Dictamen 72/99

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Año: 1999
Número de dictamen: 72/99
Tipo: Anteproyectos de ley
Consultante: Consejería de Economía y Hacienda (1999-2003) (2005-2007) (2008-2015)
Asunto: Anteproyecto de Ley de Medidas Financieras, Administrataivas y de la Función Pública Regional.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. El presente Anteproyecto, igual que su antecedente, carece de unidad material; sólo puede definirse por su existencia formal, pero no por los elementos normativos necesarios para ser considerado como una norma que se alumbre desde un objetivo claro y unívoco, porque la disparidad de sus contenidos no se ve originada por un objetivo único. No son extrañas las leyes de medidas heterogéneas pensadas para la consecución de un fin que exige actuar normativamente en ámbitos diversos, siendo ésta una práctica relativamente frecuente. Sin embargo, de la contemplación conjunta de este Anteproyecto y su expediente, no se desprende cuál es el común denominador de la regulación proyectada; por ello, el Consejo Jurídico debe advertir de la conveniencia de segregar el Anteproyecto en tantos como sea necesario para promover las reformas legislativas en sus respectivos ámbitos, propiciando un adecuado conocimiento de las normas vigentes a quienes están por ellas afectados. Para fundamentarlo se van a formular propuestas concretas pero, además, no es ocioso advertir de los riesgos inherentes a las medidas legislativas de esta naturaleza, cuya verdadera legitimidad constitucional está siendo puesta en cuestión por la doctrina, dada su incompatibilidad con diversas vertientes del principio de seguridad jurídica, con la integración sistemática del ordenamiento jurídico, así como con los principios rectores de la producción legislativa.
2. El Consejo Jurídico entiende que procede una nueva y más adecuada redacción del artículo 16 de la Ley regional (de Puertos), debiendo diferenciar claramente entre el canon de ocupación de terrenos, el de ocupación de obras e instalaciones, el de ocupación de aguas, el de aprovechamiento de materiales y el de desarrollo de actividades comerciales e industriales, con sus correspondientes bases de cálculo y tipos de gravamen. En este sentido, el modelo de los artículos 69 y 69 bis de la Ley 27/92, tiene la claridad conceptual y técnica exigible en esta materia.
Asimismo, se echa en falta una regulación de las determinaciones sobre devengo y actualización de los cánones, materias en las que los referidos preceptos estatales también pueden servir de pauta a seguir.
3. Las bonificaciones o exenciones en las prestaciones patrimoniales de carácter público y, entre ellas, en cánones como los que nos ocupan, son admisibles en tanto vengan justificadas por razones de interés público o social. La propia Ley de Puertos así lo prevé con carácter general en sus artículos 15.7 y 30.6. Ello implica, en la línea de lo dicho con ocasión de la creación de los nuevos cánones, que los motivos que en abstracto se aduzcan, por muy plausibles que puedan ser, deben venir respaldados por el correspondiente estudio en el que se analicen y se verifiquen con un mínimo detalle los presupuestos de hecho que justifican el incremento de la bonificación y la adecuación y proporcionalidad de la magnitud de la misma. En la documentación remitida, al igual que en los casos anteriores, no obra ningún estudio que analice en concreto estos extremos sobre la situación del sector pesquero, por lo que tal omisión debe ser subsanada si se quiere que la modificación quede debidamente justificada.
4. Debemos resaltar la duda que plantea la redacción del primer párrafo de la Disposición, pues no queda claro si lo sometido a concesión son los puertos de la Comunidad o las obras o instalaciones. La distinción es muy relevante porque, en el primer caso, se estaría haciendo referencia a los puertos objeto de contrato de concesión del servicio público portuario consignados en los dos últimos párrafos de la letra B, 2º, del Anexo del Real Decreto 2.925/82, de 12 de agosto, de traspasos a la Comunidad en materia de puertos; en el segundo caso, la referencia sería a las obras o instalaciones sometidas a concesión demanial según la ley. El objeto o alcance de la Disposición sería, pues, muy distinto en uno u otro caso.
5. Ha de constatarse la inadecuación que se observa entre el contenido de la Disposición (Adicional Tercera de la Ley de Puertos, que se introduce) y la finalidad que, según los informes remitidos, la justifica. Así, es claro que la Disposición va encaminada a otorgar el oportuno título habilitante, vía modificación o ampliación de la concesión ya otorgada (pues eso es, en definitiva, la "legalización" en el caso que nos ocupa), de obras e instalaciones construídas por particulares no amparadas por la concesión ya otorgada, realizadas, pues, extramuros del título expedido por la Administración. Sin embargo, la causa que motiva esta anómala situación es, según los informes, el defectuoso cumplimiento de lo previsto en el citado Real Decreto en orden a la suscripción de las Actas que, a efectos identificativos del dominio público portuario adscrito, debían extenderse entre la Administración del Estado y la Comunidad Autónoma (letra E del Anexo citado). Estas deficiencias se cifran en el hecho de que las primeras Actas (que se llaman "de adscripción") se empezaron a redactar y aprobar en el año 1995, estando pendientes de formalizar un buen número de ellas, por motivos, se dice, ajenos a la Comunidad, existiendo en muchas una clara discrepancia, a efectos de inmuebles y construcciones, entre lo proyectado y lo ejecutado, lo que ha provocado el estancamiento en la tramitación de dichas Actas. Se aduce que para desbloquear la actual situación es necesaria la Disposición propuesta.
A juicio del Consejo, el cumplimiento de lo establecido en su día por el Real Decreto de traspaso acerca de la formalización de un Acta que identificara exactamente el dominio público portuario adscrito a la Comunidad, implica exclusivamente una relación interadministrativa y es jurídicamente independiente de la legalización de obras de particulares no incluídas o no amparadas en el título concesional que tengan otorgado.
En este sentido, debe advertirse que el incumplimiento de la obligación de formalizar el Acta prevista en el Real Decreto habrá supuesto, sin duda, una dificultad a la hora de determinar con exactitud el dominio público portuario que fue objeto de traspaso (o adscripción), pero no afectó a la efectividad del mismo, que se produjo, según la letra J del Anexo, con fecha 1 de julio de 1982. Resulta claro que el hecho de que desde tal fecha hasta el presente (o hasta la fecha de las Actas de adscripción que se hayan formalizado) no existan tales Actas, no priva de efectividad al traspaso, pues éstas tenían la finalidad de identificar en un plano, con la mayor exactitud posible, la superficie objeto de cesión, a efectos de dar seguridad jurídica a dicha operación. Lo contrario, esto es, sostener que las Actas tenían una finalidad constitutiva y no declarativa de los traspasos, supondría afirmar que éstos no habrían tenido efectividad, lo cual no sólo se opone a lo establecido en el Anexo, sino que sería difícilmente sostenible visto el tiempo transcurrido y los actos realizados por la Administración regional. Debe tenerse en cuenta que, en todo caso, el dominio público-portuario que fue traspasado, estaba constituído por los terrenos e instalaciones destinados al servicio portuario que en aquella fecha fueran de titularidad estatal, con lo cual existía un criterio cierto de delimitación de los terrenos, aun cuando faltara una expresión gráfica en el correspondiente plano del Acta, que sólo tenía que incluir una "línea de ocupación del dominio público", pero no las instalaciones que existieran dentro de los terrenos demaniales.
6. Puede afirmarse la innecesariedad de adoptar una Disposición como la que analizamos. En efecto, tanto para las obras realizadas antes como después del 31 de diciembre de 1999, el artículo 41.5 de la Ley ya prevé la posibilidad de legalización, pues no otro sentido puede tener la facultad que en dicho precepto se otorga al infractor para que proceda "a corregir la situación creada por la comisión de la infracción, previo requerimiento y en el plazo que al efecto fije la Administración regional". A pesar de que el precepto siguiente parece establecer como consecuencia adicional necesaria del expediente sancionador la restitución de las cosas o su reposición a la situación anterior, ello ha de entenderse sin perjuicio de que el infractor proceda a solicitar el oportuno título habilitante en el plazo que al efecto le fije la Administración y que después se resuelva sobre su otorgamiento, al igual que sucede en otros sectores jurídicos (p.ej.: urbanismo). Y, en todo caso, como se dijo antes, sin que tal legalización enerve la procedencia de la sanción, aun cuando fuera reducida respecto de la cuantía que conllevaría una obra no legalizable.
7. Como ha establecido el Tribunal Constitucional en sentencias que, por su reiteración, es innecesario recordar, el ejercicio de una determinada competencia ha de realizarse sin perjuicio o sin menoscabo de las competencias atribuídas a otras Administraciones. Pues bien, se advierte en el texto propuesto un cierto olvido de la incidencia que en esta materia tiene el régimen jurídico estatal de recaudación de los tributos cedidos por el Estado y de los ingresos locales. En efecto, no hay en el artículo propuesto ninguna precisión relativa a la recaudación de los referidos ingresos. Sin embargo, la materia ofrece perfiles que muestran cómo la regulación pretendida puede incidir, en parte, en títulos competenciales estatales.
8. La LCAP establece las funciones, en este caso, consultivas, que han de ejercerse en los diversos procedimientos, aquí el de modificación contractual, pero deja a la competencia autoorganizativa de cada Administración determinar cuál (o cuáles) hayan de ser los "órganos correspondientes". Y ello supone dejar a la libre determinación de la Administración actuante si estas funciones asesoras jurídicas han de ser prestadas por uno o varios órganos. En el caso de la Administración Regional se establece con carácter general un informe de los Servicios Jurídicos de la Secretaria General de la Consejería (así se desprende de los diversos Decretos de estructura), y otro de la Dirección de los Servicios Jurídicos si se formulara oposición por los interesados o el Consejo de Gobierno hubiera autorizado la celebración del contrato (art. 23.4,h del Decreto 59/96, de 2 de agosto).
De igual modo, es una opción lícita del legislador autonómico añadir a tales informes el que ahora nos ocupa, si bien la elección de una norma con rango de ley no parece la más acertada, vistas las variaciones que sobre la preceptividad del mismo se han producido en tan pocos años. Teniendo en cuenta tal circunstancia, y que se trata, en definitiva, de incidir sobre el ámbito funcional de la Junta, sería más adecuado que la regulación se instrumente habilitando a un reglamento la adaptación de las cuantías para el futuro sin tener que acudir a la modificación por vía de ley formal.
9. La justificación recogida en el Preámbulo, y con mayor extensión en la Memoria del Anteproyecto, para prorrogar el plazo de un año en la determinación de los requisitos de acceso e integración a estos Cuerpos (de Letrados e Interventores), hace referencia a "la propia dificultad técnica del proceso (los funcionarios a integrar, la situación en su Cuerpo de origen, las condiciones de reingreso en el mismo, los puestos que podrán proveer, la determinación de las vías de promoción a dichos cuerpos distintas de las pruebas selectivas....) que obliga a contemplar el problema desde diversas perspectivas evitando agravios comparativos, al suponer la escisión de un conjunto de funcionarios del Cuerpo Superior de Administradores, lo que exige actuar con la mayor cautela para evitar actuaciones precipitadas en un Cuerpo tan diverso en su composición y funciones". También se hace referencia a la necesidad de contar con el más amplio consenso posible, correspondiendo "su liderazgo" a los órganos más directamente afectados (Dirección de los Servicios Jurídicos e Intervención General) conjuntamente con las Consejerías y Organizaciones Sindicales. A dicho respecto, el Consejo Jurídico señala, como observación atinente al proceso de elaboración normativa de esta materia, que la misma también afecta e interesa a la propia organización de este Órgano Consultivo, puesto que el régimen estatutario de los Letrados del Consejo Jurídico es el general de los funcionarios de la Administración de la Comunidad Autónoma; y ello sin perjuicio del dictamen preceptivo del artículo 12.4 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo. A mayor abundamiento, la disposición de un cuerpo de letrados propio, al que se acceda tras la superación de pruebas de selección con un completo temario que garantice la preparación e idoneidad de los mismos, es una aspiración de este Consejo Jurídico, siguiendo el modelo del Consejo de Estado.
Respecto a su justificación, aun aceptando las dificultades técnicas para articular esta integración, este Consejo considera que ha de distinguirse claramente la finalidad que se pretende con la creación de estos cuerpos (a diferencia de los cuerpos generales, a los que corresponden las funciones comunes de la actividad administrativa) y los criterios para su ingreso, del propio proceso de integración de aquellos funcionarios que desempeñan estas tareas en la Administración Regional, ya que, de lo contrario, podría desdibujarse el propio sentido de su creación. Así, la de la creación de estos Cuerpos se justifica por la necesidad de englobar a un conjunto de funcionarios que tienen asignadas funciones sustancialmente coincidentes en su contenido profesional y que requieren de una preparación técnica que no puede improvisarse. Estas funciones vienen ya recogidas en la norma de creación (artículo 7. Dos de la Ley 11/1998) cuando señala, para el Cuerpo de Letrados, el desempeño de las funciones de asesoramiento jurídico, representación y defensa en juicio de la Administración Pública Autonómica, y para el Cuerpo de Interventores y Auditores las funciones de control financiero y auditoría del sector público autonómico, función interventora y contabilidad pública.
Consecuentemente a estas funciones, habrán de contemplarse los requisitos para su ingreso (mediante los sistemas de selección de personal previstos en el artículo 19.1 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto), sugiriendo ya la posibilidad de establecer escalas en función de las distintas áreas funcionales de su ámbito de actuación, lo cual no excluye que se regule un sistema de promoción interna así como un procedimiento de integración de los funcionarios del Grupo A que dispongan de la titulación específica y hayan acreditado con las tareas que hayan desarrollado, un nivel de conocimientos y méritos objetivamente valorados. A estos criterios hizo referencia el Consejo Jurídico en su Dictamen nº 39/98, de 4 de noviembre, cuando señalaba que "con carácter general ... la integración de los funcionarios en dichos Cuerpos debería ser acorde con los principios de igualdad, mérito y capacidad..."
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Una vez recibidas diversas propuestas de sus Centros Directivos y de la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas, la Consejería de Economía y Hacienda elaboró el Anteproyecto de Ley de Medidas Financieras, Administrativas y de Función Pública Regional que, previo informe favorable del Servicio Jurídico de su Secretaría General, fue también informado por los Secretarios Generales de las Consejerías de Trabajo y Política Social, de Política Territorial y Obras Públicas, de Educación y Cultura y, además, por el de Economía y Hacienda, a efectos de lo que dispone el artículo 50.2, h) de la Ley 1/1998, de 7 de enero, del Presidente, del Consejo de Gobierno y de la Administración Pública Regional.
SEGUNDO.- Fue elevado al Consejo de Gobierno el 30 de septiembre de 1999, a efectos de lo que dispone el artículo 22 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno y, en cumplimiento de lo acordado por él, el Anteproyecto se sometió, además de a los informes de las distintas Consejerías, al de la Dirección de los Servicios Jurídicos, y a los dictámenes preceptivos del Consejo Económico y Social y del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
TERCERO.- Formularon diversas observaciones las Consejerías de Presidencia, Industria, Comercio, Turismo y Nuevas Tecnologías, y Sanidad y Consumo, que fueron valorados por la Consejería instructora.
CUARTO.- Emitió su informe la Dirección de los Servicios Jurídicos el 4 de octubre de 1999.
QUINTO.- El día 6 de octubre se remitió el Anteproyecto, acompañado de su expediente, al Consejo Económico y Social, así como a la Comisión Mixta de Coordinación de la Gestión Tributaria.
SEXTO.- El Consejo Económico y Social emitió su dictamen el día 21 de octubre, formulando observaciones a aspectos parciales del Anteproyecto, en especial a los incrementos de las tasas, al tiempo que razona el efecto de dispersión normativa que con tal opción legislativa se produce.
