Dictamen nº 119/2021

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 14 de junio de 2021, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Educación y Cultura (por delegación de la Excma. Sra. Consejera), mediante oficio registrado el día 28 de mayo de 2021 (COMINTER_166391_2021_05_28-10_16), sobre Proyecto de Decreto de modificación de los Decretos nº 75 y 76 de 2008, por los que se establecen la ordenación y el currículo de las enseñanzas profesionales de música y danza para la Región de Murcia (exp. 2021_163), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- En fecha indeterminada, la Dirección General de Innovación Educativa y Atención a la Diversidad elabora un primer borrador de Decreto por el que se modifican los Decretos 75 y 76/2008, por los que se establece la ordenación y el currículo de las enseñanzas profesionales de música y danza para la Región de Murcia. Esta primera versión del texto no se ha incorporado a la documentación remitida al Consejo Jurídico junto a la consulta.

En la fase inicial de elaboración reglamentaria constan en el expediente remitido los siguientes documentos:

- Informe de la Oficina de Transparencia y Participación Ciudadana, sobre los resultados de la consulta pública previa a la elaboración del proyecto, realizada entre el 3 y el 22 de febrero de 2020.

- Memoria inicial de Análisis de Impacto Normativo, en su modalidad abreviada, de fecha 3 de marzo de 2020, que apunta cómo la finalidad perseguida con el Proyecto es la modificación de los indicados Decretos 75 y 76/2008, de 2 de mayo, únicamente en lo relativo a la fecha de la evaluación final y de la convocatoria extraordinaria. Con esta modificación se pretende flexibilizar los estudios profesionales de música y danza mediante el adelanto de la fechas de las evaluaciones, tanto ordinaria como extraordinaria en los conservatorios, con el fin de que el alumnado pueda compatibilizarlas con las pruebas de acceso a la Universidad. Se pretende así beneficiar a los estudiantes que, cursando simultáneamente enseñanzas profesionales de Música o de Danza y Bachillerato, deban presentarse a la convocatoria extraordinaria de 2º de Bachillerato y tengan posibilidad de convalidar alguna de las asignaturas recogidas en el Real Decreto 242/2009, de 27 de febrero, por el que se establecen convalidaciones entre las enseñanzas profesionales de Música y de Danza y la Educación Secundaria Obligatoria y el Bachillerato, así como los efectos que sobre la materia de Educación Física deben tener la condición de deportista de alto nivel o alto rendimiento y las enseñanzas profesionales de Danza.

A tal efecto, el Proyecto se limita a eliminar la concreción de fechas en la evaluación final y convocatoria extraordinaria en las enseñanzas profesionales de música y de danza, que los Decretos objeto de modificación establecen en la actualidad.

La MAIN afirma que el Proyecto carece de impacto presupuestario y que los impactos por razón de género y por razón de orientación sexual, identidad o expresión de género son neutros o nulos. Del mismo modo, la futura norma carece de impacto en la familia.

Por el contrario, se afirma que el impacto sobre la infancia y la adolescencia es positivo en la medida que beneficia a los jóvenes y adolescentes que, cursando simultáneamente enseñanzas profesionales de música o de danza y Bachillerato, deban presentarse a la convocatoria extraordinaria de 2º de Bachillerato y tengan posibilidad de convalidar alguna asignatura.

- Anuncio de 4 de marzo de 2020, publicado en el Boletín Oficial de la Región de Murcia (BORM) núm. 60, de 12 de marzo, por el que se somete el Proyecto a información pública y audiencia.

No consta que se presentaran alegaciones con ocasión de los indicados trámites.

- Observaciones al texto realizadas por la Inspección de Educación el 19 de enero de 2021.

- MAIN intermedia, de 26 de febrero de 2021, según la cual se ha recogido en el texto la observación efectuada por la Inspección de Educación.

- Segunda versión del texto normativo.

