Dictamen 61/99

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Año: 1999
Número de dictamen: 61/99
Tipo: Anteproyectos de ley
Consultante: Consejería de Trabajo y Política Social (1999-2003) (2004-2007)
Asunto: Anteproyecto de Ley de Medidas Urgentes en materia de Cooperativas.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. El Anteproyecto remitido consta de una Exposición de Motivos o Preámbulo, un artículo Único y una Disposición Final Única. El artículo establece que "en tanto no se promulgue una Ley regional de Cooperativas, se aplicará como Derecho propio de la Región de Murcia la legislación estatal en materia de Cooperativas". Afirmada la inicial viabilidad de una ley de reenvío recepticio, es preciso descender al contenido material de la norma reenviada para determinar si el mismo es susceptible de ser asumido por la Comunidad Autónoma como derecho propio en función del alcance de las competencias que le reconoce el Estatuto de Autonomía y, según ese resultado, calificar la viabilidad constitucional de este Anteproyecto, ya en particular.
2. El único fundamento de este Anteproyecto es, como se dijo en los Antecedentes, evitar el vacío legal en el régimen jurídico de las cooperativas de competencia exclusiva regional (materia asumida por nuestro Estatuto y objeto del pertinente traspaso de medios, en virtud del Real Decreto 374/1995, de 10 de marzo) que, a juicio de la Consejería proponente, se produciría porque la nueva ley estatal de Cooperativas no sólo deroga la anterior Ley de 1987 sino que en su artículo 2 establece que aquélla "será de aplicación: A) A las sociedades cooperativas que desarrollen su actividad cooperativizada en el territorio de varias Comunidades Autónomas, excepto cuando en una de ellas se desarrolle con carácter principal, y B) A las sociedades cooperativas que realicen principalmente su actividad cooperativizada en las ciudades de Ceuta y Melilla". De ello la Consejería extrae la consecuencia de que la nueva Ley no sería de aplicación supletoria a las Comunidades Autónomas que, como Murcia, ostentan competencia exclusiva en materia de cooperativas de ámbito regional y no han dictado normas legales al respecto. El Consejo Jurídico considera, sin embargo, que no se produce tal vacío legal porque la Ley 27/1999, de 16 de julio, sí es aplicable supletoriamente en esta Comunidad Autónoma en defecto o ausencia de regulación propia, y ello por aplicación de lo establecido en el artículo 149.3º "in fine" de la Constitución Española que establece que "el derecho estatal será, en todo caso, supletorio del derecho de las Comunidades Autónomas", como también indica el artículo 15, Cuatro, del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia.
3. Lo que viene a decir el Tribunal Constitucional en la Sentencia 61/97, y en otras anteriores, es que, como la supletoriedad del Derecho estatal no es en sí misma título de atribución de competencias, el Estado debe tener alguna específica atribución, derivada básicamente del Título VIII de la Constitución, para producir normas jurídicas. Y, por ello, no puede aprobar normas sobre materias en las que no tenga competencia, con el exclusivo propósito de servir de aplicación supletoria para las Comunidades Autónomas, siempre que todas y cada una de éstas tuvieran ya asumida la materia en sus diferentes Estatutos.
4. El supuesto que nos ocupa es muy diferente del abordado en la sentencia citada, por dos razones: en primer lugar, porque el Estado ostenta competencias en materia de cooperativas, aun cuando de ámbito suprarregional y, en segundo lugar, porque la Ley de 1987 no contenía en realidad una regulación diferenciada para cooperativas de ámbito regional o suprarregional que justificara una mayor adecuación a las competencias autonómicas que la regulación de la Ley de 1999. Por todo ello, entendemos que la sustitución por el Estado de la Ley de 1987 por la de 1999 no atenta contra el sentido de la cláusula de supletoriedad tal y como lo entiende la sentencia 61/1997, a diferencia de lo que sucedía con el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992.
