Dictamen nº 162/2023

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 7 de junio de 2023, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de Educación (por delegación de la Excma. Sra. Consejera), mediante oficio registrado el día 21 de diciembre de 2022 (COMINTER 351272), sobre responsabilidad patrimonial instada por D.ª X, en representación de su hija Y, por daños debidos a accidente escolar (exp. 2022_375), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- Con fecha 7 de noviembre de 2022, Dña. X, actuando en nombre y representación de su hija Y, formula una reclamación de responsabilidad patrimonial frente a la Administración Educativa regional.

En ella expone que la menor, estudiante de 1º de Bachiller del Instituto de Educación Secundaria (IES) Aljada, de Puente Tocinos, sufrió, durante la clase de Educación Física del día 4 de noviembre de 2022, el impacto de un balón de baloncesto, provocando este la rotura de sus gafas.

Por esa razón, solicita que se le indemnice con la cantidad de 90 euros y, a tal efecto, acompaña a su escrito de reclamación fotocopia del Libro de Familia, factura del centro óptico “--” por el importe reclamado  y emitida el mencionado 4 de noviembre de 2022, fotocopia del Documento Nacional de Identidad (DNI) suyo, de su cónyuge y de su hija, un documento acreditativo del IBAN de la cuenta bancaria en la que solicita que se ingrese el citado importe y una fotografía de las gafas dañadas.

SEGUNDO.- La solicitud de indemnización se remite a la Secretaría General de la Consejería de Educación mediante comunicación interior nº. 305293/2022 el día 9 de noviembre de 2022. Con ella se adjunta el Informe de Accidente Escolar elaborado ese mismo día por la Directora del Centro, en el que se expone que el suceso se produjo a las 14:00 horas, en la pista del centro, durante la clase de Educación Física, estando presentes tanto el resto de compañeros como el profesor, y que la alumna “recibió un balonazo en la cara” mientras se desarrollaba la actividad de baloncesto. También se acompaña el informe en procedimiento de responsabilidad patrimonial firmado en igual fecha por el profesor presente cuando tuvo lugar el accidente, en el que se indica, además de lo mencionado con anterioridad, el carácter programado de la actividad, la ausencia tanto de desperfectos en el lugar donde se produjeron los hechos como de un altercado entre los alumnos previo al incidente, el carácter fortuito e involuntario del mismo y el desarrollo supervisado de la tarea. A estos se suma el certificado de matrícula de la menor en el centro.

TERCERO.- La Secretaria General de la Consejería consultante, por delegación de la Consejera, dicta Orden el 11 de noviembre de 2022 por la que acuerda admitir a trámite la reclamación de responsabilidad patrimonial y designar a la instructora del procedimiento.

CUARTO.- Con fecha 14 de noviembre de 2022, la instructora emite un escrito por medio del cual se procede a notificar a Dña. X el contenido de la Orden de la Consejera de Educación. Dicha resolución contiene la información prescrita por el artículo 21.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP) y, por tanto, le informa del plazo de duración del procedimiento y del efecto negativo del silencio administrativo, pero no le da a conocer la fecha en que la solicitud tuvo entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para su tramitación, aspecto exigido por el referido precepto.

Este documento resulta notificado a su cónyuge en el domicilio familiar el día 28 de noviembre de 2022 a las 17:45 horas, tras un primer intento con resultado “ausente” el día 23 de noviembre de 2022 a las 11:51 horas.

QUINTO.- El 14 de noviembre de 2022, se acordó la apertura del trámite de audiencia y vista del expediente para la interesada. Este hecho se le notificó igualmente a su cónyuge en el domicilio familiar el día 28 de noviembre de 2022 a las 17:46 horas, tras un primer intento con resultado “ausente” el día 23 de noviembre de 2022 a las 11:51 horas. Cabe apuntar que no consta que Dña. X haya hecho uso de este derecho.

SEXTO.- Con fecha 12 de diciembre de 2022, se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación basada en la falta de antijuridicidad y la inexistencia de nexo causal entre el funcionamiento del servicio público educativo y el daño alegado, en la medida en que se trata de un hecho desafortunado que cabe encuadrar dentro de los riesgos propios de la actividad deportiva realizada por el alumnado en el centro escolar.

SÉPTIMO.- El 21 de diciembre de 2022, se ha recabado el Dictamen preceptivo del Consejo Jurídico, acompañando el expediente administrativo de los preceptivos índice de documentos y extracto de secretaría.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el artículo 81.2 de la LPACAP.

SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.

I. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 32.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), debe considerarse que Dña. X ostenta legitimación activa para reclamar por ser la representante legal de la menor que sufrió los presuntos daños y perjuicios (artículo 162 del Código Civil). También podría serlo por haber acreditado debidamente ser la persona que sufrió el perjuicio patrimonial por el que solicita un resarcimiento económico, dado que la factura aportada está emitida a su nombre (página 10 del expediente administrativo).

