Dictamen nº 23/2023
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 3 de febrero de 2023, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de Fomento e Infraestructuras (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 1 de julio de 2022 (COMINTER número 194857/2022), sobre responsabilidad patrimonial instada por D. X, en representación de D.ª Y, por daños en vehículo (exp. 2022_225), aprobando el siguiente Dictamen.
ANTECEDENTES
PRIMERO. - Con fecha 26 de octubre de 2021, D. X, en nombre y representación de D.ª Y, presenta reclamación de responsabilidad patrimonial por la que solicita indemnización por los daños materiales sufridos el día 20 de septiembre de 2021en su vehículo, marca Seat Toledo con matrícula --, cuando circulaba por la vía RM 602 en el punto kilométrico 0,9, al pillar un socavón o bache con la rueda delantera derecha del vehículo causándole desperfectos que provocaron el cambio de los dos neumáticos delanteros, siendo tapado el bache en días posteriores.
A dicha reclamación acompaña fotocopia del documento nacional de identidad, factura del taller “--” por importe de 278,01 euros por el cambio de dos neumáticos y fotografías del estado de la rueda y del socavón en la carretera una vez reparado éste.
SEGUNDO. - Como actos de instrucción del procedimiento se solicita la subsanación de la solicitud, el informe de la Dirección General de Carreteras y del Parque de Maquinaria de dicha Dirección General.
TERCERO. - Con fecha 5 de noviembre de 2021, la Dirección General de Carreteras remite informe de la contratista de las operaciones de conservación de la carretera, la empresa Construcciones Urdecon, que alega, en síntesis:
- Que, de las imágenes aportadas por la reclamante, no hay ninguna donde se vea el neumático montado en el vehículo. No se aportan testigos o atestado de la Guardia Civil o de cualquier otra fuerza del orden.
- Que, al acceder a la RM- 602 desde la A-30, iniciando el recorrido de la misma por su margen derecha, encontramos, entre otras señales, la de limitación de velocidad con un cajetín donde puede leerse “Atención firme en mal estado”, ubicada en el PK 0+050. Se trata de un tramo recto con buena visibilidad.
- Que es imposible, tal y como relata la reclamante, que dadas las dimensiones del bache reparado, éste fuera pisado por los dos neumáticos del mismo eje, tal y como se reclama, por lo que no se puede inferir la realidad y certeza del evento.
- Que, una vez vistos los partes de vigilancia del día de la incidencia, el anterior hábil y el posterior, no se recoge la detección de bache en la RM-602, hay anotado un recorrido por la RM-602 el día 20 de septiembre, lunes, desde las 16:10 horas hasta las 18:30 horas, recorriendo la misma por completo. Vista la alta intensidad de tráfico que soporta la carretera, en caso de existir un bache en la misma muy marcado y peligroso, sería razonable tener más casos similares o llamadas de usuarios alertando de la situación, por lo que no existe relación de causa efecto entre el funcionamiento del servicio público y el daño causado, ya que no es exigible una vigilancia tan intensa que, sin mediar lapso de tiempo, cuide que el tráfico de la calzada quede libre y expedito.
- Que, en caso de resultar ciertos los hechos, hay actuación inadecuada del interesado, ya que conforme establece el Reglamento General de Circulación, el usuario debe conducir con la precaución suficiente para adecuar la velocidad del vehículo a cuantas circunstancias concurran en cada momento, de manera que siempre pueda detenerlo dentro de los límites de su campo de visión y ante cualquier obstáculo que pueda presentarse.
Se acompaña al informe los partes de vigilancia del día del siniestro, el anterior y el posterior día laboral.
CUARTO. - Con fecha 15 de diciembre de 2021, la Ingeniera de Caminos, Directora Facultativa y Responsable del Contrato de conservación de la carretera concernida, indica:
“El Jefe Coex del "Contrato mixto de obras y servicios para la ejecución de diversas operaciones de conservación en las Carreteras RM-2, RM-3, RM-16, RM-17, RM-23, RM-602, RM-608 y RM-609" ha remitido informe de fecha 4 de noviembre de 2021, relativo al Expediente de Responsabilidad Patrimonial RP 38/21, con el asunto arriba referenciado.
