Dictamen 75/99

Extracto de Doctrina La condición de empleada pública de la interesada (que desempeña su trabajo en el Servicio de Pensiones del ISSORM) suscita una cuestión previa atinente a su legitimación activa para presentar la reclamación de responsabilidad patrimonial contra la Administración a la que pertenece, al margen de la relación funcionarial o laboral, al amparo de lo previsto en el artículo 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (en lo sucesivo Ley 30/1992). Este artículo, que recoge los principios de la responsabilidad de las Administraciones Públicas, utiliza el término "particulares" (de acuerdo con el artículo 106.2 CE) para referirse a los sujetos que tienen derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas de toda lesión que sufran en cualesquiera de sus bienes o derechos. El término "particulares" que utiliza la expresada norma obliga a plantearnos si engloba también a los servidores públicos a efecto de reclamar el resarcimiento de daños y perjuicios frente a una Administración mediante el procedimiento de responsabilidad patrimonial. Tanto los desarrollos legislativos en materia de responsabilidad patrimonial como la doctrina del Consejo de Estado (que se recoge en la Memoria correspondiente al año 1998) y la Jurisprudencia del Tribunal Supremo, han ido más allá de una interpretación literal del término, teniendo en cuenta que el artículo 9.3 CE establece el principio general de responsabilidad de los poderes públicos sin circunscribirla a los particulares. La propia Ley 30/1992 (artículo 142.1) y el RD 429/1993 utilizan la expresión "interesados" para la iniciación del procedimiento de responsabilidad patrimonial, concepto que es definido por la Ley precitada (artículo 31) extendiéndose no sólo a los que lo promuevan como titulares de derechos sino también a los que pudieran resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte, y a aquéllos cuyos intereses legítimos puedan también resultar afectados. Por otra parte, la doctrina del Consejo de Estado ha entendido el concepto "particular" como equivalente a "lesionado". Finalmente, el Tribunal Supremo, en sus Sentencias de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 6ª, de 14 de septiembre de 1994 y de 2 de julio de 1998 considera que la expresión "particulares" (empleada por el artículo 40 de la hoy derogada Ley de Régimen Jurídico de la Administración de 26-7-1958) debe ser objeto de una interpretación integradora, de modo que no sólo comprenda a los ciudadanos que en el derecho administrativo reciben la denominación de administrados sino también a las distintas Administraciones Públicas cuando sufran lesión en sus bienes o derechos, consecuencia de la relación directa, como efecto del funcionamiento normal o anormal del servicio público. Resulta importante destacar el fundamento del deber de indemnizar contenido en las citadas Sentencias, que no es otro que "evitar que una persona pública o privada haya de soportar la lesión o daño antijurídico producida por el funcionamiento de los servicios de la Administración Pública". Como consecuencia de lo expuesto, la interesada ostenta legitimación activa para reclamar por la vía del artículo 139 de la Ley 30/1992, siempre que la reparación del daño alegado no tenga otra vía procedimental específica, derivada de relación contractual o funcionarial, y cuando concurran el resto de presupuestos exigidos en el artículo citado. Este Consejo Jurídico considera que el instituto de la responsabilidad patrimonial no puede desnaturalizarse de manera que se convierta en un seguro a todo riesgo, convirtiendo a la Administración en un centro de imputación de cualquier lesión, que conduciría a la larga a la paralización de la vida, administrativa o no, ya que la simple coexistencia en el tiempo y en el espacio de acciones no ligadas causalmente, constituirían al titular de tales acciones en asegurador universal de cualquier contingencia; en tal sentido la STS, de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 6ª, de 4 de mayo de 1998.

