MEMORIA 2021 -- Sobre disposiciones de carácter general -- Procedimiento -- MAIN: Justificación del contenido del Proyecto -- Impacto presupuestario y memoria abreviada

Dictamen nº 75/2021

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 22 de abril de 2021, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Presidencia y Hacienda (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 15 de febrero de 2021 (COMINTER_45231_2021_02_15-00_21), sobre Proyecto de Decreto por el que se modifica el Decreto nº 8/2014, de 21 de febrero, por el que se aprueban los estatutos del Organismo Autónomo Boletín Oficial de la Región de Murcia (exp. 2021_023), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- Con fecha 22 de septiembre de 2020, el Gerente del Organismo Autónomo Boletín Oficial de la Región de Murcia (en lo sucesivo, OABORM) remite a la Secretaría General de la Consejería de Presidencia y Hacienda un Proyecto de Decreto por el que se modifica el Decreto 8/2014, de 21 de febrero, por el que se aprueban los Estatutos del referido organismo.

El texto del Proyecto se remite acompañado de la siguiente documentación:

- Memoria de Análisis de Impacto Normativo (MAIN), cuya modalidad abreviada se justifica en que el Proyecto tiene una repercusión limitada al Organismo Autónomo y de la cual no se derivan impactos apreciables.

Informa la Memoria que la norma proyectada persigue incorporar entre las funciones a realizar por el Boletín Oficial de la Región de Murcia, enumeradas en el artículo 3 de los Estatutos, tanto la digitalización de documentos asociados a procedimientos administrativos ya finalizados como la destrucción de los documentos en soporte papel una vez hayan sido digitalizados, siempre que en ambos supuestos medie un encargo realizado por un poder adjudicador de los que el organismo sea medio propio.

Se indica, asimismo, que la futura norma carece de incidencia económica o presupuestaria alguna, que sus impactos por razón de género y por razón de orientación sexual, identidad o expresión de género son neutros y que carece de impacto sobre la infancia, la adolescencia y la familia.

- Memoria económica sobre la ausencia de repercusiones presupuestarias del futuro decreto, en cumplimiento de lo establecido en la Disposición adicional primera del Texto Refundido de la Ley de Hacienda de la Región de Murcia, aprobada por Decreto Legislativo 1/1999, de 2 de diciembre (en adelante, TRLH).

- Memoria de la Gerencia del organismo sobre la necesidad de modificación de los Estatutos, que coincide con el análisis de oportunidad contenido en la MAIN.

- Certificado expedido por la Secretaria del Consejo de Administración del Organismo Autónomo, según la cual dicho órgano informó en sentido favorable el Proyecto en su sesión de 11 de septiembre de 2020.

SEGUNDO.- El 28 de diciembre de 2020, la Unidad de Coordinación de los Servicios de la Consejería de Presidencia y Hacienda evacua informe en el que analiza la base jurídica de la función de digitalización documental que pretende incorporarse al elenco del artículo 3 de los Estatutos del organismo, así como la competencia ejercitada, el rango de la norma y el procedimiento seguido para su elaboración.

El informe se pronuncia en sentido favorable al Proyecto.

TERCERO.- Consta en el expediente un texto autorizado por diligencia de 28 de diciembre de 2020, de la Secretaria General de la Consejería de Presidencia y Hacienda, como texto del Proyecto que se somete a la Dirección de los Servicios Jurídicos.

El texto consta de una parte expositiva innominada, un artículo único y una disposición final única.

CUARTO.- Con fecha 8 de febrero de 2021, evacua informe la Dirección de los Servicios Jurídicos, en sentido favorable al texto, si bien formula diversas observaciones relativas tanto al procedimiento (insuficiente análisis de impacto presupuestario, informe de la Unidad de Coordinación de los Servicios que no puede suplir al informe de la Vicesecretaría) como al contenido (manifestación en la parte expositiva del Proyecto acerca de su adecuación a los principios de buena regulación, diversas sugerencias de redacción y vacatio de la norma).

QUINTO.- El 10 de febrero de 2021 se incorpora el informe jurídico de la Vicesecretaría.

No consta que se haya modificado el texto del Proyecto tras la evacuación del informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos.