5. El caso que nos ocupa no es esencialmente diferente del que se planteó con ocasión de la derogación por la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, de los artículos 129 a 132 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958. En efecto, estos preceptos servían como derecho supletorio en aquellas Comunidades Autónomas que no tuvieran sus propias normas sobre procedimiento de elaboración de disposiciones generales. Podría pensarse, a la vista de una lectura superficial de la sentencia 61/1997, que una Ley del Estado y para el Estado (la Ley del Gobierno es de aplicación directa sólo para el Gobierno y la Administración estatal) no debería haber derogado los citados preceptos para que pudieran seguir realizando su función de derecho supletorio. Sin embargo, nadie cuestiona la legitimidad de tal derogación porque es claro que el Estado tiene competencia para dictar normas en materia de procedimiento de elaboración de sus disposiciones generales. Y así lo hizo en el artículo 24 de aquella Ley, precepto que, por eso mismo y por tener un contenido perfectamente aplicable, por supletoriedad, a las Comunidades Autónomas que lo necesiten, es el que ha sido tenido en cuenta por la Administración regional en todos los casos en que ha procedido a la elaboración de sus disposiciones generales a partir de la entrada en vigor de la Ley 50/1997, habiéndose pronunciado este Consejo Jurídico a favor de su aplicación supletoria en todos estos casos (así, desde los dictámenes 8 y 13 de 1998).
6. Hay aspectos del derecho estatal en materia de cooperativas que no pueden ser derecho propio de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
7. A la vista de que es posible mejorar -con vistas a su aplicación- el derecho que por vía de supletoriedad o de recepción resulta con la nueva Ley 27/1999, el Consejo Jurídico estima que la iniciativa legislativa debe reorientarse para dejar de ser una norma de reenvío global y ser una ley que regule, cuando menos, el Registro Regional de cooperativas y la potestad sancionadora en la materia, aportando así una mayor dosis de seguridad jurídica al ordenamiento regional. Junto a tales contenidos, el anteproyecto debería facultar al Consejo de Gobierno para aprobar los reglamentos necesarios para el desarrollo y aplicación de la Ley, y debería eliminarse la retroacción de efectos prevista a la par que se modifique la Exposición de Motivos porque, como ha quedado dicho, no es preciso cubrir vacío normativo alguno.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 28 de septiembre de 1998 el Jefe del Servicio de Economía Social de la Dirección General de Trabajo emite un informe en el que manifiesta que cuando el proyecto de Ley de Cooperativas que entonces se tramitaba en las Cortes Generales entrase en vigor, las Cooperativas de ámbito regional inscritas en el Registro de la Comunidad Autónoma quedarían sin cobertura legal. Fundaba tal apreciación en el tenor literal del artículo 2 de dicho proyecto y en la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la supletoriedad del Derecho estatal en relación con las Comunidades Autónomas.
SEGUNDO.- Con fecha 16 de octubre de 1998 el Ilmo. Sr. Director General de Trabajo remite dicho informe al Secretario General de la Consejería de Industria, Trabajo y Turismo y un oficio al Ilmo. Sr. Director General de Fomento de la Economía Social de la Administración del Estado en el que solicitaba información respecto a la situación de vacío legal que, a su juicio, podía producirse en las Comunidades Autónomas que, como la de Murcia, no habían legislado sobre las cooperativas de su competencia.
TERCERO.- Con fecha 29 de julio de 1999 el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Trabajo y Política Social emite informe en el que indica que, "a la vista de lo dispuesto en la disposición derogatoria primera de la Ley 27/1999, de 16 de julio, de Cooperativas, (BOE del 17-7-99) que deroga la anterior Ley 3/1987, de 2 de abril y siguiendo la doctrina del Tribunal Constitucional que considera que ello es de aplicación a las Sociedades Cooperativas que desarrollen su actividad cooperativizada en el territorio de varias Comunidades Autónomas, excepto cuando en una de ellas se desarrolle con carácter principal, se constata la necesidad de cubrir el vacío legal que puede producirse, por lo que, como primera medida y hasta tanto se promulgue una Ley Regional sobre la materia, se hace necesario tramitar un Proyecto de Ley en la que se establezca la asunción como Derecho propio de la Región de Murcia la legislación estatal en la materia".
