Dictamen nº 66/2023
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 28 de marzo de 2023, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Agua, Agricultura, Ganadería, Pesca, Medio Ambiente y Emergencias (por delegación del Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 27 de mayo de 2022 (COMINTER 153123 2022 05 27-00 50), sobre responsabilidad patrimonial instada por D. X, D.ª Y y D. Z, por anormal funcionamiento de la Administración (exp. 2022_183), aprobando el siguiente Dictamen.
ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 27 de enero de 2022 D. X, su esposa D.ª Y y D. Z formulan una reclamación de responsabilidad patrimonial frente a la Administración regional -firmada solamente por los dos primeros- como consecuencia del funcionamiento anormal del servicio de protección demanial de las vías pecuarias.
En este sentido, explican que en 2004 [mediante Orden de la Consejería de Agricultura, Agua y Medio Ambiente de 1 de marzo de ese año, publicada en el Boletín Oficial de la Región de Murcia (BORM) nº 80, de 6 de abril] se acordó la aprobación del deslinde parcial de la vía pecuaria “Cordel de los Valencianos”, en el término municipal de Molina de Segura, en el tramo correspondiente a la denominada “Casa del Aire/P.I. La Polvorista”.
Añaden que el deslinde citado se aprobó tras la tramitación del correspondiente procedimiento administrativo, que la Administración inició de oficio.
También exponen que han podido constatar, después de haberlo examinado, que en él se contiene la relación de los bienes inmuebles afectados por él y que la gran mayoría están debidamente registrados.
Seguidamente, denuncian que, pese a ello, la Administración regional no comunicó al registro de la propiedad de Molina de Segura que había iniciado dicho procedimiento de deslinde para que extendiera las correspondientes notas a los márgenes de las inscripciones de dominio.
Los interesados precisan que la obligación de realizar dicha comunicación viene establecida en los artículos 16.2 de la Ley 3/1992, de 30 de julio, de Patrimonio de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (LPRM), y 8.5 de la Ley 3/1995, de 23 de marzo, de Vías Pecuarias (LVP).
Asimismo, concretan:
a) Que D. Z adquirió el pleno dominio de la finca registral 60.254 del citado registro de la propiedad, correspondiente a la parcela -- del Plan Parcial “Casa del Aire”, mediante escritura pública de compraventa autorizada el 22 de septiembre de 2005.
b) Que, por su parte, los cónyuges D. X y D.ª Y adquirieron el pleno dominio, con carácter ganancial, de la finca registral nº 60.244 correspondiente a la parcela -- del referido Plan Parcial, mediante escritura pública autorizada el 10 de febrero de 2006.
Los reclamantes manifiestan que desconocían por completo que las parcelas estuviesen afectadas por el reseñado deslinde, dado que en las informaciones del registro de la propiedad que se unieron a las escrituras no se contenía ninguna advertencia sobre ello. Por consiguiente, las adquirieron como fincas urbanas y directamente edificables porque se desconocía que estuviesen enclavadas en el trazado de la vía pecuaria citada.
A continuación, exponen que una vez que realizaron las compras descubrieron que, en realidad, las parcelas estaban afectadas por el deslinde de referencia, que las imposibilitaba para cualquier uso residencial y privativo sobre ellas.
Destacan que varios técnicos del Ayuntamiento y de la Consejería consultante les informaron verbalmente de ello y que, más tarde, la Administración municipal les remitió por escrito una Certificación en ese sentido, fechada el 10 de noviembre de 2015 y que se les comunicó (según fecha del registro de salida) el siguiente día 24.
Los reclamantes alegan que durante todo ese tiempo no pudieron realizar ningún acto de uso o de disposición de las referidas parcelas, puesto que eran totalmente incompatibles con la vía pecuaria de dominio público en la forma en que se había deslindado.
De igual modo, exponen que D. X solicitó en octubre de 2018 la revisión de oficio del acuerdo de aprobación parcial del deslinde o, en su caso, la modificación del trazado de la vía pecuaria. Informan, asimismo, de que D. Z se adhirió a la solicitud en marzo de 2019 y que, en octubre de este último año, ampliaron su petición de revisión de oficio para que se declarase la caducidad del procedimiento de aprobación del deslinde.
Ante la falta de resolución expresa de dichas solicitudes por parte de la Administración regional, los dos reclamantes interpusieron recurso contencioso-administrativo contra la desestimación, por silencio administrativo negativo, de aquéllas. Dicho recurso se siguió ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia por los trámites del procedimiento ordinario nº 208/2019.
Los interesados destacan que el 28 de enero de 2021 la letrada de la Región de Murcia informó en dicho proceso de que el deslinde del “Cordel de los Valencianos” había sido declarado nulo, por caducidad del procedimiento de aprobación, mediante Sentencia nº 522/2020, de 1 de diciembre, dictada por dicho órgano jurisdiccional en un tercer procedimiento que ellos no habían promovido.
También, que posteriormente, mediante Acuerdo del Consejo de Gobierno de 15 de abril de 2021, se declararon las terminaciones de los procedimientos de revisión de oficio referidos al deslinde ya mencionado, por haberse declarado su nulidad por sentencia judicial. Dicho acto se publicó en el BORM nº 100, de 4 de mayo de 2021.
Los reclamantes reiteran que el deslinde se realizó de manera irregular y contraria a Derecho, hasta el punto de que terminó siendo anulado judicialmente, que ellos adquirieron las parcelas sin conocer que les afectaba dicha determinación de los límites concretos de la vía pecuaria y que durante 15 años no pudieron usar ni disponer de ellas.
Por esas razones, consideran que se les ha causado un daño cierto, evaluable económicamente y antijurídico.