En tal estado de tramitación y una vez incorporado el preceptivo índice de documentos, se remite el expediente al Consejo Jurídico en solicitud de dictamen mediante comunicación interior de fecha 15 de febrero de 2021.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter y alcance del Dictamen.

I. Dispone el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, que el Consejo Jurídico de la Región de Murcia debe ser oído, con carácter preceptivo, antes de la aprobación por el Consejo de Gobierno de proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en desarrollo o ejecución de leyes de la Asamblea Regional o que constituyan desarrollo legislativo de legislación básica del Estado. Es el caso del Proyecto sometido a consulta en tanto que reglamento ejecutivo de la Ley 6/2009, de 9 de octubre, de creación del Organismo Autónomo "Boletín Oficial de la Región de Murcia" (LOABORM). Así se consideró por este Consejo Jurídico en el Dictamen 293/2013, sobre el Proyecto que, a la postre, se aprobaría como Decreto 8/2014, de 21 de febrero, que ahora se pretende modificar.

II. El objeto del Proyecto sometido a consulta se limita, en uso de la remisión reglamentaria específica efectuada por el artículo 4 de la Ley de creación del Organismo, a modificar los Estatutos del OABORM para habilitarle a realizar funciones de digitalización y destrucción de documentos administrativos. La futura norma, por tanto, no pretende establecer el régimen jurídico de realización de las nuevas tareas, que ya le vendría impuesto al OABORM por el ordenamiento, sino únicamente efectuar la atribución funcional.

En atención al limitado objeto del Proyecto, las memorias justificativas que se han incorporado al expediente en el procedimiento de elaboración reglamentaria no se detienen en acreditar que la ejecución de las funciones que se pretende asignar al organismo autónomo se ajustará en todo momento a las exigencias técnicas y jurídicas que imponga el ordenamiento a la Administración en materia de documentos electrónicos, creación de copias electrónicas, archivos electrónicos y conservación del patrimonio documental. Carece, asimismo, el expediente de justificación acerca de la adecuación del organismo autónomo a los requisitos técnicos que para la digitalización de la documentación administrativa impone el conjunto normativo que configura el Esquema Nacional de Interoperabilidad, que permita considerar que cuenta con los medios necesarios para garantizar que la realización de las copias electrónicas de los documentos en soporte papel cumplirán con los requerimientos necesarios para dotarles de los efectos jurídicos que se pretende, como más adelante se detalla.

Del mismo modo, en relación con la destrucción de los documentos en papel una vez digitalizados, entiende el Consejo Jurídico que lo que se pretende es habilitar al organismo autónomo a realizar, estrictamente, la actuación material en que consiste la desaparición física del documento en soporte papel mediante la aplicación de los procesos mecánicos o químicos apropiados. En consecuencia, nada se indica en las memorias e informes del expediente acerca del necesario control sobre el cumplimiento, previo a dicha actuación, de las garantías y limitaciones que la normativa de archivos y protección del patrimonio documental establecen, que precederían a la destrucción y que, en ausencia de mayores precisiones, cabe considerar que habría de gestionar el órgano que efectuara el encargo al OABORM.

De ahí que tampoco este Dictamen entre a considerar el régimen jurídico material de las nuevas funciones que se pretende asignar al OABORM, sino que se limita a analizar la posibilidad de su atribución y la forma en que se materializa aquélla mediante la modificación estatutaria que constituye el objeto del Proyecto sometido a consulta.

Y todo ello sin dejar de sugerir que, al menos en la parte expositiva del Proyecto, se incorporara una declaración relativa a que la ejecución de las funciones de nueva atribución se realizará de forma acorde con las exigencias técnicas y jurídicas que en cada momento imponga el ordenamiento a la Administración en materia de documentos electrónicos, creación de copias electrónicas, archivos electrónicos y conservación del patrimonio documental.

SEGUNDA.- Habilitación legal.

La Disposición Final primera LOABORM autoriza al Consejo de Gobierno para dictar cuantas disposiciones resulten necesarias para su desarrollo y aplicación, de forma coherente no sólo con la genérica atribución de la potestad reglamentaria que el artículo 32 del Estatuto de Autonomía para la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia efectúa a favor del órgano titular del poder ejecutivo, sino también con la específica atribución que el artículo 41.2 de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de organización y régimen jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (en lo sucesivo, Ley 7/2004), efectúa al Consejo de Gobierno para la aprobación de los Estatutos de los Organismos Autónomos.

