Dictamen nº 188/2023
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 29 de junio de 2023, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Sr. Director Gerente del Servicio Murciano de Salud (por delegación del Excmo. Sr. Consejero de Salud), mediante oficio registrado el día 20 de abril de 2023 (COMINTER 101971), sobre responsabilidad patrimonial instada por D.ª X, en representación de D.ª Y, por daños debidos a accidente en centro hospitalario (exp. 2023_122), aprobando el siguiente Dictamen.
ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 21 de septiembre de 2021, una Letrada, que actúa en nombre y representación de D.ª Y presenta reclamación de responsabilidad patrimonial frente a la Administración regional por los daños que dice haber sufrido su representada, cuando, al salir del Hospital “Virgen del Castillo” de Yecla, sobre las 9 de la mañana del 6 de enero de 2020 y tras pasar la noche acompañando a un paciente ingresado, pisó una placa de hielo que se había formado en la rampa de acceso/salida del centro hospitalario y cayó al suelo, sufriendo fractura con desplazamiento de la rótula izquierda. Precisó ser intervenida quirúrgicamente y no recibió el alta médica hasta el 31 de octubre de 2020.
Imputa al Servicio Murciano de Salud, como titular de las instalaciones, su desatención de las obligaciones de mantenimiento de aquéllas para garantizar su uso seguro por los ciudadanos, lo que incluía la adopción de las medidas necesarias para prevenir la formación de hielo en los accesos del hospital, fenómeno éste que era previsible dadas las bajas temperaturas que se estaban produciendo por aquellas fechas en la localidad y que la madrugada anterior al siniestro alcanzaron los 3,8 grados bajo cero.
No formula evaluación económica de la responsabilidad, haciendo reserva expresa de dicha facultad hasta el momento en que reciba toda la documentación médica de la paciente, que solicita a efectos de prueba. Aporta junto a la reclamación partes meteorológicos, diversa documentación clínica, partes de baja laboral de la interesada, facturas por gastos farmacéuticos y ortopédicos, así como documento administrativo de apoderamiento en favor de la Letrada actuante.
Solicita, asimismo, a efectos de prueba, el visionado de las imágenes captadas por las cámaras de vigilancia del centro hospitalario, los partes de incidencias del servicio de mantenimiento e información acerca de la identidad de los encargados del mantenimiento del hospital.
SEGUNDO.- El 17 de octubre de 2021 se dicta resolución del Director Gerente del Servicio Murciano de Salud por la que se admite a trámite la reclamación y se ordena su instrucción al Servicio Jurídico del indicado ente público sanitario, que procede a comunicar a la interesada la información prescrita por el artículo 21.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, al tiempo que recaba del Hospital los informes de los servicios de mantenimiento, limpieza y seguridad, así como una copia de las grabaciones de las cámaras de seguridad situadas en la zona de acceso al hospital.
Solicita, asimismo, una copia de la historia clínica de la interesada e informe de los facultativos que le prestaron asistencia.
Consta que la presentación de la reclamación fue comunicada a la aseguradora del Servicio Murciano de Salud.
TERCERO.- Remitida la documentación e informes solicitados por la instrucción, constan en el expediente los siguientes:
- Los de los Servicios de Cirugía Ortopédica y Traumatología y de Rehabilitación del Hospital yeclano.
- El del Servicio de Ingeniería y Mantenimiento de la Gerencia del Área de Salud V, según el cual, “consultados los registros y archivos obrantes en esta Área de Salud V en el Servicio de Ingeniería y Mantenimiento no consta parte de trabajo alguno de este Servicio de Ingeniería y Mantenimiento en relación con el incidente acaecido con fecha 6 de enero de 2020”.
- El del Servicio de Sistemas y Tecnologías de la Información de dicha Área de Salud, que se expresa como sigue:
“...se solicita la grabación de las cámaras de seguridad de acceso al hospital en fecha de 06/01/2020, no es posible entregar dichas grabaciones dado que el plazo máximo de conservación de las mismas es de un mes, según establece la Instrucción 1/2006 de 8 de noviembre, de la Agencia Española de Protección de Datos, sobre el tratamiento de datos personales con fines de vigilancia a través de sistemas de cámaras o videocámaras, así como el Reglamento Europeo 2016/679, relativo a la protección de personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos (RGPD). Atendida la mencionada normativa, al no haber recibido ninguna solicitud previa, en el plazo estipulado para poder conservar dichas imágenes, se procedió a la supresión de imágenes de forma automática”.