ANTECEDENTES PRIMERO.- Con fecha 11 de marzo de 1997 (de registro de entrada en Instituto de Servicios Sociales) se presentó un escrito a instancia de Dª. M.J.L.R., por el que denuncia la sustracción de un abrigo en su centro de trabajo (Subdirección de Pensiones, Ayudas y Subvenciones) y solicita un montante indemnizatorio de 19.000 pesetas por el objeto sustraído. Imputa a la Administración la inexistencia de medidas de seguridad y vigilancia en su centro de trabajo (alude a otro hecho similar ocurrido con anterioridad) y recaba la adopción de medidas de seguridad que eviten situaciones como las referidas. Acompaña al escrito de reclamación un justificante de la denuncia presentada ante la Comisaría de Policía de Murcia. SEGUNDO.- Con fecha 10 de junio de 1997 emite informe el Servicio de Régimen Interior, sobre medidas de seguridad en la Subdirección de Pensiones, Ayudas y Subvenciones, en el sentido siguiente: «El Instituto de Servicios Sociales de la Región de Murcia inició una reestructuración de los servicios de Vigilancia y Seguridad con el objetivo de optimizar los recursos humanos en esta área de actividad. En febrero de 1997, aún no se alcanzaba a prestar servicio de seguridad en la Subdirección de Pensiones, Ayudas y Subvenciones, el cual comenzó a prestarse a partir de 1 de julio de ese mismo año. No obstante, las labores de control de visitas las llevaban a cabo los ordenanzas adscritos a esa Subdirección». TERCERO.- Admitida a trámite la reclamación de responsabilidad patrimonial, el instructor del expediente recaba, en fecha 14 de julio de 1998, las actuaciones seguidas en la Jefatura Superior de Policía de Murcia y sus resultados, así como información sobre si se han abierto diligencias penales, lo que se cumplimenta en fecha 4 de noviembre de 1998 en el siguiente sentido: «Que han resultado infructuosas cuantas gestiones se han practicado para la identificación de los autores del hecho denunciado en diligencias nº 2.890 de fecha 06-02-97 y remitidas al Juzgado de Instrucción nº Cinco, así como para la recuperación de lo sustraído. No se han instruido diligencias ampliatorias». CUARTO.- Previo requerimiento de la Administración sobre acreditación del valor de la prenda reclamada, la interesada presenta escrito de fecha 21 de julio de 1998, en el que señala que dicha compra fue efectuada en el mes de octubre de 1996, sin que conserve la factura correspondiente, aportando a tal efecto una declaración jurada de su valor, si bien indica la posibilidad de realizar un promedio del mismo en cualquier almacén. También pone de manifiesto los perjuicios ocasionados al tener que salir del centro de trabajo en invierno, sin prenda de abrigo, y la necesidad de efectuar un desembolso extraordinario para la adquisición de una nueva prenda. QUINTO.- Asimismo consta en el expediente un informe de la entonces Dirección General de la Función Pública y de la Inspección de Servicios (hoy Dirección General de Recursos Humanos y Organización Administrativa) de 22 de octubre de 1998, en relación con las funciones de los colectivos de Ordenanzas y Servicios de Vigilancia. SEXTO.- En contestación a la solicitud de informe, consta en el expediente una comunicación interior -de fecha 1 de diciembre de 1998- del Servicio de Pensiones (al que pertenece la interesada) que informa favorablemente la petición de indemnización de la reclamante, por haber sufrido una lesión durante la jornada de trabajo. SÉPTIMO.- Otorgado trámite de audiencia a la reclamante, ésta manifiesta, mediante escrito de 3 de febrero de 1999, lo siguiente: "1) Que ha visto satisfecha su pretensión procedimental; 2) Que agradece a los Servicios Jurídicos del ISSORM el respeto a su derecho de información y acceso al expediente y, 3) Que efectivamente ha mejorado la seguridad en la Subdirección". OCTAVO.- La propuesta de Resolución de 27 de mayo de 1999 desestima la reclamación al no haberse acreditado la relación de causalidad entre la actividad administrativa y los daños y perjuicios sufridos por la reclamante. NOVENO.- Finalmente, la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma, en fecha 6 de julio de 1999, ha informado el expediente en el sentido de que procede desestimar la reclamación de responsabilidad patrimonial al no existir relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y el daño producido. DÉCIMO.