Acerca de la valoración del daño patrimonial por el que reclaman, sostienen que se les debe resarcir del hecho de que no pudieran disponer de las parcelas desde que las adquirieron hasta que conocieron que se había anulado el deslinde. Así pues, consideran razonable y proporcionado cuantificar ese daño utilizando el valor de alquiler mensual de los inmuebles adquiridos durante ese período, de la siguiente forma:
a) En el caso de D. Z, la limitación de sus facultades dominicales se prolongó desde la adquisición de la parcela el 22 de septiembre de 2005 hasta el mencionado 28 de enero de 2021, es decir, 15 años, 4 meses y 6 días, equivalentes a 184 meses y 6 días.
b) Por lo que respecta a los cónyuges reclamantes, la limitación duró desde la compra de la finca el 10 de febrero de 2006 hasta que conocieron la anulación del deslinde el 28 de enero de 2021, esto es, 14 años, 11 meses y 18 días, o lo que es lo mismo, 179 meses y 18 días.
En los dos supuestos, para cuantificar los perjuicios, se calculan los costes de ejecución de una edificación residencial en los términos que permite el planeamiento urbanístico y se valora, asimismo, lo que se obtendría mensualmente por su alquiler. A ello se añade el tiempo que hubiera podido haber estado en esa situación arrendaticia, pero se reduce el tiempo necesario para la redacción del proyecto y obtener su autorización y para la construcción de los inmuebles. Y finalmente, se multiplica el valor de esa renta mensual por el tiempo en que hubieran podido estar en alquiler las viviendas.
En el primer caso, se considera un alquiler mensual de 534,24 €/mes. Ello permite entender que, durante 164 meses, se hubieran podido obtener unos ingresos de 87.615,36 €, que es la cantidad que reclama el primer interesado, más sus correspondientes intereses.
Respecto del segundo supuesto, se estima un precio de alquiler mensual de 816,43 €/mes que, durante 159 meses, hubiese permitido proporcionar unos ingresos de 129.818,73 €, que es la indemnización que solicitan los otros dos interesados, junto con los intereses que procedan.
Con la solicitud de indemnización adjuntan copias de la Orden de aprobación parcial del deslinde; de las escrituras de compraventa de las parcelas; de la certificación urbanística que se les facilitó, del escrito que presentó la letrada de la Región de Murcia en el proceso mencionado y del Acuerdo del Consejo de Gobierno de 15 de abril de 2021 sobre la terminación de los procedimientos de revisión de oficio que se habían incoado. Aunque no se menciona en la reclamación, también aportan copia de la sentencia citada.
SEGUNDO.- El 14 de febrero de 2022 se requiere a los interesados para que presenten la solicitud de resarcimiento mediante el modelo específico que se ha establecido para ello y para que acrediten la representación con la que parecen intervenir dos de los interesados, los que son matrimonio, en nombre del tercero.
TERCERO.- Un abogado presenta cuatro días más tarde un escrito con el que adjunta la reclamación de responsabilidad patrimonial que ya interpuso el 27 de enero anterior mediante el modelo adecuado, con el que aporta de nuevo los documentos anexos. De la misma forma, acompaña las copias de dos escrituras de los apoderamientos conferidos a su favor por los interesados.
CUARTO.- La solicitud de indemnización se admita a trámite el 23 de febrero de 2022 y ese mismo día se solicita a la Subdirección General de Política Forestal, Caza y Pesca Pluvial, dependiente de la Dirección General de Medio Natural, que emita informe acerca de lo que se expone en la referida reclamación.
QUINTO.- Con fecha 31 de marzo se remite al órgano instructor el informe elaborado dos días antes por una Asesora Jurídica, con el visto bueno del Subdirector General de Política Forestal, Caza y Pesca Pluvial. En ese documento se contienen las siguientes consideraciones.
“1. Como se ha expuesto, los reclamantes solicitan indemnización por los perjuicios económicos derivados del hecho de no haber podido disponer ni usar sus fincas durante el tiempo que va desde que las adquirieron hasta que se anuló judicialmente el deslinde realizado en su día por la Consejería de un tramo de la vía pecuaria denominada “Cordel de Los Valencianos” que incluía, entre otras, dichas fincas. De esta pretensión resarcitoria y del resto de su reclamación se desprende su criterio de que tales limitaciones de disposición y uso provenían jurídicamente de la existencia y efectividad de la resolución administrativa aprobatoria del deslinde, ya que entienden que, al ser ésta anulada judicialmente, cesaron tales efectos limitativos. Coherentemente con ese planteamiento, entienden que, como conocieron dicha anulación el 28 de enero de 2021 (en el seno del recurso contencioso-administrativo que habían interpuesto contra dicha resolución de deslinde), só lo desde tal fecha pudieron ejercer la acción de reclamación por los referidos perjuicios.
Tal planteamiento es erróneo en cuanto desconoce que las limitaciones de disposición y uso de las fincas no provienen del dictado del acto administrativo de deslinde, sino del acto administrativo de clasificación de los terrenos como vía pecuaria, acto previo al que la legislación de vías pecuarias anuda la virtualidad de declarar la existencia de la vía y su condición demanial, estando excluida, pues, desde entonces, de la disposición de los particulares, y cuyo uso sólo puede ser autorizado por la Administración titular del demanio (la Administración regional).
En efecto, al acto de clasificación de unos terrenos como vía pecuaria se dedica expresamente el artículo 7 de la actual Ley 3/1995, de 23 de marzo, de Vías Pecuarias, como ya lo hicieran sus predecesoras, conceptuándolo como el acto administrativo que declara la existencia de las vías pecuarias y de su afectación legal al demanio: “la clasificación es el acto administrativo de carácter declarativo en virtud del cual se determina la existencia, anchura, trazado y demás características físicas generales de cada vía pecuaria”. Y tal acto es el presupuesto jurídico necesario para el ejercicio del resto de potestades administrativas en la materia, como las de la defensa y conservación de la vía, entre las que se encuentra la de su deslinde, cuya resolución aprobatoria debe ajustarse a lo establecido en el previo acto de clasificación (art. 8). Asimismo, y como reitera la jurisprudencia, la aplicación preferente de la normativa sectorial y específica en materia de vías pecuarias implica que la condición demanial y el trazado de la vía pecuaria derivada de los términos del acto de clasificación no queda en modo alguno menoscabada ni pueda verse afectada en razón de su mayor o menor reflejo en otros instrumentos jurídicos o actos administrativos, incluyendo los urbanísticos (STS, Sala 3ª, nº 907/2012, de 17 de febrero, entre otras muchas).
