Dictamen nº 227/2023

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 4 de agosto de 2023, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Educación, Formación Profesional y Empleo (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 27 de febrero de 2023 (COMINTER 50383), sobre responsabilidad patrimonial instada por D.ª X en representación de su hija Y, por daños debidos a accidente escolar (exp. 2023_063), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- Con fecha 21 de junio de 2022, Dª. X presenta escrito de reclamación de responsabilidad patrimonial, en el CEIP “Virgen del Carmen” de Cartagena, por los daños sufridos por su hija menor de edad, Y, el día 3 de junio de 2022 en dicho centro educativo.

En su escrito de reclamación señala que “en el patio del colegio sufrió una agresión por parte de otra alumna, la cual le dio un puñetazo en la cara rompiéndole las gafas y causándole daños en la cara”, solicitando que “se me indemnice en la cantidad de 79 euros legalmente actualizada”. Acompañan a dicho escrito de reclamación los siguientes documentos:

-Una fotocopia del Libro de Familia que acredita que la menor Y es hija de Dª. X.

-Una factura de una óptica de Cartagena, de fecha 7 de junio de 2022, a nombre de Y, en concepto de gafas, por un importe total de 79 euros,

-Un informe del equipo docente del CEIP que señala que “en la mañana del viernes 3 de junio, se encontraban los alumnos de sexto A y B jugando en sus respectivas zonas de recreo. Los alumnos de sexto A jugaban al ´mate´ y, en un determinado momento, la pelota con la que jugaban salió de su zona de recreo y fue a la que ocupaban los alumnos de sexto B, a los que se les solicitó su devolución, cosa que no se produjo, por lo que comenzó un rifirrafe entre unos y otros que. aunque se calmó casi en su totalidad rápidamcnte, las dos alumnas implicadas en los hechos continuaron agrediéndose primero verbalmente, siendo la alumna de sexto B la que agredió finalmente en la cara a la alumna de sexto A. Del golpe recibido. las gafas cayeron al suelo y se rompieron”.

SEGUNDO.- Con fecha 16 de septiembre de 2022, la Secretaria General de la Consejería de Educación (actualmente Consejería de Educación, Formación Profesional y Empleo), por delegación de la Consejera, dicta Orden por la que se admite a trámite la reclamación de responsabilidad patrimonial y se designa instructora del procedimiento. Dicha Orden de inicio del expediente se notifica a la reclamante, con indicación del plazo máximo para resolver y del sentido del silencio administrativo, el día 21 de septiembre de 2022.

TERCERO.- Con fecha 19 de septiembre de 2022 la instructora del procedimiento solicita a la Directora del CEIP que informe sobre los extremos que señala (“relato pormenorizado de los hechos”, “testimonio de algún profesor presente en el momento de los hechos”, “desavenencias previas entre la alumna agresora y la alumna agredida”, “medidad disciplinarias contra la alumna agresora”, “cualquier otra circunstancia que se considere oportuno”). Y con fecha 5 de octubre de 2022, en contestación a dicho requerimiento, la Directora del CEIP emite informe en los siguientes términos:

“Las alumnas de Sexto de EP Z de 6º B y Y de 6ºA, se encontraban en tiempo de recreo jugando en el patio del colegio a un juego llamado popularmente Mate, en el que ambas clases se habían organizado en dos equipos, bajo la vigilancia de 4 profesores, uno de ellos profesor especialista, ya no se encuentra en el Centro, la tutora de 6ºA Dª P, en IT por intervención, la especialista PT Dª Q y el profesor de inglés, D R, que redactó informe para jefatura. (Se adjunta).

Todo transcurría dentro de la normalidad que presenta esta competición, hasta que la pelota salió de la zona de su juego y comenzaron a reclamarla ambos equipos. La situación se fue calmando con la intervención de los docentes. Pero cuando parecía que el juego continuaba con normalidad, ambas niñas se agredieron súbitamente, y entre manotazos y aspavientos, las gafas de Y cayeron al suelo antes de que dos de los profesores les diera tiempo a separarlas físicamente, ya que no atendían a sus órdenes mientras éstos se acercaban.

