Dictamen nº 90/2023
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 18 de abril de 2023, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Fomento e Infraestructuras (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 19 de septiembre de 2022 (COMINTER número 251309), sobre responsabilidad patrimonial instada por D. X, en representación de --, por daños en vehículo debidos a accidente en carretera (exp. 2022_285), aprobando el siguiente Dictamen.
ANTECEDENTES
PRIMERO. - Con fecha 4 de mayo de 2020, un abogado, en representación de la Compañía de Seguros “--”, presenta escrito de responsabilidad patrimonial por los daños que manifiesta haber sufrido dicha mercantil como consecuencia del accidente de circulación sufrido por un vehículo asegurado.
Relata la reclamación que en fecha 23 de junio de 2019, el vehículo marca CITROEN C ELYSEE matrícula --, circulaba por la carretera RM-B19, cuando a la altura del punto kilométrico 15.7, irrumpen en la calzada dos jabalíes, no pudiendo evitar el atropello del animal y causando daños en el vehículo.
Se reclama la cantidad de 1.126,27 euros.
Se reclama dicha cantidad a la Administración regional en su calidad de titular de la vía en la que tuvo lugar el accidente, con fundamento en el artículo 57 y en la Disposición adicional séptima, ambos del Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, que imputa la responsabilidad en materia de accidentes con especies cinegéticas al titular de la vía “como consecuencia de no haber reparado la valla de cerramiento en plazo o, en su caso, por no disponer de la señalización especifica de animales sueltos en tramos con alta accidentalidad por colisión de vehículos con los mismos”.
Acompaña a su reclamación poder general para pleitos, informe-valoración de los daños del vehículo, y factura del taller de reparación “--”, a nombre de la aseguradora, por el importe total reclamado, pero no se aporta justificante de pago.
Junto a la reclamación también aporta atestado instruido por la Guardia Civil que describe los hechos como sigue:
“CUANDO CIRCULABA POR EL CARRIL DERECHO SENTIDO CIEZA DOS JABALÍES HAN IRRUMPIDO SORPRESIVAMENTE EN LA CALZADA. SIENDO IMPOSIBLE EVITAR COLISIONAR CON UNO DE ELLOS //CAUSAS: IRRUPCIÓN DE ANIMAL EN LA CALZADA.// DAÑOS EN LA VIA O AJENOS: NINGUNA. //DENUNCIAS FORMULADAS: NINGUNA. EL ANIMAL ES SILVESTRE, CARECIENDO DE CHIP NI IDENTIFICACIÓN. OBSERVACIONES DE LA FUERZA: SEGUN CTRCULA POR LA RM-B19 SENTIDO CIEZA, LE HA SALIDO O IRRUMPIDO UN JABALÍ POR LA PARTE IZQUIERDA DE LA CALZADA IRRUMPIENDO POR EL CARRIL QUE CIRCULABA, NO PUDIENDO EVITAR EL ATROPELLO DE DICHO ANIMAL.-”.
SEGUNDO. - Admitida a trámite la reclamación, se requiere al Letrado actuante para que aporte diversa documentación, como el D.N.I. del firmante, que informe si por los mismos hechos se siguen otras reclamaciones, certificación de la entidad bancaria de la cuenta código cliente, permiso de circulación, tarjeta de inspección técnica y carnet de conducir del conductor del vehículo.
Requerimiento que es reiterado hasta en dos ocasiones y que no es cumplimentado.
TERCERO. - El 2 de junio de 2020 se solicita a la Dirección General de Carreteras el preceptivo informe del Servicio presuntamente responsable del daño reclamado, que es evacuado el 12 de junio siguiente.
Confirma el informe la titularidad regional de la vía en la que se produce el siniestro, manifiesta que no tiene noticia del mismo hasta la reclamación, ni existe aviso de la DGT ni del teléfono 112 para la retirada de los animales muertos, que no se ha procedido con posterioridad a realizar ninguna obra de reparación en el lugar en donde se afirma que se produjo el suceso.