Como se expresaba, en el expediente de deslinde que en su día fue objeto de impugnación por los reclamantes, los Proyectos de Clasificación de Vías Pecuarias de los municipios de Molina de Segura y Murcia, entre los que se integra el Cordel de Los Valencianos, fueron aprobados con bastante anterioridad al deslinde parcial al que se refiere la reclamación, concretamente por las Órdenes Ministeriales de 31 de octubre de 1975 y de 19 de julio de 1966, respectivamente. Con su aprobación, el demanio pecuario ya habría desplegado entonces sus efectos, y los mismos siguen manteniéndose en la actualidad, en contra de lo que los reclamantes parecen entender, en cuanto consideran que la existencia de la vía pecuaria depende de la existencia y efectividad de su deslinde. En definitiva, la vía pecuaria existe jurídicamente al margen del deslinde aprobado en su día y de su anulación judicial, por lo que los terrenos de las fincas de los reclamantes no dejaron de tener la condición de vía pecuaria porque se anulase el acto de deslinde que las incluía, pues este último asume necesariamente lo declarado en el previo acto de clasificación con carácter firme, y sin que se discuta que las fincas de los reclamantes están incluidas en la vía pecuaria de referencia conforme al acto de clasificación.
A los efectos del instituto de la responsabilidad patrimonial que aquí nos ocupa, lo anterior trae consigo tres importantes consecuencias: a) que las reclamaciones fundadas en daños derivados de las limitaciones de disposición y uso inherentes a la condición demanial de un terreno como vía pecuaria, al provenir éstas del acto administrativo de clasificación, que con su firmeza las establece de modo permanente y consolidado, deben efectuarse en todo caso en el plazo de un año desde tal firmeza; b) que la firmeza de dicho acto y el despliegue de los efectos que le son propios implica que los interesados tengan el deber jurídico de soportar el daño que dichos legítimos efectos puedan causarles; y c) que el daño por el que se reclama, concretado en dichas limitaciones de disposición y uso de las fincas, no trae jurídicamente causa del acto administrativo de deslinde, por lo que la existencia de éste y su anulación judicial no son hechos causalmente ad ecuados para imputarles los referidos daños.
Todo ello se desprende con claridad de la STSJ de Andalucía, Sala de lo Contencioso-Administrativo (Granada) nº 2.666/2020, de 10 de septiembre (…).
2. Por otra parte, en lo que se refiere a la alegada omisión del deber de la Consejería de comunicar al Registro de la Propiedad la existencia, en su día, del procedimiento administrativo de deslinde que afectaba a las fincas en cuestión, para la anotación marginal de dicha circunstancia en los asientos de las fincas registrales (que es un hecho distinto al antes analizado de la existencia y anulación del deslinde), debe decirse que es cierto que se incumplió tal obligación, pero ello no determina aquí la responsabilidad patrimonial de la Administración, sean cuales fueren los daños que se imputaren a tal omisión.
Y ello porque es esencial partir de que la finalidad del deber previsto en el artículo 8.5 de la Ley 3/1995 es el de procurar una información pública para terceros -vía anotación en el referido Registro- de la existencia de un procedimiento de deslinde en el que está incluida una determinada finca registral, en cuanto ello presupone, como se dijo en su momento, la condición demanial de las fincas por mor del previo acto de clasificación de la vía pecuaria que las incluye. Por ello, es claro que si el afectado por tal omisión informativa -por haber adquirido la finca del titular registral sin que constara la existencia del procedimiento de deslinde en el Registro- conoce posteriormente dicho procedimiento de deslinde y su afectación a las fincas en cuestión, es en todo caso a partir de tal momento, en que se ha subsanado materialmente la anterior omisión informativa, cuando está en disposición de reclamar a la Administración por los daños que pudiera estimar cau sados por tal hecho, disponiendo desde entonces del plazo de un año para presentar la reclamación.
Aplicado al caso que nos ocupa, se comprueba que los reclamantes adjuntan con su instancia una certificación del Ayuntamiento de Molina de Segura de 10 de noviembre de 2015, comunicada el 24 siguiente (antecedente cuarto), sobre las condiciones urbanísticas de las parcelas, en la que, junto a otros extremos, se hace constar que les afecta la Orden de la Consejería de Agricultura, Agua y Medio Ambiente de 1 de marzo de 2004 (BORM del 6 de abril), de aprobación de deslinde parcial de la vía pecuaria “Cordel de Los Valencianos”, “según trazado que se refleja en plano adjunto”. Además, los reclamantes presentaron el 15 de octubre de 2018 y 28 de marzo de 2019 sendas instancias solicitando la revisión de oficio del citado deslinde (antecedente sexto), reiterándose con ello su conocimiento en tales fechas de la existencia del deslinde y su afectación a las fincas. Y puede advertirse que desde cualesquiera de las indicadas fechas y a la vista de la fec ha de presentación de la presente reclamación, ha transcurrido con exceso el plazo de un año previsto en el artículo 67 de la Ley 39/2015 ya citada”.
Sobre la base de esas argumentaciones se concluye que no concurren en el presente supuesto ninguno de los requisitos necesarios para que se pueda reconocer la responsabilidad patrimonial por la que se solicita una indemnización, dado que:
“1. La acción de reclamación es extemporánea.
2. No existe la necesaria y adecuada relación de causalidad entre la actuación administrativa a que se refiere la reclamación y los daños por los que se solicita indemnización.
3. En cualquier caso, los daños por los que se solicita indemnización no tienen el carácter de antijurídicos, pues los reclamantes tienen el deber jurídico de soportarlos.
En consecuencia, procede desestimar la reclamación por dichos motivos”.
SEXTO.- Obran en el expediente copias de los procedimientos de deslinde parcial de la vía pecuaria citada, en el término municipal y en el tramo también referidos, y de revisión de oficio de la Orden de la Consejería de Agricultura, Agua y Medio Ambiente, de 1 de marzo de 2004, por la que se aprueba dicho deslinde parcial.