Inmediatamente fueron llevadas a jefatura de estudios y Dirección donde se les apercibió y no teniendo partes de disciplina anteriores que agravaran la situación, se les aplicó la sanción de permanecer cinco días sin recreo (Se adjuntan partes de incidencia) y se llamó a las familias para comunicarles el hecho. Cada una daba argumentos en su defensa. Siendo el hecho más grave la rotura de las gafas, ya que no se produjeron lesiones importantes.

No hemos encontrado indicios de antiguas desavenencias entre las dos alumnas por lo que entendemos que fue un hecho puntual, fruto de la competitividad excesiva”.

Acompañan a dicho informe dos “partes de medidas correctoras por faltas leves contra las normas de convivencia y conducta”. Un parte formalizado a Y (6º A), que señala que “durante el recreo se ha enfrentado a una compañera de 6º B y le ha empujado”, y un parte formalizado a Z (6º B), que señala que “la alumna de 6º B le da un puñetazo en la cara a la alumna de 6º A, tras enfrentarse por una pelota”.

CUARTO.- Con fecha 21 de noviembre de 2022 la instructora del expediente comunica a la reclamante la apertura del trámite de audiencia, para que pueda “tomar vista del expediente, formular alegaciones y presentar los documentos y justificantes que estime pertinentes”. No consta que se haya hecho uso de este derecho.

QUINTO.- Con fecha 24 de febrero de 2023 la instructora del expediente formula propuesta de resolución en la que plantea “que se dicte Orden del Consejero de Educación, Formación Profesional y Empleo, desestimando la reclamación de responsabilidad patrimonial presentada por Dª. X, en representación de su hija menor de edad, Y, por no existir el necesario nexo causal entre el funcionamiento del CEIP Virgen del Carmen de Cartagena y el daño sufrido por la menor”.

SEXTO.- Con fecha 27 de febrero de 2023 se recaba el preceptivo Dictamen de este Consejo Jurídico, acompañando el expediente administrativo y el extracto de secretaría. (No consta que se haya remitido a este Consejo Jurídico el preceptivo índice de documentos).

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, ya que versa sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el artículo 81.2 de Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC).

SEGUNDA.- Legitimación, plazo de ejercicio de la acción y procedimiento seguido.

I.-Dª. X ostenta legitimación activa para reclamar, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 32.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), tanto por ser la persona que debe proveer el abono de los gastos sufridos (artículo 154 del Código Civil), como por ser la representante legal de la menor que sufrió el accidente (artículo 162 del Código Civil).

La legitimación pasiva corresponde a la Administración regional, que es la titular del servicio público educativo a cuyo funcionamiento se imputa el daño.

II.-La acción resarcitoria ha de considerarse temporánea dado que se ejercitó antes del transcurso del año que para la prescripción del derecho a reclamar establece el artículo 67.1 de la LPAC; el hecho lesivo se produjo el día 3 de junio de 2022 y la reclamación fue registrada de entrada en el CEIP el siguiente día 21 de junio, dictándose la Orden de admisión a trámite de la reclamación el día 16 de septiembre de 2022.

III.-El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales que integran esta clase de procedimientos.

No obstante, para dar cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 70.2 de la LPAC y 46.2.c) del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, aprobado por Decreto 15/1988 de 2 de abril, el expediente remitido a este Consejo Jurídico debería haber ido acompañado de un índice numerado de todos los documentos contenidos en el mismo.

TERCERA.- Elementos de la responsabilidad patrimonial. Nexo causal y antijuridicidad del daño: inexistencia.

I.-La responsabilidad patrimonial dimanante de la actuación administrativa tiene su fundamento primario en el artículo 106.2 de la Constitución, que dispone que “los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”.

A partir del precepto constitucional, los elementos constitutivos de la responsabilidad patrimonial vienen establecidos en los artículos 32 y siguientes de la LRJSP y en la abundante jurisprudencia recaída en la materia. En síntesis, para que proceda estimar la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública deben concurrir los siguientes requisitos:

-Que el daño o perjuicio sea real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

-Que el daño o lesión sufrida sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una adecuada relación causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran interrumpir el nexo causal.

 -Que no concurra causa de fuerza mayor.

 -Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño.

Este Consejo Jurídico, al igual que en anteriores Dictámenes emitidos en supuestos similares, ha de destacar que, si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente por el solo hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico. En este sentido se pronuncian las Sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 5 de junio de 1998, recurso 1662/1994, y de 13 de septiembre de 2002, recurso 3192/2001; así como la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 10 de novie mbre de 2006, recurso 668/2004, y la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia núm. 718/2004, de 28 de noviembre.    