- Parte de incidencias del Servicio de Seguridad correspondiente al 6 de enero de 2020. Si bien la deficiente calidad de la copia obrante en la documentación manuscrita remitida al Consejo Jurídico dificulta su lectura, se constata que se avisa a la Policía Local para informar de la existencia de hielo en diversas zonas del exterior del Hospital “para que vengan a tirar sal”. Entre las zonas enumeradas en el parte como afectadas por la presencia de hielo, se encuentran la rampa de acceso a la puerta principal, la acera de ésta, las escaleras de la cafetería y la rampa de acceso a consultas externas. Se informa, asimismo, de la caída de dos personas (que no se identifican en el parte), una de las cuales “ha entrado para urgencias”.
CUARTO.- Con fecha 23 de abril de 2022, la interesada aporta informe de valoración del daño personal, copia de diversa documentación clínica, reportaje fotográfico sobre el estado de la rodilla lesionada y resolución de aprobación de la pensión de jubilación por edad, cuyo primer abono se produce con fecha 2 de noviembre de 2020.
QUINTO.- Por la instrucción y a propuesta de la interesada, el 1 de junio de 2022 se solicita de la Policía Local de Yecla que “acredite que recibieron llamada telefónica para acudir al Hospital Virgen del Castillo por incidencia en la puerta de acceso a consecuencia del hielo que se había formado en la rampa de acceso”.
El referido Cuerpo policial evacua el siguiente informe:
“...se procede a realizar informe operativo sobre caída de viandantes el 6 de enero de 2020 por placas de hielo en la puerta del Hospital Virgen del Castillo de Yecla (Murcia).
Se hace constar que el día 6 de Enero de 2020 a las 9:18 horas se recibió una llamada telefónica de V... L... quien se identificó como supervisora del Hospital para informar que en la rampa de entrada al Hospital se habían creado unas placas de hielo y dos personas habían resbalado y habían caído al suelo. Tras esto el Subinspector con NIP … comisiona al lugar al vehículo policial ... con el Agente ... para verificar esta anomalía en la vía.
El funcionario policial llega a las 9:30 horas al punto indicado y verifica que hay placas de hielo en la rampa y hay peligro de caída para los viandantes. Por ello, permanece en el lugar, acotando la zona y activando brigada de obras para subsanar esta deficiencia. A los pocos minutos llegan al lugar los servicios municipales de la brigada de obras, los cuales proceden a echar sal a las placas de hielo para derretirlas y subsanar la deficiencia.
Se hace constar que ningún funcionario policial fue testigo de ninguna caída tras la llamada de la supervisora del Hospital así como tampoco se pudo identificar a los que supuestamente habían caído anteriormente ya que no había nadie en el lugar a la llegada de la patrulla policial”.
SEXTO.- Conferido el preceptivo trámite de audiencia a la interesada, y tras solicitar y obtener copia de diversa documentación obrante en el expediente, presenta, el 20 de noviembre de 2022, escrito de alegaciones para ratificarse en su pretensión indemnizatoria, que cuantifica económicamente en 53.438,70 euros, y reiterar las alegaciones vertidas en su escrito inicial de reclamación, que, a su parecer, habrían quedado confirmadas o corroboradas con la prueba practicada en el procedimiento. Entiende, en síntesis, que “ha quedado acreditada que la caída sufrida por Dña. Y el pasado día 6 de enero de 2020 en la zona de acceso al Hospital Virgen del Castillo, se debió al deficiente estado de la rampa de acceso por existencia de placas de hielo. Ha quedado acreditado además que dichas placas de hielo fueron eliminadas con posterioridad al accidente sufrido por Dña. Y, cuando tras constatarse dos caídas en la zona de acceso al hospital, la superviso ra avisó a la Policía Local”.
SÉPTIMO.- Por la instrucción se requiere al Ayuntamiento de Yecla para que informe acerca de la titularidad de la rampa de acceso al Hospital donde la reclamante afirma que se cayó. Informa la referida Corporación municipal que el inmueble no es de su titularidad.
