Dictamen nº 161/2023

 

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 7 de junio de 2023, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Educación (por delegación de la Excma. Sra. Consejera), mediante oficio registrado el día 19 de diciembre de 2022 (COMINTER número 347940), sobre responsabilidad patrimonial instada por D.ª X, por daños ocasionados en centro escolar (exp. 2022_372), aprobando el siguiente Dictamen.

 

ANTECEDENTES

 

PRIMERO.- Con fecha 12 de septiembre de 2022, Dª. X presenta, ante la Consejería de Educación (actualmente Consejería de Educación, Formación Profesional y Empleo), reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños sufridos el día 5 de octubre de 2021 en el CEIP “Escuelas Nuevas” de El Palmar.

 

En dicho escrito señala que “el pasado 5 de octubre de 2021, realizando mi trabajo como Auxiliar Educativo en el ´CEIP Escuelas Nuevas´ de la pedanía murciana ´El Palmar´, vigilando a unos niños de ´Necesidades Educativas Especiales´ en el pabellón deportivo de dicho centro, durante el horario de comedor (de 14:00 a 16:00 horas), un niño tiró una colchoneta golpeando mis gafas y rompiéndolas”. Por lo que solicita “la indemnización correspondiente por la rotura de dichas gafas”. (Formula la solicitud genérica del procedimiento 402-“Reclamación de responsabilidad patrimonial por el funcionamiento de la Administración”, sin aportar ningún otro escrito o documentación complementaria).

 

SEGUNDO.- Con fecha de 17 de octubre de 2022, la Secretaria General de la Consejería de Educación, por delegación de la Consejera, dicta Orden por la que se admite a trámite la reclamación de responsabilidad patrimonial y se designa instructora del procedimiento.

 

 Con fecha 20 de octubre de 2022, junto con dicha Orden de inicio, la instructora notifica a la reclamante requerimiento para que aporte al procedimiento “escrito en el que haga constar el día y la hora en la que sucedieron los hechos y la cuantía económica que reclama por el daño presuntamente sufrido” y “documento que acredite el importe de la reclamación (presupuesto o factura)”. En dicho requerimiento se le indica que “en caso de que no subsanase la reclamación en los términos indicados, se le tendrá por desistido de su petición, archivándose previa resolución en los términos del artículo 68.1 de la Ley 39/2015”.

 

Con fecha 30 de octubre de 2022, en contestación a dicho requerimiento, la reclamante presenta escrito en el que señala que “los hechos sucedieron el 5 de octubre de 2021, realizando mi trabajo como Auxiliar Educativo en el ´CEIP Escuelas Nuevas´ de la pedanía murciana ´El Palmar´, vigilando a unos niños de ´Necesidades Educativas Especiales´ en el pabellón deportivo de dicho centro, durante el horario de comedor de 14:00 a 16:00 horas, aproximadamente los hechos sucedieron de 14:45 a 15:30”; formulando la siguiente solicitud: “La cuantía económica que reclamo es el importe de las nuevas gafas que tuve que adquirir a raíz de los hechos ocurridos anteriormente citados. Dicho importe es de 418 euros, y para ello aporto factura de las nuevas gafas”.

 

Adjunta a dicho escrito factura de una óptica de Murcia, de fecha 7 de julio de 2022, expedida a nombre de Dª. X, en concepto de “lentes progresivas” y “montura de graduado”, por un importe total de 418,00 euros (IVA incluido), con la anotación “pagado”.

 

 

TERCERO.- Con fecha 26 de octubre de 2022, la instructora solicita al Director del CEIP “Escuelas Nuevas” informe sobre los siguientes extremos: “relato pormenorizado de los hechos alegados por la interesada”; “que se aclare si tenía que estar la Auxiliar Educativo en el pabellón de deportes en horario de comedor escolar (de 14:00 a 16:00 horas”; “si el incidente fue presenciado por alguna persona que desempeñe su labor profesional en el centro y/o en su caso alumnos, debiendo aportar su testimonio de lo ocurrido”; y “Cualquier otra consideración que estime procedente”.

