Dictamen nº 130/2021
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 29 de junio de 2021, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de Consejería de Agua, Agricultura, Ganadería, Pesca y Medio Ambiente (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 24 de marzo de 2021 (COMINTER_92686_2021_03_23-05_58), sobre responsabilidad patrimonial instada por D. X, por daños ocasionados por el rescate de su perro debido a caída accidental en monte público (exp. 2021_078), aprobando el siguiente Dictamen.
ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 8 de octubre de 2019, D. X presenta reclamación de responsabilidad patrimonial frente a la Administración regional por los daños que dice haber sufrido como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos dependientes de la Consejería de Agua, Agricultura, Ganadería y Medio Ambiente.
Relata el reclamante que el 4 de agosto de 2019, mientras cazaba en el coto MU-44-CD El Cerrillar, tuvo que solicitar la intervención del Cuerpo de Bomberos para el rescate de su perro, que había caído en una dolina, a una profundidad de 8 metros.
Para el reclamante la propiedad pública del terreno (es un monte público situado al sur de la Sierra de El Valle) en el que se produjo el siniestro obliga a la Administración a su mantenimiento y conservación, así como a su señalización en orden a evitar accidentes. Solicita que la Consejería consultante, como responsable del indicado monte público, se haga cargo del coste del rescate.
La reclamación se acompaña de la siguiente documentación: a) escrito de la Sociedad de Cazadores “La Perdiz Roja” de la que el reclamante es socio; b) informe del Ayuntamiento de Murcia en relación con el rescate efectuado; y c) recortes de prensa.
En el informe de 8 de agosto de 2019 del Servicio de Extinción de Incendios y Salvamento del Ayuntamiento de Murcia se hace constar: “Con fecha 4 de agosto de 2019 y sobre las 10.34 horas se recibe aviso de la Guardia Civil para un rescate de perros en Baños y Mendigo, junto a la gasolinera Las Cumbres. Trasladado el servicio se trata del rescate de un perro bretón del interior de una dolina de unos 8 metros de profundidad al sur de la Sierra del Valle. El perro pertenece a D. X. El rescate se realiza con técnicas de rescate vertical. El animal se recupera sin heridas y se devuelve a su dueño…”.
SEGUNDO.- Admitida a trámite la reclamación por Orden de 23 de enero de 2020, se designa instructora, que procede a comunicar al interesado la información prescrita por el artículo 21.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), al tiempo que le requiere para subsanar la reclamación, mediante la acreditación del coste del rescate del perro.
Por el interesado se aporta liquidación expedida a su nombre por el Ayuntamiento de Murcia, por importe de 402,08 euros, en concepto de salvamento de un perro, abonada por el interesado el 16 de diciembre de 2019.
TERCERO.- Solicitado a la Subdirección General de Política Forestal y Caza el preceptivo informe del servicio cuyo funcionamiento haya ocasionado la presunta lesión indemnizable (art. 81.1 LPACAP), la indicada unidad remite dos informes:
- El evacuado el 13 de marzo de 2020 por Agente Medioambiental de la Comarca Murcia-El Valle, que se expresa en los siguientes términos:
“Que la localización del pozo/cárcava donde cayó el perro de caza se encuentra en el Paraje de la Solana del Cerrillar, en las coordenadas UTM ETRS89 30S 664570 4195133.
Que dicha localización se encuentra en el terreno de titularidad pública Monte nº 174: El Valle y Carrascoy.
Que no es un pozo artificial, sino una cárcava que se ha producido de forma natural por procesos erosivos y tiene unas dimensiones aproximadas de 10 m de profundidad y 4 m de perímetro (irregular con forma alargada) en la parte superior.
Que junto a esta cárcava hay otras dos de características similares.
Que en la zona circundante a las cárcavas anteriormente citadas hay cárcavas de profundidad similar, pero de anchura mucho mayor, formando el paisaje característico de "Badlands".
