Dictamen 78/99

VOLVER
IMPRIMIR
Año: 1999
Número de dictamen: 78/99
Tipo: Resolución de reparos de la Intervención General de la Comunidad Autónoma y que deban ser decididos por el Consejo de Gobierno
Consultante: Consejería de Política Territorial y Obras Públicas (1999-2000)
Asunto: Reparos de la Intervención General al Convenio entre la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y el Ayuntamiento de Ricote para el acondicionamiento urbanístico como espacio público de Los Huertos de Celestino y otros.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
Si se estudia con detenimiento el expediente instruído para celebrar el convenio puede afirmarse que se constata el cumplimiento de todos los requisitos exigidos por la Ley de Hacienda para la autorización o realización de gastos plurianuales. Si el compromiso es, como hemos dicho, el acto por el que se acuerda o concierta la realización de gastos por condiciones y cuantías exactamente determinadas, es del convenio en su integridad, con las dos anualidades, del que debe predicarse su "debida" adquisición. Desde esta perspectiva no puede sostenerse que cuando se contrajo el compromiso no existiera crédito toda vez que en el expediente está documentado suficientemente. Ahora bien, dicho esto no puede obviarse como intrascendente la circunstancia de que la cantidad que se propone imputar al crédito reservado para atender el gasto ejecutado en el segundo ejercicio, excediera de la que inicialmente figuraba como anualidad del primero. La cuestión es la de si ese "exceso", no el compromiso en su totalidad, estaría o no afectado por la sanción de nulidad de pleno derecho prevista en el artículo 34 bis LH. Entiende el Consejo Jurídico que no es así por las siguientes razones:
1ª. En el caso de los gastos plurianuales, pudiendo contraerse compromisos para ejercicios posteriores, la inexistencia de crédito en un ejercicio priva de eficacia, no de validez, al acto de autorización y subsiguiente compromiso. Prueba de lo dicho es que el artículo 35 LH comienza indicando que, en los gastos plurianuales, su autorización o realización se subordinará al crédito que para cada ejercicio autoricen los presupuestos generales, con lo que se está marcando un ritmo de ejecución en función de la financiación disponible en cada período. Sin embargo no quiere decir que las realizaciones que excedan, por su producción anterior al tiempo previsto, siempre que sean de las concertadas, no puedan ser abonadas por esta sola causa, sino que habrá que esperar a que el crédito que las ampara esté disponible. Interpretado así, la cantidad consignada como anualidad en el convenio ha de entenderse como el importe máximo exigible en ese período, por lo que de ejecutarse más de lo previsto, no podrá exigirse en él teniendo que esperar al nacimiento de los créditos en el siguiente.
2ª. Los gastos cuya realización ampara el convenio suscrito el 7 de octubre, sin cuantificar de manera individualizada, son de dos clases. Entre ellos se encuentran los derivados del pago de la adquisición de los terrenos, por lo que, respondiendo a este tipo las 859.291 pesetas que son objeto de la controversia, han de considerarse incluidas dentro de los que constituyen el contenido del compromiso debidamente adquirido.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- En octubre de 1994 se formalizó un convenio entre la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, a través de la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas, y el Ayuntamiento de Ricote para acondicionar urbanísticamente una plaza pública y sus accesos, en la zona de huertos conocida como Celestino y Las Pastoras, de dicho municipio, con una superficie de 5.000 m2. La actuación se desarrollaría a lo largo de tres anualidades, 1994, 1995 y 1996, con un importe total de 48.000.000 de pesetas, aportados por la Comunidad para financiar la adquisición de suelo y la ejecución de las obras necesarias, correspondiendo al Ayuntamiento, entre otras, realizar las gestiones precisas para la adquisición de todos los inmuebles y terrenos afectados, elevando a la Consejería las ofertas de venta y tramitando, en su caso, los expedientes de expropiación precisos.
SEGUNDO.- Durante los ejercicios 1994 y 1995 se pudieron adquirir aproximadamente la mitad de los terrenos por acuerdo con los afectados, con un monto cercano a los 12.000.000 de pesetas. Los propietarios del resto de suelo afectado suscitaron diversas cuestiones que impidieron culminar su adquisición, con carácter voluntario, debiendo elaborarse en 1995 el proyecto de expropiación que fue aprobado definitivamente por el Ayuntamiento, en sesión celebrada el 5 de diciembre de 1995, ascendiendo a una cantidad próxima a los 11.500.000 pesetas.