 

Con fecha 3 de noviembre de 2022, el Director del CEIP emite informe en los siguientes términos:

 

“Relato pormenorizado de los hechos alegados por la interesada. Confirmo que la Auxiliar Técnico Educativo (ATE) a cargo del cuidado de los alumnos del Aula Abierta del centro, X, tenía que estar en el pabellón deportivo del centro como espacio asignado tras la comida de dicho alumnado. El horario de comedor del centro es de 14:00 a 16:00 horas. Al día siguiente de los hechos, los puso en mi conocimiento e hice consulta al Servicio de Prevención de Riesgos Laborales, quiénes me informaron del procedimiento que debía seguir de reclamación. En concreto, me expuso que estando en el pabellón deportivo, uno de los alumnos le lanzó un objeto (colchoneta) que le golpeó en la cara y provocó que sus gafas cayeran al suelo y se rompieran.

 Si el incidente fue presenciado por alguna persona. El incidente fue presenciado por otra Auxiliar Técnico Educativo (ATE), Y. Actualmente se encuentra de baja médica y tras varios intentos, no he podido contactar con ella para que aporte su testimonio. Los alumnos que presenciaron los hechos son alumnos de Aula abierta con necesidades educativas especiales graves y que por sus características no son capaces de aportar testimonio alguno.

Cualquier otra consideración oportuna. Se trata de alumnado con unas características muy especiales y que a menudo presentan conductas disruptivas o muy disruptivas que conllevan lanzamiento de objetos e incluso agresiones que ponen en riesgo físico al personal que los atiende”.

 

CUARTO.- Con fecha 8 de noviembre de 2022, la instructora del procedimiento, a la vista de la documentación aportada por la reclamante con fecha 30 de octubre de 2022 , le requiere para que aclare los siguientes extremos: “Teniendo en cuenta la necesidad del uso de unas gafas, cual es el motivo de que transcurra un largo periodo de tiempo entre que los hechos ocurrieron y se rompieron las gafas, y la adquisición de unas nuevas”; y “Que se haga constar el daño que sufrieron las gafas, si quedaron inutilizadas o si pudieron ser utilizadas con algún desperfecto hasta el momento de adquisición de las nuevas gafas”.

 

Con fecha 15 de noviembre de 2022, en contestación a dicho requerimiento, la reclamante presenta escrito en el que señala que “después de producirse los hechos, quedando inutilizadas las gafas tras la rotura de la montura y cristal izquierdo, utilicé las gafas de sustitución de conducir, ya que por motivos de trabajo y personales (familia, preparación y realización de diferentes oposiciones…), no realicé la adquisición de las nuevas gafas hasta fecha posterior.

 

QUINTO.- Con fecha 18 de noviembre de 2022, se notifica a la reclamante la apertura del trámite de audiencia para que pueda tomar vista del expediente, entregar documentación o realizar las alegaciones que considere convenientes. No consta que se haya hecho uso de este derecho.

 

SEXTO.- Con fecha 15 de diciembre de 2022, se formula propuesta de resolución estimatoria de la reclamación planteada, considerando que “existe una relación de causalidad entre el daño material sufrido por la Auxiliar Técnico Educativo (rotura de las gafas que la perjudicada no tiene el deber de soportar), y el funcionamiento del servicio público, por lo que procede indemnizar al interesado”.

 

SÉPTIMO.- Con fecha 19 de diciembre de 2022, se recaba el preceptivo Dictamen de este Consejo Jurídico, acompañando el expediente administrativo y los preceptivos índice de documentos y extracto de secretaría.

 

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

 

CONSIDERACIONES

 

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

 

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, ya que versa sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el artículo 81.2 de Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP).

 

SEGUNDA.- Legitimación, plazo para el ejercicio de la acción de resarcimiento y procedimiento seguido.

 

I.- Dª. X ostenta legitimación activa para reclamar, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 32.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), por ser la persona que sufrió el daño patrimonial por el que solicita ser indemnizada.

 

Acogiendo la doctrina del Consejo de Estado y la jurisprudencia del Tribunal Supremo, este Consejo Jurídico ha puesto de manifiesto reiteradamente (Dictámenes núms. 145/2006, 75/1999 y 310/2021, entre otros) que no es admisible excluir del concepto “particulares”, al que se refiere el citado artículo 32.1, a los funcionarios que reclamen indemnización a título de responsabilidad patrimonial de la Administración.

 

La legitimación pasiva corresponde a la Administración regional, que es la titular del servicio público educativo a cuyo funcionamiento se imputa el daño.

