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MEMORIA 2021 -- Sobre responsabilidad patrimonial -- Aspectos específicos de la responsabilidad en el ámbito del servicio público de educación -- Delimitación de la indemnidad en daños sufridos por docentes
Dictamen nº 72/2021
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 22 de abril de 2021, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Educación y Cultura (por delegación de la Excma. Sra. Consejera), mediante oficios registrados los días 12 de febrero y 22 de marzo de 2021 (COMINTER_43546_2021_02_12-00_53), sobre responsabilidad patrimonial instada por D.ª X, debida a accidente escolar (exp. 2021_028), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Por medio de un escrito fechado el 22 de abril de 2019, D.ª X formula una reclamación de responsabilidad patrimonial frente a la Administración educativa regional.
En ella expone que es profesora de Educación Física en el Instituto (IES) Juan Sebastián Elcano de Cartagena y que el día 29 de marzo de ese año realizó una guardia con los alumnos de 1º de ESO, debido a la ausencia del docente responsable de la misma asignatura.
Añade que, con el propósito de no perder tiempo durante la siguiente hora, conectó su ordenador portátil para ver unos vídeos que necesitaba para impartir la citada clase. Como consecuencia de un accidente fortuito, el balón con el que los alumnos estaban jugando impactó contra el portátil y le rompió la pantalla y las bisagras y le dañó la batería.
Por esa razón, solicita que se le indemnice con la cantidad de 163 euros.
Con la solicitud de indemnización se acompaña un informe del responsable del centro educativo sobre el accidente, una declaración suscrita por el alumno Y y una fotografía acreditativa de los daños que sufrió el ordenador.
Asimismo, adjunta una factura de la reparación efectuada, por el importe mencionado, por los siguientes conceptos: cambio de pantalla portátil, batería portátil HP y reparación de bisagras.
SEGUNDO.- La reclamación se admite a trámite el 22 de mayo de 2019 y al día siguiente se solicita al Director del IES que remita un informe complementario del que ya elaboró en una fecha anterior.
TERCERO.- El 31 de mayo se recibe el informe suscrito ese mismo día por el mencionado responsable, en el que expone lo que se transcribe a continuación:
"1. Relato pormenorizado de los hechos. La profesora X se encontraba realizando una guardia con los alumnos de 1º de ESO, debido a la ausencia del profesor de Educación Física. Para no perder tiempo de clase de la siguiente hora, se dispuso a conectar su ordenador portátil. Accidentalmente, el balón con el que los alumnos estaban jugando impactó contra su ordenador, rompiendo la pantalla, las bisagras y la batería del mismo.
(...)
3. ¿Qué actividad realizaba la profesora en el momento del incidente? ¿A qué distancia se encontraba la profesora respecto del lugar donde los alumnos jugaban con el balón? Se encontraba de guardia a cargo de los alumnos en el pabellón deportivo. A 10 metros, aproximadamente.
(...)".
Además, el Director del IES expresa su opinión de que el accidente se produjo de manera fortuita.
CUARTO.- El 5 de junio de 2019 se concede audiencia a la interesada para que pueda formular alegaciones y presentar los documentos y justificaciones que estime pertinentes, pero no consta que haya hecho uso de ese derecho.
QUINTO.- La titular de la Consejería consultante dicta una Orden el 23 de octubre de 2020 por la que se acuerda el cambio de instructor del procedimiento de responsabilidad patrimonial, lo que se comunica a la reclamante ese mismo día.
SEXTO.- Con fecha 21 de diciembre de 2020 se formula propuesta estimatoria de la reclamación, por concurrir los elementos determinantes de la responsabilidad extracontractual de la Administración educativa regional. En ella se sugiere, además, que se le indemnice con la cantidad de 163 euros que fue solicitada.
SÉPTIMO.- El 12 de febrero de 2021 se remite el expediente administrativo a este Consejo Jurídico en solicitud de Dictamen, acompañado de los correspondientes índice de documentos y extracto de secretaría.
No obstante, se advierte que no se ha incluido en él la solicitud de indemnización presentada por la interesada. Por ello, en virtud del Acuerdo nº 9/2021, dictado por este Órgano consultivo el 15 de marzo siguiente, se solicita que se subsane esa deficiencia, con suspensión del plazo establecido para emitir Dictamen.
OCTAVO.- El 22 de marzo de 2021 se envía a este Consejo Jurídico una copia de la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por la interesada.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo ya que versa sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en los artículos 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), y 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Legitimación, plazo de ejercicio de la acción de resarcimiento y procedimiento seguido.