TERCERO.- Durante 1996 continuaron las negociaciones para la fijación del justiprecio por mutuo acuerdo, pero lo elevado de las hojas de aprecio presentadas por los titulares lo impidió. Como consecuencia, de los 48.000.000 de pesetas con que se había dotado el convenio únicamente se pudieron consumir 12.000.000 de pesetas, quedando sin ejecutar la mitad de la partida destinada a la compra de suelo y 24.000.000 de pesetas previstos para la ejecución de las obras.
CUARTO.- Concluida la vigencia del convenio de octubre de 1994, como quiera que el interés por ambas partes por culminar las actuaciones seguía existiendo, mediante informe de 23 de enero de 1997, del Servicio de Urbanismo de la Dirección General de Ordenación del Territorio y Vivienda, se propuso la formalización de un nuevo convenio, en términos similares al anterior, con una vigencia bianual e importe a cargo del presupuesto de la Comunidad Autónoma de 36.000.000 de pesetas, de los que 12.000.000 de pesetas se invertirían en 1997, con cargo al concepto 600 del presupuesto en vigor, y el resto en 1998, sin concreción de imputación presupuestaria. A la propuesta se acompañó el borrador de convenio redactado, debiendo destacarse que entre las obligaciones del Ayuntamiento se encontraba la de adquirir los inmuebles y terrenos afectados (18 parcelas, de las que sólo una sería objeto de permuta) o realizar las gestiones necesarias para su adquisición por la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas, y a ésta abonar el importe de los terrenos y edificaciones que se adquiriesen por compraventa o mediante expropiación. Asimismo, merece destacarse su cláusula sexta, según la cual «De acuerdo con las exigencias derivadas del artículo 22.2 de la Ley 7/1983, de Descentralización territorial, el plazo de duración del presente convenio será el que transcurra desde su firma hasta el 31 de diciembre de 1998, siendo esta vigencia o la terminación de las actuaciones previstas la únicas causas posibles de extinción del mismo».
QUINTO.- Sometido el borrador a estudio del Servicio Jurídico de la Secretaría General, informó sobre la necesidad de incorporar al expediente determinada documentación, entre la que se destaca el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento autorizando la celebración del convenio, lo que se produjo con fecha 13 de mayo de 1997. Aportada al expediente la documentación requerida, se elaboró un nuevo borrador prácticamente idéntico al primero, del que se diferencia en que el Ayuntamiento ya no realiza gestiones por cuenta de la Consejería limitándose ésta a abonar el precio resultante de los contratos de compraventa o del expediente de expropiación forzosa. El proyecto, en el que la cantidad a invertir en el ejercicio 1997 se especificaba que lo sería con imputación al concepto 600 del programa 432A del presupuesto en vigor, pero sin especificar la de la anualidad de 1998, y al que se habían unido los documentos acreditativos de la existencia de crédito (documento contable «RC» por 12.000.000 de pesetas para 1997, y «RCf» de 24.000.000 de pesetas, para 1998, ambos con imputación al concepto 600 del presupuesto), fue elevado para su aprobación al Director General de Ordenación del Territorio y Vivienda el 17 de julio de 1997, siendo informado favorablemente por el Servicio Jurídico de la Secretaría General el 25 del mismo mes y, por su carácter plurianual, por la Unidad Económica de Inversiones y Control de Gestión, el 29 de igual mes y año. El convenio fue aprobado por el Consejero de Política Territorial y Obras Públicas mediante Orden del 30 de julio y el gasto que generaría fue intervenido favorablemente el 7 de agosto siguiente. Elevado al Consejo de Gobierno, autorizó su celebración mediante Acuerdo de 26 de septiembre de 1997, firmándose el convenio el 6 de octubre siguiente; el citado convenio es ratificado por el Ayuntamiento en su sesión celebrada el 14 de octubre, por la modificación habida con respecto al que inicialmente había aprobado en mayo de ese mismo año.