SÉPTIMO.- Mediante oficio de 25 de octubre de 1999, el Consejero de Economía y Hacienda formuló consulta a los efectos del artículo 12.2 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, oficio registrado de salida el siguiente día 26, en el que también tuvo entrada en el Registro del Consejo Jurídico.
A tales antecedentes corresponden las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- De carácter general.
I.- Naturaleza y alcance del Dictamen.
Al amparo del artículo 12.2 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, reguladora de este Consejo Jurídico, el Consejero de Economía y Hacienda solicita consulta respecto al Anteproyecto de Ley de Medidas Financieras, Administrativas y de Función Pública.
Corresponde, pues, la emisión de este Dictamen con carácter preceptivo, a tenor del título legal citado y del propio requerimiento de la autoridad consultante, contando ello con el precedente del Dictamen 39/98, en el que, a instancia del mismo Consejero, dijimos que «aunque existen acuñados distintos tipos de Leyes, la presente ha adquirido carta de naturaleza en el ordenamiento español al margen de cualquier cualificación previa, por lo que, a pesar de su dimensión, trascendencia y efectos, no deja de ser una Ley ordinaria más, sujeta a los límites materiales que le son propios y, en esa medida, surge la competencia del Consejo Jurídico para emitir el presente Dictamen, tal como el Consejero de Economía y Hacienda ha señalado en su escrito de remisión».
Debemos emitir Dictamen, también preceptivo, por así exigirlo el artículo 12 de la referida Ley 2/1997, apartado 4, respecto a la particular regulación del Cuerpo de Letrados incorporada al Anteproyecto, aparte de lo que más adelante y sobre igual particular se expresará en la consideración correspondiente. La Ley 2/1997, ya citada, al configurar al Letrado (artículo 17.3) como funcionario con destino exclusivo en el Consejo Jurídico, matiza unas normas complementarias de su estatuto por la relevancia que su actividad tiene para el cumplimiento de los fines generales del Consejo, de cuya organización forma parte (Título II, Capítulo II, del Reglamento de Organización y Funcionamiento).
II.- Sobre el procedimiento de elaboración.
1. Competencia para su elevación al Consejo de Gobierno.
La Ley 1/1988, de 7 de enero, del Presidente, del Consejo de Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (en adelante, Ley 1/1988) dispone en su artículo 48, b) que corresponde a los Consejeros proponer al Consejo de Gobierno los Anteproyectos de Ley "relacionados con las materias de su competencia", concretando el Decreto del Presidente 16/1999, de 13 de julio, de reorganización de la Administración Regional, el alcance de las competencias respectivas. Atendiendo al contenido del Anteproyecto las materias contempladas corresponden, además de a la Consejería de Economía y Hacienda, a las de Política Territorial y Obras Públicas (modificaciones a la Ley de Puertos del artículo 8), y a la de Educación y Cultura (modificación a la Ley de Consejos Escolares del artículo 12), siendo los titulares de dichas Consejerías quienes ostentan la facultad de propuesta del texto objeto de Dictamen al Consejo de Gobierno. De lo que se sigue la necesidad de que la propuesta a elevar a este último sea también suscrita por el Consejero de Educación y Cultura, y no sólo por los titulares de las dos Consejerías primeramente citadas.
Hay constatación en el expediente de la existencia de los diversos requerimientos de tramitación para la elaboración del Anteproyecto; unos han sido despachados, y así consta, mientras que otros, no han sido cumplimentados. Entre los primeros, el informe del Consejo Regional de la Función Pública, que conoció del Anteproyecto, y la comunicación a la Comisión Mixta de Coordinación de la Gestión Tributaria no prevista en el artículo 33.1 de la Ley 14/1996, de 30 de diciembre, de Cesión de Tributos del Estado a las Comunidades Autónomas (LCT), surgiendo de la misma determinadas sugerencias formuladas de forma verbal. Entre los segundos, la comunicación que aún queda pendiente y debe hacerse a la Comisión General de Comunidades Autónomas del Senado, exigida por el artículo 2, último párrafo, de la Ley 34/1997, de 4 de agosto, de modificación del régimen de cesión de tributos del Estado a la Región de Murcia.
2. Sobre su instrucción y la integración del expediente.
Al seguir la Comunidad Autónoma sin una normativa propia sobre procedimiento de elaboración de proyectos de ley, la iniciativa tiene que sustanciarse, como ya viene siendo habitual, a través del cauce que proporciona el artículo 22 de la Ley 50/1997, del Gobierno (LG). Así se hace constar en el expediente, que utiliza con frecuencia ese precepto como fundamento de su actuación, mostrando el Extracto de Secretaría la sucesión de trámites que, en atención a tal normativa, han sido desarrollados.
Además de propiciar la participación de todas las Consejerías de la Administración Regional haciendo uso de las competencias cuyo ejercicio les es irrenunciable, han intervenido el Consejo Regional de la Función Pública, la Junta Regional de Contratación Administrativa y el Consejo Económico y Social. Desde fuera de la Comunidad Autónoma, ha participado la Comisión Mixta de Coordinación de la Gestión Tributaria, por imperativo del artículo 33.1,b) de la Ley 14/1996, de Cesión de Tributos del Estado a las Comunidades Autónomas y Medidas Fiscales Complementarias (redacción dada por Ley 66/1997, de 30 de diciembre).
El conjunto de actuaciones practicadas se completa con las diversas memorias explicativas de las propuestas promovidas que, aunque con dispar fuerza de convicción, puede considerarse que realizan un adecuado tratamiento de los asuntos, porque a través de ellas puede entenderse la justificación de los contenidos incorporados al Anteproyecto.
El examen inicial del expediente permite, pues, afirmar su adecuada integración y el cumplimiento del artículo 88.3 del Reglamento de la Asamblea Regional, al ir acompañado de una exposición de motivos y de "cuanta documentación permita valorar mejor su oportunidad y contenido".
Aun considerando satisfactorio el grado de cumplimiento de la normativa establecida, hubiera sido deseable que la Exposición de Motivos, además de describir "in extenso" los contenidos del articulado, expresase las causas que originan la necesidad de regular las materias a las que se refiere. Si desde una óptica formal puede acogerse el planteamiento expositivo con que la misma ha sido elaborado, no ocurre igual si nos adentramos en la última finalidad que se persigue con su inclusión, para lo que se precisa la declaración, aunque sea breve, de los objetivos que pretende conseguir la Ley.
Dado que el expediente demuestra la preocupación que ha suscitado su plena integridad, resulta destacable que la normativa referente a la reforma de la Ley 2/1995, de 15 de marzo, de Juegos y Apuestas de la Región de Murcia, ha prescindido del trámite de audiencia a la Comisión de esa materia, creada por la citada Ley y regulada en el Decreto 27/1996, de 29 mayo, artículo 4.1, a), en la que están representadas las organizaciones empresariales y de consumidores del sector.
El requerimiento de la participación de los interesados tiene también dimensión legal, porque la Ley Regional 3/1995, de 21 de marzo, del Estatuto de Consumidores y Usuarios, desde la óptica de la protección de estos últimos, ha hecho también preceptiva su intervención. Estos trámites olvidados tienen una relevancia que la propia Constitución ha resaltado mediante la inclusión en su artículo 9.2 del deber de los poderes públicos de promover la participación de los ciudadanos en la vida pública, deber al que dan cumplimiento las normas que establecen ese derecho de audiencia, y que más específicamente reitera el artículo 105,a) CE.
Cierto es que, si finalmente se consigue la conversión del Anteproyecto en Ley comprendiendo estas regulaciones, se habrá logrado que la suprema representatividad de la Asamblea Regional convalide este defecto de tramitación, pero no por ello dejará de haberse producido un incumplimiento procedimental.
En otras ocasiones ha llamado la atención el Consejo Jurídico sobre la circunstancia de que, a pesar de que el procedimiento para la elaboración de Anteproyectos de ley viene regido por una norma estatal, deben también observarse las propias normas autonómicas que inciden sobre la materia que se regula.
3. Garantía de legalidad y celeridad.
A través del artículo 22 LG se persigue que, con el procedimiento de elaboración de Anteproyectos de ley, se adquiera conocimiento sobre la oportunidad y necesidad del mismo. En suma, que trate de garantizar la eficacia para cumplir el objetivo a alcanzar y la legalidad de los instrumentos jurídicos empleados para conseguirlo. Sólo se autoriza a prescindir de trámites cuando razones de urgencia lo aconsejen.
No existe en el expediente una justificación de urgencia, aunque no se debe desconocer que la opción legislativa de una "ley de acompañamiento" de los Presupuestos implica una cierta celeridad en su elaboración para que el proceso completo de su tramitación, en las diversas fases hasta la publicación, acompañe también al Presupuesto. No obstante, tal celeridad no es asimilable a la urgencia que se requiere para excepcionar la realización de trámites preceptivos.
Pero la casi extrema celeridad con la que se inviste la instrucción del Anteproyecto hasta el momento de su remisión al Consejo Económico y Social, no debe orillar el sentido último que con los informes y dictámenes se persigue, porque la práctica formal de los mismos no es equivalente a la real sustanciación, como demuestra el modo de solicitud y emisión del informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, según obra en el expediente. Así, el Consejo de Gobierno, mediante su Acuerdo del 30 de septiembre pasado, ordenó que se recabase ese informe junto a los preceptivos de este Consejo Jurídico y del Consejo Económico y Social. El informe se solicitó a dicho Centro Directivo mediante oficio de 1 de octubre (no consta la fecha de registro de entrada en la Dirección citada), señalando que se formulasen observaciones "hasta el próximo día 4 de los corrientes, debido a la premura de los plazos de que se dispone antes de su remisión al Consejo Económico y Social y al Consejo Jurídico de la Región de Murcia". El Director de los Servicios Jurídicos emitió su informe el 4 de octubre advirtiendo "la inexistencia de tiempo material para poder hacer un estudio serio y en profundidad del referido texto legislativo", no obstante lo cual formula unas observaciones "detectadas en una lectura muy rápida y que en ningún caso exonera de la necesidad de un análisis más detallado que en su momento realizará mediante su dictamen el Consejo Jurídico".
El referido incidente procedimental es vivo ejemplo de la forma de instruir los expedientes de elaboración de leyes que se debe evitar, y que este Consejo combate haciendo permanente hincapié en que se analicen las propuestas normativas, se justifiquen y se contrasten con todos los órganos administrativos y sectores ciudadanos afectados.
La inexistencia de tiempo material para "hacer un estudio serio" ha frustrado el deseo del Consejo de Gobierno de que informe la Dirección de los Servicios Jurídicos, porque, aunque resulte obvio destacarlo, el citado Consejo no ordena ese trámite para que se produzca sin el debido rigor.
La postura desfavorable hacia esa celeridad que difumina la real existencia de los trámites necesarios, manifestada por la Dirección de los Servicios Jurídicos, es también compartida por este Consejo que, para hacer posible que el Consejo de Gobierno apruebe el Proyecto en tiempo hábil para ser convertido en Ley por la Asamblea Regional, si ésta así lo decide, antes de que finalice el presente año, debe despachar este Dictamen en el escaso plazo de 10 días naturales, por lo que debemos insistir en lo dicho en el reciente Dictamen 70/99, emitido sobre el texto articulado del Anteproyecto de Ley de Presupuestos Generales de la Región de Murcia para el ejercicio 2000, en cuanto a la necesidad de habilitar el tiempo suficiente para realizar el estudio del Anteproyecto que se somete a consulta.
SEGUNDA.- Sobre técnica normativa.
I.- Inexistencia de carácter unitario del Anteproyecto. Su denominación y vigencia.
Desde que por este Consejo fue dictaminada, en fase de Anteproyecto, la Ley de Medidas Financieras, Administrativas y de Función Pública Regional aprobada en diciembre de 1998, ya puso de manifiesto que "la verdadera cuestión que al respecto cabe plantear, a la vista de las heterogéneas materias del Anteproyecto, es qué razón justifica el alumbramiento conjunto de unas normas dispersas e inconexas para producir efectos simultáneamente el día uno de enero próximo", observación que ahora es de reiterar sin que por ello pierda su propio énfasis.
El presente Anteproyecto, igual que su antecedente, carece de unidad material; sólo puede definirse por su existencia formal, pero no por los elementos normativos necesarios para ser considerado como una norma que se alumbre desde un objetivo claro y unívoco, porque la disparidad de sus contenidos no se ve originada por un objetivo único. No son extrañas las leyes de medidas heterogéneas pensadas para la consecución de un fin que exige actuar normativamente en ámbitos diversos, siendo ésta una práctica relativamente frecuente. Sin embargo, de la contemplación conjunta de este Anteproyecto y su expediente, no se desprende cuál es el común denominador de la regulación proyectada; por ello, el Consejo Jurídico debe advertir de la conveniencia de segregar el Anteproyecto en tantos como sea necesario para promover las reformas legislativas en sus respectivos ámbitos, propiciando un adecuado conocimiento de las normas vigentes a quienes están por ellas afectados. Para fundamentarlo se van a formular propuestas concretas pero, además, no es ocioso advertir de los riesgos inherentes a las medidas legislativas de esta naturaleza, cuya verdadera legitimidad constitucional está siendo puesta en cuestión por la doctrina, dada su incompatibilidad con diversas vertientes del principio de seguridad jurídica, con la integración sistemática del ordenamiento jurídico, así como con los principios rectores de la producción legislativa.
Ni siquiera desde el ángulo de su eficacia temporal existe unidad plena en los contenidos del Anteproyecto. Hay, de una parte, un precepto de confesada eficacia temporal, como el relativo al Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, mientras que el resto, al no autolimitarse, surgen como mandatos tendentes a adquirir una permanencia estable en el Ordenamiento, a veces, fuera de sus marcos normativos que se ven, eso sí, alterados.
Sobre la realidad de esa desintegración del texto, difícilmente puede asumirse el reto de encontrar una denominación que traslade al título su sentido verdadero. En cualquier caso y para ser fieles al contenido pleno de la norma y a su carácter modificativo, debería titularse: "Anteproyecto de Ley de Medidas Financieras y de Función Pública para el año 2000, y de modificación de la Ley 11/1998, de 28 de diciembre, de Medidas Financieras, Administrativas y de Función Pública Regional; de la Ley 7/1997, de 29 de octubre, de Tasas, Precios Públicos y Contribuciones Especiales; de la Ley 3/1996, de 16 de mayo, de Puertos de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia; de la Ley 4/1997, de 24 de julio, de Construcción y Explotación de Infraestructuras de la Región de Murcia; de la Ley 2/1995, de 15 de marzo, de Juegos y Apuestas de la Región de Murcia; de la Ley 3/1992, de 30 de julio, de Patrimonio de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y de la Ley 6/1998, de 30 de noviembre, de Consejos Escolares de la Región de Murcia". Denominación ésta excesivamente prolija, que más bien aconsejaría sintetizarla en "Ley de medidas tributarias para el año 2000 y de modificación de diversas leyes regionales en materia de Tasas, Puertos, Educación, Juego y Apuestas y Construcción y Explotación de Infraestructuras".
En resumen, el uso que de las "leyes de acompañamiento" se viene haciendo, tanto en la esfera estatal como autonómica, y por gobiernos de diferente signo, es contrario a la más elemental lógica jurídica y a la técnica legislativa, con lo que dicho uso, tal como viene repitiendo la doctrina más autorizada, debería reducirse a su ámbito propio de determinaciones necesarias para el correcto y eficaz cumplimiento de la ley principal, de Presupuestos, a la que, esta vez con pleno sentido, "acompañaría".
II. Seguridad jurídica, situación de las modificaciones que se proyectan y alternativas.
No consideramos necesario extendernos en la enumeración de las abundantes citas, doctrinales y jurisprudenciales, que desaconsejan las acciones que, como ésta, abundan en la dispersión normativa creando confusión y desarmonía en el seno del ordenamiento. Sí interesa, sin embargo, aludir a algunas de las modificaciones que se proyectan, dada la necesidad de proponer alternativas que permitan replantear leyes como la presente.