Que la zona de cárcavas ocupa una superficie aproximada de 3,5 Ha.
Que la cárcava donde el perro cayó no está señalizada, así como ninguna de las otras cercanas, ni tampoco la zona de cárcavas donde se encuentran.
Que en el perímetro del recinto 22 del polígono 228 parcela 15 hay un viejo vallado cinegético deteriorado, que es adyacente a la zona de las cárcavas.
Que el vallado está abatido en varias zonas y deja libre el acceso a la zona de la cárcava del accidente.
Que se ha procedido al balizamiento con cinta plástica de señalización de agentes medioambientales de la cárcava donde cayó el perro, así como de tres zonas donde estaba el vallado abatido y permite el acceso de animales y personas.
Que es una zona frecuentada por visitantes a pie y en bicicleta.
Que hay riesgo de caída para animales y personas, por lo que debería procederse a su señalización. No siendo adecuado el cerramiento ya que la erosión volvería a dejarlo al descubierto”.
Al informe se adjunta un anexo fotográfico de la zona y de la cárcava donde cayó el perro.
- Un segundo informe, de un Técnico de la Subdirección General de Política Forestal y Caza, suscrito por el titular de ésta, que tras confirmar la ubicación del accidente en el monte de utilidad pública núm. 174, “El Valle y Carrascoy”, efectúa las siguientes consideraciones:
“…Está formado en una gran parte por una geología formada por margas en una cuenca sedimentaria, donde existen procesos de erosión en túnel (piping). Los procesos de erosión en túnel (piping) tienen gran importancia en el modelado de las cuencas sedimentarias semiáridas del Sureste español. Sus formas resultantes se hallan muy esparcidas y en diverso grado de evolución por todo el territorio. La capacidad de transmisión hidráulica entre los niveles subsuperficiales del suelo y las escorrentías de superficie, es decir, el grado de saturación de los suelos, favorece el proceso de piping. Proceso básico en el excavado y retroceso de muchas laderas, así como en el encajamiento de las escorrentías y formación de cárcavas. Por tanto, el lugar del accidente, como se puede ver en el informe adjunto de los agentes medioambientales está situado en la coordenada ETRS89 (664570,4195133).
La Sociedad de Cazadores Federada la Perdiz Roja, tenía el aprovechamiento del coto MU44CD en el MUP nº 174 EL VALLE Y CARRASCOY hasta el 31/03/2020…”.
Tras reproducir el informe del Agente Medioambiental y la pretensión indemnizatoria formulada por el interesado, el informe continúa como sigue:
“…Tras ponernos en contacto telefónico con el presidente de la Sociedad de Cazadores de Santo Ángel, nos ha confirmado que todos los cazadores están avisados de que existen unas 4 hectáreas con muchas simas formadas por la erosión, y que es responsabilidad de los mismos los accidentes que puedan surgir.
En los últimos años, han caído otros 2 perros más en simas parecidas, uno de ellos lo sacaron los propios cazadores y el otro lo sacaron los bomberos (y el coste fue asumido por el cazador).
Por tanto, no existe ninguna negligencia por parte de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, ya que la sima ha sido formada por el proceso geológico y por la erosión y no se pueden vallar todas las existentes.
El cazador conocía perfectamente el riesgo de cazar en esa zona. La Sociedad de Cazadores La Perdiz Roja, ha manifestado que no tiene seguro de responsabilidad civil para cubrir los accidentes de sus socios. Generalmente las pólizas del seguro obligatorio del cazador, no cubre los daños y el rescate del perro”.
El informe, finalmente, alcanza las siguientes conclusiones:
“La Sociedad de Cazadores La Perdiz Roja, se quedó con el aprovechamiento cinegético del Monte de Utilidad Pública nº 174 y conoce las características de dicha zona. El solicitante es socio de dicha Sociedad y también conocía las características morfológicas de la zona.