SÉPTIMO.- El 8 de abril de 2022 se concede audiencia a los reclamantes para que puedan formular alegaciones y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes.
OCTAVO.- Los interesados presentan un escrito el 28 de abril de 2022 en el que reiteran sus alegaciones anteriores. Sin embargo, recuerdan que en el escrito que presentaron el 27 de enero de 2022 valoraron el perjuicio que había sufrido el matrimonio reclamante en 129.818,73 € y en 87.615,36 € el ocasionado a D. Z.
Pese a ello, aportan ahora sendos informes periciales de valoración realizados el 14 de marzo de 2022 por un arquitecto, aunque no debidamente firmados, en los que concretan finalmente dichos daños, de manera respectiva, en 127.363,08 € y 86.546,88 €.
NOVENO.- Con fecha 11 de mayo de 2022 se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación por ser extemporánea, porque no existe relación de causalidad entre el mal funcionamiento del servicio público sobre vías pecuarias y los daños alegados y porque, en cualquier caso, no son antijurídicos y los interesados tendrían, por tanto, la obligación de soportarlos.
Una vez incorporado el preceptivo índice de documentos y el extracto de secretaría, se remite el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibidos en este Consejo Jurídico el 27 de mayo de 2022.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, dado que versa sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en los artículos 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), y 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Legitimación y procedimiento seguido.
I. Han presentado la reclamación varias personas interesadas que alegan sufrir los daños patrimoniales por los que solicitan que se les reconozca el derecho a percibir sendas indemnizaciones. A tal efecto, han acreditado debidamente que son los propietarios, por título de reparcelación urbanística, de las fincas que resultaron afectadas por el deslinde parcial de la vía pecuaria ya mencionada.
La Administración regional está legitimada pasivamente por dirigirse contra ella la reclamación e imputarse el daño a los servicios públicos de protección demanial de las vías pecuarias de su competencia.
II. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos.
TERCERA.- Acerca del plazo de presentación de la reclamación: No prescripción de la acción de resarcimiento.
Como se ha expuesto con anterioridad, los interesados solicitan que se les reconozca el derecho a percibir unas indemnizaciones de 127.363,08 € y 86.546,88 €, respectivamente, debido a que la Administración regional no cumplió la obligación que le incumbía de comunicar al registro de la propiedad de Molina de Segura que se había iniciado un procedimiento de deslinde parcial de la vía pecuaria citada, en el tramo también mencionado, que afectaba a una finca inscrita que estaba sujeta a un proceso de reparcelación.
Alegan, por tanto, que cuando ellos adquirieron con posterioridad dos de las fincas resultantes de la reparcelación, desconocían que estaban afectadas por el deslinde y que eso condicionaba de manera determinante sus facultades dominicales de uso y disposición y de carácter edificatorio. También sostienen que el deslinde se realizó de manera irregular y contraria a Derecho, hasta el punto de que resultó finalmente anulado en sede judicial.
De conformidad con lo que se establece en el artículo 32 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), cuando la Administración Pública, como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, ocasiona un daño a los particulares en cualquiera de sus bienes o derechos, éstos tienen el derecho a que aquélla les indemnice, salvo en los casos de fuerza mayor. Además, el daño tiene que ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas, siempre que éstos no tengan el deber jurídico de soportarlo de acuerdo con la Ley.
Sin embargo, el artículo 67.1 LPACAP dispone que los interesados sólo pueden solicitar el inicio de un procedimiento de responsabilidad patrimonial cuando no haya prescrito su derecho a reclamar. Y precisa, a continuación, que ese derecho prescribe “al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o se manifieste su efecto lesivo”.
Precisamente, con fundamento en lo que se establece en dicho precepto, se argumenta en la propuesta de resolución de la que aquí se trata que la acción de resarcimiento de los reclamantes -en realidad, las acciones- estaba prescrita cuando se interpuso el 27 de enero de 2022.
Para llegar a esa conclusión, se considera que los interesados conocieron que las fincas que habían adquirido estaban afectadas por la tramitación del procedimiento de deslinde, pese a la falta de solicitud de la anotación pertinente en el registro de la propiedad, a partir del momento en que se subsanó materialmente dicha omisión informativa, porque desde ese momento estuvieron “en disposición de reclamar a la Administración por los daños que pudiera estimar causados por tal hecho, disponiendo desde entonces del plazo de un año para presentar la reclamación”.
De hecho, se estima que fue a partir del 24 de noviembre de 2015, es decir, cuando dos de los reclamantes -en realidad, su hijo, P- recibieron una certificación del Ayuntamiento de Molina de Segura sobre las condiciones urbanísticas de la parcela U-47 que empezó a transcurrir el plazo de un año (dies a quo) para demandar un resarcimiento. Así pues, se deduce de lo anterior que el plazo para la formulación de la solicitud de indemnización habría vencido -al menos para esos interesados, se debe insistir- el 24 de noviembre de 2016 (dies ad quem) y que la acción de reparación económica ya había prescrito y no resultaba posible en ese momento solicitar una indemnización.
En cualquier caso, se añade que cuando todos los reclamantes solicitaron la incoación de un procedimiento de revisión de oficio del deslinde, unos el 15 de octubre de 2018 y el otro el 28 de marzo de 2019, demostraron con ello que conocían en esas fechas el resultado del referido proceso de concreción de los límites de la vía pecuaria y la afectación que provocaba sobre sus facultades dominicales respectivas.
Por esta razón, se infiere que la reclamación se presentó el 27 de enero de 2022 cuando ya se habían sobrepasado los límites temporales que por esa razón habían quedado establecidos, en la interpretación más beneficiosa para los interesados, de manera respectiva, en el 15 de octubre de 2019 y el 28 de marzo de 2020.
Incluso, se puede añadir ahora respecto de este último período, porque también se superó ese límite temporal después de que el 4 de junio de 2020 se reanudaran los plazos de prescripción y caducidad de derechos y acciones que habían quedado suspendidos en virtud de lo dispuesto en la disposición adicional cuarta del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 (Dictamen núm. 58/2022).
