La reclamante no ha efectuado imputación alguna relativa a falta de vigilancia o a situaciones de riesgo que hubieran podido propiciar la pérdida de las lentes. De hecho, en atención a las circunstancias expuestas puede deducirse que los niños se encontraban vigilados en un espacio cerrado, donde se desarrollaba bajo supervisión docente una actividad que implica movimiento y desplazamiento por el aula, por lo que el control sobre los niños no puede ser tan estrecho como en actividades estáticas. De hecho, la pérdida se produce cuando la hija de la reclamante se separa momentáneamente del grupo para dirigirse a un rincón del aula a recoger un juguete. Tratándose de un espacio conocido para la alumna y controlado, no parece exigible que la tutora abandonara a los siete niños que estaban bailando, para acompañar a la hija de la reclamante al rincón de los juguetes. En cualquier caso, la tutora advirtió de forma inmediata que la niña no portaba las gafas cuando se reintegra al grupo, lo que indica que prestaba atención a la niña. Por parte de la tutora, además, se reaccionó de forma rápida buscando las gafas dentro y fuera del aula y comunicándolo a las familias para intentar localizar el objeto perdido, búsqueda que resulta infructuosa. En tales circunstancias, estima el Consejo Jurídico que la pérdida de las gafas puede calificarse como meramente fortuita y que no fue debida a una eventual falta de vigilancia por parte de la docente.
En un supuesto similar al ahora sometido a consulta, en el que una alumna de un centro de educación especial pierde un aparato de ortodoncia durante la jornada escolar, el Consejo de Estado dictamina que procede desestimar la reclamación "por considerar que no ha quedado acreditado el nexo causal entre la lesión sufrida por la alumna y la prestación del servicio educativo, toda vez que, aun en el caso de que la pérdida se hubiera producido en el Centro de Educación Especial, y a pesar de la solicitud demostrada por el padre de la reclamante en cuanto a la circunstancia de que su hija llevaba habitualmente un aparato de ortodoncia, no obstante la posible pérdida de dicho aparato fue fortuita, habiéndose puesto además, durante dos días seguidos, cuantos medios son necesarios para averiguar el posible paradero del citado aparato, perdido por la propia alumna. No cabe por tanto atribuir a la Administración una responsabilidad que, de comprender supuestos como este, resultaría excesiva, en cuanto a la obligación de custodiar los enseres y objetos personales de los alumnos" (Dictamen 176/1996).
En conclusión, para que resulte viable la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas es preciso que concurra el necesario nexo causal entre el funcionamiento del servicio público y el daño irrogado al particular y, en el procedimiento objeto de consulta, si bien es cierto que el daño existe, se acredita y, además, se produce con ocasión de la prestación del servicio público educativo, no lo fue como consecuencia de su funcionamiento y, por tanto, la falta de antijuridicidad y la inexistencia de nexo causal entre el daño y el funcionamiento del centro educativo impiden que tales hechos desencadenen la responsabilidad patrimonial de la Administración educativa.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
CONCLUSIÓN
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, al no apreciarse la concurrencia de los elementos a los que el ordenamiento jurídico anuda el nacimiento de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, singularmente el nexo causal entre el funcionamiento de los servicios públicos educativos y el daño alegado.
No obstante, V.E. resolverá.