- Con fecha 4 de agosto de 1999 - de registro de entrada - ha sido recabado el Dictamen preceptivo del Consejo Jurídico de la Región de Murcia. A la vista de las actuaciones reseñadas, es procedente realizar las siguientes CONSIDERACIONES PRIMERA.- Carácter de este Dictamen. El Consejo Jurídico ha de ser consultado preceptivamente en las reclamaciones que en concepto de responsabilidad patrimonial se formulen ante la Administración Regional, de acuerdo con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico. SEGUNDA.- Legitimación y plazo de reclamación. Este procedimiento de responsabilidad patrimonial se ha iniciado a instancia de parte interesada, de acuerdo con lo previsto en el artículo 4.1 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial (en lo sucesivo RD 429/1993). La condición de empleada pública de la interesada (que desempeña su trabajo en el Servicio de Pensiones del ISSORM) suscita una cuestión previa atinente a su legitimación activa para presentar la reclamación de responsabilidad patrimonial contra la Administración a la que pertenece, al margen de la relación funcionarial o laboral, al amparo de lo previsto en el artículo 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (en lo sucesivo Ley 30/1992). Este artículo, que recoge los principios de la responsabilidad de las Administraciones Públicas, utiliza el término "particulares" (de acuerdo con el artículo 106.2 CE) para referirse a los sujetos que tienen derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas de toda lesión que sufran en cualesquiera de sus bienes o derechos. El término "particulares" que utiliza la expresada norma obliga a plantearnos si engloba también a los servidores públicos a efecto de reclamar el resarcimiento de daños y perjuicios frente a una Administración mediante el procedimiento de responsabilidad patrimonial. Tanto los desarrollos legislativos en materia de responsabilidad patrimonial como la doctrina del Consejo de Estado (que se recoge en la Memoria correspondiente al año 1998) y la Jurisprudencia del Tribunal Supremo, han ido más allá de una interpretación literal del término, teniendo en cuenta que el artículo 9.3 CE establece el principio general de responsabilidad de los poderes públicos sin circunscribirla a los particulares. La propia Ley 30/1992 (artículo 142.1) y el RD 429/1993 utilizan la expresión "interesados" para la iniciación del procedimiento de responsabilidad patrimonial, concepto que es definido por la Ley precitada (artículo 31) extendiéndose no sólo a los que lo promuevan como titulares de derechos sino también a los que pudieran resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte, y a aquéllos cuyos intereses legítimos puedan también resultar afectados. Por otra parte, la doctrina del Consejo de Estado ha entendido el concepto "particular" como equivalente a "lesionado"; así en su Dictamen 1418/94, de 10 de noviembre, señala: "ciertamente, el artículo 106 de la Constitución reconoce a los particulares el derecho a indemnización propio del instituto de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, y así se dice en la Ley 30/1992. Sin embargo, no siempre ni en todos los textos ha sido esta expresión <> la utilizada, pues la Constitución de 1931 refería la prometida indemnización al perjuicio de <>. La legislación posterior alude a los <>, si bien con esta expresión se ha venido entendiendo a todos los lesionados en sus bienes o derechos, sean particulares (personas físicas o jurídicas, españoles o extranjeros) sean otras Administraciones Públicas distintas de las responsables del daño". En relación con los funcionarios, el Dictamen nº 1.373/91, de 16 de enero, señala lo siguiente: "La utilización de la expresión particulares no debe llevar a un entendimiento tan estricto que excluya en todo evento a los funcionarios, incluso cuando, mediando una imputación del daño a la Administración, en cualquiera de sus modalidades o títulos, el funcionario sufre un daño que no está obligado a soportar y media una relación directa de causa a efecto ante el hecho que se imputa a la Administración y el daño producido". Otro aspecto diferente es la