Sin embargo, este Órgano consultivo no puede estar de acuerdo con la interpretación de que las acciones estuvieran ya prescritas, con independencia de las fechas alternativas que se han citado para establecer el inicio de los plazos para exigir la responsabilidad patrimonial de la Administración regional (dies a quo).
Y es que resulta necesario recordar en este sentido que el daño por el que se reclama consiste en la limitación de las facultades dominicales de uso y disposición y de edificación que sufrieron los interesados por la falta de extensión de la correspondiente nota marginal en el registro de la propiedad, desde que adquirieron las fincas hasta que se acordó judicialmente la anulación del deslinde y las pudieron recuperar.
Conviene insistir en la circunstancia de que, aunque el daño se causó por la falta de una actuación material de la Administración, es decir, como consecuencia de la omisión antijurídica que supuso la falta de solicitud de la anotación registral ya señalada, lo cierto es que esas limitaciones de las facultades dominicales estaban amparadas por un acto jurídico (el deslinde aprobado) que, como tal, gozaba de la presunción de juridicidad hasta que se hubiese obtenido -como sucedió en este caso- su anulación en vía administrativa o en sede contencioso-administrativa.
Así pues, y dado que se trataba de una limitación jurídica que era susceptible de posible anulación, puede considerarse que se produjo en este caso una suerte de daño continuado en el tiempo, que exige que deba transcurrir el período de tiempo que resulte necesario para que se puedan evaluar económicamente sus consecuencias. En estos supuestos, como es sabido, el plazo para reclamar no empieza a contarse sino desde el día en que cesan los efectos dañosos.
Esta apreciación se debe relacionar con el principio de la actio nata, como bien se hace en el informe de la Subdirección General de Política Forestal, Caza y Pesca Pluvial que se ha transcrito, al que también se ha referido este Consejo Jurídico en numerosas ocasiones. De este modo, se ha recordado, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1969 del Código Civil, que el plazo de prescripción comienza a correr desde que la acción pudo ejercitarse, es decir, cuando se conocieron los elementos que permitían su ejercicio, esencialmente la existencia del daño y de su ilegitimidad.
En la Sentencia núm. 6/2015 de 13 enero, de la Sala de lo Civil, Sección 1ª, del Tribunal Supremo se precisa que “El día inicial para el ejercicio de la acción es, como declaró esta Sala en su sentencia de 12 de diciembre de 2011 (…) «aquel en que puede ejercitarse, según el principio actio nondum nata non praescribitur (…). Este principio exige, para que la prescripción comience a correr en su contra, que la parte que propone el ejercicio de la acción disponga de los elementos fácticos y jurídicos idóneos para fundar una situación de aptitud plena para litigar»”.
De forma más concreta, en la Sentencia de la misma Sala y Sección del Tribunal Supremo núm. 261/2007, de 14 marzo, se precisa que la jurisprudencia, “en el caso de que los daños hayan sido causados por comportamientos continuados permanentes (…), ha exigido para el inicio del plazo una verificación total de los daños producidos, al entender que sólo con ella el perjudicado está en condiciones de valorar en su conjunto las consecuencias dañosas y de cifrar el importe de las indemnizaciones que puede reclamar por concurrir una «situación jurídica de aptitud plena para el ejercicio de las acciones», según la expresión utilizada por la STS de 21 de abril de 1986”.
De manera coincidente, en la Sentencia de 12 mayo de 1997 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª, del Tribunal Supremo se considera que “no le era exigible al recurrente que interpusiese la acción de resarcimiento mientras los perjuicios se seguían produciendo sin conocer el alcance total de los mismos y a sabiendas de que el hecho que los motiva no se extinguía, pues cuando el daño es duradero y de tracto sucesivo, el perjudicado ha de esperar a que se finalice el efecto lesivo sin que antes comience a computarse el plazo para reclamar unos daños que todavía no se habían acabado de producir”.
En este caso, no cabe duda de que el alcance de los daños por los que cabía reclamar era muy diferente si finalmente se anulaba el deslinde o si se confirmaba su juridicidad. En el primer caso, los daños que se hubieran podido ocasionar serían temporales y limitados mientras que, en el segundo supuesto, resulta evidente que la privación de derechos dominicales sería definitiva y absoluta.
Por tanto, es evidente que fue en el momento en que los reclamantes conocieron que los efectos del daño habían desaparecido, por haberse anulado el deslinde, cuando estuvieron en condiciones de interponer la acción de resarcimiento, de conformidad con el citado principio de la actio nata. Que los interesados consideran que eso se produjo cuando supieron, el 28 de enero de 2021, que la letrada de la Región de Murcia había presentado un escrito en el que informaba de que eso había sucedido en virtud de una sentencia que se había dictado en otro procedimiento anterior, viene avalado por el hecho de que no han aportado una copia de la resolución judicial que se debió dictar en el recurso contencioso-administrativo en el que ellos eran parte. Ni se sabe, por tanto, si ya era firme la sentencia cuando se dictó (por ser irrecurrible) o si alcanzó ese estado porque no se hubiesen interpuesto contra ella los recursos que procedían.
Así pues, no se dispone en este procedimiento de los datos necesarios para poder situar el dies a quo en la fecha en que ganó firmeza esa resolución, de modo que hay que estar a la citada fecha, asumida por los reclamantes, de 28 de enero de 2021.
En consecuencia, hay que reconocer que las acciones de resarcimiento se interpusieron conjuntamente el 27 de enero del siguiente año 2022 dentro del plazo de un año establecido al efecto y, por tanto, de forma temporánea.
TERCERA.- Sobre el fondo del asunto.
I. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), cuando la Administración Pública, como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, ocasiona un daño a los particulares en cualquiera de sus bienes o derechos, éstos tienen el derecho a que aquélla les indemnice, salvo en los casos de fuerza mayor. Además, el daño tiene que ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas, siempre que éstos no tengan el deber jurídico de soportarlo de acuerdo con la Ley. De esta manera, la responsabilidad patrimonial de la Administración se presenta configurada como una responsabilidad objetiva y directa.