En tales habilitaciones cabe fundamentar los Estatutos del organismo autónomo, concebidos como el complemento indispensable de la Ley de creación de aquél, como se desprende del contenido propio y mínimo de aquellos que enumera el propio artículo 41 de la Ley 7/2004 y, sobre todo, de la exigencia contenida en su artículo 40.3, de acompañar una propuesta de estatutos a todo anteproyecto de ley de creación de un organismo público que se eleve al Consejo de Gobierno.

Al margen de la ya citada remisión reglamentaria general efectuada por la Disposición final primera LOABORM, esta Ley también contiene otras llamadas a los Estatutos para el desarrollo de específicos extremos precisados de regulación. Entre ellas y por lo que ahora importa, la contenida en el artículo 4 de la Ley, que remite a los Estatutos la determinación de las funciones a ejercer por el Organismo Autónomo.

En uso de dichas habilitaciones y en ejercicio de su competencia el Consejo de Gobierno aprobó mediante Decreto 8/2014, de 21 de febrero, los Estatutos del Organismo, cuyo artículo 3 se destina a regular el elenco funcional que le corresponde.

Corolario de lo expuesto es que el Consejo de Gobierno cuenta con competencia orgánica y habilitación legal para modificar mediante Decreto los Estatutos del Organismo Autónomo.

TERCERA.- Del procedimiento.

I. El régimen jurídico del procedimiento a seguir en la elaboración de la disposición objeto del presente Dictamen es, en cierta forma, singular, pues al tener como objeto la modificación de una norma aprobatoria de los Estatutos correspondientes a un organismo autónomo, ha de atenerse, de una parte, al procedimiento específico establecido para la aprobación de aquellos, fijado por el artículo 41.2 de la Ley 7/2004; pero, además, en su tramitación ha de observarse lo que tanto la normativa básica contenida en el Título VI de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), como el artículo 53 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia (en lo sucesivo, Ley 6/2004) prevén para la elaboración de las disposiciones de carácter general.

Dispone el artículo 41.2 de la Ley 7/2004, que la aprobación de los estatutos corresponde al Consejo de Gobierno, mediante decreto a propuesta del titular del departamento de adscripción, previo informe de las consejerías competentes en materia de organización administrativa y hacienda.

De conformidad con la previsión legal contenida en el artículo 41.2 de la Ley 7/2004, la futura norma se ha tramitado como Proyecto de Decreto, si bien no consta en el expediente la propuesta del titular de la Consejería de adscripción del organismo al Consejo de Gobierno.

Tampoco consta, al menos de forma expresa, el informe de las Consejerías competentes en materia de organización administrativa y hacienda, a pesar de que en la fórmula promulgatoria del Proyecto se alude expresamente a la existencia de un "previo informe de la Consejería competente en materia de Hacienda". En consecuencia, deben incorporarse al expediente tales informes, sobre dos materias que tras la reorganización de la Administración regional operada por el Decreto del Presidente n.º 34/2021, de 3 de abril, son de la competencia de la Consejería de Economía, Hacienda y Administración Digital. Esta conclusión se ve reforzada por el insuficiente tratamiento que del impacto presupuestario de la futura norma se contiene en la MAIN, como ya pusiera de manifiesto la Dirección de los Servicios Jurídicos, y sin que dicha advertencia haya movido a la Consejería proponente a modificar tal apartado de la indicada Memoria, lo que obliga al Consejo Jurídico a reiterar la observación.

Así, se indica en la MAIN que la norma proyectada "no tiene incidencia económica alguna, no implicando "per se" la implantación de nuevos Servicios, ni generando obligaciones económicas previstas o no previstas en los Presupuestos Regionales, ni produciendo cambios en los ingresos consignados en dichos Presupuestos...".