Mediante el presente escrito manifiesto mi conformidad a lo indicado en el informe citado”.
QUINTO. - En la propuesta de resolución se hace referencia a que con fecha 15 de diciembre de 2021, se recibe informe del Parque de Maquinaria en el que se especifica que “el valor venal del vehículo es de 8.176 euros. Que no se aporta informe de peritación ni presupuesto de reparación. Y que de acuerdo con la factura de reparación aportada por importe de 278,01 euros, los daños reparados se corresponden con lo declarado en el accidente y se considera que corresponden a la realidad en relación a la reparación efectuada al vehículo”.
SEXTO. - Con fecha 25 de enero de 2022, se otorga el preceptivo trámite de audiencia a la interesada, sin que conste que haya formulado alegaciones.
SÉPTIMO. - Con fecha 28 de junio de 2022 se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación formulada, al no constar acreditada la concurrencia de los requisitos exigidos en el artículo 32 de la Ley 40/2015 de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP).
OCTAVO. - Con fecha 1 de julio de 2022, se ha recabado el Dictamen preceptivo del Consejo Jurídico, acompañando al efecto el expediente administrativo.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA. - Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP).
SEGUNDA. - Legitimación, plazo y procedimiento.
I. La legitimación activa corresponde, cuando de daños materiales en las cosas se trata, en quien ostenta su propiedad, dado que éste será el que sufra el perjuicio patrimonial ocasionado por el funcionamiento de los servicios públicos, por lo que la reclamante, como propietaria del vehículo accidentado, ostenta legitimación activa en el presente procedimiento, de conformidad con el artículo 32 LRJSP.
En lo que atañe a la representación con la que actúa D. X, la instrucción del procedimiento solicita que se acredite dicha representación, aportando la reclamante un escrito firmado por ella y D. X por el que autoriza a éste “para representar y actuar ante el expte. RP 38/21 de la Consejería de Fomento e Infraestructuras de CARM”.
Como este Consejo Jurídico ya ha señalado de forma reiterada (por todos, Dictámenes 152/2017 y 60/2018), “de conformidad con el artículo 32.3 LPAC se debe recordar que "para formular solicitudes (...) en nombre de otra persona, deberá acreditarse la representación por cualquier medio válido en derecho que deje constancia fidedigna, o mediante declaración en comparecencia personal del interesado. Para los actos y gestiones de mero trámite se presumirá aquella representación".
Así pues, resulta posible realizar una primera consideración acerca de lo expuesto y es que la reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración es una solicitud de inicio de un procedimiento de acuerdo con la definición que se contiene en el artículo 70 LPAC, razón por la cual si una persona actúa en nombre y representación de otra debe aportar poder suficiente para ello, sin que pueda considerarse como tal, a pesar de que la Administración sanitaria parece haberlo admitido, un documento de apoderamiento que no sea notarial o que no se haya otorgado mediante una declaración en comparecencia personal del representado (apoderamiento apud acta)”.