En este supuesto, la Subdirección General de Política Forestal, Caza y Pesca Pluvial ha reconocido que, en efecto, incumplió la obligación que le correspondía de comunicar al registro de la propiedad de Molina de Segura que había iniciado un procedimiento de deslinde de la vía pecuaria, en el tramo señalado, para que pudiese extender las notas marginales correspondientes.
Acerca de esta cuestión se sostiene en la propuesta de resolución que la falta de actuación administrativa para promover y conseguir la publicidad registral no determina la responsabilidad patrimonial de la Administración regional.
A tal efecto, se expone que los interesados consideran que las limitaciones de disposición y uso sobre sus parcelas a las que se refieren “provenían jurídicamente de la existencia y efectividad de la resolución administrativa aprobatoria del deslinde, ya que entienden que, al ser ésta anulada judicialmente, cesaron tales efectos limitativos”. Y se argumenta que “Tal planteamiento es erróneo en cuanto desconoce que las limitaciones de disposición y uso de las fincas no provienen del dictado del acto administrativo de deslinde, sino del acto administrativo de clasificación de los terrenos como vía pecuaria, acto previo al que la legislación de vías pecuarias anuda la virtualidad de declarar la existencia de la vía y su condición demanial, estando excluida, pues, desde entonces, de la disposición de los particulares, y cuyo uso sólo puede ser autorizado por la Administración titular del demanio (la Administración regional)”.
En el mismo sentido, se recuerda que los Proyectos de Clasificación de Vías Pecuarias de los municipios de Molina de Segura y Murcia se aprobaron por sendas Órdenes Ministeriales de 1966 y 1975 y se reitera que, como dichos actos clasificatorios son firmes, los interesados tienen el deber jurídico de soportar los daños que puedan causarles, que por ello serían jurídicos.
Frente a la anterior argumentación, este Consejo Jurídico debe recordar que el Tribunal Supremo ha distinguido en su Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, de 12 de mayo de 2006, dos actuaciones diferentes en relación con las vías pecuarias: De una parte, la clasificación de dichas vías y de otra su deslinde. Y se expone en la citada resolución que se trata, en realidad, de dos procedimientos diferentes y sucesivos, siendo el resultado del primero condicionante del segundo.
En efecto, en el artículo 7 LVP se dispone que “la clasificación es el acto administrativo de carácter declarativo en virtud del cual se determina la existencia, anchura, trazado y demás características físicas generales de cada vía pecuaria”. Y el artículo 8 siguiente señala que “el deslinde es el acto administrativo por el que se definen los límites de las vías pecuarias de conformidad con lo establecido en el acto de la clasificación”.
De manera coincidente, algún autor ha señalado que la clasificación y el deslinde se configuran como piezas separadas de un procedimiento bifásico en el que el deslinde sería el acto ejecutivo de la clasificación.
Y acerca de la naturaleza de la primera de esas potestades, es decir, de la clasificación, la jurisprudencia tiene declarado que no produce efectos jurídicos constitutivos de la posesión o de la titularidad, para lo que se requiere del ulterior deslinde. La clasificación supone un acto singular de afectación demanial y se limita a determinar la existencia de la vía, fijando sus características físicas generales al objeto de su posible identificación en el acto de deslinde, que se ocupa de precisar sus características concretas. La importancia de ese acto reside, en consecuencia, en la determinación de la existencia de la vía, de modo que su contenido jurídico declarativo no es sino la concreción de la afectación legal genérica ya mencionada. Por esta circunstancia, la clasificación no puede comportar por sí misma la privación de derechos patrimoniales.
Así pues, está claro que es el acto de deslinde el que produce esa fuerte incidencia sobre las facultades dominicales de los propietarios, no el acto de clasificación, y que por tanto una posterior anulación de dicho acto hace que los titulares las recobren plenamente.
Pero eso tampoco quiere decir que el daño por el que se reclama tenga que ver con el acto administrativo de deslinde. De hecho, su anulación en vía jurisdiccional no determina en este caso el derecho a una indemnización (ex artículo 32.1, segundo párrafo) porque no ocasiona los daños a los que se refieren los interesados. Antes al contrario, la anulación del deslinde provoca la finalización de esas limitaciones. Y determina que la limitación de sus facultades dominicales fue sólo temporal, no definitiva.
II. Los daños supuestamente antijurídicos a los que se refieren los interesados son aquéllos que no tenían la obligación de soportar dado que la Administración estaba legalmente obligada a comunicar al registro de la propiedad competente que había iniciado el deslinde.
Y es manifiesto, por tanto, que incumplió las exigencias que, a tal efecto, se imponen en los artículos 8.5 LVP y, de manera particular, en el 16.2 LPRM, y es que en este último precepto se determina de forma taxativa que la iniciación de un expediente de deslinde, que se podrá incoar de oficio o a instancia de los interesados, “se comunicará al registro de la propiedad correspondiente si la finca estuviere inscrita, para que se extienda nota de la misma al margen de la inscripción de dominio”.
Así pues, está claro que se les causó a los reclamantes unos daños perfectamente cuantificables reales y efectivos pues, como se establece en el artículo 8 LVP, en sus apartados 3 y 4, el deslinde aprobado declara la posesión y la titularidad demanial a favor de la Comunidad Autónoma sin que las inscripciones del registro de la propiedad puedan prevalecer frente a la naturaleza demanial de los bienes deslindados. De hecho, la resolución de aprobación del deslinde supone título suficiente para rectificar las situaciones jurídicas registrales contradictorias con el deslinde.
Como se ha adelantado, es evidente que los daños que se acreditan son antijurídicos. De hecho, a las propias antijuridicidades de los daños provocados en este caso por las actuaciones ilegales de las que traen causa (las inacciones para posibilitar la necesaria publicidad registral mediante la práctica de la nota marginal correspondiente) se unen las que interesan propiamente en el ámbito de le responsabilidad patrimonial, es decir, las que surgen porque los daños eran antijurídicos y los interesados no tenían los deberes jurídicos de soportarlos.