- Propuesta que eleva el Director General de Innovación Educativa y Atención a la Diversidad a la Consejera de Educación y Cultura para que se tramite el texto como Proyecto de Decreto.

SEGUNDO.- El 2 de marzo de 2021 se evacua el preceptivo informe del Servicio Jurídico de la Consejería impulsora del Proyecto, en sentido favorable al mismo, al que no realiza observación o reparo alguno.

TERCERO.- Solicitado informe al Consejo Escolar de la Región de Murcia se evacua Dictamen 2/2021, de 3 de mayo, que efectúa diversas observaciones, singularmente de técnica normativa, y sugerencias de redacción.

CUARTO.- El 11 de mayo, el Director General de Innovación Educativa y Atención a la Diversidad dirige comunicación interior al Servicio Jurídico de la Consejería de Educación y Cultura, en el que le indica que la tramitación del procedimiento de elaboración reglamentaria ha de desarrollarse "de manera urgente, al objeto de posibilitar que esta norma pueda tener aplicación en el presente curso académico".

Junto a dicha comunicación se remite una nueva versión del texto (la tercera) y de la MAIN, según la cual se habrían aceptado las observaciones y sugerencias efectuadas por el Consejo Escolar.

QUINTO.- El 11 de mayo se emite el informe de la Vicesecretaría, que considera adecuada la tramitación del Proyecto.

SEXTO.- Recabado el preceptivo informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos por el trámite de urgencia, se evacua Informe núm. 56/2021 en sentido favorable al Proyecto y con una única observación que será aceptada e incorporada al texto, dando lugar a una nueva versión del mismo (la cuarta), según se indica en la nueva MAIN intermedia que se incorpora al expediente.

Esta versión, última de las que constan en la documentación remitida al Consejo Jurídico, consta de una parte expositiva innominada, dos artículos y una disposición final.

En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos se remite el expediente en solicitud de Dictamen mediante comunicación interior del pasado 28 de mayo de 2021. La consulta solicita la tramitación urgente, con invocación expresa del artículo 60.1 del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (RCJ), aprobado por Decreto 15/1998, de 2 de abril.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen y urgencia invocada en la consulta.

I. El Dictamen se ha solicitado con carácter preceptivo, en virtud de lo dispuesto por el artículo 12.5 LCJ, pues se trata de un proyecto de Decreto dictado en desarrollo de legislación básica del Estado.

En presencia de una norma estrictamente modificativa como la que es objeto de este Dictamen, la preceptividad de la consulta aparece determinada no sólo por el carácter ejecutivo de la legislación básica estatal que pudiera revestir la modificación que se opera, sino por reunir dicha característica las propias disposiciones que son objeto de alteración.

Y así ocurre en el presente supuesto, pues se pretende modificar dos Decretos, cuyos proyectos ya fueron calificados expresamente por este Consejo Jurídico como de desarrollo de la normativa básica estatal (Dictámenes 57 y 64/2008), no sólo por establecer el currículo de las respectivas enseñanzas de régimen especial, sino también por proceder a la ordenación de las mismas en el ámbito de la Comunidad Autónoma, en desarrollo de las previsiones contenidas en los artículos 48 y 49 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (LOE).

II. Por otra parte, el Dictamen se solicita con urgencia, invocando el artículo 60.1 RCJ, en cuya virtud, aquél "se despachará en el plazo de un mes, salvo en los casos de reconocida urgencia invocada por el consultante y apreciada por el Presidente, que será de 15 días (art. 10.5.pº 1 Ley 2/1997)".

Como se aprecia en la redacción literal del precepto reglamentario transcrito, éste reproduce la previsión contenida en el artículo 10.5, primer párrafo de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en su redacción original.

Sin embargo, dicho precepto legal fue modificado por el artículo 9 de la Ley 3/2012, de 24 de mayo, de medidas urgentes para el reequilibrio presupuestario, que después de establecer que el plazo de emisión del Dictamen es, con carácter general, de un mes, añade que "... cuando en el escrito de remisión de los expedientes por parte del Consejo de Gobierno se haga constar la urgencia del dictamen, el plazo máximo para su emisión será de diez días naturales".