 

II.- La acción resarcitoria ha de considerarse temporánea dado que se ejercitó antes del transcurso del año que para la prescripción del derecho a reclamar establece el artículo 67.1 de la LPACAP. Los hechos ocurrieron el día 5 de octubre de 2021 y la reclamación se presentó el día 12 de septiembre de 2022; por lo tanto, debe considerarse que el derecho a reclamar se ha ejercitado dentro de plazo.

 

III.- El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales que integran esta clase de procedimientos.

 

No obstante, debe señalarse que la instructora requirió a la reclamante (antecedente segundo) para que precisara algunos datos de su solicitud y la cuantía económica que reclama, y para que aportara al procedimiento documentación que acredite el importe de la reclamación, advirtiéndole que “en caso de que no subsanase la reclamación en los términos indicados, se le tendrá por desistido de su petición, archivándose previa resolución”.

 

Y, al respecto, debe reiterarse una observación que ya ha formulado este Consejo en numerosas ocasiones (por todos, en los Dictámenes núms. 148/2020, 42/2022 y 299/2022), recordando lo que el Consejo de Estado advierte en su Memoria correspondiente a los años 2012 y 2013:

 

“(…) En ocasiones, se asiste a un uso extremado de esas potestades de subsanación, como es el que se produce en los casos en los que los administrados son requeridos, en la fase inicial de los correspondientes expedientes administrativos, a especificar o concretar aspectos de sus pretensiones, con expresa invocación a que, de no hacerlo, se les aplicará el aludido régimen de desistimiento. Así se produce, por ejemplo, con ocasión de reclamaciones de índole indemnizatoria, en la que los órganos instructores demandan que los interesados especifiquen y cuantifiquen los perjuicios que aducen, con aportación de los oportunos documentos o elementos probatorios.

En realidad, en esos casos no se está ante un defecto en el modo de plantear las solicitudes, sino en la invocación de datos genéricos y no suficientemente individualizados, lo que debe canalizarse, según los casos, a través de una doble vía distinta de las subsanaciones bajo advertencia de desistimiento, como son:

-De un lado, la aplicación del régimen de mejoras o modificaciones de las solicitudes (…).

-De otro, el trámite probatorio, en el que corresponde a los interesados aportar los elementos probatorios que estén a su alcance o corran a su cargo y acrediten las diversas cuestiones que los interesados hayan suscitado.

En ese sentido, es claro que, de no producirse tal aportación de elementos probatorios, los afectados deberán estar al restante material probatorio que obre en el expediente y a la resolución que los órganos actuantes construyan a partir de tal material”.

 

Por lo tanto, de conformidad con la referida doctrina del Consejo de Estado, debe considerarse que en supuestos como éste la advertencia de archivo resulta inadecuada, debiéndose requerir al interesado para que mejore su solicitud y concrete el resarcimiento que demanda (y, si no lo lleva a cabo, se deberá estar a la práctica de la prueba que a tal efecto proponga, o del material probatorio que se haya traído al procedimiento).

 

TERCERA.- Los daños causados al profesorado en el ejercicio de la actividad docente.

 

Reconocida la legitimación activa de los profesores para reclamar al amparo de lo previsto en el artículo 32.1 de la LRJSP, al margen de la relación funcionarial o laboral, la doctrina del Consejo Jurídico (Dictámenes núms. 175/2009 y 72/2021, entre otros) ha alcanzado las siguientes conclusiones sobre la aplicación del instituto de la responsabilidad patrimonial para el resarcimiento de los daños ocasionados al profesorado, que conviene recordar para su aplicación al caso concreto:

 

I.- La responsabilidad patrimonial es una vía de resarcimiento para los empleados públicos cuando no existe un procedimiento específico de compensación, o cuando, aun existiendo, su aplicación no repare los daños causados, siempre, claro está, que concurran los requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial (Dictámenes núms. 75/1999 y 184/2021, entre otros): relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público docente y el daño alegado (artículo 32.1 de la LRJSP) y antijuridicidad del daño sufrido, es decir, que se trate de daños que el lesionado no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la ley (artículo 34.1 de la LRJSP).

 

II.- Para que pueda imputarse el daño al funcionamiento del servicio público, en los accidentes ocurridos en centros escolares, ha de ser atribuible como propio e inherente a alguno de los factores que componen dicho servicio: función o actividad docente, instalaciones o elementos materiales y vigilancia o custodia, y no a otros factores concurrentes ajenos al servicio. De lo contrario, cabe recordar la consideración tantas veces reiterada por este Consejo Jurídico (Dictámenes núms. 39/2008 y 181/2021, entre otros), que si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente, por el mero hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad p atrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico. (En este sentido se pronuncian las Sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 5 de junio de 1998, recurso 1662/1994, y de 13 de septiembre de 2002, recurso 3192/2001; así como la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 10 de noviembre de 2006, recurso 668/2004, y la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia núm. 718/2004, de 28 de noviembre).    

