Dictamen nº 89/2023
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 12 de abril de 2023, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Fomento e Infraestructuras (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 24 de febrero de 2023 (COMINTER número 49923), sobre responsabilidad patrimonial instada por D. X en representación de --, por daños en vehículo (exp. 2023_062), aprobando el siguiente Dictamen.
ANTECEDENTES
PRIMERO.- El día 1 de diciembre de 2021 tuvo entrada en el registro electrónico de la Administración General del Estado (SIR) un escrito presentado por D. X, en nombre y representación de la compañía “--” (en adelante, la aseguradora), formulando una reclamación de responsabilidad patrimonial de la Consejería de Obras Públicas, Vivienda y Transportes, de Comunidad Autónoma de Murcia (CARM) por los daños causados, según afirmaba, el día 10 de mayo de 2020, por el impacto de un animal felino en el vehículo matrícula --, conducido en ese momento por Dña. Y. Según la reclamación, dicho vehículo circulaba debidamente por la carretera RM-620 de Purias a Pozo de la Higuera (Almería) por La Galera, cuando, al llegar a la altura del punto kilométrico 7882, recibió el violento impacto del animal (felino) suelto en la calzada que había irrumpido de forma súbita desde la parte derecha, sin poder hacer nada la conductora para evitar la colisión. Del accidente se dio inmediato aviso al Destacamento de Lorca de la Guardia Civil, cuyos agentes acudieron al lugar de los hechos, levantando el atestado número AF-222/2021. Como consecuencia del siniestro el vehículo sufrió daños valorados en 650,11 euros según informe pericial de la empresa “--, cantidad de la que solicitaba su abono puesto que los daños se habían causado por un defectuoso funcionamiento del servicio de conservación de la carretera.
Mediante otrosí solicitaba el recibimiento a prueba. Acompañaba a la reclamación los siguientes documentos:
1.- Poder para pleitos.
2.- Condiciones particulares de la póliza de Seguro -- número 0537680704 suscrita entre -- y D. Z respecto de un vehículo marca BMW serie 5 530D.
3.-Condiciones Particulares del suplemento número 6 de la misma póliza de Seguro referida al vehículo marca Citroën C4 1.6 HDI Cool 90, matrícula --4.- Informe Arena número 202130024000105 correspondiente al expediente policial número AF-222/2021 instruido por la Guardia Civil de Murcia, Destacamento de Lorca.
5.-Informe Pericial emitido por “--”.
6.- Factura número 164/21, de 25 de mayo de 2021, de reparación del vehículo matrícula -- emitida por -- por importe de 650,11 euros.
7.- Fotografías de los daños causados en el vehículo.
8.- Acreditación del pago por -- de la reparación del vehículo mediante certificación del abono de la transferencia bancaria el día 2 de junio de 2021.
SEGUNDO.- El 20 de diciembre de 2021 se propuso la inadmisión de la reclamación, toda vez que la reclamación se había presentado fuera de plazo que concluía el 10 de mayo de 2021 contando con la afirmación del interesado de que los hechos se habían producido el 10 de mayo de 2020. Aceptada la propuesta, el mismo día el Secretario General de la Consejería de Fomento e Infraestructuras, por delegación de su titular, dictó resolución en el sentido indicado en ella, notificada a la reclamante el día 19 de enero de 2022.
TERCERO.- El día 26 de enero de 2022 se presentó en el registro un escrito de la aseguradora subsanando el error en que había incurrido pues la fecha del accidente no era 20 de mayo de 2020, sino de 2021. Calificado el escrito como recurso de reposición, el día 1 de febrero de 2022 se dictó orden estimándolo parcialmente ordenando retrotraer el expediente y dictando nueva resolución, notificándose a la aseguradora el día 2 de febrero de 2022.
CUARTO.- La aseguradora presentó el día 18 de marzo de 2022 un escrito solicitando el impulso del procedimiento.