SEXTO.- El Jurado Provincial de Expropiación, con fecha 19 de mayo de 1997, había determinado el justiprecio a pagar por diez de las diecisiete parcelas en cuya adquisición mediaba pago en dinero. El Pleno del Ayuntamiento, en su sesión del 14 de octubre, acordó la adquisición de las otras siete, a unos precios inferiores a los que le correspondían, según un informe del día 9 anterior elaborado por los Servicios Técnicos de la Dirección General de Ordenación del Territorio y Vivienda (que no obra en el expediente). Este fue el motivo de que, en un nuevo Pleno, celebrado el 21 de octubre siguiente, se revisara el acuerdo anterior, aumentando el precio de adquisición hasta alcanzar, para cada parcela, el consignado en el aludido informe. Como consecuencia de todo ello, el importe total de las adquisiciones a realizar se elevó a 12.859.291 pesetas. Como el crédito reservado para el cumplimiento de sus obligaciones por la Comunidad Autónoma en 1997 ascendía a 12.000.000 de pesetas, por el Servicio de Urbanismo de la Dirección General del Territorio y Vivienda se propuso su abono íntegro al Ayuntamiento porque «... la anualidad fijada en el Convenio para el presente ejercicio y, por tanto, la cantidad disponible asciende a 12.000.000 ptas», «... considerando que se cumple, en la parte que nos ocupa, lo establecido por el Convenio en vigor...» y «... quedando pendiente de abonar el importe restante ... a remitir en el próximo ejercicio...». La propuesta fue tramitada y satisfecha al Ayuntamiento por Orden del Consejero de Política Territorial y Obras Públicas de 12 de noviembre de 1997.
SÉPTIMO.- En febrero de 1998, el Director General de Ordenación del Territorio y Vivienda resolvió la procedencia de abonar al Ayuntamiento de Ricote la cantidad de 859.291 pesetas, «en concepto del resto pendiente del ejercicio anterior para «Adquisición de terreno». Como quiera que con anterioridad a esa fecha se había contabilizado la anualidad de 1998 mediante un documento contable «AD» de 24.000.000 de pesetas imputado al concepto presupuestario 600, y que se había incurrido en un error al indicar el proyecto de inversión a que afectaba el gasto, hubo que anularlo y, posteriormente, confeccionar otro, para lo que se dictó la resolución de 13 de marzo de 1998 en la que se disponía que se hiciera efectivo el abono de las 859.291 pesetas con cargo al concepto presupuestario 600 del presupuesto en vigor, deduciendo dicho importe de los 24.000.000 de pesetas, que constituían la anualidad, contabilizando el resto (23.140.709 pesetas) con imputación al concepto 602, toda vez que las actuaciones a financiar en dicho ejercicio ya no eran de adquisición de terrenos sino de ejecución de obras de construcción. Enviados a la Intervención Delegada los documentos contables «AD» y «ADOK», elaborados para dar cumplimiento a la citada Resolución, rechazó su contabilización el 25 de mayo de 1998 por considerar que la aplicación presupuestaria no era la correspondiente (ha de entenderse que a la naturaleza del gasto, pues nada se indicaba). La Sección de Gestión Presupuestaria de la Dirección General de Ordenación del Territorio y Vivienda solicitó que se volviera a remitir el documento «ADOK» para el pago de la adquisición de terrenos a la Intervención Delegada por estimar que no estaba afectado por el reparo. En ese momento se inician una serie de comunicaciones entre el órgano gestor del crédito y el de control, en que se pone de manifiesto una discrepancia en cuanto a la correcta imputación presupuestaria del gasto, pues para el primero sigue siendo válida la consignada en el documento «ADOK» nº 13644/1998, aplicado al concepto 600 como parte de la anualidad de 1998 del convenio, en tanto que para el segundo (reparo formulado el 1 de octubre de 1998) no puede ser atendida como parte de esa anualidad, por lo que debería aplicarse a los créditos del ejercicio corriente, al margen de la anualidad 1998, y aplicarse íntegramente al concepto 602 por amparar sólo gastos de urbanización. En este proceso también se plantea otro problema derivado del distinto criterio que ambos órganos sostienen en cuanto a quién ha de ser el perceptor de la anualidad de 1998, si directamente el Ayuntamiento (criterio de la Intervención Delegada) o el contratista que seleccione la Consejería por ser ella la que deba realizar las obras de urbanización (criterio del órgano gestor). Sobre esta segunda cuestión, respecto de la cual también se suscitó discrepancia resuelta por la Intervención General, sin embargo, no se ha sometido a consulta del Consejo Jurídico, por lo que queda al margen del presente Dictamen.
OCTAVO.- El 17 de diciembre de 1998 la Secretaría General de la Consejería planteó discrepancia ante la Intervención General, que la resolvió el 12 de febrero de 1999. En ella, por lo que respecta al extremo controvertido en el presente expediente, se expresa del siguiente modo: «Confirmar el reparo de la Intervención Delegada en cuanto al gasto de 859.290 pesetas, correspondiente al ejercicio de 1997, dada la inexistencia de crédito adecuado y suficiente, constando en el expediente una reserva de crédito de 12.000.000- ptas., habiéndose adquirido compromisos de gasto por importe total de 12.859.290 - ptas, de forma indebida por exceder del crédito retenido, no concurriendo los presupuestos del artículo 37.2.b de la Ley de Hacienda».