Llama la atención, en primer lugar, que el precepto que encabeza el contenido de la Ley sea, precisamente, el que limita su eficacia temporal al ejercicio 2000 en un tributo, el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, IRPF, de imprescindible coordinación con una normativa estatal, también cambiante, y con una realidad económica que justifica su vigencia limitada. Éste sería, a juicio del Consejo Jurídico, el auténtico y primordial contenido de una Ley que pudiera denominarse de "Acompañamiento del Presupuesto", ya que su relación directa e inmediata con el mismo resulta incuestionable siendo, sin embargo, de imposible inclusión en la misma Ley de Presupuestos por razones ya conocidas.
Sigue, en esa relación de preceptos, todo el Capítulo I, comprensivo también de normas tributarias pero de eficacia permanente. Algunas relativas a normas de nueva implantación en la Comunidad Autónoma, o complementarias de otras aprobadas en el ejercicio de 1998 (Ley 12/1998) para regir no sólo en 1999 sino también en ejercicios sucesivos, como la regulación autonómica del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados.
Con tales antecedentes, el Consejo Jurídico cree que es necesaria la promulgación de una Ley Tributaria Regional permanente, que homogeneíce las regulaciones permitidas por la ampliación de las competencias normativas regionales en esta materia a través de la Ley 34/1997, de 4 de agosto, de modificación del régimen de cesión de tributos del Estado a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y de fijación del alcance y condiciones de dicha cesión. De esa manera, sobre la base de una legislación estable y unitaria, se amortiguaría el efecto disgregador que actualmente se produce normando aisladamente, y permitiría el conocimiento cierto de los textos, aproximándonos así al deseo de la Ley 1/1998, de 26 de febrero, de Derechos y Garantías del Contribuyente, cuyos artículos 4 y 6 vienen a formular mandatos en tal sentido.
El resto de contenidos del Anteproyecto debería reconducirse, cada uno, a su sede normativa propia, incluídos los artículos 5 y 6 que, como más adelante se razonará, son verdaderas modificaciones materiales a la LH revestidas de forma autónoma.
Una observación menor, pero no carente de interés, se refiere a un aspecto formal, como es el de la estructura del Anteproyecto. Dada la diversidad de asuntos tratados, debiera haberse ordenado en títulos, capítulos y secciones, dándole un contenido orgánico y evitando artículos tan excesivamente prolijos como, por ejemplo, los 8, 9 y 10.
El examen de los preceptos que integran el Anteproyecto debe hacerse, como expusimos en el Dictamen 39/98, desde los parámetros aplicables a cualquier ley ordinaria; serán, por tanto, además de la Constitución, las normas básicas y las delimitadoras de competencias las que hayan de confrontarse con él para concluir su adecuación constitucional, procurando, además, la armonía interna de su redacción y la adecuada inserción en el resto del ordenamiento.
El Consejo se siente obligado a seguir una sistemática acorde con la establecida en el Anteproyecto objeto de consulta, a lo que se dedican las siguientes Consideraciones.
TERCERA.- Disposiciones en materia tributaria.
I. Tributos cedidos.
El conjunto de estos preceptos adquiere habilitación competencial desde la modificación de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA) y de la LCT producidas por las Leyes 3/1996, de 27 de diciembre (Orgánica) y 14/1996, de 30 de diciembre.
El régimen de deducciones a la vivienda en el IRPF está explicado en la memoria, construído correctamente y con casi idéntica redacción que el vigente en este ejercicio 1999, aunque ha cambiado el régimen de permanencia futura de los derechos a deducción generados en los ejercicios 1998 y 1999, que se unifican con el resultante del ejercicio 2000 mediante una Disposición Adicional, incluída en el último borrador, según la cual esta deducción será de aplicación "a las viviendas adquiridas o rehabilitadas a partir del día 1 de enero de 1998". No obstante el propósito unificador, que no se presenta con fin distinto al de facilitar la gestión del tributo, ha de dejarse constancia de que la determinación de los presupuestos en base a los cuales es posible deducir en el ejercicio 1999 -a declarar en el 2000-, queda como consecuencia de ello algo confusa, ya que ofrece al contribuyente la aparente alternativa de deducir aplicando el límite de las 40.000 pesetas, previsto en la Ley de 1998, o el de las 41.000 previsto en este Anteproyecto, duda que puede extenderse a si se pretende dar eficacia retroactiva al límite de las 46.000 pesetas introducido ahora "ex novo" para contribuyentes menores de 30 años. Más clara, precisa y exacta era la regulación anterior, que no ofrecía lugar a dudas, pudiéndose subsanar las mismas añadiendo al precepto que el límite a aplicar a la deducción será el vigente en el ejercicio en que se generó el derecho a la misma y, en cualquier caso, al regularse la aplicación de la nueva ley a situaciones jurídicas nacidas con anterioridad a su entrada en vigor, esta disposición debe calificarse de transitoria.
En cuanto a la regulación del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, cabe considerarla correcta y justificada en la memoria por lo que atañe a los elementos técnicos que han servido para redactar las medidas que contiene el precepto. Su incorporación al texto se realiza "atendiendo a las peticiones formuladas por los empresarios del sector y considerando que las mismas son convenientes para la mejora de la economía regional" porque procuran una renovación del parque de vivienda usada permitiendo un más fácil acceso a la nueva, y se estima su coste en una disminución recaudatoria de 50 millones de pesetas. Esta justificación, razonable, no está acompañada de estudio económico que la avale, al igual que sucede con la cuantía estimada del coste que con ello soporta la Hacienda Regional.
Finalmente, por lo que respecta a los tributos que recaen sobre el juego, no hay más novedad que la consistente en incrementar la cuota de las máquinas tipo B en la Tasa sobre Juegos de Suerte, Envite y Azar, al tiempo que se establece una previsión para que los sujetos pasivos de la Tasa sobre Rifas, Tómbolas, Apuestas y Combinaciones Aleatorias cumplan su obligación tributaria mediante autoliquidación, autorizando al Consejero de Hacienda para, mediante Orden, determinar los modelos y plazos de ingreso.
Estas innovaciones se encuentran comprendidas en las facultades normativas que la Comunidad Autónoma ostenta en materia de tributos cedidos y, en cuanto a la última citada, es adecuado su establecimiento en norma de este rango, al suponer un cambio sustancial de la obligación de los sujetos pasivos, que se transforma en autoliquidar, razón por la que cae en el ámbito de la reserva de ley prescrito por el artículo 10, k) LGT. No cabe duda de que, aunque no se expliciten motivos determinantes de esta propuesta, son razones de economicidad y eficacia administrativa las que han sido tenidas en cuenta y, por ello, de presumible bondad. Pero al hilo de medidas así, que suponen un incremento de cargas para el ciudadano-contribuyente, comienza a ser necesario destacar que la Administración tributaria tiene hoy, junto a sus prerrogativas tradicionales, el deber de facilitar a los afectados el cumplimiento de sus obligaciones materiales y formales, ya que el sistema de privilegios debe entenderse cada vez más equilibrado por el estatuto que pretende implantar la Ley 1/1998, de 26 de abril, de Derechos y Garantías de los Contribuyentes, cuya eficacia inspiradora de las normas tributarias y de su aplicación es ostensible, al recoger entre sus principios el de la menor restricción de derechos del obligado tributario. El desarrollo reglamentario al que definitivamente se remite el precepto comentado debe tener ello en cuenta, ya que la corriente inspiradora de los nuevos principios tributarios se compadecería mal con la imposición de mayores cargas formales a los contribuyentes de la tasa.
II. Tributos propios.
Las modificaciones a la Ley 7/97, de Tasas, Precios Públicos y Contribuciones Especiales, afectan a una serie de tasas cuyas modificaciones han sido propuestas, en algunos casos, por las propias Consejerías gestoras, y a la regulación procedimental contenida en dicha Ley sobre devolución de ingresos indebidos de naturaleza distinta a los tributarios (Disposición Adicional Tercera), eliminando el trámite de la fiscalización previa a la resolución.
Comenzando por la última medida citada y no desconociendo la perfecta legitimación de la ley para aprobarla, se impone, sin embargo, una inevitable reflexión sobre las causas que pueden conducir a eliminar una garantía para la Hacienda Pública que, en su más próxima normativa, es decir, la devolución de ingresos tributarios, sí cuenta de manera específica con ese control (RD 1163/1990, de 21 de septiembre y Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 22 de marzo de 1991, art. 5.5), natural, por otra parte, en todos los actos que implican salida de fondos del presupuesto.
La facultad que el artículo 84.2 LH atribuye a la Intervención General para realizar controles financieros sustitutivos de la fiscalización previa en los casos que cita el artículo 88 de la misma Ley, igual afecta a la Disposición Adicional Tercera de la Ley 7/1997, en los términos de su actual redacción, por lo que, en realidad, esta última no tiene por fin excluir el control financiero del artículo 88, sino reafirmar, en todo caso, la exigencia de la fiscalización previa a un supuesto especial de acto susceptible de producir obligaciones (art. 81.1, a) LH) mediante la excepcional medida de constatar, previamente, que se ejerció por la Hacienda un derecho que legalmente no ostentaba. Se trata de una especial revisión, excepcional en su consideración como vía procedimental de revisión de actos que, más bien, debería estar acompañada de garantías expresas. La propuesta, además, no cuenta con el informe que, por razón de sus competencias, debería haber emitido la Intervención General.
Finalmente, en cuanto a las modificaciones de las particulares tasas, debe dejarse constancia de la prolija memoria que trata de justificar los costes de prestación de servicios que legitiman los incrementos, en aplicación del artículo 14 de la Ley 7/1997. A este respecto, sin entrar en observaciones concretas sobre aspectos de técnica tributaria de las modificaciones propuestas que, en su conjunto, son coherentes, procede destacar las observaciones sobre los aspectos cuantitativos que ha desarrollado el Consejo Económico y Social en su dictamen de 21 de octubre pasado, que sí revelan ciertas contradicciones que deberían ser objeto de reflexión por la Consejería proponente.
CUARTA.- Disposiciones en materia de Hacienda Pública.
I.- Consideración general.
Bajo esta denominación, el Capítulo II del Anteproyecto incluye tres preceptos dirigidos a regular, respectivamente, el control y la contabilidad de las fundaciones constituídas mayoritariamente por aportaciones de la Administración Regional (artículo 5), la exoneración de la obligación de estar al corriente de las obligaciones fiscales y del establecimiento de garantías en determinadas subvenciones (artículo 6), y a modificar la Ley 4/1997, de 24 de julio, de Construcción y Explotación de Infraestructuras de la Región de Murcia (artículo 7).
Una primera aproximación a su estudio revela que los tres preceptos modifican los regímenes vigentes en sus respectivas materias, pero con una notable diferencia: mientras que el artículo 7 declara de manera expresa su finalidad de modificar el artículo 20 de la Ley a la que afecta, dándole nueva redacción, los otros dos artículos también alteran la normativa actual (artículo 51 LH), pero sin modificar su redacción vigente. El principio de seguridad jurídica es íntegramente respetado con la primera fórmula al contenerse en un único texto la regulación vigente. Por esa misma razón, lo aconsejable es que se emplee idéntica técnica para los otros dos preceptos, modificando la redacción del artículo 51 LH afectado. No olvida el Consejo Jurídico que, en sesiones celebradas los días 3 y 4 de agosto pasado, aprobó el Dictamen 53/99 sobre el Proyecto de Texto Refundido de la Ley de Hacienda de la Región de Murcia, y que la solución ahora propuesta va a afectar a éste, que derogará a la LH, en caso de que sea definitivamente publicado. Es una situación no deseable en la que el nacimiento de la nueva norma está "amenazado" de modificación antes de producirse. Si, además, la razón de su elaboración ha sido eliminar la inseguridad concentrando el régimen vigente en materia de Hacienda Pública, la entrada en vigor del Anteproyecto frustrará ese propósito. Ante ello cree el Consejo Jurídico que la mejor solución es declararexpresamente la modificación del artículo 51 LH vigente, solicitando a la Asamblea Regional que autorice su inclusión entre las normas a refundir según el mandato contenido en la Disposición Final Tercera de la Ley 11/1998, de 28 de diciembre, de Medidas Financieras, Administrativas y de Función Pública.
 II.- Sobre el régimen de control y contabilidad de las fundaciones.
Desde la entrada en vigor de la Ley 30/1994, de 24 de noviembre, de Fundaciones y de Incentivos Fiscales a la Participación Privada en Actividades de Interés General (LF), cuyo artículo 6, apartado 4º, dispone que las personas jurídico-públicas tendrán capacidad para constituir fundaciones salvo que sus normas reguladoras establezcan lo contrario, han sido muchas las opiniones que se han vertido sobre la inadecuación de esta fórmula, de origen estrictamente iusprivatista, a la gestión de servicios públicos, llegando a afirmarse que el modelo civil de la fundación, como una forma de participación de los particulares en los fines de interés general, es de difícil adaptación a ellas, y no puede hacerse sin cierta violencia lógica, pues refleja una concepción que mal se compadece con la idea de instrumentalidad. Como consecuencia, los regímenes de las fundaciones que se constituyeron a su amparo utilizan el estatuto legal de las mismas para amoldarlo a una relación de instrumentalidad administrativa para la que no había sido previsto y con la que era difícilmente compatible. Estas consideraciones se pueden seguir manteniendo, incluso con mayor vigor, si se observa la evolución de la normativa estatal en la materia que ha tendido, por un lado, a la consagración de la posibilidad de constituir fundaciones por las personas jurídico-públicas para la prestación de servicios públicos y, por otro, a someter a las creadas a unos controles que desfiguran sus contornos originarios. Así, podemos citar como hitos de esa evolución los siguientes:
- El Decreto Ley 10/1996, de 17 de junio, en el ámbito del Sistema Nacional de Salud, que habilitaba la posibilidad de creación de fundaciones por personas o entidades públicas como forma de gestión de los servicios sanitarios.
- La Ley 15/1997, de 25 de abril, sobre Habilitación de Nuevas Formas de Gestión del Sistema Nacional de Salud, que incidió en este ámbito permitiendo la constitución de cualesquiera entidades de naturaleza o titularidad pública admitidas en Derecho, sin citar expresamente a las fundaciones aunque ello no signifique que las prohibiera, pues una lectura de su Exposición de Motivos demuestra lo contrario.
- La Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, en su artículo 111, creó las denominadas "fundaciones públicas sanitarias", calificadas como "organismos públicos" en el número 2 de ese precepto, dotadas de un estatuto propio reconducible al de las entidades públicas empresariales y, en su artículo 52, modificó la regulación del control interno y de la contabilidad, contenida en el Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria, sometiendo a todas las de naturaleza o titularidad pública estatal a auditoría anual y al control del Tribunal de Cuentas por conducto de la Intervención General del Estado, debiendo llevar su contabilidad de acuerdo con el régimen de contabilidad de la empresa.
- El artículo 15 de la Ley 65/1997, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1998, y el artículo 16 de la Ley 49/1998, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1999, que sujetan a un régimen estricto la gestión presupuestaria de las fundaciones de naturaleza o titularidad pública.