QUINTO.- El 7 de abril de 2022 el instructor del procedimiento dirigió una comunicación a la aseguradora sobre el recibo de la reclamación y el inicio de su tramitación, quedando en suspenso en tanto no se subsanaran los defectos en el plazo de 10 días que a tal efecto se le concedía. Dicha subsanación se concretaba en la necesidad de adjuntar determinada documentación que se indicaba, con la advertencia de que, de no hacerlo así, se le tendría por desistida de su petición. La comunicación se notificó el día 11 de abril de 2022.
También el 7 de abril de 2022 el órgano instructor remitió un escrito a la Dirección General de Carreteras en demanda de la evacuación de su informe sobre el accidente, remitiéndole copia de la reclamación.
SEXTO.- El requerimiento cursado fue contestado por la aseguradora presentando un escrito el día 28 de abril de 2022 al que acompañaba la documentación solicitada.
SÉPTIMO.- La Dirección General de Carreteras evacuó su informe el día 9 de mayo de 2022. Se reconoce en él la titularidad autonómica de la carretera RM-620 en la que ocurrió el accidente, del que no se tuvo noticia hasta recibir la reclamación, al no haber existido aviso de la Dirección General de Tráfico, ni del teléfono 112, ni actuación de la brigada de conservación para la retirada de animales de la calzada. Tampoco se tenía constancia de otros accidentes similares en el mismo lugar, estimando que no había relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público de carreteras y los daños producidos.
OCTAVO.- El instructor requirió, el 10 de mayo de 2022, la evacuación de informe del Parque de Maquinaria de la Dirección General de Carreteras que fue evacuado el siguiente día 23, que afirma que el valor venal del vehículo ascendía a 2.618 euros, considerando los daños compatibles con el modo de producirse el accidente, correspondiendo el importe de su reparación a la realidad.
NOVENO.- Una nueva solicitud de impulso del procedimiento fue registrada el día 13 de junio de 2022.
DÉCIMO.- Por acuerdo de 22 de junio de 2022 se ordenó la apertura del trámite de audiencia, que fue notificado a la aseguradora el día 24 siguiente.
UNDÉCIMO.- Obra en el expediente la diligencia extendida el día 21 de septiembre de 2022, para hacer constar la presencia de un representante de la aseguradora en la sede del órgano instructor solicitando y obteniendo copia del expediente.
DUODÉCIMO.- El día 4 de julio de 2022 la aseguradora presentó escrito de alegaciones en el que ratificaba íntegramente las formuladas en la reclamación inicial, considerando acreditada la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y los daños, acaecidos, que el informe del Parque de Maquinaria estimaba compatibles con la forma de producirse el accidente.
DECIMOTERCERO.- El día 15 de noviembre de 2022 se elevó propuesta desestimatoria de la reclamación, por no concurrir los elementos determinantes de la responsabilidad de la Administración, concretamente la relación de causalidad entre los daños alegados y el funcionamiento del servicio público de conservación y mantenimiento de las carreteras.
DECIMOCUARTO.- En la fecha y por el órgano indicado en el encabezamiento del presente, se solicitó el Dictamen preceptivo de este Consejo Jurídico, acompañando copia del expediente y el extracto e índice reglamentarios.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo puesto que trata sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en los artículos 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), y 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Legitimación, plazo de ejercicio de la acción y procedimiento.
I. Ha de reconocerse legitimación activa a la compañía aseguradora reclamante puesto que ha quedado suficientemente acreditado en las presentes actuaciones que ha satisfecho al taller el precio de la reparación del vehículo accidentado. Puede, en consecuencia, ejercitar los derechos y las acciones que por razón del siniestro correspondieran al asegurado frente a las personas responsables del mismo, como establece el artículo 43 de la Ley 50/1980, de 8 de octubre, del Contrato de Seguro.
La Consejería consultante está legitimada para resolver la reclamación, por dirigirse contra ella e imputarse los daños al funcionamiento de los servicios de conservación de carreteras de su titularidad (carretera RM-620), como se ha acreditado en el procedimiento.
II. La reclamación se ha formulado dentro del plazo de un año establecido en el artículo 67.1 LPACAP como se deduce de la lectura del expediente administrativo, toda vez que el accidente se produjo el 20 de mayo de 2021 y que la reclamación se interpuso el 1 de diciembre siguiente.
III. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que se han cumplido los trámites esenciales que integran esta clase de procedimientos, constando todos los preceptivos, como el informe del servicio cuyo funcionamiento habría causado el presunto daño y el trámite de audiencia a la interesada. Pese a ello, se aprecia que se ha sobrepasado el plazo de seis meses que para la tramitación del expediente determina el artículo 91.3 LPACAP.
Junto con lo dicho, ha de señalarse que el órgano instructor actuó correctamente al calificar como recurso de reposición el escrito presentado por la aseguradora el día 26 de enero de 2022, para alegar, frente a la resolución de inadmisión de la reclamación, haber cometido un error al consignar la fecha del accidente. Es cierto que el dato erróneo pudo ser advertido con la comparación con el constado en la documentación que había adjuntado, pero, al no ser así, se resolvió su inadmisión. Contra ella, el escrito pretendía dejar sin efecto esa primera decisión, lo que, a la luz del artículo 115.2 LPACAP, permitía calificarlo como recurso, concretamente como de reposición, toda vez que la resolución del procedimiento de responsabilidad patrimonial agota la vía administrativa según el artículo 114.1.e) LPACAP.
TERCERA.- Requisitos de la responsabilidad patrimonial de la Administración como consecuencia de accidentes de tráfico provocados por la irrupción en las carreteras de animales no pertenecientes a especies cinegéticas.
El establecimiento y mantenimiento del dominio público viario constituye un servicio público a los efectos previstos en los artículos 32 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. De esa caracterización se desprende la obligación que corresponde a la Administración Pública de mantener libres y expeditas las vías públicas, y la de procurar su mantenimiento y conservación. Así pues, el artículo 21.1 de la Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de Carreteras, establece que su explotación comprende las operaciones de conservación y mantenimiento y las actuaciones encaminadas a la defensa de la vía y a su mejor uso, que incluyen las referentes a la seguridad viaria.
Este precepto resulta coincidente con el artículo 26.1 de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia. Y a mayor abundamiento, el apartado 2 de este precepto añade que las operaciones de conservación y mantenimiento abarcan, asimismo, las actuaciones encaminadas a facilitar su utilización en correctas condiciones de seguridad, fluidez y comodidad. Esta regulación ofrece, por tanto, una acusada incidencia en materia de responsabilidad patrimonial, en aquellos supuestos en los que la presencia de un animal en la calzada llega a provocar un accidente de tráfico.
Asimismo, en estos casos resulta necesario que se determine con total precisión la especie del animal que irrumpe en la vía, pues ello condiciona la legislación que debe ser objeto de aplicación, como se sostuvo en el Dictamen de este Órgano consultivo núm. 236/2014, entre otros. Así, de conformidad con lo que allí se dijo, debe distinguirse con carácter inicial si se trata de animales de especies cinegéticas o cazables o de otro tipo de especies que no revistan ese carácter. En el supuesto de que no lo sean o de que no se acredite la existencia de cotos colindantes o cercanos, resulta de aplicación el régimen general de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, aunque en este último caso el animal causante de los daños fuese de una especie cinegética.
En este supuesto, en el que se ha acreditado la invasión de la calzada por un felino (“tipo de animal doméstico, felino”, según el informe Arena, “gato” según la propuesta de resolución), resulta necesario verificar el cumplimiento por parte de la Administración pública del deber de conservación y de señalización de la vía pública que le corresponde.
CUARTA.- Sobre el fondo del asunto.
Se debe tener por debidamente demostrada en el expediente tanto la ocurrencia del accidente en el lugar y hora indicados, pues así consta en el informe estadístico Arena de la Guardia Civil, como la existencia de los desperfectos causados en el automóvil accidentado, en atención a dicho documento y al resto de documentación aportada por la aseguradora, cuya reparación e importe a su costa también ha quedado acreditada.
Al tratarse de un animal no perteneciente a una especie cinegética, se hace evidente que se debe aplicar el régimen general propio de la responsabilidad patrimonial, y que se tiene que atender, por tanto, al estado de conservación y mantenimiento de la vía, en la medida en que el reclamante imputa el accidente al incumplimiento por parte de la Administración de los deberes de mantenimiento y conservación de las vías públicas que le corresponden.