El nuevo régimen de la representación en el procedimiento administrativo establecido por el artículo 5, apartados 3 y 4, LPACAP, sigue exigiendo la constancia fidedigna de la representación otorgada y señala expresamente dos medios que permiten alcanzar dicho efecto (la comparecencia personal o electrónica y la inscripción en el registro electrónico de apoderamientos). Esta nueva regulación no altera la consideración efectuada acerca de la insuficiencia del documento aportado al expediente para acreditar el otorgamiento de la representación al hijo de la reclamante. Así, en nuestro Dictamen 317/2017, afirmamos que "como ya señaló el Consejo de Estado, la acreditación de la representación no es una cuestión adjetiva, sino un requisito sustantivo por cuanto justifica la intervención en el procedimiento administrativo de un tercero en nombre de un interesado (...) la representación debe acreditarse cumplidamente por el compareciente e n el expediente y que, en el caso de no se haya hecho, deberá serle exigida por el órgano instructor. Conforme se ha dicho, la representación puede acreditarse por cualquier medio válido en derecho que deje constancia fidedigna (que permita dar fe), esto es, mediante apoderamiento apud acta efectuado por comparecencia personal o comparecencia electrónica o a través de la acreditación de su inscripción en el registro electrónico de apoderamientos de la Administración Pública competente. No siendo así en el procedimiento objeto de Dictamen, no debe entenderse acreditada la representación”.
A tal efecto, cabe traer a colación lo que se recoge en la Memoria del Consejo de Estado del año 2005, en la que se considera oportuno “sugerir que en la tramitación de los procedimientos de responsabilidad patrimonial se siga la buena práctica de exigir la acreditación de la legitimación para reclamar o la acreditación de la representación en el momento inicial del procedimiento, y de hacerlo además de conformidad con lo establecido en el artículo 71.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre [referencia legal hoy al artículo 68.1 LPACAP], requiriendo expresamente al compareciente para que acredite dichos extremos, concediéndole el plazo legal previsto y haciéndole las admoniciones legales pertinentes, de tal suerte que, en caso de que no se subsanen las deficiencias que le fueron solicitadas, se le tenga por desistido de su petición al reclamante, sin necesidad de continuar el procedimiento”.
Y lo que también se apunta en la Memoria de ese Alto Cuerpo consultivo de los años 2012 y 2013, de que “tratándose de supuestos en que las solicitudes de los interesados no cumplen los requisitos exigidos, la solución procedente, para el caso de que no se produzca la subsanación requerida, es tener por desistido al solicitante, recogiéndose en la correspondiente resolución ese modo de terminación del procedimiento iniciado”.
En el caso que nos ocupa, como se ha dicho, se requirió al actuante para que se acreditara la representación en nombre de la reclamante, habiéndose aportado el escrito anteriormente referido, por lo que no podemos dar por válida dicha representación, de acuerdo con la normativa y doctrina expuestas.
No obstante, en la medida en que en el presente caso no se dictó resolución declarando desistida a la reclamante, y dado que la propuesta de resolución objeto de consulta considera que existe legitimación activa de ésta, entrando en el fondo del asunto, también lo hará este Dictamen, sin perjuicio de que se requiera por la instrucción, la correspondiente prueba de la legitimación antes de resolver.
En lo que atañe a la legitimación pasiva, corresponde a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, siendo la Consejería consultante la competente para resolver el presente procedimiento, al tratarse de unos daños imputados al funcionamiento del servicio público regional de carreteras.
II. La acción resarcitoria ha de considerarse temporánea, toda vez que se ejercitó el 26 de octubre de 2021, antes del trascurso del año que para la prescripción del derecho a reclamar establece el artículo 67.1 LPACAP, puesto que el hecho causante de la reclamación se produjo, según afirma la reclamante, el día 20 de septiembre de 2021.
III. Cabe afirmar que el procedimiento seguido se ha ajustado en términos generales a los trámites legalmente previstos, salvo el plazo máximo para resolver que ha excedido, en mucho, del previsto en el artículo 91.3 LPACAP.
TERCERA. - Responsabilidad patrimonial de la Administración por daños sufridos en accidentes de tráfico: Caracterización general.
I. El ordenamiento jurídico español contempla un sistema de responsabilidad patrimonial por los daños que se causen como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos que encuentra su fundamento en los artículos 9.3 y 106.2 de la Constitución y que se regula en los artículos 32 y siguientes LRJSP.
De acuerdo con lo que se establece en este último precepto, los particulares tienen derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.