Como ya hemos señalado en anteriores Dictámenes (por todos, el 435/2019), estas afirmaciones que de manera tan contundente se formulan para tomar la decisión, sin embargo, no deben entenderse suficientes a la luz de las directrices que marca la Guía Metodológica para la elaboración de las MAIN, aprobada por Acuerdo del Consejo de Gobierno de 6 de febrero de 2015. En lo que al impacto en materia de presupuestos respecta, la Guía, en el número 6º de su apartado A "Introducción", como respuesta a la pregunta de si de la propuesta normativa no se derivaran impactos apreciables, señala que "En aquellos casos en los que se estime que de la propuesta normativa no se derivan impactos apreciables en alguno o algunos de los ámbitos, de tal forma que no corresponda la elaboración de una MAIN completa, se elaborará una MAIN abreviada con el contenido mínimo que se recoge a continuación". Concreta ese contenido mínimo en su apartado "C.- Contenidos de la Memoria Abreviada", y en él, por lo que interesa al impacto presupuestario, indica en su número 4 "En todo caso se especificarán los aspectos presupuestarios del proyecto normativo, haciendo una mención concreta a los posibles costes en recursos materiales y recursos humanos". Es decir, la circunstancia de que el impacto presupuestario no sea "apreciable" faculta para redactar la MAIN abreviada, pero el contenido mínimo exige que "En todo caso", sin excepción, se especifiquen los aspectos presupuestarios del proyecto normativo haciendo una mención concreta a los posibles costes en recursos materiales y recursos humanos.

Lo que la Guía pretende, de manera simplificada evidentemente, es que queden reflejados los efectos presupuestarios que pueda tener la adopción de una determinada norma, sean o no asumibles con los recursos de los que ya se disponga en el momento de elaborar la propuesta. Sin embargo, en este como en algunos otros casos dictaminados, se viene observando la práctica consistente en negar efectos presupuestarios relevantes a los proyectos entendiendo que de esa manera no hay obligación de especificarlos, pero tampoco de justificar el aserto.

Como decimos, el mayor o menor impacto presupuestario permite a los órganos impulsores considerar la necesidad de realizar una MAIN completa o abreviada pero, una vez adoptada esa decisión, incluso en la abreviada hay que especificar los efectos que sobre el presupuesto genere y en tanto que la aplicación de la norma suponga una mínima actividad en el seno de la Administración originará unos gastos a los que hacer frente, gastos cuyo compromiso de ejecución ha de contar con el debido soporte presupuestario para no incurrir en nulidad por aplicación del artículo 36 TRLH, ya que está vedada la ejecución de gastos al margen del presupuesto por aplicación del principio de universalidad presupuestaria, consagrado en el artículo 46.3 EAMU, al señalar que el presupuesto de la Comunidad Autónoma incluirá la totalidad de los gastos e ingresos de los organismos y entidades integrantes de la Comunidad Autónoma. Al margen del presupuesto pueden existir cobros o pagos, pero no ingresos o gastos.

Como hemos dicho, una cosa es que los gastos derivados de la aprobación de la norma sean perfectamente asumibles con los créditos de los que disponga el departamento impulsor, o el resto de departamentos de la Comunidad Autónoma, lo que no niega su existencia e impacto presupuestario. Otra bien distinta, que hubieran de dotarse de nuevos créditos. En ese caso, la propia Guía nos da la pista de cuál es la intención que se persigue al decir en el apartado B5, respondiendo a la pregunta de si un proyecto normativo afecta al presupuesto del departamento impulsor que "Si sí existiera impacto presupuestario por afectar el proyecto normativo a los presupuestos de la CARM, será necesario identificar, mediante la partida presupuestaria afectada y cuantificar los gastos e ingresos presupuestarios, financieros o no financieros que pudiera generar el proyecto normativo, o bien justificar la imposibilidad de cuantificación de dicho impacto.

Una vez cuantificado el impacto presupuestario habrá que determinar si el coste que supone puede ser asumido con los créditos disponibles sin necesidad de modificaciones presupuestarias, para lo cual será necesario identificar las partidas presupuestarias afectadas especificando la respectiva valoración monetaria. Si el coste no puede ser financiado con los créditos presupuestarios disponibles sin recurrir a modificaciones presupuestarias, será necesario detallar la modificación que se propone, su cuantificación y su fuente de financiación".