OCTAVO.- El 24 de marzo de 2023 se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, al considerar la instrucción que no ha quedado probado que la Sra. Y se cayera en el lugar y circunstancias que alega. En cualquier caso y aunque así lo hubiera acreditado, tampoco procedería estimar la reclamación dado que la caída se habría producido por desatender la interesada normas de prudencia elementales al deambular por una zona exterior en días de frío intenso que hacía posible la existencia de hielo, por lo que debía extremar la precaución ante el riesgo de sufrir resbalones y caídas como la que padeció.
En tal estado de tramitación y una vez incorporado el preceptivo extracto de secretaría y un índice de documentos, se remite el expediente al Consejo Jurídico en solicitud de dictamen, mediante comunicación interior del pasado 20 de abril de 2023.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El Consejo Jurídico ha de ser consultado preceptivamente en las reclamaciones que, en concepto de responsabilidad patrimonial, se formulen ante la Administración regional, de acuerdo con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, y 81.2 LPACAP, y con dicho carácter preceptivo se ha recabado y se emite este Dictamen.
SEGUNDA.- Legitimación, plazo para reclamar y procedimiento.
I. Cuando de daños físicos o psíquicos a las personas se trata, la legitimación para reclamar por ellos corresponde, de forma primaria, a quien los sufre en su persona, lo que determina que la legitimada en el supuesto sometido a consulta sea la propia actora, presunta víctima de la caída a la que imputa el daño.
La legitimación pasiva corresponde a la Administración regional, en su condición de titular del servicio público de asistencia sanitaria a la población, servicio al que se encuentran afectas las instalaciones cuyas condiciones de mantenimiento y conservación habrían sido, en la tesis actora, las causantes del daño reclamado.
II. La reclamación se ha presentado dentro del plazo anual que para la prescripción del derecho a reclamar establece el artículo 67.1 LPACAP. En efecto, si bien el accidente tuvo lugar el 6 de enero de 2020 y la reclamación no se presentó hasta el 21 de septiembre de 2021, para el cómputo del indicado plazo anual ha de estarse como dies a quo al momento de la curación de las lesiones o de su estabilización, lo que en el supuesto sometido a consulta no habría ocurrido hasta el 30 de octubre de 2020, fecha en la que pueden considerarse estabilizadas las secuelas.
III. Se ha seguido el procedimiento previsto en la LPACAP para la tramitación de las reclamaciones de responsabilidad patrimonial, sin que se observen carencias esenciales, obrando en el expediente el informe del Servicio a cuyo funcionamiento se imputa el daño y el trámite de audiencia a los interesados, que junto con la solicitud de este Dictamen constituyen los trámites preceptivos de este tipo de procedimientos.
TERCERA.- Elementos de la responsabilidad patrimonial.
La responsabilidad patrimonial de la Administración supone, según se desprende de los artículos 32 y siguientes LPACAP, la concurrencia de los siguientes presupuestos:
1) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.
2) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley.
3) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad dañosa.
4) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado dañoso, nexo causal que implica la necesidad de que el daño sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de un servicio público o actividad administrativa en relación directa e inmediata.
5) Ausencia de fuerza mayor.
En el presente supuesto no se imputa el daño a la actuación médica de los servicios sanitarios, sino a sus elementos materiales (estado del firme de una rampa del recinto sanitario), por lo que conviene recordar que cuando el elemento real presuntamente causante del daño está dedicado o afecto a un servicio público, no cabe considerar dicho elemento ajeno al servicio. Pues como recuerda la STS, Sala 3ª, de 21 de abril de 1998: “...lo que distingue la actividad administrativa en el sentido de los servicios públicos a los que se refiere la ley cuando disciplina la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, no es que sus elementos instrumentales sean diferentes o estén modificados en función de una actividad prestacional o de otra índole de la Administración, sino el fin a que en su conjunto la actividad administrativa se dirige (satisfacción de los intereses generales), el carácter con que lo hace (de modo continuo o regular), los límites a qu e está sujeta (los fijados por la atribución de potestades por el ordenamiento jurídico) y las prerrogativas inherentes a la específica regulación del ejercicio de las potestades en el marco del derecho público. Los elementos personales o reales que se integran en la actividad administrativa no deben ser diferentes de los necesarios para el desarrollo de cualquier actividad humana útil o productiva, pues su característica radica en la afección teleológica o instrumental al servicio...”. Desde este punto de vista no ofrece duda que la zona donde afirma la interesada que se produjo la caída se integra instrumentalmente en el servicio público.