De conformidad con dicho bloque normativo, con la constante jurisprudencia que lo interpreta y con la doctrina del Consejo de Estado y de este Consejo Jurídico, son requisitos que deben concurrir para afirmar la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas los siguientes:
1º. Que se produzca en los bienes y derechos de los particulares una lesión antijurídica, es decir, un perjuicio que no tengan el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. La antijuridicidad se entiende de manera objetiva, en el sentido de que no exista causa de justificación legalmente prevista que imponga el referido deber de tolerancia.
2º. Que el daño alegado sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.
3º. Que sea imputable a una Administración pública por el ejercicio de su actividad, ya se produzca como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y provenga tanto de un hecho u omisión como de un acto jurídico.
4º. Que exista una relación de causalidad entre el hecho o acto y el daño que se alega, de modo que no concurra causa de fuerza mayor, y se reclame en el plazo de un año.
Ahora bien, al igual que ha sucedido con ocasión de la emisión de Dictámenes emitidos con anterioridad en supuestos similares al que aquí se trata, el Consejo Jurídico ha destacado que, si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente por el solo hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico (Sentencias del Tribunal Supremo de 13 de noviembre de 1997, 5 de junio de 1998, 27 de mayo de 1999, 13 de septiembre de 2002 y 8 de abril de 2003, entre otras).
Asimismo, no resulta necesario hacer especial hincapié en la idea de que, pese a que el tenor literal del citado artículo 32 LRJSP alude exclusivamente al funcionamiento de los servicios públicos, la doctrina y la jurisprudencia vienen admitiendo que a tal supuesto debe añadirse el de las lesiones causadas por el no funcionamiento de los servicios públicos, esto es, por omisión administrativa, cuando el dañado tuviera el derecho a que la Administración hubiese actuado de manera positiva para, en la medida de lo posible, prevenir y evitar el daño.
II. Por lo que se refiere específicamente al instituto de la responsabilidad patrimonial en relación con accidentes en carreteras, puede derivar, entre otros supuestos, de la omisión, por parte de la Administración competente, de una determinada actuación que deba considerarse comprendida dentro de la obligación que corresponde a la Administración Pública de mantener libres y expeditas las vías públicas, y la de procurar su mantenimiento y conservación. En ese sentido, el artículo 21.1 de la Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de carreteras, establece que la explotación de la carretera comprende las operaciones de conservación y mantenimiento y las actuaciones encaminadas a la defensa de la vía y a su mejor uso, entre ellas las referentes a la seguridad vial.
Ese precepto resulta coincidente con el artículo 26.1 de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia. A mayor abundamiento, el apartado 2 de ese último precepto añade que las operaciones de conservación y mantenimiento abarcan asimismo las actuaciones encaminadas a facilitar su utilización en correctas condiciones de seguridad, fluidez y comodidad.
Ello incluye, entre otros deberes, el de procurar la eliminación de las fuentes de riesgo o, en su caso, la instalación en la carretera de las adecuadas señales viales circunstanciales de advertencia del peligro que pudiera existir, como exige el artículo 57 del Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial.
De ese modo, el nexo causal puede establecerse en este tipo de asuntos por la concurrencia de los siguientes motivos: a) por una inactividad por omisión de la Administración titular de la explotación del servicio en el cumplimiento de los deberes de conservación y mantenimiento de los elementos de las carreteras a fin de mantenerlas útiles y libres de obstáculos en garantía de la seguridad del tráfico; b) o por una situación de ineficiencia administrativa en la restauración de las condiciones de seguridad alteradas, mediante la eliminación de la fuente de riesgo o, en su caso, mediante la instalación y conservación en la carretera de las adecuadas señales viales circunstanciales de advertencia del peligro.