En cuanto a la legitimación pasiva, corresponde a la Consejería consultante como titular del servicio público educativo a cuyo funcionamiento se imputa el daño.

II. La acción se ejercitó dentro del plazo anual que para la prescripción del derecho a reclamar establece el artículo 67.1 de la LPACAP; el presunto hecho lesivo se produjo el día 04 de noviembre de 2022 y el siguiente día 11 de noviembre la Secretaria General de la Consejería de Educación, por delegación de la Consejera, dicta Orden admitiendo a trámite la reclamación.

III. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos, salvo la referencia exigida por el artículo 24.1 de la LPACAP de la fecha en la que la solicitud tuvo entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para su tramitación.

TERCERA.- Sobre el fondo del asunto.

En el  artículo 106.2 de la Constitución Española (“los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”) se aprecia la consagración a nivel constitucional del régimen de responsabilidad patrimonial dimanante de la Administración por el funcionamiento de los servicios públicos. Dicho precepto encuentra desarrollo en diversos preceptos de la LPACAP que versan sobre las fases, los requisitos y las especialidades del procedimiento y en los artículos 32 y siguientes de la LRJSP en lo que se refiere a los principios que van a regir este procedimiento. Asimismo, resulta necesario atender la abundante jurisprudencia recaída en la materia.

En concreto, en los dos primeros apartados del artículo 32 de la LRJSP se recoge el derecho de los particulares a ser indemnizados por las  Administraciones Públicas de toda lesión causada en sus bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, salvo en los casos de fuerza mayor y en los que el sujeto tenga el deber jurídico de soportar el daño según la Ley. Además, el daño alegado ha de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado.

De esta manera, la responsabilidad patrimonial de la Administración aparece configurada como una responsabilidad objetiva y directa, aunque no se excluye que el carácter antijurídico del daño pueda inferirse del incumplimiento objetivo de normas o deberes (Sentencia del Tribunal Supremo de 16 diciembre de 1997). Este carácter objetivo cuenta con otro límite establecido por el referido órgano jurisdiccional en sus sentencias de 5 de junio de 1998 y de 27 de mayo de 1999, entre otras, y que es la necesaria concurrencia de los demás requisitos legalmente configurados para el nacimiento de la responsabilidad, ya que, en caso contrario, la Administración se convertiría en una aseguradora que tendría que responder automáticamente, por el solo hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo. Además, en ese caso, el régimen de responsabilidad patrimonial se transf ormaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico. Junto a los pronunciamiento mencionados pueden citarse otros posteriores, tales como la sentencia de 15 de enero de 2013 en la que se dispuso que "no es acorde con el referido principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad, aun de forma mediata, indirecta o concurrente, de manera que, para que exista aquélla, es imprescindible la existencia de nexo causal entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso producido, y que la socialización de riesgos que justifica la responsabilidad objetiva de la Administración cuando actúa al servicio de los intereses generales no permite extender dicha responsabilidad hasta cubrir cualquier evento"; o la de 21 de enero de 2021.

Por otro lado, el Consejo de Estado ya rechazó, en la Memoria del año 1998, que la Administración haya de asumir el riesgo de los daños sufridos por los escolares en los recintos educativos al no serles imputables por no ser consecuencia del funcionamiento del servicio educativo, aunque se hayan producido con ocasión de su realización. Este parecer se evidencia en su Dictamen núm. 289/94, en el que negó que el servicio público pueda concebirse "como el centro de imputación automática de cualesquiera hechos que acaecen en el área material de aquél", y rechaza además que la "debida diligencia de los servidores públicos" incluya un "cuidado total sobre las personas que se encuentren en el servicio y las conductas, del tipo que sean que se desarrollen dentro de él".

Con carácter posterior, en su Dictamen número 229/2001, este Alto Órgano consultivo ha mantenido un criterio parecido al jurisprudencial al señalar que el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de la Administración no implica que "deba responder necesariamente de todos los daños que puedan sufrir los alumnos en centros públicos, sino que, para que proceda la responsabilidad patrimonial, deberán darse los requisitos que la caracterizan".

En relación con dicha cuestión, este Consejo Jurídico ha indicado, en la Memoria del año 2022, que “no se puede considerar que exista relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y el daño causado cuando los hechos ocurren de manera súbita o repentina, de forma que nada hiciera posible prever la acción lesiva del alumno que agrede a otro o le causa un daño en sus pertenencias”. Así, puede afirmarse que la inmediatez en la producción del daño lleva aparejada de forma directa la ruptura del nexo causal requerido para que resulte viable la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.

Resulta, pues, necesario analizar las circunstancias que se hayan producido en cada caso para determinar si han concurrido o no los requisitos legalmente establecidos en los artículos 32 y siguientes LRJSP y se pueda declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración. En lo que aquí nos interesa, es decir, en orden a determinar la existencia de responsabilidad patrimonial, se ha de tener en cuenta, como se dejó apuntado con carácter general en nuestro Dictamen núm. 89/2014, de 31 de marzo, que no todos los accidentes sufridos en el seno de una clase de Educación Física han de revestir el mismo tratamiento.