Ahora bien, el carácter objetivo de la responsabilidad administrativa no supone que se responda de forma automática, tras constatar la realidad de la lesión. La Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de septiembre de 2002 unifica criterios en torno al alcance de la responsabilidad objetiva de la Administración respecto al funcionamiento de sus servicios públicos, y recuerda “reiterados pronunciamientos de este Tribunal Supremo que tiene declarado, en Sentencia de 5 junio de 1998 (recurso 1662/94), que la prestación por la Administración de un determinado servicio público y la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para su prestación no implica que el vigente sistema de responsabilidad patrimonial objetiva de las Administraciones Públicas convierta a éstas en aseguradoras universales de todos los riesgos con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actua r administrativo, porque de lo contrario, como pretende el recurrente, se transformaría aquél en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico. Y en la sentencia de 13 de noviembre de 1997 (recurso 4451/1993) también afirmamos que aun cuando la responsabilidad de la Administración ha sido calificada por la jurisprudencia de esta Sala como un supuesto de responsabilidad objetiva, no lo es menos que ello no convierte a la Administración en un responsable de todos los resultados lesivos que puedan producirse por el simple uso de instalaciones públicas, sino que, como antes señalamos, es necesario que esos daños sean consecuencia directa e inmediata del funcionamiento normal o anormal de aquélla".
En materia de responsabilidad patrimonial ha de partirse de la regla base de que corresponde a los reclamantes probar la realidad de los hechos que alegan, la certeza de las lesiones que aducen y la relación de causalidad entre el evento lesivo y el actuar de la Administración (arts. 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 67.2 LPACAP) y a la Administración la de los hechos que la desvirtúen (art. 217.3 de la referida LEC), sin perjuicio del deber de colaboración para el esclarecimiento de los hechos que pesa sobre la Administración.
CUARTA.- Sobre el fondo del asunto.
Conviene comenzar por determinar la realidad del evento dañoso, cuya prueba corresponde a la reclamante. Y, a tal efecto, ha de señalarse que no existe prueba suficiente de que la caída se produjera en el modo y lugar indicados por la interesada. Así, no consta la existencia de imágenes grabadas del incidente, ni apunta la interesada a eventuales testigos que pudieran haber presenciado la caída, ni entre el personal del Hospital ni entre los usuarios. Únicamente se cuenta con la mera declaración de la interesada, que resulta insuficiente en orden a considerar probado que la caída que sufrió se produjo en el lugar alegado y que se debió, precisamente, a la existencia de placas de hielo en la rampa.
Es de resaltar que atendida la lesión que presentaba la interesada en la rodilla (rotura de rótula con desplazamiento) y dada su edad (65 años), difícilmente podría haberse desplazado por sus propios medios desde el exterior del recinto hospitalario hasta el Servicio de Urgencias del hospital, por lo que cabe presumir que debió de recibir la ayuda de un tercero, ya fuera personal sanitario, ya otros usuarios del centro hospitalario o, incluso, el personal de seguridad. De ahí que la exigencia de presentar una mínima prueba acerca de la realidad de la caída en las circunstancias de lugar, tiempo y modo expuestas en la reclamación no pueda considerarse como exorbitante o desproporcionada.
En ausencia de dicha prueba, sólo se cuenta con indicios de que pudo haber sido víctima de la caída que da origen a la reclamación. Así, en la asistencia en urgencias la interesada manifestó haberse caído en el acceso al hospital y consta en el expediente que a primera hora de la mañana de los hechos se produjeron dos caídas en la rampa de acceso al hospital y que tales accidentes se atribuyeron a la existencia de una placa de hielo en dicho lugar. Sin embargo, no consta ningún dato mínimamente identificativo de las víctimas, no ya sus nombres o apellidos, sino ni tan siquiera indicación de su sexo, edad, etc.
En cualquier caso, aun cuando a efectos meramente dialécticos se tuviera por cierto que la caída acaeció en la forma y en el lugar relatados por la actora, tampoco cabría considerar acreditado el nexo causal entre el pretendido defectuoso mantenimiento de las instalaciones del centro hospitalario y el daño.