Por todo lo anterior, la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, no puede ser responsable patrimonial del rescate del perro, ya que el cazador conocía perfectamente el riesgo de cazar en esa zona y es inviable vallar toda la zona”.
CUARTO.- Conferido trámite de audiencia al reclamante no consta que haya hecho uso del mismo, presentando alegaciones o justificaciones adicionales a las ya formuladas en su reclamación inicial.
No consta en el expediente la documentación acreditativa de que la notificación del trámite se haya practicado de forma efectiva.
QUINTO.- Con fecha 17 de marzo de 2021, la instructora formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, al considerar que no concurren todos los elementos a los que el ordenamiento jurídico anuda el nacimiento de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, singularmente el nexo causal entre el funcionamiento del servicio público y el daño alegado.
En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente al Consejo Jurídico en solicitud de dictamen mediante comunicación interior del pasado 24 de marzo de 2021.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El Consejo Jurídico ha de ser consultado preceptivamente en las reclamaciones que, en concepto de responsabilidad patrimonial, se formulen ante la Administración regional, de acuerdo con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico, y 81.2 LPACAP, y con dicho carácter preceptivo se ha recabado y se emite este Dictamen.
SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.
I. La legitimación para reclamar por daños de carácter material o patrimonial corresponde a quien ostenta la titularidad o propiedad de los bienes dañados, que es quien sufre el detrimento patrimonial que conlleva el perjuicio. Cabe, también, admitir la legitimación de quien sin ostentar un título dominical sobre el bien dañado ha procedido a sufragar su reparación o restitución.
En el supuesto sometido a consulta, si bien no consta la titularidad dominical del reclamante sobre el perro accidentado, más allá de sus propias manifestaciones, lo cierto es que ha acreditado haber abonado la liquidación que le giró el Ayuntamiento de Murcia por el coste de las labores de rescate del cánido, por lo que procede reconocer al actor legitimación para reclamar una indemnización por dicha cantidad.
II. La reclamación se ha presentado dentro del plazo anual que para la prescripción del derecho a reclamar establece el artículo 67.1 LPACAP, toda vez que el accidente del perro tiene lugar el 4 de agosto de 2019 y la reclamación se presenta el 8 de octubre del mismo año, antes incluso de haber abonado la liquidación girada por el Ayuntamiento, lo que hizo el 16 de diciembre de ese mismo año.
III. Se ha seguido el procedimiento previsto en la LPACAP para la tramitación de las reclamaciones de responsabilidad patrimonial, sin que se observen carencias esenciales, obrando en el expediente el informe del Servicio a cuyo funcionamiento se imputa el daño y el trámite de audiencia al interesado.
Debe señalarse, al respecto, que en la copia del expediente remitida a este Consejo Jurídico no consta documentación acreditativa de la efectiva recepción por parte del interesado de la notificación del trámite de audiencia. No obstante, en la medida en que la propuesta de resolución afirma de forma expresa que dicha notificación se produjo el 17 de noviembre de 2020, este Órgano Consultivo tiene por efectuado el trámite, sin perjuicio de advertir a la Consejería consultante la necesidad de incorporar al expediente la documentación que acredite de forma fehaciente la efectiva recepción por los interesados de las notificaciones y comunicaciones que se les dirijan.
TERCERA.- Elementos de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.
I. El ordenamiento jurídico español contempla un sistema de responsabilidad patrimonial por los daños que se causen como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos que encuentra su fundamento en los artículos 9.3 y 106.2 de la Constitución y que se regula en los artículos 32 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), en términos sustancialmente coincidentes, en lo que aquí concierne, al régimen establecido en la hoy derogada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), por lo que tanto la jurisprudencia como la doctrina de los órganos consultivos dictados en interpretación de esta última resultan extensibles en esencia a la normativa hoy vigente.
Los elementos constitutivos de la responsabilidad patrimonial de la Administración son recogidos por los artículos 32 y siguientes LRJSP. De conformidad con lo que se establece en ese bloque normativo, en la constante jurisprudencia que lo interpreta y en la doctrina del Consejo de Estado y de este Consejo Jurídico, son requisitos que deben concurrir para afirmar la responsabilidad extracontractual de las Administraciones Públicas los siguientes:
- La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.