I. La reclamante está legitimada para interponer la acción resarcitoria puesto que no cabe dudar que sea la propietaria del ordenador portátil que resultó dañado, aunque no lo haya acreditado convenientemente. Por lo tanto, se debe considerar que es la persona que sufrió el daño patrimonial por el que solicita la correspondiente indemnización.
De igual modo, conviene recordar la doctrina del Consejo Jurídico (por todos, Dictámenes números 75/1999 y 145/2006), en la que se acoge la del Consejo de Estado y la jurisprudencia del Tribunal Supremo que sostienen que no es admisible excluir del concepto de particulares, a que se refiere el artículo 32.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), a los funcionarios que reclamen indemnización a título de responsabilidad patrimonial de la Administración.
La legitimación pasiva corresponde a la Consejería consultante en tanto que es titular del servicio público educativo a cuyo funcionamiento se imputa el daño.
II. Acerca del cumplimiento del requisito temporal, el artículo 67.1 LPACAP determina que el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o se manifieste su efecto lesivo.
En este caso se advierte en la propuesta de resolución que aquí se analiza que en el escrito de reclamación de la interesada no se refleja el asiento de presentación en el registro electrónico de la Administración regional, como exige el artículo 16 LPACAP, ni en ninguno de los lugares de presentación indirecta de documentos previstos en el apartado 4 del citado artículo.
También se argumenta que ello supone una irregularidad en la tramitación del procedimiento, que produce como consecuencia que no quede constancia auténtica de la fecha de presentación, circunstancia que da lugar a una situación de inseguridad, tanto para el particular como para la Administración, en orden a determinar si la acción se ha ejercido dentro del plazo de un año a que se refiere el artículo citado de la LPACAP.
No obstante, se concluye acertadamente que la fecha indubitada de otros documentos posteriores que forman parte del expediente administrativo, como la Orden de la entonces Consejera de Educación, Juventud y Deportes, por la que se admite a trámite la solicitud de indemnización, de fecha 22 de mayo del año 2019, permiten entender que la reclamación se interpuso dentro del plazo de un año establecido al efecto y, por tanto, de forma temporánea.
III. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos, si bien se advierte que se ha sobrepasado con exceso el que establece el artículo 91.3 LPACAP para resolver el procedimiento.
De hecho, es fácil constatar que entre el momento en que se concedió audiencia a la reclamante, en junio de 2019, hasta el que se formula la propuesta de resolución, en diciembre de 2020, transcurrieron casi 19 de meses de inactividad administrativa.
TERCERA.- Sobre los daños causados al profesorado en el ejercicio de la actividad docente.
Reconocida la legitimación activa de los profesores para reclamar al amparo de lo previsto en el artículo 32.1 LRJSP, al margen de la relación funcionarial o laboral, la doctrina del Consejo Jurídico (por todos, en el Dictamen número 175/2009) ha alcanzado las siguientes conclusiones sobre la aplicación del instituto de la responsabilidad patrimonial para el resarcimiento de los daños ocasionados al profesorado, que conviene recordar para su aplicación al caso concreto:
1. La responsabilidad patrimonial es una vía de resarcimiento para los empleados públicos, cuando no existe un procedimiento específico de compensación, o incluso existiendo, su aplicación no repare los daños causados, siempre, claro está, que concurran los requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial (Dictámenes números 75 y 76 del año 1999): relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público docente y el daño alegado (actual artículo 32.1 LRJSP) y antijuridicidad del daño sufrido, es decir, que se trate de daños que el lesionado no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la ley (artículo 34.1 LRJSP).
2. Para que pueda imputarse el daño al funcionamiento del servicio público en los accidentes ocurridos en centros escolares ha de ser atribuible como propio e inherente a alguno de los factores que lo componen: función o actividad docente, instalaciones o elementos materiales y vigilancia o custodia, y no a otros factores concurrentes ajenos al servicio. De lo contrario, cabe recordar la consideración tantas veces reiterada en nuestros Dictámenes, como destaca la Memoria de este Consejo correspondiente al año 2008 (folio 47), que si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente, por el mero hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico.
3. En el caso de los daños sufridos por los docentes por la acción de los alumnos, éstos no pueden ser considerados como terceros ajenos al servicio público, pues se integran en la organización administrativa mientras el servicio esté en funcionamiento, ejercitándose sobre ellos unas facultades de vigilancia, de acuerdo con lo previsto en el artículo 1903, párrafo sexto, del Código Civil:
"Las personas o entidades que sean titulares de un Centro docente de enseñanza no superior responderán por los daños y perjuicios que causen sus alumnos menores de edad durante los períodos de tiempo en que los mismos se hallen bajo el control o vigilancia del profesorado del Centro, desarrollando actividades escolares o extraescolares y complementarias".