CUARTO.- Con la misma fecha el Letrado de la Dirección de los Servicios Jurídicos, a requerimiento de la citada Consejería, redacta con carácter de urgencia una nota en la que indica que la situación creada tras la aprobación de la Ley 27/1999, de 16 de julio, de Cooperativas, que deroga la anterior Ley 3/1987, de 2 de abril, sobre la materia, podría suscitar dudas sobre la existencia o no de un vacío legal respecto de las cooperativas de ámbito regional, por lo que, como solución transitoria, no oponía reparo a la tramitación de dicho Anteproyecto de Ley, propugnando algunas correcciones en su redacción.
QUINTO.- Con fecha 30 de julio de 1999 el Excmo. Sr. Consejero de Trabajo y Política Social eleva al Consejo de Gobierno una propuesta de Acuerdo de toma de conocimiento del borrador de Anteproyecto de Ley, para que se adoptasen las medidas oportunas para la emisión de los dictámenes preceptivos, lo que así acordó el Consejo en su reunión de dicho día, disponiendo que deberían solicitarse los informes del Consejo Económico y Social (CES) y del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEXTO.- Requerido el Dictamen del CES, es emitido con fecha 6 de septiembre de 1999, en el que se valora positivamente dicho Anteproyecto, e insta al Gobierno regional a la elaboración, en el más breve plazo posible, de un Proyecto de Ley Regional de Cooperativas en el que se establezca su régimen, contemplando las peculiaridades y necesidades específicas de las sociedades cooperativas que desarrollen su actividad cooperativizada con carácter principal en la Comunidad Autónoma.
SEPTIMO.- Con fecha 9 de septiembre de 1999 el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería, por delegación de su Consejero, remite oficio al Excmo. Sr. Presidente del Consejo Jurídico de la Región de Murcia en el que solicita la emisión del preceptivo Dictamen, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.2 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, rogando que por las especiales circunstancias, ya referidas, se evacuara a la mayor brevedad posible.
A la vista de lo anterior han de realizarse las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen, al versar sobre un Anteproyecto de Ley Regional, tiene carácter preceptivo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12.2 de la citada Ley 2/1997.
SEGUNDA.- Tramitación.
El procedimiento seguido para su tramitación puede considerarse cumplido en sus trámites esenciales. Aun cuando falta el informe del Servicio Jurídico de la Consejería, ello es debido a la ausencia de tal órgano en razón del proceso de reorganización de la Administración Regional derivado del Decreto 16/99, de 13 de julio. Existe, en su lugar, una nota de la Dirección de los Servicios Jurídicos, que, aun emitida con evidente urgencia, sirve a estos efectos formales. Por otra parte, la audiencia a entidades corporativas interesadas se ha efectuado a través del CES, en el que se encuentra una adecuada representación de los colectivos a los que pudiera afectar de manera más directa el Anteproyecto.
En cualquier caso, desde esta óptica procedimental, cabe achacar al expediente su escaso aporte sustantivo en un asunto de tanta complejidad y trascendencia, déficit este que inevitablemente repercute sobre el fondo material reflejado en el anteproyecto, ya que los estudios e informes previos van destinados a garantizar el acierto y oportunidad de la proposición normativa (art. 22.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno), sin que el carácter urgente con el que se presenta sirva de paliativo ya que, como se ha expuesto en Antecedentes, las posibles consecuencias de la aprobación de una nueva ley de cooperativas fueron detectadas en septiembre de 1998; es decir, 12 meses antes de solicitar el presente dictamen.
TERCERA.- Contenido y viabilidad del Anteproyecto.
El Anteproyecto remitido consta de una Exposición de Motivos o Preámbulo, un artículo Único y una Disposición Final Única.
El artículo establece que "en tanto no se promulgue una Ley regional de Cooperativas, se aplicará como Derecho propio de la Región de Murcia la legislación estatal en materia de Cooperativas".
La Disposición Final Única establece que la presente Ley "entrará en vigor el mismo día de su publicación en el Boletín Oficial de la Región de Murcia, y surtirá efectos desde el día 6 de agosto de 1999".