Este tratamiento encuentra justificación en que la práctica de cualquier actividad deportiva lleva aparejados una serie de riesgos y, por tanto, siempre que se realice de acuerdo con las reglas que le son propias no cabe considerarlas en sí mismas como actividades generadoras de riesgo. En consonancia con ello, se aprecia como constante y reiterada doctrina de los consejos consultivos la exclusión de la responsabilidad patrimonial de la Administración cuando el ejercicio se desenvuelve dentro de esos márgenes del riesgo inherentes a la práctica deportiva.

Así pues, en el desarrollo de una actividad deportiva usual, ordinaria o generadora de un riesgo normal no deben concurrir elementos especiales de peligrosidad, de tal modo que los accidentes que puedan producirse durante su ejecución deben considerarse como hechos casuales acontecidos con ocasión de la prestación del servicio público educativo, pero no directamente provocados como consecuencia de su funcionamiento, por lo que deben ser asumidos por aquellos que la practican.

Sin embargo, en otras ocasiones, la propia naturaleza del ejercicio a desarrollar y las propias circunstancias en las que pueda llevarse a cabo pueden generar un riesgo susceptible de producir un daño, y si así ocurriese correspondería indemnizarlos al que ha puesto en marcha el mecanismo de riesgo que excede de los patrones socialmente aceptables, según tiene declarado el Tribunal Supremo (entre otras, en su sentencia de 28 de octubre de 1998).

Como supuestos de hecho parecidos al que resulta objeto de estudio y sobre los que ya ha tenido ocasión de pronunciarse este Consejo Jurídico puede mencionarse el Dictamen núm. 318/19, en el que la rotura de unas gafas como consecuencia de la realización de juegos en la clase de Educación Física no se estimó suficiente para desencadenar la aplicación del régimen de responsabilidad patrimonial de la Administración. El mismo resultado se obtuvo en el Dictamen núm. 20/21 en el que los lentes del menor se rompieron tras golpearle un balón de voleibol durante la práctica deportiva.

Establecido este planteamiento, hay que hacer referencia al hecho de que el estudio de la documentación que obra en el expediente administrativo no permite apreciar la concurrencia de una causa de imputación adecuada y suficiente para declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración educativa. Como cabe inferir del contenido de los informes emitidos tanto por la Directora del CEIP como por el profesor de Educación Física presente cuando tuvieron lugar los hechos, el daño se produjo de forma accidental, pues durante la práctica de baloncesto, la cual puede considerarse adecuada al nivel del alumnado de primero de Bachiller y que, además, estaba programada por el centro educativo, recibió un balonazo involuntario, fortuito e imprevisible. También hay que tener en cuenta el hecho de que no haya constancia de la concurrencia de circunstancias de  especial peligrosidad en las actividades llevadas a cabo por los menores que permitieran imputar el daño, de form a jurídicamente adecuada, a la Administración educativa. Asimismo, Dña. X no contradijo esta versión de los hechos mediante prueba en contrario, pues no se alegó un quebranto del deber de vigilancia y custodia del menor por parte del profesor responsable, un mal estado de las instalaciones en las que la práctica deportiva se llevó a cabo ni tampoco que el material utilizado no fuera el adecuado.

Cabe traer a colación la abundante doctrina sentada por otros órganos consultivos autonómicos y por este Consejo Jurídico (Dictámenes núm. 8/2003, 25/2004, 215/17, etc.) que propugna la ausencia de la relación de causalidad cuando los hechos dañosos se producen de modo fortuito y no por la falta de vigilancia exigida al profesorado o por el mal estado de las instalaciones.

A esto hay que añadir lo establecido por el Consejo de Estado en su Dictamen núm. 1826/2002, donde explicó que cuando alumno tiene necesidad de llevar gafas habitualmente, la posibilidad de que se le caigan o de que se rompan supone un riesgo consustancial con sus propias circunstancias físicas, que no debe ser asumido por la Administración autonómica tan sólo por el hecho de que el daño, como sucedió en esta ocasión, se produjera en un centro educativo de su titularidad.

Todo lo expuesto con anterioridad permite entender que, aunque la existencia del daño queda acreditada y el mismo se produce como consecuencia de la prestación del servicio público educativo, no se produjo por su funcionamiento y, por tanto, la falta de antijuridicidad y la inexistencia de nexo causal entre el daño y el funcionamiento del servicio educativo impiden que en el supuesto objeto de estudio se desencadene la responsabilidad patrimonial de la Administración educativa.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN

ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución consultada en cuanto es desestimatoria de la reclamación, al no existir, entre los daños por los que se reclama indemnización y el funcionamiento de los servicios públicos educativos, la relación de causalidad que es jurídicamente adecuada y necesaria para determinar la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, por las razones expresadas en la Consideración Tercera del presente Dictamen. 

No obstante, V.E. resolverá.