No hay que insistir en que si hubiesen sabido que las parcelas que iban a adquirir estaban afectadas por el deslinde -que ya se había aprobado- no las hubieran comprado. O en el hecho de que si los reclamantes las hubiesen adquirido conociendo estas circunstancias, porque la Administración las hubiese comunicado desde el inicio al registro de la propiedad para que les diese publicidad, los daños hubiesen sido entonces jurídicos y ellos hubiesen tenido la obligación de hacerles frente.
Cabe concluir, pues, que la Administración regional debe reparar los daños que ocasionó a los interesados en el ejercicio de su función protectora del dominio público, pues existe una relación de causalidad adecuada entre el mal funcionamiento del servicio de mantenimiento y protección de vías pecuarias y los citados perjuicios, cuyos caracteres antijurídicos ya se han puesto de manifiesto.
CUARTA.- Acerca del quantum indemnizatorio.
I. Admitida la efectividad de las lesiones y establecidas sus conexiones causales con el funcionamiento del servicio de protección demanial de las vías pecuarias, procede analizar la valoración de los daños ocasionados y determinar las cuantías y los modos de las indemnizaciones.
El estudio de los antecedentes permite conocer que los cónyuges D. X y D.ª Y adquirieron la parcela en cuestión, en febrero de 2006, por 195.122 €, más 31.219,52 € por IVA, lo que hizo un total de 226.341,52 €. Y que D. Z compró la suya en septiembre de 2005 por 115.559 €, más un IVA de 18.489,44 €, de modo que la compra ascendió a 134.048,44 €.
Según se ha expuesto, los interesados han aportado al procedimiento (Antecedente octavo de este Dictamen) sendos informes periciales de valoración realizados el 14 de marzo de 2022 por el mismo arquitecto, en los que cuantifica los daños que se les han ocasionado, de forma respectiva, en 127.363,08 € para el matrimonio reclamante y en 86.546,88 € para D. Z.
En dichos se estudios periciales se explican los criterios que se han empleado en la valoración de los daños ocasionados, que, en lo que aquí interesa, son los siguientes:
- Se establecen como aprovechamientos de los usos urbanísticos las rentas de alquiler que se podrían haber devengado en los casos de que se hubiesen podido realizar unas construcciones conforme a la edificabilidad autorizadas en cada una de las parcelas.
- Se estiman los costes de edificación mediante la aplicación de los módulos de precios relativos al Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras (ICIO) exigible por el Ayuntamiento de Molina de Segura y estimados por el Colegio Oficial de Arquitectos de Murcia (COAMU), vigentes en el momento en el que, según se considera, se pudieron haber realizado las edificaciones, es decir, en 2007 o en 2008. Por lo tanto, se aplican en ambos supuestos los módulos que estaban en vigor en el año 2005.
- Se destaca que las viviendas agotarían la edificabilidad sobre rasante (197,44 m² y 116,93 m²), y que a ellas se añadirían cifras razonables de sótano-aparcamiento (90 m² y 60 m²).
- Las rentas esperadas por los alquileres de las viviendas se establecen mediante una ponderación entre las ofrecidas por el Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana (MITMA) y los precios actuales de mercado (obtenidos de los portales inmobiliarios: --; --; --; --; --; --; --; -- --, -- y --).
Asimismo, se advierte que estas decisiones se fundamentan en la escasa variación de los precios de vivienda que se experimentó entre 2007 y 2020, recogida en los cuadros estadísticos del Instituto Nacional de Estadística (INE), haciendo que se compensen las bajadas ocasionadas por la crisis económica de 2008-2014 con los intereses acumulados.
- Por último, se explica que las rentas se minoran con los costes de amortización de la edificación, basado en la vida útil estimada estándar en el Código Técnico de la Edificación que la sitúa en 50 años. Por tanto, se debe aplicar en los dos casos un 2% anual.
Así, pues, mediante la aplicación de estos criterios, el perito fija un precio de alquiler mensual de 816,43 € para la que hubiese podido ser la construcción del matrimonio reclamante y de 534,24 € para la hipotética vivienda del Sr. Z. Por eso, como se ha dicho (156 meses x 816,43 € y 162 meses x 534,24 €) las solicitudes de indemnización se elevan a 127.363,08 € y a 86.546,88 €, de manera respectiva.
Conviene destacar brevemente que ninguno de los dos informes está firmado por el perito que los realizó (folios 1165 y 1269 del expediente administrativo) y que en estos supuestos se les debe atribuir el valor de simples documentos privados, como ha explicado este Órgano consultivo en sus recientes Dictámenes núms. 83 y 219 de 2022, que se citan a modo de ejemplo.
Lo cierto es, sin embargo, que como no concurren en este procedimiento otros medios de prueba distintos de estos informes para intentar determinar las cuantías con las que se debe indemnizar a los interesados, y tampoco la Administración regional ha ofrecido otros criterios o parámetros para hacer las valoraciones ni ha presentado sus propios estudios de cuantificación, esta circunstancia no reviste la menor relevancia.
En este sentido, hay que añadir que tampoco el órgano instructor ha cuestionado de alguna forma la aplicación de los criterios que ha seguido el perito ni ha contradicho los cálculos que ha realizado para determinar los precios respectivos de los alquileres de las viviendas que se podrían haber edificado sobre dichas parcelas.
Por último, se debe destacar que tampoco este Consejo Jurídico considera que sea desacertada o no procedente la forma en la que se han realizado las tasaciones o estimaciones apuntadas, ni considera que resulten irrazonables, desproporcionadas o abusivas, por lo que acepta que sirvan como parámetros adecuados para efectuar los cálculos que sirvan para fijar las cantidades con las que se debe resarcir a los interesados.
II. Una vez explicado lo anterior se debe apuntar, sin embargo, una discrepancia importante respecto de la argumentación que emplean los reclamantes para cuantificar las indemnizaciones que demandan.
Para ello, conviene precisar que, en orden a fijar el elemento temporal que debe utilizarse para realizar esos cálculos, el perito parte de la consideración de que la construcción de las respectivas edificaciones se hubiese prolongado en los dos supuestos durante 20 meses. De acuerdo con esta estimación, la aprobación de los proyectos hubiera requerido 2 meses, la obtención de las licencias municipales de obras 4 meses y las construcciones 14 meses.