Como señala la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 26 de septiembre de 2002, recaída en el recurso 246/2001, “tratándose de perjuicios derivados de sucesos ocurridos en centros escolares, ya ha señalado esta Sección (sentencias de 16 de marzo de 2000 y 8 de marzo de 2001, entre otras), que no todo hecho y consecuencias producidos en un Centro docente pueden imputarse al funcionamiento del servicio, sino que es necesario que sean atribuibles como propios o inherentes a alguno de los factores que lo componen: función o actividad docente, instalaciones o elementos materiales y vigilancia o custodia, y no a otros factores concurrentes ajenos al servicio y propios del afectado”.

El Consejo de Estado en reiterados Dictámenes, entre los que podemos citar el número 229/2001, mantiene un criterio similar al jurisprudencial, al señalar que el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de la Administración no implica que “deba responder necesariamente de todos los daños que puedan sufrir los alumnos en centros públicos, sino que, para que proceda la responsabilidad patrimonial, deberán darse los requisitos que la caracterizan”.

Entre esos requisitos destaca, con carácter principal, el que se refiere al funcionamiento del propio servicio público educativo y, en relación con él, a la culpa in vigilando de profesores, maestros o tutores como criterio de imputación suficiente para determinar el nacimiento de una obligación de resarcimiento extracontractual a cargo de la Administración pública. Así, son muy numerosos los supuestos en los que se ha declarado que se produjo un mal funcionamiento del servicio público educativo cuando una acción u omisión negligente por parte del profesorado, generalmente la omisión del citado deber de vigilancia, propició la generación del daño.

Como resulta conocido, el profesorado de los centros públicos educativos asume el deber de vigilar a los alumnos que estudian en ellos, de forma que el incumplimiento acreditado de esa obligación, siempre que se den los restantes requisitos necesarios para apreciar la responsabilidad patrimonial, da nacimiento a esta obligación de reparar los daños causados. En este sentido, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo señaló en su sentencia de 26 de febrero de 1998, recurso 4587/1991, que el daño se produjo “dentro del servicio público de la enseñanza durante el cual el profesorado tiene, respecto de los alumnos, el deber de observar la diligencia propia de los padres de familia a tenor de lo establecido en el artículo 1903 del C.C. en el cuidado y vigilancia de los menores que están bajo su custodia”.

Además, como se ponía de manifiesto en nuestro Dictamen núm. 243/2021, “se ha afirmado por la doctrina que el deber de vigilancia y cuidado resulta inversamente proporcional a la edad de los alumnos implicados en un incidente. Cuando el alumno es de corta edad (hasta 5 años) se demanda de los profesores que desplieguen una vigilancia y cuidado de la mayor intensidad, similar a la que se puede exigir de los miembros del personal de una guardería respecto de los niños que se encuentran bajo su control. Sin embargo, este deber va cediendo paulatinamente conforme aumenta la edad de los alumnos. De este modo, en el supuesto de menores de 14 años el deber de vigilancia no puede ser de tal entidad que equivalga a una supervisión permanente de los alumnos, como si se tratase de menores de corta edad”.

Otra circunstancia que sirve para mitigar la exigencia de responsabilidad a la Administración educativa es que los hechos causantes del daño se produzcan de una manera súbita o repentina. No se puede entender que el deber de cuidado y vigilancia conlleve que los profesores deban vigilar siempre y en todo momento a todos los alumnos del centro. Amén de que eso resultaría materialmente imposible e incluso indeseable, esa sería una interpretación desmesurada del deber de vigilancia al que nos referimos. La Memoria del Consejo de Estado del año 1994 lo resume en los siguientes términos: “el servicio que la Administración pública presta en sus centros docentes no es el de una guardería”.

 Sobre la base de lo expuesto, cabe apuntar que no se puede considerar que exista relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y el daño causado cuando los hechos ocurren de manera súbita o repentina, de forma que nada hiciera posible prever la acción lesiva del alumno que agrede a otro o le causa un daño en sus pertenencias. Como reiteradamente ha puesto de manifiesto este Consejo Jurídico (Dictámenes 243/2021 y 196/2022, entre otros), “la inmediatez en la producción del daño rompe el nexo causal citado puesto que el deber de vigilancia de los profesores y maestros no incluye la obligación de impedir la producción de hechos súbitos e imprevisibles, que por su propia definición no se pueden evitar”.