NOVENO.- Recibida la resolución de la Intervención General en la Dirección General de Ordenación del Territorio y Vivienda, solicitó de la Secretaría General la elevación del expediente a conocimiento del Consejo de Gobierno, en aplicación de lo establecido en el artículo 86.1,b) de la Ley 3/1990, de 5 de abril, de Hacienda de la Región de Murcia (LH), petición a la que responde la propuesta formulada con fecha 3 de junio de 1999, por el Consejero de Política Territorial y Obras Públicas, a la que se acompaña un informe de esa misma fecha del Secretario General, justificativo del mantenimiento de la discrepancia. La propuesta se formula en los siguientes términos:
«PRIMERO.- Levantar el reparo formulado por la Intervención General con fecha 12 de Febrero de 1999.
SEGUNDO.- Autorizar, disponer, reconocer la obligación y proponer el pago, al Ayuntamiento de Ricote, del importe restante, 859.291.- pts., correspondiente a la adquisición de los terrenos por dicho Ayuntamiento en cumplimiento de la cláusula 2ª del Convenio para Acondicionamiento Urbanístico como Espacio Público de los Huertos de Celestino y Otros», con cargo a la partida 099.14.02.432A.600.»
En ese estado de tramitación se remitió el expediente al Consejo Jurídico mediante escrito de V.E de 2 de julio de 1999, que tuvo entrada en este Órgano el 20 de julio siguiente.
A la vista de tales antecedentes procede formular las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
 La consulta se formula al amparo del apartado 13 del artículo 12 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ). En consecuencia, el Consejo la dictamina con carácter preceptivo.
SEGUNDA.- Sobre el texto de la propuesta formulada al Consejo de Gobierno.
El examen del escrito de 3 de junio de 1999 proponiendo al Consejo de Gobierno la adopción de un determinado acuerdo suscita la necesidad de comentar que, tal como está redactado, adolece de dos defectos que han de ser subsanados.
1º. En el apartado Primero se propone que el Consejo de Gobierno levante el reparo formulado por la Intervención General con fecha 12 de febrero de 1999. La resolución de la Intervención General afecta a diversas cuestiones. En sus dos primeras conclusiones «confirma» los reparos de la Intervención Delegada, y en la tercera es ella la que interpone un reparo adicional al expediente. El único reparo formulado por la Intervención General en el expediente examinado es este último, por lo que si se mantiene la propuesta en sus términos actuales a él habría de entenderse referido el acuerdo del Consejo de Gobierno, incurriendo en una absoluta incongruencia con lo instruído. Pero es que, además, debe rectificarse la redacción de ese apartado puesto que no se trata de levantar un reparo interpuesto por la Intervención General, sino confirmado por ella. Entiende el Consejo Jurídico, adicionalmente, que ha de ser objeto de concreción la propuesta formulada en el sentido de indicar que el levantamiento que se solicita lo es del reparo consignado en el apartado Primero de la resolución de la Intervención General, pues en él se refleja la discrepancia mantenida en el informe del Secretario General que sirve de apoyo a la propuesta.
2º. En el apartado Segundo de la propuesta se alude a las distintas fases de ejecución del gasto y a su imputación presupuestaria que, de aprobarse como se ha redactado, supondría la alteración del régimen competencial establecido en la Ley de Hacienda mediante la asunción por el Consejo de Gobierno de una competencia propia del Consejero de Política Territorial y Obras Públicas, según dispone el apartado b) de su artículo 10, lo que no puede admitirse. Por tal razón debe excluirse de la propuesta de acuerdo del Consejo de Gobierno este apartado.
TERCERA.- Sobre el fondo de la cuestión.
El examen de la discrepancia planteada obliga a comprobar la circunstancia de si el exceso de gasto en expropiaciones con respecto a la anualidad prevista para 1997, que se concreta en la cantidad de 859.291 pesetas, puede o no ser considerada como compromiso de gasto debidamente adquirido en ejercicios anteriores.