 

III.- En el caso de los daños sufridos por los docentes como consecuencia de la acción de los alumnos, éstos no pueden ser considerados como terceros ajenos al servicio público, pues se integran en la organización administrativa mientras el servicio esté en funcionamiento, ejercitándose sobre ellos unas facultades de vigilancia, de acuerdo con lo previsto en el artículo 1903, párrafo sexto, del Código Civil: “Las personas o entidades que sean titulares de un Centro docente de enseñanza no superior responderán por los daños y perjuicios que causen sus alumnos menores de edad durante los períodos de tiempo en que los mismos se hallen bajo el control o vigilancia del profesorado del Centro, desarrollando actividades escolares o extraescolares y complementarias”.

 

 IV.- La compensación a los empleados públicos descansa en el principio de indemnidad, en virtud del cual el desempeño o la ejecución de las funciones propias del puesto de trabajo no puede originar para el docente algún perjuicio patrimonial, de modo que el funcionario no debe soportar, en su propio patrimonio, un daño generado en el seno de la relación específica funcionarial, siempre que no haya mediado culpa o negligencia de su parte (Dictámenes núms. 143/2003 y 184/2021, entre otros). Dicha doctrina refleja el principio general de la indemnidad a favor de los empleados públicos, por aquellos daños y perjuicios que puedan sufrir en su persona o en sus bienes, por el desempeño de funciones o tareas reconocidos en la legislación sobre función pública.

 

En consecuencia, la aplicación de la vía resarcitoria del instituto de la responsabilidad patrimonial ha sido dictaminada favorablemente por el Consejo Jurídico (presupuesto el principio de indemnidad de los empleados públicos y que se trata de daños que no tienen el deber jurídico de soportar), por entender acreditado el nexo causal (“como consecuencia del funcionamiento del servicio público”), al resultar atribuible como inherente a alguno de los factores que componen dicho servicio público, como la actividad docente o la vigilancia o custodia de los alumnos, en aquellos casos en que los daños al profesorado se producen durante el ejercicio de sus actividades docentes, derivadas de acciones de alumnos, que se encuentran bajo la vigilancia del centro escolar, siempre y cuando no medie culpa o negligencia del profesor.

 

CUARTA.- Concurrencia de los requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial en el presente caso. 

 

Las circunstancias que concurren en el presente caso determinan el nacimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración regional, dado que se cumplen todos los elementos necesarios para ello. Así, ha quedado acreditado en el procedimiento la existencia de un daño o perjuicio patrimonial real e individualizado en la persona del reclamante (“el importe de las nuevas gafas que tuve que adquirir”), que se produjo como consecuencia del funcionamiento del servicio público docente (“la Auxiliar Técnico Educativo (ATE) a cargo del cuidado de los alumnos del Aula Abierta del centro,…, tenía que estar en el pabellón deportivo del centro como espacio asignado tras la comida de dicho alumnado”), y que se ocasionó en el transcurso de las actividades escolares propias de éste (“los hechos sucedieron... realizando mi trabajo como Auxiliar Educativo en el CEIP..., vigilando a unos niños de ´Necesidades Educativas Especiales´ en el pabelló n deportivo de dicho centro, durante el horario de comedor”).

 

De conformidad con lo establecido en el artículo 12 de la Orden de la Consejería de Hacienda de Regulación de Jornada, Horario Especial y Funciones del Personal de Atención Educativa Complementaria y otro personal no docente que presta servicios en centros docentes de la Consejería de Educación y Cultura, de 19 de septiembre de 2003, los Auxiliares Educativos, en relación con los alumnos con necesidades educativas especiales, desempeñan las funciones, entre otras, de “prestar servicios educativos complementarios para la formación de los alumnos con necesidades educativas especiales, atendiendo a éstos a su llegada al centro, en los hábitos de higiene, aseo y alimentación, durante la noche y demás necesidades análogas, potenciando su autonomía e integración”, y de “llevar a cabo la atención y cuidado en salidas, paseos, juegos y tiempo libre en general”.