Esta escueta regulación, que se asienta sobre uno de los más problemáticos contenidos del sistema de relaciones entre los ordenamientos que conviven bajo el texto constitucional, presenta dos perspectivas de análisis para responder de una forma integral al interrogante que la consulta plantea. A juicio del Consejo Jurídico es preciso, en primer lugar, determinar la viabilidad de una Ley como la que se propone y, a continuación, valorar si tal opción es, entre las posibles, la de mayor adecuación jurídica. La conclusión que ya cabe adelantar es que, en efecto, una ley como la dictaminada, valorada en abstracto, puede tener cabida en el ordenamiento sin ser reputada inconstitucional. Se alude en la Exposición de Motivos al uso que se realiza del denominado reenvío recepticio, el cual, a la vista de los fundamentos que sirven de soporte al Anteproyecto, es una técnica congruente, porque su finalidad en la práctica legislativa es incorporar a un ordenamiento contenidos normativos extraños a él. Este es el presupuesto del reenvío recepticio que es preciso analizar, porque resultará inútil la efectividad de tal técnica si los contenidos normativos a los que se está refiriendo no cumplen tal requisito previo.
Despejada la primera interrogante y afirmada la inicial viabilidad de una ley de reenvío recepticio, es preciso descender al contenido material de la norma reenviada para determinar si el mismo es susceptible de ser asumido por la Comunidad Autónoma como derecho propio en función del alcance de las competencias que le reconoce el Estatuto de Autonomía y, según ese resultado, calificar la viabilidad constitucional de este Anteproyecto, ya en particular, cuestión a la que volveremos en sucesivas Consideraciones.
Pero, antes de ello, el Consejo Jurídico considera de gran importancia salir al paso de la tesis central manejada por la Consejería proponente y vertida en la Exposición de Motivos del Anteproyecto, ya que, a pesar de compartir, provisionalmente, la conclusión sobre la viabilidad de la norma, existen sólidas razones para manifestar un total desacuerdo con la tesis interpretativa previa, es decir, con la aseveración de que existe un vacío normativo para las cooperativas del ámbito competencial autonómico.
CUARTA.- La supletoriedad de la Ley 27/1999, de 16 de julio, de Cooperativas. Inexistencia de vacío legal.
El único fundamento de este Anteproyecto es, como se dijo en los Antecedentes, evitar el vacío legal en el régimen jurídico de las cooperativas de competencia exclusiva regional (materia asumida por nuestro Estatuto y objeto del pertinente traspaso de medios, en virtud del Real Decreto 374/1995, de 10 de marzo) que, a juicio de la Consejería proponente, se produciría porque la nueva ley estatal de Cooperativas no sólo deroga la anterior Ley de 1987 sino que en su artículo 2 establece que aquélla "será de aplicación: A) A las sociedades cooperativas que desarrollen su actividad cooperativizada en el territorio de varias Comunidades Autónomas, excepto cuando en una de ellas se desarrolle con carácter principal, y B) A las sociedades cooperativas que realicen principalmente su actividad cooperativizada en las ciudades de Ceuta y Melilla".
De ello la Consejería extrae la consecuencia de que la nueva Ley no sería de aplicación supletoria a las Comunidades Autónomas que, como Murcia, ostentan competencia exclusiva en materia de cooperativas de ámbito regional y no han dictado normas legales al respecto. Se apoya, además, en la doctrina del Tribunal Constitucional, si bien no se cita sentencia alguna ni se analiza dicha doctrina.
El Consejo Jurídico considera, sin embargo, que no se produce tal vacío legal porque la Ley 27/1999, de 16 de julio, sí es aplicable supletoriamente en esta Comunidad Autónoma en defecto o ausencia de regulación propia, y ello por aplicación de lo establecido en el artículo 149.3º "in fine" de la Constitución Española que establece que "el derecho estatal será, en todo caso, supletorio del derecho de las Comunidades Autónomas", como también indica el artículo 15, Cuatro, del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia.