- Que el daño o lesión sufrida sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una adecuada relación de causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir alterando el nexo causal.
- Que los daños no se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o la técnica existentes en el momento de producción de aquéllos.
- Ausencia de fuerza mayor.
- Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño.
Ahora bien, al igual que ha establecido en anteriores Dictámenes emitidos en supuestos similares al presente, el Consejo Jurídico ha destacado que, si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente por el solo hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico (Sentencias del Tribunal Supremo de 13 de noviembre de 1997, 5 de junio de 1998, 27 de mayo de 1999, 13 de septiembre de 2002 y 8 de abril de 2003, entre otras).
II. En el supuesto sometido a consulta, se reclama por el coste de la intervención de rescate que realizó el Servicio de Extinción de Incendios y Salvamento del Ayuntamiento de Murcia del perro del reclamante, que había caído en una sima durante el desarrollo de la actividad cinegética que desempeñaba.
Para el reclamante, la Administración titular del monte público donde se produjo el accidente es la responsable de mantenerlo en condiciones de seguridad y de señalizar la existencia de las zonas peligrosas, lo que no hizo en el caso de la dolina en la que se introdujo el perro. La omisión de tales deberes de conservación y señalización causó el accidente y, en consecuencia, el coste en que incurrió para el rescate del animal.
Frente a dicha imputación la propuesta de resolución sostiene que el reclamante había sido avisado por la Sociedad de Cazadores a la que pertenece y que tenía cedido el aprovechamiento cinegético del monte público en el momento del accidente, que el terreno presentaba zonas de cárcavas y dolinas formadas por la erosión en un área cercana a las 4 hectáreas, por lo que debió adoptar las medidas precautorias necesarias para evitar el accidente de su perro. En consecuencia, la propuesta de resolución no aprecia “la existencia de una relación de causalidad entre el servicio público y el daño, ya que no cabe atribuir al funcionamiento de la Consejería de Agua, Agricultura, Ganadería, Pesca y Medio Ambiente la existencia de cárcavas en los montes públicos, las cuales obedecen a circunstancias naturales ajenas por completo a las decisiones adoptadas por esta Administración, y como se destaca en el informe de la Subdirección General de Política Forestal y C aza no se pueden vallar todas las cárcavas formadas por la erosión. En consecuencia su existencia implica la obligación de adoptar las medidas de seguridad exigibles, más aún cuando se trata de un cazador que ya está avisado por la sociedad de cazadores a la que pertenece de la existencia en el coto MU44CD de estos procesos de erosión y que por lo tanto asume el riesgo de un posible accidente al practicar la caza en esta zona”.
Coincide el Consejo Jurídico con la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, toda vez que el accidente se produce en una zona de monte, en plena naturaleza y que presenta numerosos accidentes geográficos de origen erosivo que conforman el terreno característico de “badlands” tan común en nuestra orografía.
Resulta evidente que pretender que la Administración proceda a vallar las zonas de cárcavas y dolinas equivaldría a desnaturalizar el terreno, afectando de forma negativa a los valores medioambientales de la zona, e impidiendo el movimiento normal de la fauna. Resulta esencial considerar que el lugar del accidente es un paraje natural, salpicado de elementos geográficos asimismo naturales. A tal efecto, cabe recordar que la jurisprudencia recuerda cómo no existe una obligación general de la Administración de intervenir en las zonas naturales, en las que un principio de elemental precaución llevará al transeúnte o usuario de tales ambientes a adoptar las medidas de cuidado ordinarias para evitar los riesgos consustanciales a un terreno natural y no alterado por la mano del hombre. Así, la STSJ Madrid, Sala de lo Contencioso-Administrativo, núm. 479/2005, de 12 de abril, afirma que “la existencia de un barranco o terraplén natural, en una zona rural si bien colindante con una urbanización no supone que exista una obligación de intervenir en dicho elemento natural (…) Y en cuanto a la señalización , la existencia de dicho accidente natural se visiona por si sola, debiendo además (sic) que dado que el fallecido poseía una casa en las cercanías concretamente en la calle (…), por lo que es presumible que era perfectamente conocedor del lugar. No siendo exigible a la corporación local que elimine los accidentes geográficos, ni que proceda al vallado de todos ellos, lo que tendría efectos perversos pues impediría el paso no sólo de las personas sino de la fauna, corresponde a los ciudadanos exclusivamente atender a las circunstancias de peligrosidad que puedan representar los accidentes geográficos naturales”.