A la hora de realizar el análisis de esas circunstancias, se debe partir del hecho de que la vía en la que se produjo el accidente es una carretera convencional, concretamente la carretera RM-620, que forma parte de la Red de segundo nivel de las carreteras de la CARM, de acuerdo con lo que se establece en el artículo 4. b) de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia. Así, una carretera convencional, de conformidad con el punto 69 del Anexo I del Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, es definida como “Carretera que no reúne las características propias de las autopistas, autovías y vías para automóviles” y, concretamente, la de no tener o tener acceso limitado a las propiedades colindantes y la de no cruzar a nivel ninguna otra senda, vía, línea de ferrocarril o tranvía, ni ser cruzada a nivel por senda , vía de comunicación o servidumbre de paso alguna. De igual modo, en el artículo 2.3, apartados c) y d), de la Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de Carreteras, se establece que “Son carreteras convencionales las que no reúnen las características propias de las autopistas, ni las de las autovías, ni las de las carreteras multicarril”. En términos análogos se expresa el artículo 3.2. III) de la mencionada Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia.
Como se puede advertir, ninguna de las referidas disposiciones legales impone, en el caso de las carreteras convencionales, la privación total o la limitación de acceso desde la carretera a las propiedades colindantes, sino que, por el contrario, lo permiten expresamente. Además, se contempla la posibilidad de que puedan ser cruzadas a nivel por otras vías de comunicación y no se impone de ninguna forma que estén valladas.
Descartada la omisión de la obligación de vallado de dicha carretera, que evidenciaría un funcionamiento anormal del servicio público, conviene traer a colación la conocida doctrina del Consejo de Estado puesta de manifiesto en su Dictamen núm. 575/2007, según la cual la presencia de animales en las vías públicas no puede reputarse como una anomalía en la prestación del servicio público viario, sino como un factor ajeno a las exigencias de seguridad viaria, que enerva la relación de causalidad exigible para generar la responsabilidad patrimonial de la Administración, ya que su acceso a la carretera puede resultar inevitable, atendiendo a las diferentes formas en que pueden irrumpir los animales en la calzada, como pudiera ser a través de los enlaces, mediante otros vehículos en circulación, o traspasando el vallado por el acto de un tercero o por sus propias cualidades naturales (por todos, el Dictamen del Consejo de Estado número 2485/2002, de 10 de octubre).
Por su parte, la STS nº 256/2011, de 16 de marzo, consideró que “la responsabilidad de la Administración ha de valorarse teniendo en cuenta la esfera del control administrativo sobre estos riesgos y valorando si se trata de un riesgo que puede o no escapar al control del titular del servicio, así como el estándar de prevención que general y socialmente se exige”. Teniendo en cuenta todo lo anterior, debe concluirse que en el accidente producido concurren una serie de circunstancias que impiden apreciar responsabilidad de la Administración regional, por cuanto:
1. Nos hallamos ante una carretera convencional, sobre la que no existe norma alguna que obligue a vallarla, de manera que no puede alegarse insuficiencia o mal funcionamiento del servicio público de mantenimiento de la carretera o de sus aledaños.
2. No se aprecia relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y el hecho que ha dado lugar a los daños, la irrupción súbita de un felino, que constituye un suceso inevitable y que escapa al control del titular del servicio, no siéndole exigible a la Administración una vigilancia superior a la correspondiente a un estándar de prevención que excedería de lo que constituye el deber de mantenimiento de las vías públicas en que consiste el servicio público.
En consecuencia, y de acuerdo con lo que se ha expuesto, cabe deducir que no existe relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público de mantenimiento de la carretera y el daño por el que se reclama, por lo que no cabe declarar que la Administración haya incurrido en algún supuesto de responsabilidad patrimonial que deba ser objeto de resarcimiento.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
CONCLUSIÓN
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, por no concurrir los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial de la Administración regional, concretamente la existencia de una relación de causalidad adecuada entre el funcionamiento del servicio público viario y el daño que se alega.
No obstante, V.E. resolverá.