A partir de esta esencial determinación de nuestra Carta Magna, la doctrina del Tribunal Constitucional ha precisado que el Derecho estatal que se aplica supletoriamente en las Comunidades Autónomas es, lógicamente, aquel Derecho que haya sido válidamente emanado, esto es, el que sea conforme con el orden constitucional y estatutario de distribución de competencias.
Por ello, el juicio sobre la supletoriedad de la Ley 27/1999 depende, en primer lugar, del presupuesto básico, que en este caso es indiscutible: la ausencia de régimen jurídico que discipline en sus aspectos básicos y estructurales las cooperativas de ámbito regional.
En segundo lugar, la supletoriedad de la Ley estatal depende no de lo que disponga su articulado sobre su aplicación supletoria o no, sino de su validez respecto al orden de distribución competencial. Es decir, que si el Estado tiene un título competencial que le legitima para aprobar esa Ley, esta se encontrará válidamente inserta en el ordenamiento jurídico y, por tanto, será derecho estatal (válido) que podrá ser de aplicación supletoria en las Comunidades Autónomas que lo necesiten.
A este respecto, no cabe duda de que el Estado tiene competencia, en términos generales, para aprobar una Ley como la 27/1999, pues a contrario sensu de las atribuciones estatutarias, y por pura aplicación del principio de territorialidad, tiene competencia para regular las cooperativas cuya actividad cooperativizada exceda de la de una Comunidad Autónoma, de igual modo que pudo hacerlo mediante la anterior Ley de 1987 (en los términos expuestos en las SS T C 72/1983 y 65/1985).
Por ello, no hay obstáculo a la aplicación supletoria de la citada Ley 27/1999, como no lo hubo respecto a la anterior.
No puede saber este Consejo Jurídico cuál es la interpretación de la doctrina del Tribunal Constitucional que ha llevado a la Consejería a negar la supletoriedad de dicha Ley, pues no se expresa en los informes obrantes en el expediente remitido, siendo oportuno en este momento recordar los aspectos esenciales de tal doctrina, contenida, entre otras, en la Sentencia 61/1997 sobre el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, que posiblemente sea la que se haya considerado.
Así, lo que viene a decir esta sentencia, y otras anteriores, es que, como la supletoriedad del Derecho estatal no es en sí misma título de atribución de competencias, el Estado debe tener alguna específica atribución, derivada básicamente del Título VIII de la Constitución, para producir normas jurídicas. Y, por ello, no puede aprobar normas sobre materias en las que no tenga competencia, con el exclusivo propósito de servir de aplicación supletoria para las Comunidades Autónomas, siempre que todas y cada una de éstas tuvieran ya asumida la materia en sus diferentes Estatutos, circunstancia esta última, por cierto, que no se verifica en los informes emitidos.
En efecto, la Sentencia 61/1997 expresó lo siguiente:
"como afirmamos en la STC 147/1991, es preciso "reducir el concepto de supletoriedad a sus correctos términos de función, cuya operatividad corresponde determinar a partir de la norma reguladora del ámbito material en el que se va aplicar el derecho supletorio y no desde éste, es decir, como función referida al conjunto del ordenamiento jurídico, cuyo valor supletorio debe obtenerse por el aplicador del Derecho a través de las reglas de interpretación pertinentes, incluida la vía analógica, y no ser impuesta directamente por el legislador con tal exclusivo propósito, para incidir en la reglamentación jurídica de sectores materiales en los que el Estado carece de todo título competencial que justifique dicha reglamentación".
Ello condujo al Tribunal en aquella Sentencia a "considerar viciadas de incompetencia y, por ello, nulas las normas que el Estado dicte con el único propósito de crear Derecho supletorio del de las Comunidades Autónomas en materias que sean de la exclusiva competencia de éstas, lo cual no es constitucionalmente legítimo cuando todos los Estatutos de Autonomía atribuyen a las Comunidades Autónomas la competencia como exclusiva y en un mismo grado de homogeneidad".
En esta misma línea, en la STC 118/1996, el Tribunal declaró que: "si para dictar cualesquier normas precisa el Estado de un título competencial específico que las justifique, y la supletoriedad no lo es, esa conclusión ha de mantenerse en todo caso. (...).