Cabe afirmar, pues, que tras dicha reforma legal el plazo de diez días naturales a que se refiere el indicado artículo 10.5 LCJ únicamente resulta exigible en las consultas en las que se invoque la urgencia del Dictamen a través de Acuerdo del Consejo de Gobierno, lo que no se ha producido en esta ocasión.

II. De acuerdo con lo que se establece en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), la urgencia opera en el procedimiento cuando es declarada, reduciendo a la mitad los plazos establecidos para el procedimiento ordinario, salvo los relativos a la presentación de solicitudes y recursos (art. 33.1), con el requisito ineludible de que los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia serán motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho (art. 35.1,e).

La urgencia, que es la necesidad de actuar con rapidez ante la inminencia de la amenaza de la materialización de un peligro para un fin comunitario, doctrinal y jurisprudencialmente se considera un concepto jurídico indeterminado cuya concreción parte de una perentoriedad excepcional que no permita usar el procedimiento ordinario (Sentencia del Tribunal Supremo de 14 marzo 2006, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª) y que sea objetivamente evaluable (Sentencia del Tribunal Supremo de 27 de febrero de 2008, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 4ª), todo ello para no alterar las garantías que establece el procedimiento ordinario, en este caso el de emisión del Dictamen.

En el escrito de consulta se invoca como justificación de la declaración de urgencia, la voluntad de que la norma proyectada pueda tener aplicación en el presente curso académico, lo que habría sido de fácil consecución si la iniciativa normativa hubiera sido planificada con la antelación suficiente, se hubiera declarado la urgencia del procedimiento desde su inicio y no sólo cuando restaban por evacuar el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos y el presente Dictamen o no se hubiera paralizado el procedimiento entre los meses de junio de 2020 y enero de 2021. Ha de recordarse al efecto que la suspensión de plazos administrativos impuesta por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 abarca únicamente desde el 14 de marzo al 31 de mayo de 2020 (Real Decreto 537/2020, de 22 de mayo, por el que se prorroga el estado de alarma).

En cualquier caso, el Consejo Jurídico advierte la situación creada por la instrucción hasta aquí seguida y, en consecuencia, procede a dar prioridad en su despacho a la consulta, aun cuando atendida la fecha de ésta, sólo parcialmente podrá aplicarse el futuro Decreto en el presente curso académico.

SEGUNDA.- Competencia orgánica y procedimiento de elaboración.

I. El Consejo de Gobierno es el órgano competente para aprobar, en su caso, el presente Proyecto, en virtud de la genérica atribución de potestad reglamentaria efectuada por el artículo 32.1 del Estatuto de Autonomía.

II. Puede afirmarse, con carácter general, que la tramitación seguida para la elaboración del Proyecto sometido a consulta se adecua a las normas que sobre el ejercicio de la potestad reglamentaria establecen el Título VI LPACAP, así como el artículo 53 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, sin que se aprecien carencias esenciales. Así, constan en el expediente la iniciativa normativa ejercitada por la Dirección General de Innovación Educativa y Atención a la Diversidad, la consulta pública previa, las sucesivas Memorias de Análisis de Impacto Normativo  en su modalidad abreviada que se han ido realizando durante la tramitación del Proyecto -ajustadas en términos generales al contenido exigido por el artículo 46.3 de la indicada Ley en relación con la Guía Metodológica para la elaboración de la MAIN, aprobada por Acuerdo del Consejo de Gobierno de 6 de febrero de 2015, si bien cabe recordar lo indicado en anteriores Dictámenes de este Consejo Jurídico (por todos el 435/2019), en relación con el insuficiente tratamiento dado al impacto presupuestario-, la audiencia e información públicas, la participación del sector educativo en la elaboración de la futura disposición general a través del Consejo Escolar de la Región de Murcia, el informe jurídico de la Vicesecretaría y el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos.