Resulta obligada esta prolija introducción pues ha de servir de base a los razonamientos que ahora se hacen respecto a las tres previsiones contenidas en el artículo 5 del Anteproyecto:
A) En primer lugar, es necesario clarificar la relación entre la Comunidad Autónoma y la fundación, pues de ello depende la aplicabilidad del primer apartado. El texto ha huido del empleo del término "titularidad" sustituyéndolo por algo más concreto, como es el carácter mayoritario o no de la aportación de la Comunidad Autónoma a su constitución, aun cuando la idea que subyace es la misma: la existencia de una entidad en la que, tras el velo de su propia personalidad jurídica, se descubre a la Administración Pública que la dirige y controla. Si se considera que las fundaciones a que extiende su ámbito entran dentro de los organismos "vinculados o dependientes" de la Comunidad - expresión utilizada por la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (artículo 1.3), así como por la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (artículo 2.2) -, una interpretación sistemática y finalista de los preceptos que la LH dedica al régimen de las subvenciones permitiría sostener que, a estos efectos, formarían parte del sector público, haciendo innecesaria la previsión del número 1 de este artículo, puesto que sería de aplicación el párrafo tercero del número 8 del artículo 51 LH, sobre dispensa del requisito de constituir garantía a los beneficiarios de subvenciones cuando formen parte del sector público. No obstante, la ambigüedad existente en la materia aconseja la inclusión expresa de la excepción.
B) En segundo lugar, el sometimiento a control mediante una auditoría anual por la Intervención General de la Comunidad Autónoma, previsión del número 2, y la necesidad de remitir sus cuentas a ese mismo órgano, según el número 3 del artículo estudiado, se sitúan en la misma línea que el Estado ha trazado en su evolución legislativa. Siendo esto así lo que debiera hacerse es completar el régimen de control y contabilidad que, con los dos apartados expuestos, queda en un nivel mínimo e incompleto puesto que no da solución a toda la problemática que se puede plantear; piénsese, por ejemplo, en que la obligación de remisión de las cuentas de las fundaciones a la Intervención General se agota en sí misma, no como se ha hecho en el Estado, que ha dispuesto la integración en su Cuenta General.
Por todo lo manifestado entiende el Consejo Jurídico que, con independencia de que se puedan seguir manteniendo los preceptos examinados, lo que debería acometerse es una regulación integral de los ámbitos a que alcanzan.
III.- Sobre la exoneración de la obligación de estar al corriente de las obligaciones fiscales y del establecimiento de garantía en determinadas subvenciones.
El artículo 6 del Anteproyecto implica una modificación del artículo 51.6, segundo inciso LH, consistente en habilitar al Consejero de Economía y Hacienda para que, por vía reglamentaria, pueda dispensar de ese requisito a los "perceptores" de subvenciones. No está de acuerdo el Consejo Jurídico con esa fórmula, en los términos en que se proyecta, pues su amplitud es tal que su agotamiento devendría en el vacío del precepto legal. No hay bases ni límites para el ejercicio de la potestad reglamentaria por parte del Consejero, quien podría extender la dispensa a cualquier persona y por cualquier causa, ya que se utilizan como fundamentadoras: la finalidad, su naturaleza, el importe, el régimen de la actividad subvencionada o del beneficiario que la deba realizar. Así, sin precisar nada más, no es admisible. Deben concretarse los límites del apoderamiento; por ejemplo, fijando un límite cuantitativo máximo y cualquier otro en análogo sentido. Con independencia de lo dicho debería corregirse el texto para referirse a los "solicitantes", no a los perceptores, pues es a ellos a quien la LH exige el cumplimiento de este requisito.
IV.- Sobre la modificación de la Ley 4/1997, de 24 de julio, de Construcción y Explotación de Infraestructuras.
El artículo 7 del Anteproyecto da nueva redacción al 20 de la indicada Ley, operando un cambio en la sección presupuestaria que debe acoger el "Fondo de Atención y Conservación de las Infraestructuras construidas". La modificación no afecta a la finalidad última perseguida por la norma, consistente en garantizar la consignación presupuestaria de las cantidades que anualmente haya de satisfacer la Comunidad a los concesionarios, sino que posibilita una mejora de su gestión al atribuir al mismo órgano la competencia sustantiva de contratación y la financiera de gasto y, con ello, a su vez, se da un nuevo impulso al propósito de alcanzar la eficacia en la conservación y explotación de las infraestructuras. Por lo dicho, el Consejo Jurídico estima acertado el cambio propuesto.
QUINTA.- Artículo 8. Modificaciones a la Ley 3/96, de 16 de mayo, de puertos de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
I. Apartados Uno y Dos. En el número Uno se pretende modificar el número 4 del artículo 16 de dicha Ley, incluyendo en éste dos párrafos referidos a la creación de un canon de explotación por actividades de carácter comercial y lucrativo a desarrollar en bienes objeto de ocupación o aprovechamiento en virtud de concesión, estableciendo los criterios para determinar la base del canon (párrafo primero) y el tipo de gravamen (párrafo segundo). En el apartado Dos se crea el canon de explotación por dichas actividades cuando se desarrollen específicamente en obras o instalaciones objeto de explotación y aprovechamiento, modificando con ello el número 5 del citado precepto. Dada su afinidad y por incidir sobre un mismo artículo de la Ley, serán objeto de comentario conjunto, mereciendo las siguientes consideraciones.
1. Lo primero que se advierte al examinar la finalidad que anima la creación de estos nuevos cánones de explotación por el desarrollo de actividades comerciales lucrativas, que se añaden a los ya previstos por la mera ocupación y aprovechamiento de los terrenos o instalaciones objeto de concesión demanial, es que, si bien los motivos que se aducen en justificación de la implantación de los mismos son, en abstracto, admisibles, faltan los necesarios estudios que los avalen con datos concretos.
En efecto, según los informes de la Dirección General de Transportes y Puertos, los nuevos cánones obedecen al bajo coste que suponen los actuales de mera ocupación cuando en los terrenos o instalaciones concedidos se desarrollan actividades comerciales lucrativas, lo que conlleva que el coste de dichas actividades prestadas en el dominio público portuario no es acorde con los precios de mercado cuando la misma actividad se desarrolla fuera de la zona de servicio de los puertos, entendiendo que se debe impedir que el uso privado de un bien público resulte mucho menos costoso que el uso de un bien similar en el libre mercado.
La justificación resulta plausible si tenemos en cuenta el criterio inspirador de la fijación de los precios públicos regionales contenidos en el artículo 23 de la Ley 7/97, de 29 de octubre, de tasas, precios públicos y contribuciones especiales, que establece que en la determinación de su cuantía se tendrá siempre en cuenta la utilidad derivada de la prestación administrativa para el interesado, evitando situaciones de competencia desleal con el sector económico al que afecta, sin perjuicio de las exenciones o bonificaciones que, por razones sociales, benéficas, culturales o de interés público, sea aconsejable establecer. Aun cuando esta Ley no es aplicable a los ingresos por ocupaciones del dominio público que tengan su origen en disposición con rango legal (art. 2.2), lo cierto es que el precepto citado es perfectamente acorde con la finalidad general de todas las prestaciones patrimoniales públicas, tratándose, en todo caso, de un principio aplicable con carácter general como derivación de los principios de igualdad y no discriminación y servicio a los intereses generales que constitucionalmente orientan el actuar de la Administración.
Sin embargo, como se ha dicho, falta en el expediente alguna clase de estudio que demuestre, de un lado, esa diferencia de precio entre las mismas actividades, prestadas fuera y dentro de los puertos regionales y, de otro, en el caso de que tal desigualdad exista, que la compensación de coste deba concretarse en el 5% del importe estimado de los beneficios netos antes de impuestos que sea previsible obtener, como se pretende establecer. No se trata de exigir, claro está, una justificación muy detallada de las magnitudes a tener en cuenta, pero sí alguna clase de estudio comparativo entre los costes y beneficios obtenidos en el mercado y los obtenidos en los terrenos o instalaciones objeto de concesión portuaria. De otro modo, no existe base fáctica para conocer si el nuevo canon es procedente, ni, en su caso, cuál debería ser su cuantía.
2. Sin perjuicio de lo anterior, en el caso de que se justifique la procedencia de los nuevos cánones, procede realizar una serie de observaciones que se refieren a técnica normativa y, en concreto, a los defectos (o dudas) que se desprenden del artículo 16, algunos de ellos puestos de manifiesto con ocasión de las modificaciones pretendidas y, otros, con independencia de las mismas, pero que conviene corregir ahora, dado que se aborda una modificación del precepto:
- En primer lugar, se advierte que la introducción del nuevo canon de explotación por actividades comerciales a desarrollar en instalaciones concedidas (adición al artículo 16.5), podría dar lugar a entender que se solapa con el ya existente canon de explotación y aprovechamiento de instalaciones recogido en el artículo 16.2 y 5. Tal confusión proviene de la inadecuada definición del canon vigente, pues éste realmente no debería ser por "la explotación" o "el aprovechamiento" de las instalaciones sino, al igual que el canon sobre los terrenos, por la simple "ocupación" de los mismos. Así se establece en los preceptos, análogos, que se incluyen en la Ley 27/92, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, en cuyos artículos 69 y 69 bis (en la redacción dada por Ley 62/97, de 26 de diciembre), se diferencia con toda claridad los cánones por simple ocupación, ya sea de terrenos o de instalaciones (art. 69), de los cánones por prestación de servicios al público y desarrollo de actividades comerciales o industriales (art. 69 bis), que son, estos últimos, precisamente los que se pretende crear con la modificación que nos ocupa.
Por ello, debería procederse a diferenciar claramente el presupuesto de hecho de uno y otro canon (el primero, por ocupar la instalación, y el segundo, por la actividad que en ella se realiza). Ello debería hacerse mediante una completa y nueva redacción del artículo 16, pues hay otras deficiencias u omisiones que derivan del articulado vigente y que conviene subsanar, aun cuando directamente no se refieran a las modificaciones proyectadas.
- Así, se advierte que en la base del canon regulado en el artículo 16, apartados 1 y 4, se incluye, junto al valor de los terrenos concedidos, el de las obras e instalaciones que existan previamente al otorgamiento de la concesión. Parece referirse al supuesto en que, más que concederse "la explotación" (mejor, "ocupación", como hemos dicho) de instalaciones, se otorga una concesión de terreno en el que, además, existen instalaciones; si a la base se añade el valor de las mismas, es que son también objeto de la concesión, pues de lo contrario no tendría justificación ese incremento. En tal caso resulta que, así como el tipo de gravamen en la concesión específica de instalaciones es del 1,5% del valor de las mismas (art. 16.5), en el primer caso el valor de las instalaciones que se añade al de los terrenos se grava con el 6% (art. 16.4), sin que tenga explicación aparente esa diferencia de gravamen para el valor de las instalaciones. Debería aclararse esta cuestión y, en su caso, justificar la diferencia, si es posible o, de lo contrario, eliminarla. En realidad, la confusión surge por la antedicha falta de claridad en la diferenciación de los hechos que generan el canon. En el artículo 69, apartados 3 y 4, de la Ley estatal de Puertos se distingue con toda claridad el supuesto de ocupación de terrenos del de ocupación de obras e instalaciones, estableciendo unas bases de cálculo y unos tipos de gravamen perfectamente diferenciados entre uno y otro, lo que no sucede en el artículo 16 que analizamos. Por otra parte, debe notarse que sobre el canon específico de explotación-ocupación de obras e instalaciones se dice que para calcularlo no se tendrá en consideración el valor de la superficie ocupada por las mismas (art. 16.2), lo que supone que debe descontarse de la valoración el valor del suelo, y que, sin embargo, en el canon de ocupación de terrenos e instalaciones del artículo 16.4, sí se computa la superficie ocupada por estas últimas, lo que supone una diferencia de trato incomprensible.
- Por otra parte, se observa que se emplea incorrectamente el término "aprovechamiento", que en la Ley estatal y en algunas autonómicas viene referido no como sinónimo de la ocupación o explotación de terrenos o instalaciones, como sucede en nuestra Ley, sino al disfrute de materiales obtenidos en el dominio público portuario (véase el art. 69.3,d) de la Ley 27/92), es decir, a un concepto que en nuestra Ley no existe como tal. Esta omisión debe ser subsanada.
- Por último, hay una asistemática referencia al canon que puede percibir la Administración del Estado. Se menciona en el número 2 del artículo 16, es decir, con ocasión de la regulación de uno de los cánones regionales, cuando, de hacerse la referencia, debería venir en precepto aparte y referido a cualquiera de los que pueda percibir la Comunidad.
3. Por todo lo anterior, el Consejo Jurídico entiende que procede una nueva y más adecuada redacción del artículo 16 de la Ley regional, debiendo diferenciar claramente entre el canon de ocupación de terrenos, el de ocupación de obras e instalaciones, el de ocupación de aguas, el de aprovechamiento de materiales y el de desarrollo de actividades comerciales e industriales, con sus correspondientes bases de cálculo y tipos de gravamen. En este sentido, el modelo de los artículos 69 y 69 bis de la Ley 27/92, tiene la claridad conceptual y técnica exigible en esta materia.
Asimismo, se echa en falta una regulación de las determinaciones sobre devengo y actualización de los cánones, materias en las que los referidos preceptos estatales también pueden servir de pauta a seguir.
II. Apartados Cuatro y Cinco. Con ellos se pretende modificar el artículo 30, números 3 y 4, de la Ley, incluyendo en el mismo dos incisos referidos a la creación de un canon de explotación por actividades de carácter comercial y lucrativo a desarrollar en bienes objeto de ocupación o aprovechamiento en virtud de autorización, a diferencia del caso anterior, en que se trataba de concesión. Tal modificación persigue exactamente la misma finalidad que la atribuida a la modificación del artículo 16, por lo que hay que sostener lo ya expuesto en relación con la falta de estudios concretos que justifiquen las motivaciones que, en abstracto, se dan.
Asimismo, debe corregirse el error padecido en el número 3 "in fine" del artículo, que hace referencia a la "concesión" en vez de a la "autorización", que es de lo que aquí se trata.
Por otra parte, deben realizarse las mismas observaciones sobre la necesidad de completar la regulación sobre devengo y actualización del canon realizadas en el comentario a la modificación anterior.
III. Apartados Tres y Seis. En estos apartados se contienen sendas modificaciones a los artículos 16.6 y 30.5 de la Ley, dirigidos a incrementar el porcentaje de bonificación de los cánones devengados por concesiones y autorizaciones, respectivamente, de ocupaciones destinadas a servir de apoyo al sector pesquero, que pasaría del 25% al 75% en ambos casos. Se justifica, según los informes remitidos, en que las bonificaciones vigentes resultan insuficientes por la crisis que atraviesa el sector, por la minoración de capturas y paulatina reducción de la flota.
Como se dijo anteriormente, las bonificaciones o exenciones en las prestaciones patrimoniales de carácter público y, entre ellas, en cánones como los que nos ocupan, son admisibles en tanto vengan justificadas por razones de interés público o social. La propia Ley de Puertos así lo prevé con carácter general en sus artículos 15.7 y 30.6. Ello implica, en la línea de lo dicho con ocasión de la creación de los nuevos cánones, que los motivos que en abstracto se aduzcan, por muy plausibles que puedan ser, deben venir respaldados por el correspondiente estudio en el que se analicen y se verifiquen con un mínimo detalle los presupuestos de hecho que justifican el incremento de la bonificación y la adecuación y proporcionalidad de la magnitud de la misma. En la documentación remitida, al igual que en los casos anteriores, no obra ningún estudio que analice en concreto estos extremos sobre la situación del sector pesquero, por lo que tal omisión debe ser subsanada si se quiere que la modificación quede debidamente justificada.
IV. Apartado Siete.
1. Este apartado añade a la Ley una nueva Disposición Transitoria, la Tercera, que puede dividirse en dos partes, una constituída por los cinco primeros párrafos, que establecen un procedimiento para la legalización de las obras e instalaciones construídas con anterioridad al 31 de diciembre de 1999 en los puertos de la Comunidad, sometidos a concesión administrativa, y que no coincidan con las contempladas en los proyectos objeto de la concesión otorgada; otra, en los dos últimos párrafos, donde se establece que las obras e instalaciones que se ejecuten posteriormente a la citada fecha sin previa autorización de la Administración regional, llevará aparejada la declaración de caducidad de la concesión, sin perjuicio de la sanción que proceda y de la posterior legalización o demolición de las mismas.