Se informa, asimismo, que “En caso de haberse producido tal hecho sería accidental y fortuito. La carretera RM-B19 es una carretera convencional, y no existe normativa técnica o legal que imponga a la Dirección General de Carreteras la obligación de dotarla de valla de cerramiento. La irrupción de un animal salvaje en la calzada es un hecho absolutamente accidental y fortuito y no existe relación de causalidad entre el siniestro y el funcionamiento del servicio público de carreteras…La carretera RM-B19 dispone de la señalización reglamentaria, no existiendo en el lugar, en donde presuntamente se produce el accidente, señalización específica... En el lugar, en donde presuntamente se produce el accidente, la carretera RM-819 tiene una sección transversal 7-10 y la velocidad genéricamente está limitada a 80 Km/h.
CUARTO. - Solicitado informe a la Dirección General del Medio Natural acerca de eventuales aprovechamientos cinegéticos en la zona del accidente y de determinadas circunstancias que pudieran influir en el accidente ocasionado por un animal de una especie cinegética, se evacua el 8 de julio de 2020.
Se informa que la zona donde se produjo el accidente no es terreno cinegético y que el coto privado más cercano a 800 metros al sureste es el MU10407CP “--” (artículo 17 de la Ley 7/2003, de 12 de noviembre, de Caza y Pesca Fluvial de la Región de Murcia), sobre el Monte de Utilidad Pública nº 31 propiedad del Ayuntamiento de Calasparra y cuyo aprovechamiento, con 402,82 ha lo tienen hasta el 31/03/2023. No se autoriza la caza del descaste del conejo ni caza mayor y tiene Plan de Ordenación Cinegética por Resolución de 28/06/2020. El 3 de mayo de 2019, comunicaron que sí se iba a realizar la caza mediante aguardo nocturno de jabalí en toda la temporada. El arrendatario del coto MU10407CP es la Sociedad de Cazadores --, dirección CL. -- -APARTADO DE CORREOS, Nº -- (Calasparra) y su responsable es Y con DNI --.
No está dentro de Monte de Utilidad Pública ni en ningún Espacio Natural Protegido de la Región de Murcia, ni dentro de la Red Natura 2000.
En cuanto a posibles actividades cinegéticas en las horas previas al siniestro, se informa que: “El 26/6/2020 no se pudieron realizar batidas de jabalí en dicho coto, y se desconoce si realizaron aguardo en base a la Orden de 29 de abril de 2019 de la Consejería de Empleo, Universidades, Empresa y Medio Ambiente sobre periodos hábiles de caza para la temporada 2019/2020 en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (BORM nº 99 Jueves, 2 de mayo de 2019) (pues solo se comunica su realización en los cotos para toda la temporada).
Por tanto, la irrupción del animal en la calzada no se pudo producir como consecuencia directa de una acción de caza colectiva de una especie de caza mayor llevada a cabo el mismo día o que haya concluido doce horas antes de aquél. Ya que la modalidad de caza del jabalí en aguardo, no sería caza colectiva (gancho, batida o montería)”.
Termina concluyendo que:
“a) El lugar del accidente es no cinegético. No se puede conocer si hubo aguardo de jabalí en esa fecha en los cotos colindantes. No se puede conocer el lugar de donde provenía el jabalí Se ha identificado al titular del coto más cercano (no se puede confirmar que viniese del mismo).
b) No se sabe si el animal provenía de un espacio protegido (a más de 1000 metros)”.
QUINTO. - Conferido el preceptivo trámite de audiencia a la mercantil interesada, no consta que hiciera uso de este.
SEXTO. - Con fecha 19 de septiembre de 2022 se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación al no apreciar la instructora la concurrencia de los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial, en particular, el nexo causal entre el funcionamiento del servicio público de conservación de carreteras y el daño reclamado.
En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de dictamen mediante comunicación interior del pasado 19 de septiembre de 2022.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA. - Carácter del Dictamen.
El Consejo Jurídico ha de ser consultado preceptivamente en las reclamaciones que, en concepto de responsabilidad patrimonial, se formulen ante la Administración regional, de acuerdo con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico, y 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), y con dicho carácter preceptivo se ha recabado y se emite este Dictamen.
SEGUNDA. - Legitimación, plazo para reclamar y procedimiento.