propuesta de "lege ferenda" contenida en la Memoria de este Órgano correspondiente al año 1998, sobre la insuficiencia de la legislación actual, de manera que el régimen de responsabilidad en las relaciones entre el Estado y las Administraciones Públicas y sus dependientes debe ser regulado, sin incurrir en inaceptables desigualdades de trato respecto a los particulares, en el marco de la legislación funcionarial o, en otro caso, establecer un deslinde mucho más claro. Finalmente, el Tribunal Supremo, en sus Sentencias de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 6ª, de 14 de septiembre de 1994 y de 2 de julio de 1998 considera que la expresión "particulares" (empleada por el artículo 40 de la hoy derogada Ley de Régimen Jurídico de la Administración de 26-7-1958) debe ser objeto de una interpretación integradora, de modo que no sólo comprenda a los ciudadanos que en el derecho administrativo reciben la denominación de administrados sino también a las distintas Administraciones Públicas cuando sufran lesión en sus bienes o derechos, consecuencia de la relación directa, como efecto del funcionamiento normal o anormal del servicio público. Resulta importante destacar el fundamento del deber de indemnizar contenido en las citadas Sentencias, que no es otro que "evitar que una persona pública o privada haya de soportar la lesión o daño antijurídico producida por el funcionamiento de los servicios de la Administración Pública". Como consecuencia de lo expuesto, la interesada ostenta legitimación activa para reclamar por la vía del artículo 139 de la Ley 30/1992, siempre que la reparación del daño alegado no tenga otra vía procedimental específica, derivada de relación contractual o funcionarial, y cuando concurran el resto de presupuestos exigidos en el artículo citado, condicionantes ambos que serán analizados en la Consideración Tercera. En cuanto al plazo para el ejercicio de la acción, se ha ejercitado dentro del año de producido el hecho que motiva la indemnización, de conformidad con lo previsto en el artículo 142.5 de la Ley 30/1992. TERCERA.- Sobre el procedimiento de responsabilidad patrimonial. El procedimiento de responsabilidad patrimonial se ha ajustado a lo dispuesto en los artículos 6 y siguientes del RD 429/1993. No obstante lo cual, es preciso observar que sus distintas fases han de seguir el cauce formal previsto en el RD 429/1993 (admisión a trámite, instrucción, práctica de pruebas.....), no ajustándose a éste que la admisión a trámite de la reclamación, de fecha 13 de julio, sea posterior a la petición a la interesada, dentro de la fase probatoria, de una documentación complementaria; no obstante, este defecto formal carece de transcendencia, teniendo en cuenta que se dirigía a la propia interesada, como mejora de la documentación presentada (la cual manifiesta, en su escrito de 3 de febrero de 1999, la satisfacción por haber dado curso a su reclamación y por el respeto a sus derechos de información) y que se han cumplido los requisitos indispensables para alcanzar el fin de este procedimiento (trámite de audiencia, informe del centro directivo correspondiente....), sin que haya dado lugar a indefensión, de conformidad con lo previsto en el artículo 63 de la Ley 30/1992. También se hace preciso señalar una cuestión de índole puramente formal, relativa a que el instructor debe figurar en las actuaciones con tal denominación y constar su designación en la Resolución del órgano competente por la que se admite la reclamación. CUARTA.- Sobre la concurrencia de los requisitos que determinan la responsabilidad de la Administración. En la Consideración Segunda del presente Dictamen, este Consejo Jurídico matizaba que la utilización del instituto de la responsabilidad patrimonial por los empleados públicos, al amparo de lo previsto en el artículo 139 de la Ley 30/1992, sólo es posible cuando no exista una regulación específica o cuando, aun existiendo, su aplicación no repare los daños causados, siempre que concurran el resto de los requisitos. Es decir, "el instituto de la responsabilidad no es una vía de cobertura que atraiga a su seno toda suerte de reparaciones, pues cuando el daño surge en el marco de una relación jurídica como es, por ejemplo, la relación