En consecuencia, la "supletoriedad del Derecho estatal ha de ser inferida por el aplicador del Derecho autonómico, mediante el uso de las reglas de interpretación pertinentes" (fundamento jurídico 6). Por consiguiente, "la cláusula de supletoriedad no permite que el Derecho estatal colme, sin más, la falta de regulación autonómica en una materia".
Asimismo, hay que indicar que la diferente redacción sobre el ámbito de aplicación contenido en las respectivas Leyes de 1987 y 1999 no obedece más que a la anterior doctrina del Alto Tribunal, que, al recordar que la supletoriedad es un criterio constitucional de integración de ordenamientos, conduce a entender que ninguna ley estatal puede imponerla. De ahí el silencio de la nueva Ley sobre su supletoriedad respecto a lo dispuesto en la de 1987. Pero, insistimos, sin que ello prive de eficacia, como es natural, al artículo 149.3 de la Constitución en el sentido ya expuesto.
Abundando en la tesis de la subsistencia de la supletoriedad hasta cabría plantearse la constitucionalidad de la cláusula derogatoria de la Ley 27/1999 respecto a la Ley de 1987. En efecto, como dijo el Tribunal en la sentencia citada: "si, como hemos señalado, la cláusula de supletoriedad no es una fuente atributiva, en positivo, de competencias estatales, ni aun con carácter supletorio, tampoco puede serlo en negativo; es decir, tampoco puede ser un título que le permita al Estado derogar el que era su propio Derecho, en este caso sobre urbanismo, pero que ya ha dejado de serlo o, más exactamente, que ya no se encuentra a su disposición, ya sea para alterarlo (aun con eficacia supletoria) o para derogarlo. De otro modo, si el legislador estatal suprimiese, mediante su derogación el derecho sobre una materia cuya competencia ya no es suya, sino de las Comunidades Autónomas, vendría a quebrantar una de las finalidades básicas de la cláusula de supletoriedad, cual es la de que, con la constitución de los órganos de poder de las Comunidades Autónomas, y su correspondiente asunción de competencias normativas, no se origine un vacío parcial del ordenamiento, permitiendo y prescribiendo, con este propósito, la aplicación supletoria, potencialmente indefinida, del ordenamiento estatal".
Como la Ley de 1987 era Derecho supletorio de cada Comunidad Autónoma a partir del momento en que asumiera la competencia exclusiva, no podría el Estado derogarla en razón a que éste no dispone de competencias en materia de cooperativas de ámbito regional.
Por tanto, el supuesto que nos ocupa es muy diferente del abordado en la sentencia comentada, por dos razones: en primer lugar, porque el Estado ostenta competencias en materia de cooperativas, aun cuando de ámbito suprarregional y, en segundo lugar, porque la Ley de 1987 no contenía en realidad una regulación diferenciada para cooperativas de ámbito regional o suprarregional que justificara una mayor adecuación a las competencias autonómicas que la regulación de la Ley de 1999.
Si se examina el texto de ambas Leyes, se puede apreciar que, con exclusión precisamente de lo relativo a la aplicación supletoria (suprimida por las razones antes comentadas), no existe una variación, desde este punto de vista (cooperativas estatales-cooperativas regionales), que haga a la nueva Ley inadecuada para aplicarla supletoriamente.
Por todo ello, entendemos que la sustitución por el Estado de la Ley de 1987 por la de 1999 no atenta contra el sentido de la cláusula de supletoriedad tal y como lo entiende la sentencia 61/1997, a diferencia de lo que sucedía con el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992. Así, sus disposiciones relativas al concepto, estructura y funcionamiento, intervención administrativa, regulación de cooperativas especiales, etc., es perfectamente aplicable en líneas generales (a salvo lógicamente de los problemas puntuales que plantea toda aplicación supletoria, tanto si era la Ley de 1987 como la actual) a las Comunidades Autónomas con competencia exclusiva en materia de cooperativas de ámbito regional que no hayan legislado todavía al respecto, constituyendo, antes al contrario, una actualización del régimen jurídico de las cooperativas que, en principio, debe redundar positivamente en su operatividad en el sector económico y social.