 

  El alumno causante del daño no puede ser considerado en este caso un tercero ajeno al servicio público docente, ya que se ejercitaban sobre él, como respecto del resto de los alumnos, facultades de guarda, vigilancia y cuidado en el CEIP durante la jornada escolar, de conformidad con lo dispuesto en el referido artículo 1903 del Código Civil y en la referida Orden de 19 de septiembre de 2003. Por lo tanto, el daño que se alega guarda relación con el desempeño de la función de cuidado que en aquel momento desarrollaba el Auxiliar Técnico Educativo perjudicado, que no parece que hubiera propiciado la producción del daño por su propia culpa o negligencia. (“Uno de los alumnos le lanzó un objeto -colchoneta- que le golpeó en la cara y provocó que sus gafas cayeran al suelo y se rompieran”; “se trata de alumnado con unas características muy especiales y que a menudo presentan conductas disruptivas o muy disruptivas que conllevan lanzamiento de o bjetos e incluso agresiones que ponen en riesgo físico al personal que los atiende”).

 

Para el reconocimiento de responsabilidad patrimonial es indiferente que el funcionamiento del servicio público docente haya sido normal o anormal, de acuerdo con el enunciado del artículo 32.1 de la LRJSP; basta que exista la referida relación de causalidad entre el daño alegado y el funcionamiento del servicio público docente.

 

 La antijuridicidad del daño viene determinada por la inexistencia del deber jurídico de soportarlo por parte del interesado, quien en el desempeño de su labor profesional no puede venir obligado a realizar sacrificios patrimoniales. En efecto, tanto este Consejo Jurídico (Dictámenes núms. 188/2002, 86/2004 y 184/2021, entre otros), como el Consejo de Estado (Dictámenes núms. 2411/2000, 1164/2001 y 2334/2004, entre otros), vienen sosteniendo el principio general en virtud del cual el desempeño o la ejecución de las funciones propias del puesto de trabajo no puede originar para el empleado público ningún perjuicio patrimonial, de modo que el funcionario no debe soportar, en su propio patrimonio, un daño generado en el seno de la relación específica funcionarial, siempre que no haya mediado culpa o negligencia de su parte con virtualidad suficiente para romper el nexo causal correspondiente. Y en este caso se deduce del expediente que el perjuicio patrimonial se p rodujo durante la jornada laboral, dentro del centro de trabajo y durante el desempeño de las labores propias del puesto de trabajo del Auxiliar Técnico Educativo, sin que nada indique que éste haya actuado de forma culposa o negligente.

 

En consecuencia, en la medida en que existe una relación de causalidad adecuada entre el funcionamiento del servicio público y el daño que se alega, cuya antijuridicidad ha resultado acreditada, procede declarar la responsabilidad extracontractual de la Administración educativa regional.

 

QUINTA.- Acerca del quantum indemnizatorio.

 

Admitida la efectividad de la lesión patrimonial y su conexión causal con el servicio público docente de la Administración regional, procede analizar la valoración del daño producido y la cuantía de la indemnización.

 

La reclamante ha solicitado un resarcimiento de 418 euros por el perjuicio sufrido (“la cuantía económica que reclamo es el importe de las nuevas gafas que tuve que adquirir a raíz de los hechos ocurridos anteriormente citados; dicho importe es de 418 euros”). Y aporta factura de una óptica de Murcia, de fecha 7 de julio de 2022, expedida a su nombre con todos los requisitos legales, en concepto de “lentes progresivas” y “montura de graduado”, por un importe total de 418,00 euros (IVA incluido), y con la anotación “pagado”.

 

Por lo tanto, debe considerarse que la cuantía de la indemnización solicitada se ajusta al importe de la reparación del daño producido. Teniendo en cuenta que dicha cuantía deberá actualizarse conforme a lo establecido en el artículo 34 de la LRJSP.

 

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

 

CONCLUSIONES

 

PRIMERA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución estimatoria de la reclamación, por entender que concurren todos los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial de la Administración regional y, de modo concreto, la relación de causalidad que debe existir para ello entre el funcionamiento del servicio público educativo y el daño alegado, cuya antijuridicidad también ha sido acreditada.

 

SEGUNDA.- Igualmente, se dictamina favorablemente la cuantía de la indemnización que recoge la propuesta de resolución, de conformidad con lo expuesto en la Consideración Quinta.

 

No obstante, V.E. resolverá.