No consta, sin embargo, la propuesta que habrá de elevar la Consejera de Educación y Cultura al Consejo de Gobierno.

Del mismo modo, aun cuando no se identifica en el expediente ni en la consulta efectuada a este Órgano Consultivo la copia autorizada del proyecto de Decreto que constituye su objeto (artículo 46.2 RCJ), se entiende que la consulta viene referida a la última versión del texto, la cuarta, reseñada en el Antecedente sexto de este Dictamen.

TERCERA.- Competencia material.

En la medida en que el proyecto persigue la modificación de dos Decretos por los que se establece el currículo de las enseñanzas profesionales de música y danza y se regulan diversos aspectos relativos a la ordenación de las mismas, cabe dar por reproducidas las consideraciones que ya efectuó el Consejo Jurídico en relación con los proyectos de aquellas normas en los Dictámenes 57 y 64/2008.

Así, puede afirmarse de principio, que la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia cuenta con competencia suficiente para normar acerca de dichos extremos, al amparo del artículo 16 del Estatuto de Autonomía (EAMU), que le atribuye la de desarrollo legislativo y ejecución de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 27 de la Constitución y las leyes orgánicas que lo desarrollen.

Entre estas leyes orgánicas, la LOE dedica el Capítulo VI de su Título I a las enseñanzas artísticas, de la que forman parte las enseñanzas profesionales de música y danza (art. 45.2, letra b, LOE), remitiendo de forma expresa la definición de su currículo a lo establecido en el artículo 6 de la misma Ley Orgánica (art. 46.1). Se insta, además, a las Administraciones educativas a facilitar la posibilidad de cursar simultáneamente las enseñanzas artísticas profesionales y la educación secundaria (art. 47.1), para lo cual podrán adoptar las oportunas medidas de organización y de ordenación académica que incluirán, entre otras, las convalidaciones (art. 47.2).

Atendido el objeto del Proyecto normativo ahora sometido a consulta, que es la modificación de un aspecto puntual de aquellos Decretos, atinente al momento en que ha de realizarse la evaluación final de los alumnos y la prueba extraordinaria, ha de señalarse que carece la LOE de una previsión relativa al momento en que debe realizarse la evaluación final de los alumnos de las enseñanzas artísticas profesionales o a las fechas en las que podrán realizar la prueba extraordinaria para superar aquellas materias en las que no hubieran obtenido una evaluación positiva en fase ordinaria. Tampoco los Reales Decretos por los que se fijan los aspectos básicos del currículo de las enseñanzas profesionales de música y danza (RRDD 1577/2206, de 22 de diciembre, y 85/2007, de 26 de enero, respectivamente) establecen normas al respecto, más allá de prever que "Las Administraciones educativas regularán las condiciones para que los centros organicen las oportunas pruebas extraordinarias con el fin de facilitar a los alumnos la recuperación de las asignaturas con evaluación negativa" (artículo 11.5 de ambos Reales Decretos).

En ausencia de previsiones básicas estatales, los Decretos 75 y 76/2008, de 2 de mayo, por los que se establece la ordenación y el currículo de las enseñanzas profesionales de música y danza, respectivamente, para la Región de Murcia, disponen que la evaluación y calificación final del alumnado se realizará en el mes de junio (artículos 14.7 Decreto 75/2008 y 10.7 Decreto 76/2008), y que se realizarán pruebas extraordinarias en el mes de septiembre en los cursos cuarto, quinto y sexto (artículos 14.11 Decreto 75/2008 y 10.10 Decreto 76/2008).