Desde el punto de vista de los ingresos, nada se especifica en la MAIN acerca de los que consigue el OABORM por la realización de estas funciones, pues aunque se prevén como ejecución de encargos en su condición de medio propio de la Administración regional, ha de considerarse que su realización está sujeta a una compensación tarifaria (art. 32.1 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, en lo sucesivo LCSP).

Como conclusión de este apartado se obtiene, en el caso examinado, al igual que en otros ya vistos por este Órgano consultivo, que la MAIN no responde al contenido exigido por la Guía, pues debieron hacerse unas referencias a los recursos presupuestarios que la puesta en marcha de la norma va necesariamente a implicar, referencias siquiera mínimas pero suficientes para alcanzar su fin de ilustrar al órgano que deba decidir sobre su aprobación.

En lo que respecta a los restantes trámites previstos en la normativa básica sobe el procedimiento de elaboración de disposiciones generales y en el artículo 53 de la Ley 6/2004, en líneas generales cabe entender que se han cumplimentado aquellos que resultaban preceptivos, no siéndolo los de consulta pública previa, audiencia e información pública, atendido el carácter organizativo y de eficacia ad intra de la Administración regional que es propio de la futura norma.

Procede, en consecuencia, incorporar al procedimiento de elaboración reglamentaria la propuesta que el titular de la Consejería ha de formular al Consejo de Gobierno para la aprobación del Proyecto como Decreto, los informes previstos en el artículo 41.2 de la Ley 7/2004 y adecuar el contenido de la MAIN a la observación realizada sobre el análisis del impacto presupuestario de la futura norma.

En relación con los informes exigidos por el artículo 41.2 de la Ley 7/2004, de ordinario se ha considerado que corresponde su evacuación a la Dirección General competente en materia de presupuestos (hoy Dirección General de Presupuestos y Fondos Europeos), en lo referente a la materia de hacienda, y a la Dirección General de Función Pública, en la faceta de organización administrativa. Atendidas las atribuciones competenciales que efectúan los artículos 6 y 10 del reciente Decreto 44/2021, de 9 de abril, por el que se establecen los Órganos Directivos de la Consejería de Economía, Hacienda y Administración Digital, cabe considerar que las indicadas direcciones generales continúan siendo las llamadas a evacuarlos. No obstante, el indicado Decreto agrupa a ambos órganos directivos bajo la coordinación sectorial de la Secretaría Autonómica de Hacienda (art. 4 del Decreto 44/2021, de 9 de abril), por lo que un eventual informe de este órgano que abarcara las perspectivas hacendística y organizativa también cumplimentaría el trámite omitido.

II. De conformidad con el artículo 46.2 del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, aprobado por Decreto 15/1998, de 2 de abril, la consulta habrá de acompañarse de un extracto de secretaría, documento éste que se ha omitido.

CUARTA.- De la falta de justificación en el expediente acerca de la adecuación de las nuevas funciones a los fines del Organismo Autónomo.

Como ya se ha indicado supra el Proyecto persigue añadir dos funciones al elenco de las que el artículo 3 de los Estatutos ya asigna al OABORM. Tales funciones, que según la propia MAIN no son reconducibles a ninguna de las que el organismo ya tiene establecidas en su norma estatutaria, serían las de digitalización y destrucción de documentos, cuando mediara el encargo de un poder adjudicador del que el Organismo tenga la consideración de medio propio.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 1.3 y 4 LOABORM, el Organismo tiene la consideración de medio propio instrumental de la Administración Regional y de los organismos y entidades de derecho público dependientes de ella que tengan la condición de poder adjudicador, para la edición, publicación, distribución y venta en las materias que constituyen sus fines, y especialmente para la ejecución de los trabajos de imprenta. En virtud de este carácter y según el artículo 5.2 de los Estatutos, la Administración Regional y los organismos y entidades de derecho público dependientes de ella que tengan la condición de poder adjudicador podrán encomendar directamente al Organismo Autónomo la realización de trabajos, servicios y encargos sobre las materias que constituyen sus fines, viniendo el organismo obligado a la realización y prestación de los mismos.

Del marco jurídico expuesto se desprende que los encargos que un órgano o una entidad de derecho público de la Administración regional pueda efectuar al OABORM en atención a la condición de éste como medio propio de aquél se limitan a los que vengan referidos a la edición, publicación, distribución y venta en las materias que constituyen los fines del organismo autónomo, y especialmente para la ejecución de los trabajos de imprenta.