4. La compensación a los empleados públicos descansa en el principio de indemnidad, en virtud del cual el desempeño o la ejecución de las funciones propias del puesto de trabajo no puede originar para el docente algún perjuicio patrimonial, de modo que el funcionario no debe soportar, en su propio patrimonio, un daño generado en el seno de la relación específica funcionarial, siempre que no haya mediado culpa o negligencia de su parte (por todos, nuestro Dictamen núm. 143/2003). Dicha doctrina refleja el principio general de la indemnidad a favor de los empleados públicos por aquellos daños y perjuicios que puedan sufrir en su persona o en sus bienes por el desempeño de funciones o tareas reconocidos en la legislación sobre función pública.
En consecuencia, la aplicación de la vía resarcitoria del instituto de la responsabilidad patrimonial ha sido dictaminada favorablemente por el Consejo Jurídico (presupuesto el principio de indemnidad de los empleados públicos y que se trata de daños que no tienen el deber jurídico de soportar), por entender acreditado el nexo causal ("como consecuencia del funcionamiento del servicio público"), al resultar atribuible como inherente a alguno de los factores que la componen, como la actividad docente o la vigilancia o custodia de los alumnos, en aquellos casos en que los daños al profesorado se producen durante el ejercicio de sus actividades docentes, derivadas de acciones de alumnos, que se encuentran bajo la vigilancia del centro escolar, siempre y cuando no medie culpa o negligencia del profesor.
CUARTA.- Sobre el fondo del asunto.
Ya se ha explicado más arriba que la interesada solicita que se le reconozca el derecho a percibir una indemnización de 163 euros como consecuencia del gasto en el que incurrió para reparar su ordenador portátil, que resultó dañado cuando recibió el impacto de un balón que chutó un alumno mientras ella estaba de guardia en una clase de Educación Física, en el pabellón deportivo del IES.
También se sabe que el alumno que pateó el balón no tuvo ninguna intención de causar un daño y que el Director del centro escolar considera que el evento dañoso sucedió de manera fortuita.
No obstante, se debe recordar una vez más que la constatación de una relación de causa a efecto entre el desempeño de la actividad docente y un daño por el que se solicite un resarcimiento exige que no haya mediado culpa o negligencia por parte del empleado público reclamante.
En el presente supuesto se advierte que, por mucho que le resultase necesario o conveniente a la interesada utilizar el ordenador portátil para preparar la clase siguiente, está claro que asumió un riesgo innecesario al colocarse tan cerca (unos 10 metros) de los alumnos que en ese momento jugaban al fútbol. Ya se ha señalado que el derecho a la indemnidad en el desempeño del puesto de trabajo requiere que el funcionario perjudicado actúe con la diligencia debida, lo que es evidente que no se produjo en este caso.
Y procede reiterar que, en el desempeño de sus funciones, los empleados públicos están obligados a adoptar todas aquellas medidas que sean necesarias para tratar de impedir que se produzca un daño, pues si no se actuase de este modo la Administración se convertiría en una aseguradora de todos perjuicios que se produjeran en sus instalaciones o dependencias como consecuencia de la prestación del servicio, lo que no resulta conforme con el régimen de responsabilidad extracontractual al que se encuentra sometida.
La circunstancia aludida no sólo determina la ruptura de cualquier nexo causal que pudiera existir entre el funcionamiento del servicio público y el daño que se alega, sino que priva a ese perjuicio, en todo caso, de la nota de antijuridicidad que se derivaría del hecho de que la reclamante no tuviera la obligación de soportar el daño de acuerdo con la ley. La actuación negligente de la interesada determina por sí sola que no se pueda trasladar a otro, en este caso la Administración regional, los efectos perniciosos producidos por su falta de cuidado en la utilización y custodia de sus pertenencias.
Por lo tanto, lo que se ha explicado impide que se pueda declarar que la Administración regional haya incurrido en un supuesto de responsabilidad administrativa que deba dar lugar a una reparación económica.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Se dictamina desfavorablemente la propuesta de resolución estimatoria de la reclamación presentada por considerar que no concurren los requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial de la Administración pública, de manera concreta la existencia de una relación de causalidad adecuada entre el funcionamiento del servicio público educativo y el daño por lo que se reclama, cuyo carácter jurídico no se ha demostrado en cualquier caso.
No obstante, V.E. resolverá.