En efecto, ha de partirse de que la rampa de acceso al Hospital desde la vía pública cuenta con dos zonas claramente diferenciadas, una calzada en rampa para el acceso con vehículos a la puerta del centro, y una acera contigua, también en la propia rampa, que se encuentra mínimamente sobreelevada respecto de la calzada y separada de aquélla por un bordillo. En sus escritos, la reclamante ubica la caída en la rampa de acceso, pero en ningún momento precisa si lo fue sobre la acera o sobre la calzada, lo que es relevante, pues no puede exigirse el mismo estándar o nivel de cuidado y conservación a las zonas de la vía pública destinadas al tráfico de vehículos y de viandantes, desde el momento en que lo que puede ser peligroso para éstos puede no serlo en absoluto o serlo menos para los otros. De ahí que, si la placa de hielo estuviera ubicada en la calzada y la caída se hubiera producido por transitar la reclamante por una zona no habilitada para los peatones, el da? ?o no podría considerase antijurídico, en la medida en que habría sido la propia interesada quien con su actuar imprudente se habría colocado a sí misma en situación de tener que soportar el daño por el que ahora reclama. Así, por ejemplo, en nuestro Dictamen 379/2019, señalamos que “…tampoco procedería declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración sanitaria, atendida la actuación de la propia perjudicada, quien en contra de las normas de seguridad vial (art. 121.1 del Reglamento General de Circulación para la aplicación y desarrollo del texto articulado de la Ley sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial, aprobado por el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, aprobado por Real Decreto 1428/2003, de 21 de noviembre, y art. 49.1 del indicado texto legal, referencia que hoy ha de entenderse efectuada al mismo precepto del texto refundido de dicha Ley, aprobado por Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre), con su decisión de utilizar la calzada por un lugar no habilitado para la circulación de peatones se colocó a sí misma en situación de riesgo, no adoptando la necesaria precaución para evitar tropiezos y caídas al transitar por una zona de la calle en la que no resultan exigibles las mismas condiciones de seguridad que serían predicables de una acera o un paso peatonal, produciéndose así una ruptura del nexo causal atribuible a la actuación de la interesada. Así lo ha sostenido este Consejo Jurídico (Dictámenes núm. 118 y 138/2009 y 364/2015, entre otros), con cita de varios pronunciamientos del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia, cuando la conducta del accidentado rompe el nexo causal erigiéndose en la desencadenante objetiva del percance”.
En supuestos como el presente, la precisión en la ubicación del defecto de mantenimiento al que se pretende imputar el daño es una carga que corresponde a la reclamante, pues la determinación de tal extremo forma parte del sustrato fáctico del que se pretende derivar la responsabilidad patrimonial. Como afirmamos en nuestro Dictamen 61/2023, “esta determinación precisa constituye un hecho, además, esencial para la fundamentación de la reclamación y, de conformidad con el artículo 66.1, c) LPACAP constituye uno de los elementos que, junto a las razones o fundamentos jurídicos y a la petición, conforman cualquier acción y, en particular, la resarcitoria que aquí se ejercita”.
Por otra parte, la indicada indeterminación no sólo afecta al lugar exacto de la caída, esto es, en la calzada o en la acera de la rampa de acceso, sino que también se extiende a otros extremos con incidencia en la apreciación de los elementos causales del daño reclamado. En efecto, de la insuficiente información fáctica aportada por la reclamante en sustento de su pretensión, no puede deducirse el tamaño de la placa de hielo, lo que incidiría sobre su visibilidad, ni si ocupaba todo el ancho de la rampa de acceso y salida al centro o si, por el contrario, su ubicación permitía sortearla sin esfuerzo. Tampoco se da información sobre el momento en que se produjo la caída de otras personas a la que alude en su reclamación, lo que podría ofrecer información acerca del momento de la formación de la placa de hielo y sobre el estándar de funcionamiento del servicio público en la prevención del riesgo.
De lo hasta aquí expuesto, cabe concluir que no han quedado acreditados los elementos necesarios para la declaración de existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración, como son la relación causal entre el funcionamiento del servicio público en los amplios términos en que lo hemos definido supra y el daño alegado, así como la antijuridicidad de éste, por lo que procede desestimar la reclamación.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
CONCLUSIÓN
ÚNICA.- Se dictamina en sentido favorable la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, al no apreciarse la concurrencia de todos los elementos a los que el ordenamiento jurídico anuda el nacimiento de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, en particular el nexo causal entre el funcionamiento del servicio público sanitario y el daño alegado ni su antijuridicidad.
No obstante, V.E. resolverá.