2. En primer lugar, debemos resaltar la duda que plantea la redacción del primer párrafo de la Disposición, pues no queda claro si lo sometido a concesión son los puertos de la Comunidad o las obras o instalaciones. La distinción es muy relevante porque, en el primer caso, se estaría haciendo referencia a los puertos objeto de contrato de concesión del servicio público portuario consignados en los dos últimos párrafos de la letra B, 2º, del Anexo del Real Decreto 2.925/82, de 12 de agosto, de traspasos a la Comunidad en materia de puertos; en el segundo caso, la referencia sería a las obras o instalaciones sometidas a concesión demanial según la ley. El objeto o alcance de la Disposición sería, pues, muy distinto en uno u otro caso.
En principio, la expresión "sometidos" parece ir referida a los puertos; sin embargo, si se advierte la existencia de la coma entre esta palabra y la anterior en la frase, y el hecho de que no parece explicable, a priori, que la legalización deba venir limitada necesariamente a los puertos objeto de concesión y no a todos los de titularidad regional, sugiere que la Disposición se refiere a las obras e instalaciones "sometidas" a concesión, para alcanzar, así, a todas aquéllas que no están amparadas por el título concesional que se haya otorgado. En cualquiera de los casos, debe clarificarse esta cuestión, esencial para delimitar el alcance de la Disposición. Además, en el párrafo cuarto, la expresión "a su costa" es incorrecta, pues debía haberse consignado "a costa de aquél" (del particular).
3. En segundo lugar, ha de constatarse la inadecuación que se observa entre el contenido de la Disposición y la finalidad que, según los informes remitidos, la justifica. Así, es claro que la Disposición va encaminada a otorgar el oportuno título habilitante, vía modificación o ampliación de la concesión ya otorgada (pues eso es, en definitiva, la "legalización" en el caso que nos ocupa), de obras e instalaciones construídas por particulares no amparadas por la concesión ya otorgada, realizadas, pues, extramuros del título expedido por la Administración. Sin embargo, la causa que motiva esta anómala situación es, según los informes, el defectuoso cumplimiento de lo previsto en el citado Real Decreto en orden a la suscripción de las Actas que, a efectos identificativos del dominio público portuario adscrito, debían extenderse entre la Administración del Estado y la Comunidad Autónoma (letra E del Anexo citado). Estas deficiencias se cifran en el hecho de que las primeras Actas (que se llaman "de adscripción") se empezaron a redactar y aprobar en el año 1995, estando pendientes de formalizar un buen número de ellas, por motivos, se dice, ajenos a la Comunidad, existiendo en muchas una clara discrepancia, a efectos de inmuebles y construcciones, entre lo proyectado y lo ejecutado, lo que ha provocado el estancamiento en la tramitación de dichas Actas. Se aduce que para desbloquear la actual situación es necesaria la Disposición propuesta.
A juicio del Consejo, el cumplimiento de lo establecido en su día por el Real Decreto de traspaso acerca de la formalización de un Acta que identificara exactamente el dominio público portuario adscrito a la Comunidad, implica exclusivamente una relación interadministrativa y es jurídicamente independiente de la legalización de obras de particulares no incluídas o no amparadas en el título concesional que tengan otorgado.
En este sentido, debe advertirse que el incumplimiento de la obligación de formalizar el Acta prevista en el Real Decreto habrá supuesto, sin duda, una dificultad a la hora de determinar con exactitud el dominio público portuario que fue objeto de traspaso (o adscripción), pero no afectó a la efectividad del mismo, que se produjo, según la letra J del Anexo, con fecha 1 de julio de 1982. Resulta claro que el hecho de que desde tal fecha hasta el presente (o hasta la fecha de las Actas de adscripción que se hayan formalizado) no existan tales Actas, no priva de efectividad al traspaso, pues éstas tenían la finalidad de identificar en un plano, con la mayor exactitud posible, la superficie objeto de cesión, a efectos de dar seguridad jurídica a dicha operación. Lo contrario, esto es, sostener que las Actas tenían una finalidad constitutiva y no declarativa de los traspasos, supondría afirmar que éstos no habrían tenido efectividad, lo cual no sólo se opone a lo establecido en el Anexo, sino que sería difícilmente sostenible visto el tiempo transcurrido y los actos realizados por la Administración regional. Debe tenerse en cuenta que, en todo caso, el dominio público-portuario que fue traspasado, estaba constituído por los terrenos e instalaciones destinados al servicio portuario que en aquella fecha fueran de titularidad estatal, con lo cual existía un criterio cierto de delimitación de los terrenos, aun cuando faltara una expresión gráfica en el correspondiente plano del Acta, que sólo tenía que incluir una "línea de ocupación del dominio público", pero no las instalaciones que existieran dentro de los terrenos demaniales.
Por ello, el incumplimiento de la obligación de formalizar la oportuna Acta, o el error de la misma, es una cuestión interadministrativa que incidirá en la mayor o menor seguridad a la hora de tener por ciertos los límites de la zona de dominio público portuario adscrito, pero es independiente del incumplimiento en que puede haber incurrido un particular al ejecutar una obra o instalación no incluída en el título concesional otorgado en su día por la Administración que fuera competente. Se entiende que como elemento esencial del título concesional está la delimitación del terreno objeto de concesión y la descripción de las obras o instalacionesautorizadas.
Debe tenerse en cuenta que, sin duda, es la Administración regional la competente para regularizar las obras o instalaciones que se encuentren en el dominio público portuario, esto es, de aquellos terrenos que puedan considerarse como tal. Y para ello, si a la Administración regional le surgen dudas sobre la exacta delimitación de dicho dominio público, debe intimar a la Administración del Estado para la formalización del Acta, acudiendo incluso, en caso de silencio sobre su petición, a los Tribunales contencioso-administrativos.
Por todo ello, no se comprende cómo se aduce en justificación del "desbloqueo" en la formalización de las Actas, la necesidad de introducir esta Disposición Transitoria. Si lo que se pretende con la "legalización" es sustituir la formalización de las referidas Actas por una resolución de la Administración regional, se estaría contraviniendo lo dispuesto en el citado Real Decreto (para los puertos traspasados) y en el artículo 16.3º de la Ley estatal de puertos (para los puertos de nueva creación o ampliación de los existentes), que establecen precisamente un instrumento de naturaleza convencional (el Acta suscrita por las dos Administraciones) para formalizar la adscripción, y no una resolución unilateral de la Administración autonómica, por mucho que previamente se haya tenido que recabar el informe favorable de la estatal. Un procedimiento de legalización de una obra o instalación de un particular no es el cauce adecuado para formalizar el acuerdo entre Administraciones en orden a la delimitación del domino público portuario. La mayor o menor facilidad en la suscripción del Acta vendrá determinada por las dificultades en deslindar el dominio público-portuario, no por legalizar la Comunidad las instalaciones incluídas en ese dominio público y no amparadas por un título concesional.
Así, debe partirse del hecho de que la Administración regional opera siempre sobre terrenos de dominio público-portuario. Cuestión distinta será la mayor o menor dificultad en determinar la condición demanial del terreno por existir o no Acta en que así se delimite. Pero, en todo caso, se insiste, la legalización que se pretende realizar debe partir como presupuesto de la determinación del terreno demanial, bien atendiendo al Acta existente, bien rectificándola, bien formalizándola, si no existe, o incluso sin Acta, pero en este último supuesto siempre que no existan dudas sobre la titularidad pública del terreno, pues de lo contrario procedería el previo deslinde (art. 103 del Real Decreto 1.471/89, de 1 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Costas), y ello corresponde no a la Administración Regional sino a la del Estado, como titular del demanio adscrito.
V. Resta determinar la incidencia que habría de tener en el régimen jurídico de la vigente Ley de Puertos el proceso de legalización pretendido.
En primer lugar, recordemos que el presupuesto de hecho de la legalización no es la existencia de cualquier obra o instalación no amparada por título concesional, sino sólo aquéllas que fueron erigidas por personas que tenían ya otorgado uno de estos títulos, pero que no están amparadas por el mismo.
Por otra parte, el procedimiento de legalización viene a coincidir sustancialmente con lo establecido en los artículos 8 y 9 de la Ley para el otorgamiento de las concesiones, lo que abunda en la idea de que de lo que se trata es de otorgar una nueva concesión, referida a la obra e instalación y al terreno ocupado por las mismas, y que sólo en caso de que no proceda otorgarla habrá de demolerse. Pero como esta posibilidad de "legalización" se limita sólo a los titulares de una previa concesión, lo que realmente se producirá es una modificación de aquélla. Sobre este punto hay que decir que, si se estima que debe posibilitarse la legalización de obras o instalaciones construídas sin amparo en un título habilitante de la Administración portuaria, no parece que exista justificación para limitar tal posibilidad a los particulares que ya tengan una concesión, pues tan incumplimiento es el de éstos como el de quienes no tenían dicho título, ya que, en definitiva, las obras en cuestión no estarían, en ninguno de ambos casos, amparadas por título alguno.
Ello nos lleva a una reflexión general sobre la justificación del precepto, pues, descartado que sirva para regularizar situaciones relativas a la delimitación del dominio público-portuario, que corresponde a las Actas de adscripción, no aparecen motivos de interés público que permitan eludir el régimen general establecido en la vigente Ley. En este sentido, su artículo 24 establece las causas de caducidad de las concesiones y del mismo se deducen, por lo que aquí importa, dos prescripciones fundamentales:
- Que "habrá" de declararse la caducidad si la ejecución de obras e instalaciones no comprendidas en la concesión se estableció en su clausulado como causa que determinara imperativamente dicha caducidad (art. 24.1, j).
- Que "podrá" declararse la caducidad "en los demás supuestos de incumplimiento o en caso de infracción grave conforme a la presente Ley" (art. 24.2), constituyendo tal clase de infracción "la ejecución no autorizada de obras e instalaciones en la zona de dominio público portuario" (art. 36, d).
Así pues, la Disposición que se pretende introducir tendría las siguientes consecuencias:
1ª.- Para obras o instalaciones realizadas antes del 31 de diciembre de 1999:
- En caso de legalización, coherentemente, no deberá declararse la caducidad. Con ello se harían inefectivas las Cláusulas Concesionales que así lo hubieran establecido para supuestos como los que nos ocupan.
Además, aun cuando, obviamente, las obras no serían demolidas, se guarda silencio sobre la procedencia de imponer sanción, lo que no sucede en el caso de obras realizadas después del 31 de diciembre de 1999, en que, tras disponer que se declarará la caducidad, se añade, "sin perjuicio de la correspondiente sanción administrativa". Ello podría llevar a pensar que se liga caducidad concesional con sanción administrativa, lo que no es correcto, pues incluso en el supuesto de legalización debe imponerse sanción por haber obrado sin previo título habilitante, aun cuando ello pueda suponer una reducción de la sanción en aplicación del artículo 41.5, que, precisamente, alude con carácter general al proceso de legalización, como ahora veremos.
- En caso de no legalización, se mantendría la facultad de declarar la caducidad prevista en el citado artículo 24.2, pues la Disposición proyectada sólo se refiere a la demolición (y se supone que sanción, en su caso) de las obras o instalaciones, pero no a la concesión.
2ª.- Para obras o instalaciones realizadas después del 31 de diciembre de 1999, la consecuencia sería, en todo caso, la declaración de caducidad (no habría ya facultad de declararla o no), modificando, por tanto, el artículo 24.2.
A la vista de lo anterior, puede afirmarse la innecesariedad de adoptar una Disposición como la que analizamos. En efecto, tanto para las obras realizadas antes como después del 31 de diciembre de 1999, el artículo 41.5 de la Ley ya prevé la posibilidad de legalización, pues no otro sentido puede tener la facultad que en dicho precepto se otorga al infractor para que proceda "a corregir la situación creada por la comisión de la infracción, previo requerimiento y en el plazo que al efecto fije la Administración regional". A pesar de que el precepto siguiente parece establecer como consecuencia adicional necesaria del expediente sancionador la restitución de las cosas o su reposición a la situación anterior, ello ha de entenderse sin perjuicio de que el infractor proceda a solicitar el oportuno título habilitante en el plazo que al efecto le fije la Administración y que después se resuelva sobre su otorgamiento, al igual que sucede en otros sectores jurídicos (p.ej.: urbanismo). Y, en todo caso, como se dijo antes, sin que tal legalización enerve la procedencia de la sanción, aun cuando fuera reducida respecto de la cuantía que conllevaría una obra no legalizable.
Por otra parte, y por lo que respecta a la caducidad de la concesión, el artículo 24.2 ofrece a la Administración la facultad de declararla, en atención, claro está, al interés público subyacente, lo que le da el suficiente margen para decidir cuándo es adecuada la declaración de caducidad ante cada concreta situación en que se detecte la realización de obras o instalaciones sin título habilitante. La automática declaración de caducidad que se prevé para las obras realizadas después del 31 de diciembre de 1999 puede ser desproporcionada si la obra o instalación es legalizable o, incluso, si no siéndolo resulta de escasa entidad. En tal caso, la declaración de caducidad podría ser incluso inconveniente para la Administración.
Bien es cierto que la Ley vigente no ofrece solución para eludir la caducidad cuando así esté previsto en el pliego concesional, pero ello es de todo punto lógico, pues la Ley se limita a prever tal posibilidad y, si la Administración lo determinó así en su momento, no parece que exista justificación para impedir dicha caducidad mediante una Disposición como la que se comenta. Por otra parte, ya hemos visto que no es este el problema que ha justificado la Disposición proyectada, por lo que por tal motivo tampoco justifica su aprobación.
VI. Por todo lo expuesto, cabe concluir con dos consideraciones finales:
1. Que ningún procedimiento de legalización puede sustituir la necesaria formalización de las Actas de adscripción del dominio público-portuario, siendo ésta una obligación interadministrativa ajena a la relación de la Administración portuaria con los particulares. Por ello, los problemas de delimitación del dominio público-portuario deben solucionarse mediante la oportuna formalización de las Actas, previo deslinde, en su caso.
2. Que la posibilidad de legalizar obras o instalaciones no comprendidas en los títulos concesionales otorgados se desprende ya del vigente artículo 41.5, debiendo, en su caso, requerir la Administración regional al interesado para que proceda a solicitar la oportuna concesión, conforme a lo dispuesto en los artículos 8 y 9 de la Ley, estándose luego a lo que se resuelva en orden al otorgamiento o no de la misma y, en su caso, a la posible declaración de caducidad de la concesión que ya tuviera otorgada. Y todo ello sin perjuicio de las sanciones que en cada caso procediera imponer.
SEXTA.- Artículo 9. Régimen de infracciones y sanciones en materia de colaboración en la recaudación.
I. Consideraciones generales.
El artículo 9 del Anteproyecto establece el régimen sancionador en las funciones colaboradoras en la actividad recaudatoria prestadas por entidades de depósito autorizadas por la Administración regional, en las dos modalidades de colaboración establecidas en la Orden de 21 de diciembre de 1998, de la Consejería de Economía y Hacienda: Servicio de Caja y Servicio de Colaboración en la recaudación, en sentido estricto. Se proyecta aprobar, en consecuencia, determinaciones sobre tipificación de las conductas infractoras, responsables, sanciones, órganos competentes, prescripción y procedimiento sancionador.
A la vista del contenido de la disposición objeto de análisis, la primera observación que ha de hacerse se refiere al modo de introducir la regulación pretendida en el ordenamiento jurídico regional. No cabe duda de que estamos ante unas prescripciones tendentes a disciplinar la relación entre la Administración regional y las entidades de depósito que colaboran en el ejercicio de las competencias recaudatorias de la Comunidad Autónoma, y ello supone una ampliación o desarrollo de lo establecido en el artículo 16.4 LH, que prevé la atribución de estas funciones colaboradoras a las entidades de depósito, en los términos establecidos por la Consejería de Economía y Hacienda.