funcionarial, podrán operar las previsiones propias de esta relación como adecuada para restablecer la situación conculcada" (Dictamen del Consejo de Estado 1.373/91). En este sentido, el artículo 23.4 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, establece que los funcionarios percibirán las indemnizaciones correspondientes por razón de servicio que, para el ámbito de esta Administración Regional, concretan los Decretos nº 24/1997, de 25 de abril, nº 17/1998, de 15 de abril y nº 47/1999, de 10 de junio. Sin embargo, no es este el supuesto de la consulta, pues se pretende una indemnización de daños y perjuicios que no encuentra en el régimen de la relación de empleo o de la prestación de servicio una respuesta específica; por lo tanto, podrían operar las previsiones de la responsabilidad extracontractual, con fundamento en el principio de indemnidad contenido en el artículo 23.4 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, ya citada. Sentada tal premisa, veamos si concurren en el presente expediente los requisitos para que prospere la reclamación de responsabilidad patrimonial, al amparo de lo dispuesto en los artículos 139 y ss. de la Ley 30/1992. El apartado 1 del artículo 139 establece que "los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualesquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos". Por lo tanto el requisito básico que rige la responsabilidad patrimonial, es la relación de causalidad entre la actuación de la Administración y el daño alegado, es decir, en aplicación al presente supuesto, si la sustracción del abrigo está conectada con la prestación del servicio público, por la falta de vigilancia del local por parte de la Administración. De la instrucción del expediente se extraen: 1) La conclusión expuesta por la reclamante de que cuando aconteció la presunta sustracción no existía un específico servicio de seguridad en el citado centro de trabajo. 2) Sin embargo, no ha quedado acreditado en el expediente que las labores de control llevadas a cabo por los ordenanzas (personal subalterno) fueran deficientes para determinar el nexo causal y, por otra parte, tampoco la disposición posterior de un servicio de vigilancia ha evitado otros hechos similares (según expediente nº 59/99, obrante en este Consejo Jurídico), si bien, de acuerdo con lo expuesto por la reclamante en su escrito de 21 de julio, ha generado un mayor clima de confianza a los funcionarios que prestan sus servicios de atención al público, habiéndose aumentado la seguridad del centro. 3) Y lo que es más importante, tampoco ha quedado acreditado en el expediente el lugar y las circunstancias de la desaparición de la prenda (en la fase de instrucción no se ha practicado prueba alguna tendente a demostrar las circunstancias en que se produjo y ni tan siquiera en el justificante de la denuncia formulada por la reclamante en la Comisaria de Policía figura tan importante dato). A lo anterior hay que añadir la propia indeterminación del causante de esta sustracción que lleva consigo la falta de prueba del nexo causal entre el daño y el funcionamiento del servicio público. Este Consejo Jurídico considera que el instituto de la responsabilidad patrimonial no puede desnaturalizarse de manera que se convierta en un seguro a todo riesgo, convirtiendo a la Administración en un centro de imputación de cualquier lesión, que conduciría a la larga a la paralización de la vida, administrativa o no, ya que la simple coexistencia en el tiempo y en el espacio de acciones no ligadas causalmente, constituirían al titular de tales acciones en asegurador universal de cualquier contingencia; en tal sentido la STS, de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 6ª, de 4 de mayo de 1998. Lo anterior conduce a este Consejo a considerar que no es admisible la responsabilidad extracontractual de la Administración en este supuesto, al no haberse acreditado suficientemente el nexo de causalidad, teniendo en cuenta, además, la propia indeterminación del causante de la sustracción. A la vista de las anteriores Consideraciones, el Consejo Jurídico formula la siguiente CONCLUSIÓN ÚNICA.- Procede desestimar la reclamación de responsabilidad extracontractual instada por Dª M.J.L.R. No obstante, V.E. resolverá.