I. La legitimación activa, cuando de daños a las cosas se trata, corresponde de forma primaria a su propietario, en la medida en que dicho perjuicio incide negativamente en su patrimonio, disminuyendo su valor. De ahí que quepa reconocer legitimación activa al propietario del vehículo por los daños que realmente ha sufrido. En el supuesto sometido a consulta, al parecer (ya que no se aporta la póliza de seguro suscrita) el vehículo accidentado estaba asegurado con una póliza que cubría los daños propios, de forma que fue la aseguradora la que se hizo cargo del coste de reparación del vehículo, habiendo quedado acreditado en el expediente la efectiva reparación del vehículo pero no el pago realizado por la aseguradora al taller mecánico, por lo que no procede reconocer legitimación activa a dicha mercantil para la reclamación de lo abonado en cumplimiento de sus obligaciones contractuales, pues es únicamente dicha circunstancia la que la habilitaría para ejercita r los derechos y las acciones que por razón del siniestro correspondieran al asegurado frente a las personas responsables del mismo, como establece el artículo 43 de la Ley 50/1980, de 8 de octubre, de Contrato de Seguro, por lo que lo procedente sería (antes de resolver) requerir al solicitante para que aporte dicho justificante de pago (con la advertencia de que, caso de no hacerlo, se le tendrá por desistido) y, en el caso de que no aportara este, tenerlo por desistido por falta de legitimación activa.
A tal efecto, cabe traer a colación lo que se recoge en la Memoria del Consejo de Estado del año 2005, en la que se considera oportuno “sugerir que en la tramitación de los procedimientos de responsabilidad patrimonial se siga la buena práctica de exigir la acreditación de la legitimación para reclamar o la acreditación de la representación en el momento inicial del procedimiento, y de hacerlo además de conformidad con lo establecido en el artículo 71.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre [referencia legal hoy referida al artículo 68.1 LPACAP], requiriendo expresamente al compareciente para que acredite dichos extremos, concediéndole el plazo legal previsto y haciéndole las admoniciones legales pertinentes, de tal suerte que, en caso de que no se subsanen las deficiencias que le fueron solicitadas, se le tenga por desistido de su petición al reclamante, sin necesidad de continuar el procedimiento”.
Y lo que también se apunta en la Memoria de ese Alto Cuerpo consultivo de los años 2012 y 2013, de que “tratándose de supuestos en que las solicitudes de los interesados no cumplen los requisitos exigidos, la solución procedente, para el caso de que no se produzca la subsanación requerida, es tener por desistido al solicitante, recogiéndose en la correspondiente resolución ese modo de terminación del procedimiento iniciado”.
A ello tenemos que añadir que en el informe de peritación de los daños, se indica que el importe total a abonar por la compañía aseguradora es de 926,27 euros, una vez descontados del total de la reparación (1.126,27 euros) los 200 euros correspondientes a la franquicia. Sin embargo, el reclamante solicita una indemnización total de 1.126,27 euros (por lo que incluye la franquicia que corresponde abonar al asegurado), sin acreditar que el abogado que presenta la reclamación ostenta también la representación del asegurado, por lo que, en el caso de que se estimara la reclamación, no podría abonarse la cantidad dicha de 200 euros de franquicia.
II. La reclamación se ha presentado dentro del plazo anual que para la prescripción del derecho a reclamar establece el artículo 67.1 LPACAP, toda vez que el siniestro acaece el 23 de junio de 2019 y la acción se ejercita el 4 de mayo de 2020.
III. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en sus aspectos más generales y al margen de las consideraciones que se han expuesto con anterioridad, se han cumplido los trámites que integran esta clase de procedimientos, salvo el plazo para resolver, que excede, ampliamente del previsto en el artículo 91.3 LPACAP.
No obstante, hay que indicar que, a pesar de haberle requerido al reclamante hasta en tres ocasiones, no ha aportado el reclamante la documentación correspondiente al vehículo y a su conductor, por lo que es imposible verificar si ambos cumplían con todos los requisitos legales necesarios que permitieran su circulación.
TERCERA. - Los elementos generadores de responsabilidad patrimonial. Consideraciones generales y específicas sobre el funcionamiento de los servicios públicos de vigilancia y conservación de carreteras.
I. La responsabilidad patrimonial dimanante de la actuación administrativa tiene su fundamento primario en el artículo 106.2 de la Constitución: “los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”. A partir de lo anterior, los elementos constitutivos de esta institución vienen establecidos en los artículos 32 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), y por abundante jurisprudencia recaída en la materia.