Por último, debe hacerse notar que el caso que nos ocupa no es esencialmente diferente del que se planteó con ocasión de la derogación por la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, de los artículos 129 a 132 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958. En efecto, estos preceptos servían como derecho supletorio en aquellas Comunidades Autónomas que no tuvieran sus propias normas sobre procedimiento de elaboración de disposiciones generales. Podría pensarse, a la vista de una lectura superficial del transcrito párrafo de la sentencia 61/1997, que una Ley del Estado y para el Estado (la Ley del Gobierno es de aplicación directa sólo para el Gobierno y la Administración estatal) no debería haber derogado los citados preceptos para que pudieran seguir realizando su función de derecho supletorio. Sin embargo, nadie cuestiona la legitimidad de tal derogación porque es claro que el Estado tiene competencia para dictar normas en materia de procedimiento de elaboración de sus disposiciones generales. Y así lo hizo en el artículo 24 de aquella Ley, precepto que, por eso mismo y por tener un contenido perfectamente aplicable, por supletoriedad, a las Comunidades Autónomas que lo necesiten, es el que ha sido tenido en cuenta por la Administración regional en todos los casos en que ha procedido a la elaboración de sus disposiciones generales a partir de la entrada en vigor de la Ley 50/1997, habiéndose pronunciado este Consejo Jurídico a favor de su aplicación supletoria en todos estos casos (así, desde los dictámenes 8 y 13 de 1998).
QUINTA.- La aparente inocuidad de aprobar el Anteproyecto objeto de Dictamen.
De lo hasta ahora razonado se desprende la innecesariedad de aprobar una Ley que declare una supletoriedad ya ordenada por la Constitución y el Estatuto de Autonomía. Decíamos al iniciar este dictamen que una Ley de reenvío recepticio como la consultada puede tener cabida en el ordenamiento, pero no por la necesidad manifestada por la Consejería proponente. Su aprobación, en los términos proyectados, sería, pues, un esfuerzo innovador estéril y no exento de riesgos.
No obstante, concluida ya la exposición de las razones por las que el Consejo Jurídico es del parecer de que no existe vacío legal, debe traerse al hilo de la argumentación el contraste entre las normas reenviadas y el elenco de competencias autonómicas, para verificar si así continúa siendo sostenible aquella conclusión provisional sobre la inocuidad de efectos de una Ley de reenvío recepticio considerada en abstracto.
No cabe duda alguna de que con esta iniciativa se pretende conformar el ordenamiento de manera que satisfaga una necesidad de la vida regional lo que, en nuestra opinión, no se consigue. Pero, además, podría llegar a producirse un efecto contrario por que, haciendo propia la Ley 27/1999, la Asamblea estaría asumiendo punto por punto, y no con carácter supletorio sino directo, ese Derecho estatal, con lo que ello puede suponer de inadecuación de alguna de sus determinaciones, máxime cuando en el expediente remitido no hay ni un solo análisis del contenido de dicha Ley y, por ello, no parece que se haya reflexionado sobre la bondad de sus preceptos para solventar la necesidad detectada. Una inicial y somera lectura de la Ley mencionada arroja, de manera notoria, la necesidad de que la asunción del derecho estatal no se realice de manera mimética, sino adaptada, para que la ordenación del sector contribuya al esclarecimiento normativo que la realidad social reclama y sin rebasar el ámbito de las competencias estatutarias, las cuales están limitadas por el conjunto de las que corresponden al Estado vía artículo 149.1 de la CE, y por la expresa prevención estatutaria sobre la materia, que deja a salvo la normativa mercantil como competencia del Estado.
Hay aspectos del derecho estatal en materia de cooperativas que no pueden ser derecho propio de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, pudiéndose citar, al menos, los siguientes:
1.- Preceptos particulares de la Ley 27/1999, de 6 de julio.