Por ello, las determinaciones proyectadas, por razones de sistemática y de seguridad jurídica, deberían aprobarse como expresas modificaciones de la citada LH, máxime cuando el propósito unificador de las normas en materia de Hacienda ya se plasmó en la Disposición Final Tercera de la Ley 11/98, de 28 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Función Pública Regional, que autorizó la aprobación de un texto refundido de la primera. Si se tiene en cuenta que a la fecha de hoy no se ha aprobado dicho texto, parece lógico que ello se demore el tiempo suficiente para incluir en el mismo la regulación aquí proyectada, lo que haría necesario introducir en el Texto del Anteproyecto una Disposición Final que prorrogue el plazo de un año para la aprobación del texto refundido establecido en la citada Disposición de la Ley 11/98, y autorizando que se incluya la presente modificación. Por razones de homogeneidad y seguridad jurídica, no parece que unas determinaciones con tanta relevancia para las entidades de depósito deban quedar aisladas en una "ley de acompañamiento" cuando, como se dice, constituyen una clara ampliación de un precepto de una ley regional sometida a un proceso de refundición.
Por otra parte, y por lo que atañe a la tramitación del Anteproyecto, de la documentación remitida se desprende que el texto promovido por la Dirección General de Tributos no ha sido sometido a informe de los órganos de recaudación a los que se refiere el artículo 3 de la citada Orden de 21 de diciembre de 1998 (Agencia Regional de Recaudación, demás Organismos Autónomos regionales y Dirección General de Presupuestos y Finanzas), como hubiera sido deseable, ya que, según el número 6 del artículo propuesto, serán, junto a la Dirección General de Tributos, los competentes para tramitar el procedimiento sancionador respecto de las infracciones relacionadas con los ingresos cuya recaudación tengan atribuída, y dictar la resolución si pretendieran sancionar infracciones leves o graves. Tampoco han sido oídas las entidades de depósito, cuyo interés en la materia es evidente, de forma especial, las ya autorizadas.
Por último, cabe destacar el carácter innovador que tiene el régimen sancionador proyectado en relación con el régimen jurídico que disciplina las relaciones entre las entidades colaboradoras y la Administración del Estado contenido en la normativa estatal, en el que no existen medidas sancionadoras en sentido estricto, sino de simple revocación de la autorización y sobre responsabilidad por daños y perjuicios al Tesoro Público en forma de liquidación de intereses por la demora en el traspaso de los fondos a las cuentas públicas, lo que tiene trascendencia en el orden competencial, como seguidamente veremos.
II. Cuestiones competenciales: alcance del régimen sancionador.
Por lo que atañe al contenido de las determinaciones incluídas en el artículo, se impone analizar en primer lugar su habilitación competencial, presupuesto indispensable para su aprobación. Ello nos llevará a determinar el alcance que constitucional y estatutariamente pueda tener.
Así, en los informes remitidos se indica que la Administración regional es competente para autorizar a las entidades colaboradoras en su recaudación y regular el funcionamiento, ya que dicho régimen es una expresión del principio estatutario de libertad de organización.
Sin embargo, conviene hacer unas matizaciones a dicha afirmación. Como ha establecido el Tribunal Constitucional en sentencias que, por su reiteración, es innecesario recordar, el ejercicio de una determinada competencia ha de realizarse sin perjuicio o sin menoscabo de las competencias atribuídas a otras Administraciones. Pues bien, se advierte en el texto propuesto un cierto olvido de la incidencia que en esta materia tiene el régimen jurídico estatal de recaudación de los tributos cedidos por el Estado y de los ingresos locales. En efecto, no hay en el artículo propuesto ninguna precisión relativa a la recaudación de los referidos ingresos. Sin embargo, la materia ofrece perfiles que muestran cómo la regulación pretendida puede incidir, en parte, en títulos competenciales estatales, con las consecuencias que seguidamente se verán.
1. Tributos cedidos. El artículo 17 de la Ley 14/96, de 30 de diciembre, de cesión de tributos del Estado a las Comunidades Autónomas y medidas fiscales complementarias, establece lo siguiente:
"Uno. Las Comunidades Autónomas podrán organizar libremente sus servicios para la recaudación de los tributos cedidos a que se refiere el artículo anterior.
Dos. La gestión recaudatoria que realicen los servicios a que se refiere el apartado anterior, se ajustará a lo dispuesto en la normativa del Estado, asumiendo los órganos correspondientes de las Comunidades Autónomas las potestades atribuidas en la citada normativa a los del Estado".
De lo aquí dispuesto se deduce que la libertad organizativa reconocida en el número Uno del artículo debe entenderse sin perjuicio de lo establecido en el número Dos, que sujeta la "gestión recaudatoria" a las normas estatales.
Así, el concepto clave para esclarecer dónde termina la libertad organizativa de la Administración regional y dónde empieza su sujeción a las normas del Estado es el de "gestión recaudatoria". Todo lo que se refiera al procedimiento de gestión recaudatoria, incluyendo la intervención que en él puedan tener las entidades colaboradoras, se regirá, en principio, por la normativa estatal, sin que pueda añadirse a la misma un régimen jurídico que no sea el derivado de la sustitución de los órganos estatales por los autonómicos, pues de lo contrario dicha gestión ya no se ajustaría a aquella normativa.
En este sentido, como dice el artículo 1 del Real Decreto 1684/90, de 20 de diciembre, que aprueba el Reglamento General de Recaudación (RGR), "la gestión recaudatoria consiste en el ejercicio de la función administrativa conducente a la realización de los créditos tributarios y demás de derecho público." Se define, pues, con un criterio finalista: todas las funciones que de alguna manera, directa o indirecta, sean necesarias para conseguir la realización de dichos créditos. Entre ellas están, sin duda, las que disciplinan el funcionamiento de las entidades de depósito que deben prestar el servicio de caja o de colaboración en la recaudación, cuyas funciones forman parte de la fase de cobro de la deuda y posterior proceso de ingreso de su importe en las cuentas de la Administración competente. Así pues, el proceso de ingreso de los fondos en la entidad de depósito y su transferencia a las diversas cuentas administrativas, constituyen una fase, la final, del proceso recaudatorio. El régimen jurídico a aplicar viene establecido en diversos preceptos del RGR: para los ingresos a través de estas entidades en periodo voluntario, en los artículos 75 a 80; en periodo ejecutivo, en el artículo 107.1, que se remite a aquéllos. Y los ingresos de las cantidades recaudadas en las cuentas del Tesoro del Banco de España, en los artículos 178 a 183.
Este régimen jurídico, como integrante de uno de los aspectos de la gestión recaudatoria, es al que debe ajustarse la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el citado artículo 17 de la Ley 14/96, sin que pueda, por tanto, añadir régimen sancionador alguno. En todo caso, puede desarrollar, a efectos de funcionamiento interno, lo dispuesto en los citados preceptos del RGR (como lo hace en la Orden de 21 de diciembre de 1998), pero no establecer un régimen sancionador que no viene previsto en el mismo. Así, las posibilidades sancionadoras de la Administración regional en relación a estos tributos dependerán del encaje de la correspondiente conducta en normas estatales de rango legal que pudieran existir, sin perjuicio de las responsabilidades por conductas irregulares en el manejo de fondos públicos, como las contempladas en la Ley General Presupuestaria (LGP) que declara como infracción "administrar los recursos y demás derechos de la Hacienda Pública sin sujetarse a las disposiciones que regulan su liquidación, recaudación o ingreso en el Tesoro" (art. 141.1,b).
2. Ingresos locales. Lo dicho para los tributos cedidos sirve para el caso de que se trate de ingresos locales cuya recaudación tenga delegada o encomendada la Administración regional. El artículo 12 de la vigente Ley de Haciendas locales dispone que la recaudación de los mismos se hará de acuerdo con la normativa del Estado, y el artículo 6.1 RGR establece que el mismo es de aplicación directa a las Entidades Locales.
3. Lo anterior nos lleva a concluir que el régimen sancionador proyectado sólo puede alcanzar a la actuación de las entidades de depósito cuando colaboren en la recaudación de ingresos propios excluídos los derivados de tributos cedidos, ingresos locales cuya recaudación tenga encomendada o delegada la Administración regional, o cualesquiera otros cuya gestión recaudatoria se rija por la normativa estatal.
III. Consideraciones particulares.
A la vista de lo anterior, procede realizar un análisis particularizado de las determinaciones que contiene el artículo proyectado.
- Párrafo inicial: Debería suprimirse, pues sólo tiene sentido si las determinaciones que le siguen se aprueban prescindiendo de modificar formal y expresamente la Ley 3/90, y esta modificación sería lo procedente, según indicamos anteriormente.
- Número 1, primer párrafo: Debería modificarse para delimitar el alcance del régimen sancionador, en los términos indicados en el anterior apartado II, 1 y 2.
- Número 1, segundo párrafo: Tipifica una infracción, (el ejercicio no autorizado expresamente de funciones de colaboración en la recaudación), que ya viene recogida en el número 3, letra c), 6, del artículo. Aunque en éste se añade un inciso sobre percepción de ingresos con simulación de efectos liberatorios para el obligado al pago, tal circunstancia es consustancial con el ejercicio de la función recaudadora no autorizada, pues, en el momento en el que la entidad entregue el justificante de ingreso al pagador, estará siempre simulando un efecto liberatorio, que, según el artículo 19.2 RGR, no se produce en estos casos. Por ello, el párrafo es reiterativo.
- Número 1, tercer párrafo: La entidad colaboradora, en cuanto tal, carece de la condición de responsable de infracción tributaria, según el artículo 77.3 de la LGT, partiendo, por tanto, el precepto de una hipótesis de imposible producción y, aunque pudiera darse la doble condición, no sería aceptable la solución proyectada, al desplazar la sancionabilidad como sujeto pasivo responsable, dando primacía a la regulación autonómica sobre la estatal.
- Número 3, letra a: La referencia a la Ley 3/90, es innecesaria, pues en la misma no se contiene requisito alguno sobre autorización y funcionamiento de las entidades colaboradoras, ya que se remite íntegramente a la regulación reglamentaria del Consejero de Economía y Hacienda. Debe, pues, hacerse referencia exclusiva a dichas disposiciones reglamentarias, de modo genérico.
- Número 3, letra b), apartados 1 y 2: Deberían redactarse de forma más clara, para evitar las imprecisiones del texto proyectado.
- Número 3, letra c), apartado 3: Deben exceptuarse los casos en que reglamentariamente se permita el ingreso en fecha posterior, como los recogidos en el artículo 11.6 de la Orden de 21 de diciembre de 1998 citada, que habilitan a la entidad colaboradora a efectuar el ingreso en la cuenta restringida de la Administración regional en un plazo de hasta dos días hábiles posteriores al cobro, en determinados supuestos excepcionales.
- Número 3, letra c), apartado 4: Debe precisarse que se trata de admitir ingresos por conceptos o créditos para los que no están autorizados expresamente.
- Número 5, letra b), apartado 3, y letra c), apartado 3: En ambos apartados, la suspensión temporal o revocación definitiva de la autorización como entidad colaboradora o prestadora del servicio de caja se configuran como sanciones en sentido estricto, a diferencia de lo establecido en el RGR, en el que tienen una finalidad puramente de restablecimiento de la legalidad, impidiendo a las entidades afectadas actuar como colaboradoras por haberse apartado de lo legalmente establecido. Tal diferente naturaleza jurídica (más teórica que real en este caso) es admisible si viene limitada, como hemos dicho anteriormente, a conductas derivadas de ingresos sobre los que la Comunidad tiene capacidad normativa en materia recaudatoria. Sin perjuicio de lo anterior, sería conveniente prever en los citados apartados que la suspensión o revocación podrá referirse tanto a la entidad en sí como a alguna de sus oficinas o sucursales, tal y como se prevé en el RGR.
- Número 7, segundo y tercer párrafo: Las referencias al momento en que comienza el plazo de prescripción de las infracciones y de las sanciones ya vienen recogidas, en los mismos términos, en el artículo 132.2 y 3 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC), siendo así que la remisión que se hace de modo general a dicha Ley en el número 8 del artículo 8 propuesto, hace innecesario que se transcriban preceptos aislados de la misma.
Por lo que se refiere al último inciso del tercer párrafo, que fija "los plazos" de la acción de cobro (o lo que es lo mismo, de prescripción de las sanciones pecuniarias), por remisión al artículo 46 LGP, cabe decir que es incorrecta la referencia, en plural, a tales plazos, pues se trata del de cinco años consignado en el artículo 46.1,b) de ésta.
- Número 10: Debe suprimirse por las mismas razones que las indicadas en el comentario al número 7, pues la determinación sobre la ejecutividad de las sanciones ya viene recogida en el artículo 138.3 LRJPAC.
SÉPTIMA.- Artículo 10. Modificaciones a la Ley 2/1995, reguladora del juego y apuestas de la Región de Murcia.
I. Las modificaciones que se introducen a la Ley 2/1995 afectan al régimen de publicidad del juego y apuestas, al régimen sancionador y a la aplicación, con efecto retroactivo, de un capital mínimo a las personas físicas o jurídicas que sean titulares de las autorizaciones preceptivas para la organización y explotación de juegos, cuya exigencia fue introducida por la Ley 13/1997, de 23 de diciembre, de Medidas Fiscales, Presupuestarias y Administrativas. Todo ello con independencia de las modificaciones introducidas por el Proyecto a las cuotas tributarias para el juego y máquinas recreativas y de azar y a las tasas por actuaciones administrativas recogidas en las Disposiciones en Materia Tributaria (capítulo I).
A este respecto cabe realizar las siguientes observaciones de índole general:
1. La regulación del juego en la Región de Murcia tiene un ordenamiento sustantivo propio conformado por la Ley 2/1995, que ha sido desarrollada por los Reglamentos de Casino de Juego -Decreto 26/1996, de 29 de mayo- , de Catálogo de Juego y Apuestas -Decreto 28/1996, de 29 de mayo-, y del Bingo -Decreto 63/1997, de 31 de julio-, que también modifica el Decreto precedente. A su vez, los dos últimos reglamentos del Catálogo de Juego de Apuestas y del Bingo fueron modificados por el Decreto 113/1999, de 18 de marzo. La existencia de este cuerpo legislativo propio se trae a colación porque cualquier modificación que no se incluya dentro de la legislación sustantiva debe estar justificada, teniendo en cuenta además su repercusión en el resto del ordenamiento vigente en la materia. A este respecto, la fundamentación contenida en la memoria para introducir estas modificaciones en el Anteproyecto, como medidas de carácter administrativo, no se justifica por la inexistencia de legislación autonómica (anomia), ya que tanto la publicidad como el régimen sancionador vienen regulados en la Legislación vigente, ni por razones de urgencia; así, a título de ejemplo, la modificación que afecta a los aspectos de la publicidad se realiza, según la citada memoria, con el objeto "de mejorar de forma clara la redacción anterior relativa a la prohibición de la publicidad sobre el juego". Especial significado tiene esta consideración en relación con el régimen sancionador, ya que la tipificación que se efectúa (basada en la Ley estatal 34/1987, por la que se regula la potestad sancionadora de la Administración Pública en materia de juegos de suerte, envite o azar) viene a refundir los distintos tipos previstos en la normativa regional (tanto en la Ley como en los reglamentos de desarrollo), lo que exige que los preceptos deban imbricarse sistemáticamente en su "sedes materiae" adecuada en el ordenamiento, pues lo contrario mermaría la seguridad jurídica, como señaló este Consejo Jurídico en su Dictamen 39/98, de 4 de noviembre. Por otra parte, la revisión del Título V de la Ley 2/1995, relativo al régimen sancionador, aspecto al que se alude en la memoria debido a la experiencia acumulada en su aplicación práctica y la necesidad de cubrir determinadas lagunas, hubieran justificado también una Ley modificativa que afectara a este título, teniendo en cuenta, además, que con anterioridad ya fue modificado un artículo (la adición del apartado 4 al artículo 32, por la Ley 13/1997).