En síntesis, para que proceda estimar la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública deben concurrir los siguientes requisitos:
- La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.
- Que el daño o lesión sufrida sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una adecuada relación causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran interrumpir el nexo causal.
- Ausencia de fuerza mayor.
- Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño.
Por otra parte, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, Sentencia de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad adecuada, de manera que para que exista tal responsabilidad es imprescindible la existencia de nexo causal adecuado entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la marcada objetivación del instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento que acaezca con ocasión de la prestación de los servicios públicos o la utilización de infraestructuras públicas. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público, o la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para su prestación, no implica que dicha Administración se convierta en una aseguradora universal de tod os los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, ya que de lo contrario el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico.
II. Por lo que se refiere específicamente al instituto de la responsabilidad patrimonial en relación con accidentes en carreteras, puede decirse que su existencia puede derivar, entre otros supuestos, de la omisión, por parte de la Administración competente, de una determinada actuación que deba considerarse comprendida dentro de sus deberes de conservación y mantenimiento de los elementos de las carreteras, a fin de mantenerlas útiles y libres de obstáculos, en garantía de la seguridad del tráfico, tal como prescribe el artículo 26 de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia. Ello incluye, entre otros deberes, el de procurar la eliminación de las fuentes de riesgo o, en su caso, la instalación en la carretera de las adecuadas señales viales circunstanciales de advertencia del peligro que pudiera existir.
Por tanto, para poder apreciar la responsabilidad de la Administración en estos casos, el examen de la relación de causalidad entre el daño y la inactividad de aquélla en la prevención de situaciones de riesgo ha de dirigirse a dilucidar primariamente si tal riesgo se da en el ámbito de responsabilidad y competencia de la Administración, es decir, si la norma la compele a actuar para evitar o minimizar el riesgo en la utilización de las carreteras; pero también, yendo más allá del contenido de las obligaciones que explícita o implícitamente imponen a la Administración competente las normas reguladoras del servicio, habrá de efectuarse una valoración del rendimiento o estándar prestacional exigible a aquélla en función del principio de eficacia que impone la Constitución a la actividad administrativa, tal como señala el Tribunal Supremo en sentencia de su Sala Tercera de 7 de octubre de 1997, entre muchas otras.
CUARTA. - Inexistencia de relación de causalidad adecuada entre el funcionamiento de los servicios regionales de vigilancia y conservación de carreteras y los daños por los que se reclama indemnización, cuya realidad no ha sido demostrada.
I. En materia de reclamaciones de responsabilidad patrimonial dirigidas a la Administración pública titular de la vía en que se produce un accidente por colisión del vehículo con un animal que irrumpe en dicha vía, este Consejo Jurídico y el Consejo de Estado se han pronunciado en reiteradas ocasiones sobre el alcance que en estos casos ha de darse al instituto de la responsabilidad patrimonial administrativa, tal y como venía configurado por los artículos 139 y siguientes de la derogada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC) y que hoy regulan los artículos 32 y siguientes LRJSP, completados, para el caso, como el presente, de que se trate de una especie cinegética (Leyes 7/1995, de 21 de abril, de la Fauna Silvestre de la Región de Murcia, Anexo IV y 7/2003, de 12 noviembre, de Caza y Pesca Fluvial de la Región de Murcia, Anexo) con lo establecido en la Disposición adic ional séptima del texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial (RDL 6/2015, de 30 de octubre), precepto dedicado a la responsabilidad en accidentes de tráfico por atropellos de especies cinegéticas y que, además de determinar la responsabilidad del conductor o del titular del aprovechamiento cinegético o del terreno en los supuestos que allí contempla, establece que “también podrá ser responsable el titular de la vía pública en la que se produzca el accidente como consecuencia de no haber reparado la valla de cerramiento en plazo, en su caso, o por no disponer de la señalización específica de animales sueltos en tramos con alta accidentalidad por colisión de vehículos con los mismos”.