Cabe añadir que la exigencia de que los encargos que los poderes adjudicadores realicen a las entidades que tengan la condición de medio propio de aquéllas estén referidos a los fines de estas últimas también inspira la normativa de contratos del sector público, cuando el artículo 32, apartados 2, letra d) y 6, LCSP, relaciona los encargos a realizar a las entidades que tengan la consideración de medios propios personificados con el objeto social de estas últimas.

De conformidad con el artículo 3 LOABORM, el organismo autónomo tiene los siguientes fines: a) la gestión del servicio público de publicación del «Boletín Oficial de la Región de Murcia»; b) el servicio de industria gráfica de los órganos institucionales de la Región de Murcia y Administración Regional; y c) el servicio de industria gráfica a instancias de otras administraciones o de sus organismos dependientes.

Por su parte, el artículo 4 LOABORM remite a los Estatutos la determinación de las funciones a ejercer por el Organismo Autónomo. De modo que, en una interpretación conjunta y sistemática de los preceptos citados, cabe concluir que, para que los Estatutos del Organismo puedan encomendarle nuevas funciones a realizar como medio propio de la Administración regional -que es lo que se pretende en el Proyecto sometido a consulta-, tales funciones habrán de tener encaje entre los fines del Organismo. Y este extremo no ha merecido una mínima justificación en las memorias e informes que pretenden amparar la iniciativa normativa, lo que debe ser corregido.

Adviértase que de los fines que la Ley de creación del OABORM le asigna, y descartado el de la publicación del Diario Oficial, sólo el de prestación del servicio de industria gráfica para la Administración regional y sus órganos institucionales podría amparar la atribución al organismo, como medio propio, de las funciones de digitalización de documentos y la destrucción de los documentos en soporte papel que ya hayan sido objeto de digitalización.

Ahora bien, el encuadramiento de tales funciones en el servicio de industria gráfica no es en absoluto manifiesto, lo que exige una previa justificación de la que carece el expediente, máxime cuando la relación entre las nuevas funciones y aquellas que el artículo 4 LOABORM especifica como propias del Organismo tampoco puede establecerse de forma obvia o evidente.

A tal efecto, la función de digitalización de documentos que se pretende asignar al organismo se define por el artículo 27.3, b) LPACAP como "el proceso tecnológico que permite convertir un documento en soporte papel o en otro soporte no electrónico en un fichero electrónico que contiene la imagen codificada, fiel e íntegra del documento". Esta definición, hoy reiterada por el anexo del reciente Reglamento de Actuación y Funcionamiento del Sector Público por Medios Electrónicos, aprobado por Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo (RAFSPME), la toma la Ley del anexo del Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Interoperabilidad, en cuyo desarrollo y de conformidad con lo establecido en su Disposición adicional primera, se aprueban diversas Normas Técnicas de Interoperabilidad (NTI), de las cuales destaca por su especificidad, la relativa a Digitalización de Documentos, que tratará los formatos y estándares aplicables, los niveles de calidad, las condiciones técnicas y los metadatos asociados al proceso de digitalización.

De dicho marco normativo se desprende que el resultado final del proceso de digitalización es la creación de un documento electrónico, entendido éste como objeto digital formado por la imagen electrónica obtenida, sus metadatos y, si procede, la firma asociada al proceso de digitalización. Los componentes de este documento electrónico generado mediante la digitalización, además, habrán de ajustarse a las exigencias de la NTI específica de Documento Electrónico.

Según las memorias e informes obrantes en el expediente, la digitalización que se pretende atribuir al organismo autónomo se aplicaría, fundamentalmente, sobre documentos vinculados a procedimientos administrativos ya finalizados, por lo que su finalidad sería la de permitir su archivo por medios electrónicos.