En consecuencia, para poder apreciar la responsabilidad de la Administración en estos casos, el examen de la relación de causalidad entre el daño y la inactividad de aquélla en la prevención de situaciones de riesgo ha de dirigirse a dilucidar primariamente si tal riesgo se da en el ámbito de responsabilidad y competencia de la Administración, es decir, si la norma la compele a actuar para evitar o minimizar el riesgo en la utilización de las carreteras; pero también, yendo más allá del contenido de las obligaciones que explícita o implícitamente imponen a la Administración competente las normas reguladoras del servicio, habrá de efectuarse una valoración del rendimiento o estándar prestacional exigible a aquélla en función del principio de eficacia que impone la Constitución a la actividad administrativa, tal como señala el Tribunal Supremo en sentencia de su Sala Tercera de 7 de octubre de 1997.
CUARTA. - Sobre el fondo del asunto. Falta de acreditación de la realidad de los hechos.
La reclamante afirma que el día 20/09/2021 circulaba con su vehículo desde Cartagena a la Aljorra y en el Km. 0,9 de la carretera RM-602 metió la rueda delantera del vehículo en un socavón.
Sin embargo, no aporta la reclamante prueba alguna que así lo acredite. Así, no consta en el expediente atestado instruido por la Guardia Civil ni por ninguna otra autoridad que ratifique la afirmación realizada por la reclamante.
Siendo la Comunidad Autónoma titular de la carretera en la que la reclamante afirma que ocurrió el siniestro, corresponde a aquélla el mantenimiento de la misma en las mejores condiciones posibles de seguridad para la circulación, y de la instalación y conservación en ella de las adecuadas señales y marcas viales, según reza el citado artículo 57 del texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial.
En su escrito de reclamación la interesada manifiesta que el accidente fue provocado por un socavón que había en la vía, dañando la rueda derecha del vehículo. En prueba de dicho hecho aporta unas fotografías de una rueda, sin fecha y sin posibilidad de verificar si ésta correspondía al vehículo de la reclamante, y una fotografía de un socavón de una carretera ya reparado, también sin fecha y sin posibilidad de identificar la carretera en el que el mismo se encuentra. Es de resaltar que el informe de carreteras señala que, dado el tamaño del bache, era imposible que dañase ambas ruedas delanteras; la reclamante solamente afirma que el daño se produjo únicamente en la rueda derecha, lo cual no impide que se viera obligada a cambiar ambas ruedas del mismo eje por razones técnicas de seguridad.
Por su parte, en el informe de la Dirección General de Carreteras se indica que ni en el día del supuesto dañoso, ni en el anterior y posterior no existía ningún socavón en la calzada, como lo acredita con los partes de vigilancia respectivos, por lo que el mismo no ha sido consecuencia de un mal funcionamiento del servicio público de carreteras, ya que, vista la alta intensidad de tráfico que soporta la carretera, en caso de existir un bache en la misma muy marcado y peligroso, sería razonable tener más casos similares o llamadas de usuarios alertando de la situación, además de que, de haber ocurrido el siniestro, la carretera está señalizada con una limitación de velocidad y la advertencia de “firme en mal estado”, por lo que la conductora debería haber adecuado la conducción a las circunstancias de la vía, conforme exige el Reglamento de Circulación.
A la vista de dicho informe, ratificado por la Ingeniera de Caminos, Directora Facultativa y Responsable del Contrato, y sin más prueba en contrario que las propias manifestaciones de la reclamante, tenemos que concluir, como hace la propuesta de resolución, que dado que no se ha probado la existencia del socavón en el lugar y día del siniestro, ni la realidad de que la reclamante introdujera la rueda derecha de su vehículo en el mismo, y que éste es elemento esencial para determinar si el funcionamiento del servicio público ha provocado el daño, consideramos que no ha lugar a concluir en la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración Regional, debiendo por ello desestimarse la pretensión indemnizatoria deducida por la interesada.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
CONCLUSIÓN
ÚNICA. - Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada, al considerar que no concurren en ella todos los elementos a los que el ordenamiento jurídico vincula el nacimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración, de acuerdo con los razonamientos expuestos en nuestra Consideración Cuarta.
No obstante, V.E. resolverá.