2. La inclusión de estas modificaciones en el Anteproyecto de Ley no exonera del cumplimiento de determinados trámites de audiencia a órganos cuya intervención está prevista en la normativa sectorial, como el informe de la Comisión del Juego y Apuestas de la Región, ya que a este órgano le compete informar los proyectos de disposiciones de carácter general en la materia, según establece el artículo 4.1, a) del Decreto Regional 27/1996, de 29 de mayo, en relación con lo dispuesto en la Ley General de Publicidad (aprobada por Ley 34/1988), que también previene para la elaboración de estas normas la audiencia a las asociaciones, anunciantes y consumidores y usuarios, las cuales están representadas en el citado Órgano Consultivo. En el mismo sentido, la Ley Regional 3/1995, de 21 de marzo, sobre el Estatuto de los Consumidores y Usuarios, establece que estas organizaciones habrán de ser oídas preceptivamente en consulta en el procedimiento de elaboración de proyectos de ley que afecten a los intereses que representan (artículo 18).
3. El Anteproyecto de Ley contiene la redacción íntegra de los artículos afectados (24 y 25), cuando determinados apartados no han sido objeto de modificación, lo que no permite al destinatario de la norma identificar de forma clara y precisa cuáles son las modificaciones introducidas al derecho vigente, debiéndolas extraer de las comparaciones con la ley modificada. Por ello, debería distinguirse en las leyes modificativas el texto marco (que expresará con claridad y precisión los datos de la parte que modifica y el tipo de modificación realizada) y el texto de regulación (el nuevo texto en que consiste la modificación) que ha de ir en párrafo distinto, sangrado y entrecomillado, y siempre separado del texto marco.
II. Observaciones particulares.
1. Publicidad y promoción de juego y apuestas (Artículo 9 de la Ley 2/1995).
Se ha suprimido de la redacción actual el desarrollo reglamentario de la publicidad sobre la implantación de nuevas modalidades de juego, así como la apertura de locales autorizados. La ausencia de esta previsión (ante la falta de justificación por la Consejería proponente) podría deberse a que se ha previsto en el Anteproyecto la autorización administrativa previa, que es la otra opción contemplada en el artículo 8.1 de la Ley General de Publicidad para los supuestos de publicidad sobre juegos de suerte, envite o azar (artículo 8.1), si bien no se establecen los requisitos de esta autorización y su interrelación con las restantes autorizaciones previstas en la Ley (plazo, efectos del silencio, etc), aspecto que habrá de ser contemplado o remitido a desarrollo reglamentario. Por otra parte, aun cuando al comienzo del artículo 9 se realiza una salvedad respecto a lo dispuesto en los Reglamentos de las distintas modalidades, no queda claro si mantienen su vigencia los requisitos establecidos en el artículo 3.2 del Reglamento del Bingo sobre la publicidad de la implantación de nuevas modalidades, por lo que debería clarificarse este aspecto.
2. Faltas muy graves y graves (Artículos 24 y 25 de la Ley 2/1995).
El régimen sancionador en materia de juego está previsto en el título V de la Ley 2/1995, habiéndose desarrollado específicamente, para cada modalidad de juego, por los Reglamentos de Casinos (Capítulo VIII) y Bingo (Título III).
El alcance de estas modificaciones, según la memoria justificativa, consiste, en relación con el artículo 24, en "añadir al supuesto tipificado en el apartado a) el incumplimiento de los requisitos y condiciones establecidas en las autorizaciones concedidas y diversificar el apartado b), que en la redacción actual, podría resultar demasiado abierto y omnicomprensivo". Respecto al alcance de la modificación introducida al artículo 25 se señala que: "se trataría de tipificar como infracción grave la reducción de capital o fianzas prestadas por las empresas dedicadas al juego, así como para la contratación de personal sin el documento profesional elegido, completar el apartado dedicado a la publicidad ilegal y especificar los dedicados a elementos de control y vigilancia de las actividades empresariales".
Sin embargo, en realidad se ha dado nueva literalidad a los supuestos tipificados como infracciones muy graves y graves, siguiendo la redacción contenida en la Ley estatal 34/1987, refundiéndose también los tipos recogidos en la Ley 2/1995 y los reglamentos.
Con independencia de las observaciones generales, se realizan las siguientes consideraciones:
A) Se producen ciertas contradicciones a la hora de tipificar determinadas infracciones en relación con la legislación regional vigente, así como respecto a la estatal que ha servido como modelo, sin que se haya justificado la distinta tipificación (muy grave o grave) de determinados supuestos. Ejemplos:
a) En relación con la normativa regional vigente:
- La reforma del artículo 25, j) tipifica como infracción grave "no disponer del libro o de las hojas de reclamaciones que se establezcan en los locales autorizados para el juego, negarse a ponerlos a disposición de quien los reclame, así como no tramitar en el plazo previsto las reclamaciones formuladas". Sin embargo, el artículo 38 del Decreto regional 63/1997, tipifica como leve "la negativa a recoger en el libro habilitado al efecto las reclamaciones que deseen formular los jugadores o empleados de la sala".
- La transferencia de acciones o participaciones no autorizadas se recoge en la nueva redacción como infracción grave, mientras que en el citado Decreto 63/1997 se recoge como falta leve (artículo 38, apartado i).
- Se tipifica como grave en la nueva redacción, la contratación de personal que no disponga del documento profesional expedido por la Dirección General de Tributos o que lo tenga caducado; sin embargo, la prestación de servicios de personal sin la oportuna acreditación está tipificado como leve en el artículo 38, apartado c), del Decreto 63/1997.
- El incumplimiento por parte de las empresas de juego de la obligación de conservar en su poder la documentación establecida por las normas de juego y apuestas se tipifica como falta grave, apareciendo como falta leve en el artículo 53.5, a) del Decreto regional 26/1996.
Lo anteriormente expuesto conduce a la imperiosa necesidad de modificar los Reglamentos adaptándolos a esta nueva tipificación, suprimiendo aquellos supuestos que no tienen cobertura legal (por ejemplo, la asociación con otras personas para fomentar la práctica del juego o apuestas al margen de las normas o autorizaciones legales, según lo previsto en el artículo 53.3,e), por cuanto sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales infracciones por una Ley, correspondiendo a las disposiciones reglamentarias introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente (artículo 129 LRJPAC). También debería recogerse en las disposiciones finales el mandato para la refundición de la Ley 2/1995 al objeto de disponer de un texto único, determinando el ámbito normativo a que se refiere tal delegación (artículo 82.5 CE).
b) En relación con la normativa estatal que sirve como modelo:
No se justifica en la memoria la razón de la diferente tipificación en el supuesto de "reducción del capital de las sociedades o las fianzas de las empresas de juego y/o apuestas por debajo de los límites establecidos", ya que se considera muy grave en la normativa estatal referenciada y, sin embargo, se tipifica como grave en el Anteproyecto.
B) Existen dos supuestos tipificados que pueden incidir en las competencias estatales y municipales:
a) Respecto a las competencias estatales, el supuesto tipificado en el apartado o) del artículo 24, "la fabricación, importación, exportación, comercialización, mantenimiento y distribución de material de juego con incumplimiento de lo dispuesto en la normativa vigente", incluye los conceptos de importación y exportación cuando, a tenor de lo establecido en el RD 2.110/1998, de 10 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar, es de aplicación a todo el territorio nacional lo dispuesto en los artículos 31 y 32, sobre importación o exportación de estas máquinas, en atención a los títulos colaterales del Estado en materia de comercio. Por lo tanto, resulta más adecuada la redacción actual, en su último inciso: "la fabricación, comercialización o explotación de elementos de juego incumpliendo las normas dictadas al efecto, bien por el Estado, bien por la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, según su competencia" (artículo 24,b de la Ley 2/1995).
b) Respecto a las competencias municipales, el Anteproyecto tipifica como infracción (artículo 25, d) la "inexistencia o mal estado de las medidas de seguridad de los locales exigidas en la autorización de funcionamiento o en la licencia municipal de apertura". La redacción del último inciso que hace referencia al incumplimiento de las medidas de seguridad previstas en la licencia municipal de apertura (como en la redacción vigente), podría incidir en las competencias municipales en materia sancionadora, por lo que se propone otra redacción, del siguiente tenor: "la inexistencia o mal funcionamiento de las medidas de seguridad cuando puedan afectar a la seguridad de las personas", o hacer referencia a "la inexistencia o mal estado de las medidas de seguridad de los locales exigidas en la autorización de funcionamiento", ya que para el otorgamiento de esta última han de aportarse las licencias municipales (incluída la de apertura).
C) Las referencias a los sujetos pasivos responsables de las infracciones contenidas en la descripción de los tipos (artículos 24, c y 25, c) deben incorporarse al artículo 28 de la Ley 2/1995, que también se modifica en este Anteproyecto.
D) Disposición Transitoria Tercera.
Se adiciona una disposición transitoria con el siguiente contenido:
"Las personas físicas o jurídicas que sean titulares de las autorizaciones preceptivas para la organización y explotación de juegos, deberán adaptarse a lo previsto en el artículo 19.5 de la Ley 2/1995, de 15 de marzo, reguladora del juego y apuestas de la Región de Murcia, según redacción dada por la Ley 13/1997, de 23 de diciembre, de Medidas Fiscales, Presupuestarias y Administrativas, en el plazo máximo de un año, desde la entrada en vigor de la presente Ley".
El artículo 19.5 de la Ley 2/1995, al que se remite, establece la exigencia de un patrimonio neto o capital social mínimo para las personas físicas o jurídicas, respectivamente, que soliciten las autorizaciones preceptivas, el cual será establecido reglamentariamente.
Ya se pronunció este Consejo Jurídico al respecto, con ocasión del Dictamen nº 11/99, recaído en el Proyecto de Decreto de desarrollo del precitado artículo, señalando la falta de cobertura legal para exigir este patrimonio o capital social mínimo a los que ya fueran titulares de autorizaciones para la organización y explotación de juegos. Con esta modificación legal se habilita expresamente para exigir esta obligación, estableciendo el plazo de un año, desde la entrada en vigor de la presente Ley, si bien hay que señalar que todavía no se ha concretado la cuantía de la obligación (no consta la aprobación del Reglamento de desarrollo), por lo que no es posible su cumplimiento, que debe diferirse hasta su efectiva concreción.
OCTAVA.- Artículo 11. Modificaciones a la Ley 3/1992, de Patrimonio de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
Esta modificación, que afecta a los apartados 1 y 2 del artículo 10 de dicha Ley, relativo a la conservación de los bienes de la Comunidad Autónoma, tiene como objetivo delimitar las competencias de los distintos departamentos de la Administración Regional en materia de conservación, mantenimiento y custodia de los bienes que integran su patrimonio.
La delimitación se aborda de dos formas: la primera, atribuyendo a la Consejería de Economía y Hacienda la competencia para la conservación y mejora de los bienes patrimoniales (no afectos al dominio público), correspondiendo a cada Consejería o entidad, respecto de los bienes que utilice o le estén adscritos, el deber de mantenimiento, custodia y conservación; la segunda, asignando a la citada Consejería de Economía y Hacienda la planificación y asesoramiento de las actuaciones dirigidas a la disposición, mejora y seguridad de espacios de uso predominantemente administrativo.
La redacción es confusa y no alcanza la finalidad propuesta (delimitar con claridad las competencias frente a la redacción anterior), por cuanto, por un lado, se señala que corresponde a la Consejería de Economía y Hacienda la conservación de los bienes patrimoniales de la Comunidad Autónoma y, por otro, que corresponde a cada Consejería o entidad el mantenimiento de los bienes que utilice o que le estén adscritos (sin especificar su naturaleza demanial o patrimonial). La propia literalidad del texto es contradictoria al atribuir la misma competencia a dos departamentos en relación con los bienes patrimoniales de la Comunidad Autónoma. Tampoco la justificación aportada despeja las dudas.
Por tanto, debe clarificarse la redacción de este artículo en los aspectos reseñados y subsanarse el error en la mención de la Ley, que es la 3/1992.
NOVENA.- Artículo 12. Modificación a la Ley 6/1998, de Consejos Escolares de la Región de Murcia.
Esta modificación tiene como finalidad incorporar una nueva representación (las asociaciones y federaciones de las organizaciones patronales de la Región de Murcia) en la composición del Consejo Escolar de la Región de Murcia, adicionando un nuevo apartado (ll) al artículo l2, de la Ley 6/1998.
Desde el punto de vista de su justificación, nada tiene que objetar este Consejo Jurídico, por cuanto supone aumentar la participación de los sectores sociales en el Consejo Escolar de la Región de Murcia, que es el máximo órgano consultivo y de participación en materia de enseñanza no universitaria (artículo 6 de la precitada Ley 6/1998).
En lo que atañe a la concreción del número de esta representación que, de acuerdo con la sistemática adoptada por la Ley vigente, corresponde a su desarrollo reglamentario (y por tanto habrá de ser modificado el Decreto nº 120/1999, de 30 de julio, que regula la estructura y composición de los Consejos Escolares de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia), habrá que tener en cuenta las limitaciones recogidas en el artículo 12.2 de la Ley 6/1998, en cuanto al número máximo de miembros de este órgano consultivo, que no podrá ser superior a 40 y que la representación de los sectores de profesores, padres, alumnos y personal administrativo (apartados a, b, c y d del artículo 12.1) no puede ser inferior a un tercio del número total de los miembros del Consejo.
Finalmente, debería acomodarse la redacción del párrafo que se adiciona a la propia terminología de la Ley 6/1998 que añade, para este tipo de representación (así, para el supuesto de las centrales y organizaciones sindicales) la concreción "de acuerdo con su representatividad en la Región de Murcia", o bien la referencia a que "de acuerdo con la legislación vigente ostenten el carácter de más representativas".
DÉCIMA.- Artículo 13. Informe preceptivo de la Junta Regional de Contratación Administrativa.
I. Consideraciones generales.
El artículo 13 del Anteproyecto establece que deberán ser adoptados previo informe preceptivo de la Junta Regional de Contratación Administrativa, los acuerdos de los órganos de contratación que autoricen o aprueben la modificación de un contrato cuando la cuantía de la misma, aislada o conjuntamente, sea igual o superior a un 15% del precio original, y éste sea superior a 200.000.000 de pesetas, si es un contrato de obras, o a 30.000.000 de pesetas, si se trata de contratos de consultoría y asistencia, de servicios o de trabajos específicos y concretos no habituales.
La intervención de la Junta Regional de Contratación Administrativa, creada por Decreto nº 14/96, de 24 de abril, en el procedimiento de modificación de contratos administrativos regulado en el artículo 146.3 de la Ley 13/95, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas (LCAP), tuvo su origen en la Disposición Adicional Sexta de la Ley 11/96, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma para 1997, con redacción parecida a la ahora propuesta, si bien el porcentaje y cuantías globales allí previstos eran sensiblemente inferiores a los presentes. En la misma línea, la Disposición Adicional Quinta de la Ley 12/97, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma para 1998, estableció nuevamente dicho informe preceptivo, incrementando el porcentaje y cuantías globales con relación al año anterior, siendo también inferiores a las ahora pretendidas. Se observa así, con la excepción del año 1999 (para el que no se estableció determinación alguna al respecto), un progresivo aumento en los límites cuantitativos que determinan la intervención preceptiva de la Junta en estos procedimientos. Se proyecta ahora una nueva elevación de esos límites sin que en la documentación remitida exista estudio alguno sobre la justificación de las nuevas magnitudes y, por tanto, sobre la incidencia o alcance estimado que tal intervención pueda tener. En este sentido, para la mejor instrucción de los órganos que deben aprobar el proyecto y, en su caso, la Ley, sería conveniente completar el expediente con algún informe al respecto.