El artículo 37.2, d) LH permite que se apliquen a los créditos del presupuesto vigente en el momento de expedir las órdenes de pago las derivadas de tales compromisos. La clave de su interpretación está en comprobar si se han adquirido «debidamente», lo que, a criterio de los órganos de control, no puede afirmarse puesto que el convenio suscrito entre la Comunidad y el Ayuntamiento de Ricote preveía un gasto máximo de 12.000.000 de pesetas para el ejercicio 1997, por lo que rebasar dicha cantidad impide considerar al exceso como debidamente adquirido al «... exceder del crédito retenido...». Sin embargo ha de tenerse en cuenta que el gasto del que trae causa el expediente es de carácter plurianual, hecho que matiza de manera fundamental su regulación sin que permita prescindir de las normas generales sobre la gestión de los créditos presupuestarios contenidas en la Ley de Hacienda. Así, como regla general, el artículo 45 define la disposición o compromiso de gasto como el acto por el que se acuerda o concierta, según los casos, tras los trámites legales que sean procedentes, la realización de obras, servicios, prestaciones y gastos en general, por importe y condiciones exactamente determinadas, formalizando así la reserva de crédito constituída en la fase de autorización. En el caso que nos ocupa esos «trámites legales», por lo que se ha dicho, han de ser referidos a los que la propia Ley de Hacienda en su artículo 35 exige para los gastos de carácter plurianual, independientemente de los que fuesen preceptivos en razón de la legislación sustantiva, que también han de estimarse incluidos en el inciso, pero sobre cuya observancia no se han suscitado dudas. Pues bien, si se estudia con detenimiento el expediente instruído para celebrar el convenio puede afirmarse que se constata el cumplimiento de todos los requisitos exigidos por la Ley de Hacienda para la autorización o realización de gastos plurianuales. Si el compromiso es, como hemos dicho, el acto por el que se acuerda o concierta la realización de gastos por condiciones y cuantías exactamente determinadas, es del convenio en su integridad, con las dos anualidades, del que debe predicarse su «debida» adquisición. Desde esta perspectiva no puede sostenerse que cuando se contrajo el compromiso no existiera crédito toda vez que en el expediente está documentado suficientemente. Ahora bien, dicho esto no puede obviarse como intrascendente la circunstancia de que la cantidad que se propone imputar al crédito reservado para atender el gasto ejecutado en el segundo ejercicio, excediera de la que inicialmente figuraba como anualidad del primero. La cuestión es la de si ese «exceso», no el compromiso en su totalidad, estaría o no afectado por la sanción de nulidad de pleno derecho prevista en el artículo 34 bis LH. Entiende el Consejo Jurídico que no es así por las siguientes razones:
1ª. En el caso de los gastos plurianuales, pudiendo contraerse compromisos para ejercicios posteriores, la inexistencia de crédito en un ejercicio priva de eficacia, no de validez, al acto de autorización y subsiguiente compromiso. Prueba de lo dicho es que el artículo 35 LH comienza indicando que, en los gastos plurianuales, su autorización o realización se subordinará al crédito que para cada ejercicio autoricen los presupuestos generales, con lo que se está marcando un ritmo de ejecución en función de la financiación disponible en cada período. Sin embargo no quiere decir que las realizaciones que excedan, por su producción anterior al tiempo previsto, siempre que sean de las concertadas, no puedan ser abonadas por esta sola causa, sino que habrá que esperar a que el crédito que las ampara esté disponible. Interpretado así, la cantidad consignada como anualidad en el convenio ha de entenderse como el importe máximo exigible en ese período, por lo que de ejecutarse más de lo previsto, no podrá exigirse en él teniendo que esperar al nacimiento de los créditos en el siguiente.
2ª. Los gastos cuya realización ampara el convenio suscrito el 7 de octubre, sin cuantificar de manera individualizada, son de dos clases. Entre ellos se encuentran los derivados del pago de la adquisición de los terrenos, por lo que, respondiendo a este tipo las 859.291 pesetas que son objeto de la controversia, han de considerarse incluidas dentro de los que constituyen el contenido del compromiso debidamente adquirido.
Por último cabe señalar que si el convenio amparaba dos tipos de gastos, son los expresados en él como origen del compromiso los que deben servir de pauta para su contabilización y no al contrario, lo que significa que cualquier descoordinación entre ambos aspectos, la causa (la voluntad manifestada en el compromiso) y lo accesorio (su contabilización) deba resolverse atendiendo al primero de ellos, pues de no ser así la contabilidad no estaría reflejando la realidad de los hechos.
En virtud de todo lo dicho, el Consejo Jurídico formula la siguiente
CONCLUSIÓN
ÚNICA.- El Consejo de Gobierno puede autorizar a la Consejería proponente a que satisfaga el mayor gasto ocasionado en la adquisición de terrenos respecto al importe de la anualidad 1997, del convenio suscrito el 6 de octubre de 1997 entre la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas y el Ayuntamiento de Ricote, cifrado en 859.291 pesetas.
No obstante, V.E. resolverá.
VOLVER IMPRIMIR SUBIR