Por tanto, si el matrimonio interesado adquirió la parcela en febrero de 2006, podría haber comenzado a percibir rentas por alquiler -según el perito- desde enero de 2008 hasta enero de 2021, es decir, durante 13 años, o lo que es lo mismo, 156 meses.
Por su parte, el otro reclamante compró la parcela en septiembre de 2005 y por ello el período de generación de rentas de alquiler hubiese estado comprendido -también a juicio del perito- entre julio de 2007 y enero de 2021, esto es, a lo largo de 13,5 años o 162 meses.
En los dos casos se considera, pues, que durante esos períodos señalados (desde julio de 2007 y enero de 2008 hasta enero de 2021) los interesados eran titulares de unos terrenos sobre los que no podían emprender el proceso constructivo al que estaban destinados, y que eso les privó de las utilidades (uso de vivienda) que eso comportaba y de los aprovechamientos urbanísticos que les correspondían.
No cabe duda de que esas intensas limitaciones dominicales existieron, como también que fueron meramente temporales, pues finalmente el deslinde se anuló en sede judicial. Pero lo que no puede admitirse es lo que sostienen los reclamantes, de que se vieron impedidos de ejercer sus facultades de usar o disponer y, sobre todo, de edificar sobre las parcelas desde el mismo momento en que las adquirieron.
Y es que no consta de alguna forma que hubiesen tenido intención de hacerlo durante la mayor parte de los períodos de tiempo a los que se refieren. Así, lo único que se sabe es que en el año 2015 el hijo de los cónyuges reclamantes solicitó que se le expidiese una cédula urbanística de la parcela, y que eso concluyó con la recepción, el 24 de noviembre de ese año, de un certificado en el que se hacía constar de manera oficial que la finca estaba afectada por el deslinde referido, pues alegan que hasta entonces sólo se lo habían advertido verbalmente algunos funcionarios de las Administraciones autónoma y local.
Respecto del Sr. Z no se conoce que hubiese mostrado alguna intención de edificar sobre la parcela de su propiedad. Tan sólo, que el 28 de marzo de 2019 se adhirió a la petición de modificación o revisión del trazado que habían presentado los otros dos en el mes de octubre anterior.
Pues bien, ya se ha señalado con anterioridad que el deslinde constituye un acto jurídico que, de acuerdo y en los casos legalmente previstos, resultaba jurídicamente impugnable y recurrible. Y se ha expuesto que el 7 de octubre de 2019 (Documento 10.2, folios 944 a 946) todos los interesados solicitaron ya conjuntamente la revisión de oficio por nulidad de pleno derecho del deslinde, que era un medio perfectamente apto para conseguir la anulación de dicho acto, que es lo que finalmente se consiguió.
Pero el hecho de que los tres reclamantes hubiesen dejado transcurrir tan largo período de tiempo -desde que adquirieron las parcelas- para solicitar la revisión de oficio, como “en cualquier momento” les permitían los artículos 106 y 110 LPACAP siempre que el propio transcurso del tiempo no constituyese un límite para ello, no supone que ese tiempo inutilizado se deba computar a efectos de fijar el alcance de las indemnizaciones. O no tenían intención de edificar y no sabían por ello que sus propiedades estaban afectadas por el deslinde o desde que lo supieron no actuaron con celeridad.
Hay que reconocer que durante todo ese período estuvo abierta la vía de la revisión de oficio, es cierto, pero eso no quiere decir que todo ese lapso resulte indemnizable, como se ha dicho. La razón se encuentra, si se interpretase de otro modo, en que hubiese quedado entonces a la mera voluntad de los reclamantes alargar la solicitud de la revisión para, de manera consecuente, incrementar el importe de la indemnización que les pudiera corresponder percibir.
La única forma de hacer frente a esta situación consiste en entender que el tiempo que los reclamantes no emplearon en atacar el deslinde, es decir, en el que estuvieron inactivos, operó en su propio perjuicio y que la Administración no debe resarcirles por ello.
Por el contrario, sólo debe computarse a efectos del cálculo de las indemnizaciones los períodos, que finalizan en los dos casos el 28 de enero de 2021, desde que los interesados emprendieron actuaciones que podían resultar eficaces para conseguir la modificación o revisión del trazado o, incluso, la anulación del deslinde. Así pues, el inicio del cómputo del período resarcible debe fijarse, para el matrimonio reclamante, en el 24 de noviembre de 2015, y para el Sr. Z en el 28 de marzo de 2019, que fue cuando se adhirió a la solicitud de modificación o revisión del trazado que ya habían presentado los otros interesados en el mes de octubre anterior.
En consecuencia, entre el 24 de noviembre de 2015 y el 28 de enero de 2021 transcurrieron 62,16 meses o mejor, redondeando a la baja para multiplicar por meses completos, 62 meses. A su vez, desde el 28 de marzo de 2019 hasta el 28 de enero de 2021 discurrieron 22,08 meses, o, redondeando asimismo a la baja para multiplicar por meses completos, 22 meses.
Por tanto, a los reclamantes D. X y D.ª Y les corresponde recibir una indemnización (816,43 €/mes x 62 meses) de 50.618,66 € y a D. Z (534,24 €/mes x 22 meses) otra de 11.753,28 €. Así pues, la suma de las indemnizaciones que procede reconocer en total se eleva a 62.371,94 €.
Finalmente, conviene recordar que se deben actualizar esas cuantías de conformidad con lo que se establece en el artículo 34.3 LRJSP.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
CONCLUSIONES
PRIMERA.- Se dictamina desfavorablemente la propuesta de resolución desestimatoria por concurrir todos los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial de la Administración regional y, de modo concreto, la relación de causalidad que debe existir para ello entre el funcionamiento anormal del servicio de protección demanial de las vías pecuarias y los daños alegados, cuyos caracteres antijuridicos también han resultado debidamente acreditados.
SEGUNDA.- Respecto a las cuantías de las indemnizaciones que deben respectivamente satisfacerse a los interesados, debe estarse a lo que se expone en la Consideración cuarta.
No obstante, V.E. resolverá.