Del mismo modo, el Consejo de Estado en Dictamen 2253/2001, afirma:
“En efecto, ha quedado acreditado en el expediente que a todos los visitantes del Parque se les ofrecía información suficiente, a la entrada del mismo, y en los puntos de información existentes, acerca de los riesgos y peligros que, en ocasiones incluso sin ser manifiestos, se dan en las zonas de alta montaña. (…) También debe añadirse que, incluso si no hubiera existido la información referida -más aún si por cualquier circunstancia los interesados no hubiesen accedido a ella-, existen riesgos de índole natural, dentro o fuera de terrenos calificados como Parques Naturales, cuyo peligro es evidente por sí mismo, e impele naturalmente a las personas que transitan por ellos a valorar su propio riesgo. De tal suerte que, en caso de accidente, aunque el daño deba atribuirse principalmente a las fuerzas de la naturaleza, no elimina del todo cierto grado de imputación respecto de la propia conducta (…) pero resulta imposible, y además contrario a la propia esencia de lo que es por sí un Parque Natural, el que éste sea llenado de señales indicativas de peligro, en detrimento de lo que se pretende proteger, que es la propia naturaleza. Sólo en casos extraordinarios y notorios, en lugares fijos, y según la pericia de los directores del parque, para cada caso, procede realizar las señalizaciones oportunas, pero no se puede realizar una señalización exhaustiva de cualquier peligro natural”.
Recuerda esta doctrina jurisprudencial y consultiva que no es dable trasladar a los accidentes ocurridos en parajes naturales las exigencias de mantenimiento, conservación y señalización que incumben a las Administraciones Públicas respecto de las instalaciones, obras e infraestructuras realizadas por el hombre, en las que tales exigencias se imponen con un estándar mucho más elevado de acuerdo con la conciencia social imperante en nuestro tiempo.
En el caso de los accidentes ocurridos en la Naturaleza, tienen mayor relevancia los principios de autoprotección y de riesgo asumido, en cuya virtud el ciudadano que realiza una determinada actividad en el medio natural es advertido de los riesgos y de que su seguridad depende de sus propias acciones, de modo que es el interesado el que debe adoptar las decisiones oportunas de autoprotección y de prudencia necesarias en el desempeño de una actividad que, por el medio en el que se desarrolla, conlleva de por sí riesgos que el particular asume.
No cabe, entonces, ubicar la causa del accidente del perro en la pretendida omisión por la Administración titular del monte público de sus eventuales deberes de conservación y mantenimiento, sino en la propia actuación del cazador que, aun advertido de los riegos geológicos existentes en la zona, no adecuó el desarrollo de la actividad cinegética a los mismos.
Procede, en consecuencia, desestimar la reclamación toda vez que no concurren los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, singularmente el nexo causal entre el funcionamiento del servicio público y el daño alegado ni su antijuridicidad.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
CONCLUSIÓN
ÚNICA.- Se dictamina en sentido favorable la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, toda vez que no concurren los elementos a los que el ordenamiento jurídico anuda el nacimiento de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, singularmente el nexo causal entre el funcionamiento de servicio público y el daño alegado.
No obstante, V.E. resolverá.