II.-Como señalábamos en nuestros Dictámenes 55/2012 y 17/2015: “Las agresiones de unos alumnos a otros se tienden a calificar como infracción del deber de vigilancia si se producen en ausencia del profesor (Dictamen 126/2004), si se hacía previsible la situación de violencia (Dictamen 129/2005), si por las circunstancias la agresión debió ser prevenida y evitada (Dictamen del Consejo de Estado 913/2000) o cuando son una infracción al derecho de todo alumno a que se respete su integridad y dignidad personal,… Sin embargo, también existen pronunciamientos que aconsejan desestimar las pretensiones indemnizatorias cuando la agresión o pelea viene precedida de una discusión mutua y los escolares tienen edad suficiente para comprender las consecuencias de sus propios actos (Dictamen del Consejo de Estado 2110/2002). En tales casos se produce una ruptura de la relación de causalidad, considerándose que el daño es consecuencia de los propios actos del alumno afectado (Sentencia núm. 584/1999 de 16 septiembre, Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ País Vasco, y Sentencia núm. 2581/2007 de 21 diciembre, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León). En el mismo sentido, nuestro Dictamen 30/2007”.

El presente caso se encuadra dentro de los supuestos (a los que se refiere el citado Dictamen del Consejo de Estado 2110/2002) en los que la agresión viene precedida de una discusión mutua (ambas alumnas fueron igualmente sancionadas por el enfrentamiento) entablada por escolares que tienen edad suficiente para comprender las consecuencias de sus propios actos (11-12 años); por lo que también en este caso debe considerarse que el daño es consecuencia de los propios actos de la alumna afectada, y que, por lo tanto, se produce una ruptura de la relación de causalidad que aconseja desestimar la pretensión indemnizatoria.

Además, como señala la propuesta de resolución, debe considerarse que la vigilancia de los referidos cuatro profesores fue la adecuada, dado que, según se deduce del expediente, sin prueba en contrario, actuaron en cuanto los dos equipos comenzaron a discutir por recuperar el balón; fue cuando la situación se normalizó, cuando las dos alumnas implicadas, repentinamente, sin obedecer las órdenes de los profesores, comenzaron a agredirse mutuamente; inmediatamente después fueron separadas y llevadas ante la jefatura de estudios (“...Cuando parecía que el juego continuaba con normalidad, ambas niñas se agredieron súbitamente, y entre manotazos y aspavientos, las gafas de Y cayeron al suelo antes de que dos de los profesores les diera tiempo a separarlas físicamente, ya que no atendían a sus órdenes mientras éstos se acercaban.  Inmediatamente fueron llevadas a jefatura de estudios...”).

Se deduce del expediente, sin que se haya practicado prueba en contrario, que la acción lesiva se produjo de forma súbita o repentina, sin que los profesores pudieran hacer nada para evitarla, y por lo tanto debe considerarse que la inmediatez en la producción del daño rompe el nexo causal, dado que el deber de vigilancia de los profesores no incluye la obligación de impedir la producción de hechos súbitos e imprevisibles, que por su propia definición no se pueden evitar. Además, debe tenerse en cuenta que, como señala el informe del Director del CEIP, sin prueba en contrario, “fue un hecho puntual, fruto de la competitividad excesiva”, dado que anteriormente no se han producido “desavenencias entre las dos alumnas”; lo que refuerza la idea de que la agresión era imprevisible.

En definitiva, no puede considerarse que en este caso exista una vulneración del deber de vigilancia que incumbe a los docentes y, en consecuencia, no puede considerarse que exista un nexo causal entre el funcionamiento del servicio público educativo y el daño producido. Además, también debe considerarse que dicho daño es consecuencia, al menos en parte, de los propios actos de la alumna afectada, y que, por lo tanto, se produce una ruptura del nexo causal que impide la declaración de responsabilidad patrimonial de la Administración.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN

ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, por no haberse acreditado la existencia de una relación de causalidad adecuada entre la prestación del servicio público educativo y el daño sufrido por la alumna, cuya antijuridicidad tampoco ha sido demostrada.

No obstante, V.E. resolverá.