De conformidad con la MAIN del Proyecto ahora sometido a consulta, la predeterminación en ambos Decretos de los meses en los que ha de procederse a las indicadas evaluación y prueba extraordinaria dificulta que los alumnos que cursan las enseñanzas profesionales artísticas de forma simultánea con el Bachillerato puedan verse beneficiados por las convalidaciones de materias previstas en la normativa educativa (Real Decreto 242/2009, de 27 de febrero), toda vez que la regulación del Bachillerato se rige por una gran flexibilidad en la determinación de las fechas en las que ha de realizarse la evaluación y la prueba extraordinaria.

Así, en la actualidad, continúa la MAIN, la prueba extraordinaria de 2º de Bachillerato se realiza en la última quincena de junio, de modo que el establecimiento de la prueba extraordinaria de las enseñanzas profesionales de música y danza en septiembre, dificulta que las materias superadas en estas pruebas puedan ser objeto de convalidación para el Bachillerato. Del mismo modo, si la evaluación final del Bachillerato se realiza en junio, para que los estudiantes puedan convalidar asignaturas de las enseñanzas artísticas profesionales, deberían haber sido evaluados con anterioridad, en el mes de mayo. Todo ello, a su vez, posibilitará que aquellos de estos alumnos que pretendan continuar su formación con estudios universitarios puedan presentarse a las pruebas de acceso a la Universidad en el mes de junio.

El establecimiento de la fecha en la que ha de procederse a la realización de tales actuaciones, en la medida en que no está predeterminada por la normativa básica, corresponde a cada Administración educativa en ejercicio de sus competencias de ordenación de las respectivas enseñanzas, de modo análogo a como de forma explícita reconoce el artículo 36.3 LOE en relación al Bachillerato, al señalar que "los alumnos y alumnas podrán realizar una prueba extraordinaria de las materias que no hayan superado, en las fechas que determinen las Administraciones educativas".

Corolario de lo expuesto es que la Comunidad Autónoma puede establecer la regulación proyectada, dada la extensión de la competencia regional de desarrollo legislativo, su coherencia con la habilitación normativa genérica contenida en la LOE (artículo 6 bis, 3 y Disposición final sexta) y la no inclusión de las materias objeto de consideración (fecha de evaluación y pruebas extraordinarias de las enseñanzas profesionales de música y danza) entre aquellas que merecen la reserva de regulación a favor del Estado conforme a la Disposición adicional primera, 2, de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, Reguladora del Derecho a la Educación.

CUARTA.- Observaciones al texto.

I. A la parte expositiva.

Debe suprimirse la redundancia que se produce entre el último párrafo de la parte expositiva y la fórmula promulgatoria, respecto a la intervención del Consejo Jurídico de la Región de Murcia en el procedimiento de elaboración reglamentaria.

Procede, a tal efecto, suprimir la alusión a este Órgano Consultivo en el párrafo que precede a la indicada fórmula, manteniendo la de ésta para expresar si la norma se ajusta al presente Dictamen o se separa de él (Directriz 16 de las de técnica normativa, aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005).

II. Al articulado.

En el texto de regulación, es decir, aquél en que consiste precisamente la modificación, debería incluirse el número cardinal del apartado que se modifica. Así, por ejemplo, en el artículo primero del Proyecto, que modifica el apartado 7 del artículo 14 del Decreto 75/2008, el texto de regulación debería comenzar como sigue:

"7. La evaluación y calificación final del alumnado se realizará entre los meses de mayo y junio...".

Esta observación es general para los dos artículos del Proyecto.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES

PRIMERA.- La Comunidad Autónoma cuenta con competencia material para aprobar la norma, que habrá de adoptar la forma de Decreto del Consejo de Gobierno.

SEGUNDA.- El procedimiento de elaboración reglamentaria se ha ajustado, en términos generales, a las normas que lo rigen, sin perjuicio de las observaciones efectuadas en la Consideración Segunda.

TERCERA.- Las observaciones formuladas en la Consideración cuarta de este Dictamen, ninguna de ellas de carácter esencial, de incorporarse al texto del Proyecto, contribuirían a su mayor perfección técnica.

No obstante, V.E. resolverá.