Este Consejo Jurídico ha asumido en diversos Dictámenes lo expresado por el Consejo de Estado, entre otros, en su Dictamen de 30 de octubre de 2003:
“En el caso examinado, no cabe duda de que la lesión se ha producido a consecuencia de la utilización por el reclamante de un servicio público. La Administración tiene el deber de mantener las carreteras abiertas a la circulación pública en condiciones tales que la seguridad de quienes las utilicen esté normalmente garantizada. Excede, sin embargo, ese límite un caso como el sometido a consulta. Y es que el Consejo de Estado ha señalado ya en numerosas ocasiones que la presencia incontrolada de animales en las carreteras no genera la obligación de indemnizar, habida cuenta que no puede reputarse como una anomalía en la prestación del servicio público viario, sino como un factor ajeno a las exigencias de seguridad viaria, que enerva la relación de causalidad exigible a los efectos del reconocimiento de la eventual responsabilidad administrativa, si se tiene presente que su acceso a las vías públicas puede resultar inevitable. Tal doctrina, generalmente aplicada con relación a colisiones con animales ocurridas en autopistas, resulta con mayor motivo de aplicación al caso de que ahora se trata, en que no tratándose de autopista, sino de autovía, no es obligada la privación, sino la mera limitación, de accesos a las propiedades colindantes”.
Lo anterior es extensible, incluso con mayor motivo, al presente caso, en el que se trata de una carretera convencional, es decir, una vía a la que pueden tener acceso las propiedades colindantes, con las limitaciones que reglamentariamente se establezcan, sin que conste que deban disponer de vallado o similar (art. 3.2, III Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia).
Asimismo, la Dirección General de Carreteras informa que la carretera dispone de la señalización reglamentaria, no existiendo señalización específica puesto que no es un especio cinegético y no existe constancia de otros accidentes en dicho punto, por lo que no concurren en el supuesto sometido a consulta las dos circunstancias que podrían dar lugar a una responsabilidad de la Administración titular de la vía por los daños sufridos como consecuencia del atropello de una especie cinegética como son las relativas al vallado y a la señalización específica de este riesgo.
II. Asimismo, y como hemos señalado en diversos Dictámenes siguiendo la doctrina jurisprudencial y del Consejo de Estado, el deber de vigilancia viaria no puede exceder de lo que sea razonablemente exigible, entre lo que no se encuentra una vigilancia tan intensa que, sin mediar lapso de tiempo no instantáneo o inmediato, cuide de que el tráfico de la calzada esté en todo caso libre y expedito para la circulación, existiendo ciertos riesgos inherentes a la utilización de las vías públicas cuya materialización ha de ser asumida por el propio usuario, que en este punto tiene el deber jurídico de soportar los correspondientes daños, sin perjuicio de la posible responsabilidad de terceros que puedan ser identificados (vgr., el propietario del animal suelto que irrumpe en la calzada).
Por ello, no puede aceptarse la responsabilidad de la Administración en base a su genérico deber de mantener la calzada expedita y libre de cualquier obstáculo pues ello implicaría exigir la permanente presencia de un vigilante en las carreteras a fin de evitar la irrupción de animales, o la obligación de eliminarlos de forma inmediata en el caso de que llegasen a acceder a la vía por cualquier medio y lugar, exigencias que son inadmisibles en cuanto quedan manifiestamente fuera del estándar de vigilancia aplicable en estos casos. Lo contrario, en fin, supondría configurar a la Administración pública viaria como una aseguradora universal de toda esta clase de riesgos, que son inherentes al uso de las vías públicas, circunstancia aquélla ajena a la conceptuación constitucional y legal del instituto de la responsabilidad patrimonial administrativa.
Por todo ello no existe la necesaria y adecuada relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios públicos regionales de conservación de carreteras y los daños por los que se reclama indemnización, por lo que debe desestimarse la reclamación de referencia.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
CONCLUSIÓN
ÚNICA. - Se dictamina en sentido favorable la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación toda vez que no se aprecia la concurrencia de los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, singularmente, el nexo causal entre el funcionamiento del servicio público de conservación de carreteras y el daño reclamado ni su antijuridicidad.
Y ello sin dejar de advertir que, con carácter previo a la resolución del procedimiento, deberá requerirse al Letrado actuante para que acredite la legitimación de la aseguradora, y, en caso contrario, declarar su desistimiento poniendo fin al procedimiento, conforme a lo indicado en la Consideración Segunda de este Dictamen.
No obstante, V.E. resolverá.