Las dudas acerca de la posible reconducción de la digitalización, en las condiciones exigidas por la norma, al concepto de "servicios de industria gráfica" surgen cuando, ante la ausencia de una definición legal unívoca de qué haya de entenderse por tales servicios, otros referentes normativos que, aunque de forma indirecta, nos permiten una aproximación al concepto, no recogen aquellas funciones, al menos de modo expreso, como propias de la actividad de las industrias gráficas. Así, por ejemplo, entre los epígrafes establecidos por la normativa fiscal para la aplicación de las tarifas del Impuesto de Actividades Económicas, no se prevé la digitalización de documentos entre los aplicables a las industrias de artes gráficas, aunque sí se describe la actividad de "Reproducción de textos o imágenes por procedimientos tales como multicopistas, fotocopias por procedimientos fotográficos y electroestáticos, sistemas de reproducción de planos, etc." (epígrafe 474.3, del Grupo 474 "Artes Gráficas (impresión gráfica)").

Tampoco se menciona de forma expresa la digitalización y destrucción de documentos, el Convenio Colectivo estatal de artes gráficas, manipulados de papel, manipulados de cartón, editoriales e industrias auxiliares 2019-2020, cuando establece en su artículo 1.3 que "se entiende por Industrias de Artes Gráficas y Auxiliares, en general, las que se dediquen, junta o separadamente, a las actividades de preimpresión, impresión o postimpresión, por cualquier procedimiento o sistema, sobre papel, cartón, tela, plástico, películas, soporte óptico, magnético, informático o cualquier otra materia, de toda clase de caracteres, dibujos o imágenes en general, en uno o más colores", precisando a continuación que se entenderán incluidas en dicho ámbito funcional, entre otras, "la reproducción de textos o imágenes por cualquiera de los distintos sistemas o procedimientos existentes en la actualidad o que puedan existir en el futuro: manual (dibujo), fotográfico, fotomecánico, electrónico, informático, digital, etc., sobre cualquier material sensible, incluidos los soportes de informática grabados".

No hay que olvidar, además, que la digitalización que se pretende atribuir al organismo, fundamentalmente, es la que se dirige a permitir el archivo de los expedientes en formato electrónico, procediendo a la destrucción posterior de los documentos originales en soporte papel, por lo que dicha función en el ámbito del procedimiento administrativo, como ya se ha señalado, no solo conlleva la creación de un fichero electrónico que contiene una imagen codificada, fiel e íntegra del documento (artículo 27.2 b, LPACAP), con sus correspondientes metadatos y firma, sino que el resultado de esa labor ha de reunir, además, las exigencias que para el archivo electrónico de documentos impone el artículo 46 LRJSP, lo que prima facie parece exceder de una función reproductora de textos o imágenes.

Del mismo modo, tampoco la reconducción de la función de destrucción de documentos administrativos al concepto de industria gráfica es evidente, toda vez que aquí ya no se trata de crear o recrear textos o imágenes y plasmarlos en un determinado soporte, sino de eliminar los documentos en soporte papel, en una actividad que puede asociarse más con la gestión documental y que se ve intensamente afectada por la normativa en materia de archivos y conservación del patrimonio documental, que establece numerosas limitaciones y garantías acerca de la destrucción de los documentos administrativos.

En definitiva, la necesaria adecuación entre funciones y fines del organismo requiere una labor de justificación y motivación en el expediente, que permita identificar la digitalización y la destrucción de documentos con los servicios de industria gráfica, de modo que la atribución de los nuevos cometidos funcionales que se realiza al amparo del artículo 4 LOABORM mediante la modificación de los Estatutos del Organismo, sea acorde y coherente con los fines que el artículo 3 del mismo texto legal le asigna. En la medida en que dicha justificación no consta en ninguna de las memorias e informes que jalonan el expediente, procede corregir dicha omisión.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN

ÚNICA.- Procede retrotraer el procedimiento de elaboración reglamentaria para que se subsanen las carencias y omisiones en el cumplimiento de los trámites establecidos en el artículo 41.2 de la Ley 7/2004, conforme se indica en la Consideración tercera de este Dictamen.

Procede, asimismo, corregir en la MAIN la insuficiencia del análisis de impacto presupuestario de la futura norma e incorporar a dicha Memoria la justificación de los extremos indicados en la Consideración cuarta del presente Dictamen.

Una vez subsanadas estas deficiencias procede volver a remitir el expediente al Consejo Jurídico para su Dictamen definitivo.

No obstante, V.E. resolverá.