No obstante lo anterior, la utilidad, en general, del informe de un órgano especializado y con competencia interdepartamental, como es la Junta Regional de Contratación Administrativa, no parece ofrecer dudas en orden a la homogeneización de los criterios técnicos y jurídicos a seguir en unos procedimientos de tanta importancia económica como son los de modificación contractual. Esta prerrogativa administrativa, en cuanto posibilidad excepcional de alteración de lo que fue el objeto de la licitación pública y la posterior contratación, está sujeta a los requisitos establecidos en el artículo 102 LCAP, esto es, existencia de razones de interés público y de necesidades nuevas o causas imprevistas en el momento de celebración del contrato, a justificar debidamente en el expediente. Además, deben observarse unas imprescindibles formalidades en orden a garantizar los intereses de la Administración y los derechos del contratista afectado por el ejercicio de esta prerrogativa pública.
Por lo que se refiere a la habilitación competencial de la Comunidad Autónoma para aprobar la norma en cuestión, es procedente realizar algunas consideraciones que se estiman de interés.
Así, en nuestro Dictamen nº 39/98, ya indicábamos que nuestra Comunidad no había asumido estatutariamente competencia en materia de desarrollo normativo de la legislación estatal básica sobre contratos administrativos, y decíamos que "la posibilidad de que la Administración Regional incida sobre preceptos incluídos en la Ley 13/95, depende, vista la ausencia de competencias sobre contratación que no sean las meramente ejecutivas (inherentes a toda autonomía), de que venga amparada por otro título competencial que tenga asumido, como es el caso del anteriormente citado" (nos referíamos a la competencia sobre autoorganización), "o el derivado de las especialidades propias en materia de procedimiento administrativo, etc...."
En el supuesto que nos ocupa, la habilitación competencial de la Comunidad proviene de las competencias autoorganizativas derivadas de su autonomía constitucional y estatutariamente reconocida. En efecto, la Comunidad Autónoma tiene un margen de decisión a la hora de determinar qué órganos deben desempeñar las funciones instructoras, consultoras y decisorias derivadas de la tramitación de los diferentes procedimientos administrativos, sin que en ningún caso pueda desvirtuar las prescripciones normativas emanadas del legislador básico.
Aplicado lo anterior al referido procedimiento, es preciso indicar, que a los trámites preceptivos previstos en el citado artículo 146.3 LCAP hay que añadir el informe del Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico equivalente, en determinados supuestos (los del art. 60.3,b) y el de los servicios jurídicos, con carácter general, si bien con las excepciones señaladas en el artículo 60.2.
Este último precepto y, en concreto, su referencia genérica a los "servicios jurídicos", es el que, a nuestro juicio, ofrece amparo a la regulación proyectada pues, aún cuando venga inicialmente referido a la Administración del Estado y Entidades integrantes de la Seguridad Social, la Disposición Final Segunda, 2, LCAP, se encarga de recordar que cuando se haga referencia a "órganos" de la Administración del Estado, deberá entenderse hecha, en todo caso, a "los correspondientes" de las restantes Administraciones Públicas comprendidas en el ámbito de aplicación de la Ley.
Así, la LCAP establece las funciones, en este caso, consultivas, que han de ejercerse en los diversos procedimientos, aquí el de modificación contractual, pero deja a la competencia autoorganizativa de cada Administración determinar cuál (o cuáles) hayan de ser los "órganos correspondientes". Y ello supone dejar a la libre determinación de la Administración actuante si estas funciones asesoras jurídicas han de ser prestadas por uno o varios órganos. En el caso de la Administración Regional se establece con carácter general un informe de los Servicios Jurídicos de la Secretaria General de la Consejería (así se desprende de los diversos Decretos de estructura), y otro de la Dirección de los Servicios Jurídicos si se formulara oposición por los interesados o el Consejo de Gobierno hubiera autorizado la celebración del contrato (art. 23.4,h del Decreto 59/96, de 2 de agosto).
De igual modo, es una opción lícita del legislador autonómico añadir a tales informes el que ahora nos ocupa, si bien la elección de una norma con rango de ley no parece la más acertada, vistas las variaciones que sobre la preceptividad del mismo se han producido en tan pocos años. Teniendo en cuenta tal circunstancia, y que se trata, en definitiva, de incidir sobre el ámbito funcional de la Junta, sería más adecuado que la regulación se instrumente habilitando a un reglamento la adaptación de las cuantías para el futuro sin tener que acudir a la modificación por vía de ley formal.
II. Consideraciones particulares.
- Debe suprimirse la referencia a "los órganos de contratación", ya que éstos no adoptan acuerdos sobre autorizaciones para celebrar o modificar contratos.
- Debe suprimirse la expresión "preceptivo", por redundante.
- Sería conveniente añadir el equivalente en euros de las cantidades expresadas en pesetas, como se hace en otras determinaciones análogas, para facilitar en el futuro su aplicación.
UNDÉCIMA.- Sobre los Cuerpos de Letrados e Interventores de la Administración regional.
La finalidad de la Disposición Adicional Primera del Anteproyecto es prorrogar por un año el plazo previsto en igual disposición de la Ley 11/1998 para modificar la Ley de Ordenación de Cuerpos y Escalas de la Administración Regional, al objeto de establecer los criterios, condiciones y requisitos de integración del personal de la Administración regional en los Cuerpos de Letrados y de Interventores y Auditores de la Región de Murcia. En efecto, dichos Cuerpos (junto con el de Agentes Medioambientales) fueron objeto de creación por la precitada "ley de acompañamiento" del año anterior, siguiendo el ejemplo de otras Comunidades Autónomas, como la de Madrid que a través de su Ley 26/1998, de 28 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas, creó el Cuerpo de Letrados de dicha Comunidad (artículo 8) o la Ley 14/1997, de 26 de diciembre, de Medidas de Gestión Administrativa y Financiera de la Comunidad Valenciana, que creó el Cuerpo de Letrados del Consejo Jurídico Consultivo.
En cuanto al procedimiento para su elaboración, se ha recabado el informe preceptivo del Consejo Regional de la Función Pública, a tenor de lo dispuesto en el artículo 13.2 de la Ley 3/1986, de la Función Pública de la Región de Murcia, que lo emitió en fecha 29 de septiembre del año en curso, así como de la Mesa General de Negociación de las Condiciones de Trabajo del Personal al servicio de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, cuya intervención está prevista en el artículo 32 de la Ley 9/1987, modificada por la Ley 7/1990, de 19 de julio, para la determinación de las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos.
La justificación recogida en el Preámbulo, y con mayor extensión en la Memoria del Anteproyecto, para prorrogar el plazo de un año en la determinación de los requisitos de acceso e integración a estos Cuerpos, hace referencia a "la propia dificultad técnica del proceso (los funcionarios a integrar, la situación en su Cuerpo de origen, las condiciones de reingreso en el mismo, los puestos que podrán proveer, la determinación de las vías de promoción a dichos cuerpos distintas de las pruebas selectivas....) que obliga a contemplar el problema desde diversas perspectivas evitando agravios comparativos, al suponer la escisión de un conjunto de funcionarios del Cuerpo Superior de Administradores, lo que exige actuar con la mayor cautela para evitar actuaciones precipitadas en un Cuerpo tan diverso en su composición y funciones". También se hace referencia a la necesidad de contar con el más amplio consenso posible, correspondiendo "su liderazgo" a los órganos más directamente afectados (Dirección de los Servicios Jurídicos e Intervención General) conjuntamente con las Consejerías y Organizaciones Sindicales. A dicho respecto, el Consejo Jurídico señala, como observación atinente al proceso de elaboración normativa de esta materia, que la misma también afecta e interesa a la propia organización de este Órgano Consultivo, puesto que el régimen estatutario de los Letrados del Consejo Jurídico es el general de los funcionarios de la Administración de la Comunidad Autónoma; y ello sin perjuicio del dictamen preceptivo del artículo 12.4 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo. A mayor abundamiento, la disposición de un cuerpo de letrados propio, al que se acceda tras la superación de pruebas de selección con un completo temario que garantice la preparación e idoneidad de los mismos, es una aspiración de este Consejo Jurídico, siguiendo el modelo del Consejo de Estado.
En cuanto a la técnica de prorrogar el plazo previsto para el desarrollo de estos Cuerpos por el presente Anteproyecto, nada tiene que objetar el Consejo Jurídico, al suponer la reiteración de la voluntad de su desarrollo, teniendo en cuenta la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la validez de la prórroga de la delegación legislativa contenida en la Ley de Presupuestos (Sentencia de 20 de marzo de 1997). Respecto a su justificación, aun aceptando las dificultades técnicas para articular esta integración, este Consejo considera que ha de distinguirse claramente la finalidad que se pretende con la creación de estos cuerpos (a diferencia de los cuerpos generales, a los que corresponden las funciones comunes de la actividad administrativa) y los criterios para su ingreso, del propio proceso de integración de aquellos funcionarios que desempeñan estas tareas en la Administración Regional, ya que, de lo contrario, podría desdibujarse el propio sentido de su creación.
Así, la de la creación de estos Cuerpos se justifica por la necesidad de englobar a un conjunto de funcionarios que tienen asignadas funciones sustancialmente coincidentes en su contenido profesional y que requieren de una preparación técnica que no puede improvisarse. Estas funciones vienen ya recogidas en la norma de creación (artículo 7. Dos de la Ley 11/1998) cuando señala, para el Cuerpo de Letrados, el desempeño de las funciones de asesoramiento jurídico, representación y defensa en juicio de la Administración Pública Autonómica, y para el Cuerpo de Interventores y Auditores las funciones de control financiero y auditoría del sector público autonómico, función interventora y contabilidad pública.
Consecuentemente a estas funciones, habrán de contemplarse los requisitos para su ingreso (mediante los sistemas de selección de personal previstos en el artículo 19.1 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto), sugiriendo ya la posibilidad de establecer escalas en función de las distintas áreas funcionales de su ámbito de actuación, lo cual no excluye que se regule un sistema de promoción interna así como un procedimiento de integración de los funcionarios del Grupo A que dispongan de la titulación específica y hayan acreditado con las tareas que hayan desarrollado, un nivel de conocimientos y méritos objetivamente valorados. A estos criterios hizo referencia el Consejo Jurídico en su Dictamen nº 39/98, de 4 de noviembre, cuando señalaba que "con carácter general ... la integración de los funcionarios en dichos Cuerpos debería ser acorde con los principios de igualdad, mérito y capacidad..."
La delimitación de estos aspectos (acceso e integración) ha sido ya recogida por determinadas leyes autonómicas, como la Ley de la Generalidad de Cataluña 7/1996, de 5 de julio, sobre Organización de los Servicios Jurídicos o la Ley de la Comunidad de Madrid 3/1999, 30 de marzo, de Ordenación de los Servicios Jurídicos.
Por otra parte, también podrían tenerse en cuenta criterios de homologación con otros cuerpos análogos de las Comunidades Autónomas, similares en funciones, en cuanto a los requisitos para su acceso y pruebas selectivas, posibilidad también contemplada en el artículo 30.2 de la Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico.
A la vista de las Consideraciones expuestas, el Consejo Jurídico formula las siguientes
CONCLUSIONES
PRIMERA.- El Anteproyecto sometido a Dictamen es, en su conjunto, respetuoso con el bloque de constitucionalidad, si bien el régimen de infracciones y sanciones de entidades colaboradoras en la recaudación excede de las competencias de la Comunidad Autónoma en lo que se refiere a los tributos cedidos y locales, como se razona en la Consideración Sexta.
SEGUNDA.- El procedimiento seguido para elaborar el Anteproyecto ha sido fiel a los postulados principales sobre la materia, aunque las modificaciones a la Ley del Juego debieron haberse consultado a la Comisión creada por dicha Ley.
TERCERA.- La sistemática del Anteproyecto responde a una técnica normativa muy cuestionable desde los principios de seguridad jurídica y armoniosa integración del ordenamiento. La opción normativa deseable sería dejarlo reducido en su contenido a las disposiciones tributarias, remitiendo las modificaciones de leyes concretas a su sede material propia.
CUARTA.- Las disposiciones en materia tributaria han sido, en general, adecuadamente fundamentadas, si bien precisan de las matizaciones que se expresan en la Consideración Tercera.
QUINTA.- Es conveniente explicitar que los artículos 6 y 7 del Anteproyecto modifican el artículo 51 LH y solicitar a la Asamblea Regional la autorización para incluirlos entre las disposiciones del Texto Refundido, como se razona en la Consideración Cuarta.
SEXTA.- Es conveniente acometer una regulación integral del sistema de control y contabilidad de las fundaciones constituídas mayoritariamente con aportaciones de la Administración regional, tal como se desarrolla en la Consideración Cuarta.
SÉPTIMA.- Resulta necesario concretar los límites de la facultad del Consejero de Economía y Hacienda para, por vía reglamentaria, dispensar a los solicitantes de subvenciones de la obligación de acreditar que se hallan al corriente de sus obligaciones fiscales y, a los perceptores, del establecimiento de garantías, en los términos desarrollados por la Consideración Cuarta.
OCTAVA.- En relación con las modificaciones a los artículos 16, números 4 y 5, y 30, números 3 y 4, de la Ley 3/96, de 16 de mayo, de Puertos de la Región de Murcia, se estiman insuficientes los informes que justifican, de modo concreto, la cuantía de los nuevos cánones en los términos proyectados. Además, debería darse una nueva y más precisa redacción a los artículo 16 y 30, a la vista de las dudas y deficiencias indicadas en la Consideración Quinta.
NOVENA.- Se estima insuficiente la justificación concreta de la procedencia del incremento de las bonificaciones en los cánones previstos en los artículos 16, número 6, y 30, número 5 de la Ley 3/96, de 16 de mayo, conforme a lo indicado en la Consideración Quinta.
DÉCIMA.- En relación con la introducción de una nueva Disposición Transitoria, la Tercera, en la Ley 3/96, de 16 de mayo, procedería su eliminación, por ser innecesaria, de acuerdo con lo dicho en la Consideración Quinta.
UNDÉCIMA.- El contenido del artículo 9 del Anteproyecto debería introducirse en el ordenamiento regional como modificación expresa de la Ley 3/90, de 5 de abril, de Hacienda de la Región de Murcia, pudiendo ser objeto de inclusión en el Texto refundido de la misma que, en su caso, se autorizase, en los términos indicados en la Consideración Sexta.
DUODÉCIMA.- Debieran introducirse las correcciones indicadas en la Consideración Sexta III, de este Dictamen.
DÉCIMATERCERA.- Las modificaciones a la Ley 2/1995, de Juegos y Apuestas de la Región de Murcia, precisarían las correcciones apuntadas en la Consideración Séptima.
DÉCIMACUARTA.- El plazo de adaptación de un año, otorgado a las personas físicas o jurídicas que sean titulares de autorizaciones preceptivas para la organización y explotación de juego, en cuanto a la disposición de un patrimonio o capital mínimo, ha de computarse a partir de la concreción de la citada exigencia en el posterior desarrollo reglamentario.
DÉCIMAQUINTA.- En relación con la Ley 3/1992, de Patrimonio de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, debe subsanarse el error de año al mencionarla en el artículo 11 del Anteproyecto, y clarificarse la redacción de dicho artículo en los aspectos reseñados en las Consideración Octava.
No obstante, V.E. resolverá.
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