Por razones obvias, ni el artículo 2 (ámbito de aplicación), ni el 3 (domicilio), ni las referencias que se hacen a lo largo del articulado al Boletín Oficial del Estado, pueden ser asumidas como derecho propio en los términos literales que la ley estatal regula. Igual ocurre con los artículos 119 y 120, que escapan al ámbito territorial de la Comunidad Autónoma.
Pero, además, otros preceptos de la Ley constituyen legislación ajena, en sentido estricto, a la de cooperativas, pudiéndose citar, sin ánimo exhaustivo, el artículo 87 (legislación procesal); la disposición adicional tercera y la quinta, apartado 8 (legislación civil); la disposición adicional cuarta y la quinta, apartado 7 (legislación mercantil); la disposición adicional quinta, apartado 5 (legislación de contratos de las Administraciones Públicas) y la disposición adicional novena (legislación tributaria). Los títulos competenciales que amparan a los preceptos citados corresponden al Estado, en virtud de lo establecido en el párrafo 1 del artículo 149 de la CE, apartados 6º, 8º, 18º, así como en su párrafo 3, segundo inciso.
2.- Otras normas reguladoras de las Cooperativas.
Los contenidos normativos encuadrables en la «legislación estatal en materia de cooperativas» no se agotan con la Ley 27/1999, sino que comprenden, entre otras, la Ley 20/1990, de 19 de diciembre, sobre régimen fiscal de cooperativas y la abundante regulación referente a las cooperativas de crédito en su calidad de entidades financieras. A esas regulaciones hay que agregar la emanada para la Inspección de Trabajo, en cuyo ámbito se encuentran las cooperativas (Ley 42/1997, de 14 de noviembre).
SEXTA.- La posibilidad de una ley de adaptación.
A pesar de que el Anteproyecto de ley sometido a consulta presenta, al menos, las antedichas potencialidades de inconstitucionalidad, no es de olvidar que el derecho supletorio que rige ahora para las cooperativas competencia de la Comunidad Autónoma ha quedado afectado y que el esfuerzo legislativo que se intenta podría reorientarse a adaptar, con carácter provisional, la Ley estatal a las necesidades regionales.
Del Real Decreto 374/1995, de 10 de marzo, por el que se traspasaron a la Región de Murcia las competencias en materia de cooperativas, se infiere que las necesidades más concretas y urgentes en esta acción administrativa vienen conformadas por lo relativo al registro y al régimen sancionador. Resulta de dicho Real Decreto que las funciones inmediatas que asume la Administración Regional en cuanto a la aplicación de dicha legislación son la calificación, inscripción y certificación de los actos que deban tener acceso al Registro y la fiscalización del cumplimiento de la legislación cooperativa ejerciendo la potestad sancionadora.
Es evidente que la aplicación directa de la regulación estatal en tales materias presenta graves problemas, de mantenerse el Anteproyecto con su escueta redacción actual, problemas a los que sólo la acción legislativa regional puede dar soluciones directamente trasladables al aplicador del derecho. Si se observan los artículos 109 a 112 de la Ley 27/1999 en comparación con sus precedentes de la Ley de 1987 (arts. 16 a 28) no habrá más remedio que admitir la práctica imposibilidad de aplicar aquéllos en la dimensión regional, aunque temporalmente y por obra de la disposición derogatoria y de la final primera vaya a permanecer 6 meses la legislación de 1987.
Cuestión semejante cabe considerar en materia de infracciones y sanciones. Si con la legislación anterior, por ser supletoria, podía interpretarse que el proceso de traspaso de funciones y servicios había dado lugar, a partir de 1995, a la equiparación de órganos con atribuciones sancionadoras y a la instalación misma en el ámbito regional de la potestad sancionadora, ya no puede sostenerse lo mismo desde los postulados de una normativa no supletoria, sino directa, que no hace reserva ni concreción alguna de facultades tan esenciales en las que las garantías formales del ciudadano tienen un gran vigor y exigen una intachable actuación pública.
En consecuencia, el Consejo Jurídico estima que la acción legislativa iniciada por la Consejería de Trabajo y Política Social debería reconducirse en el sentido expuesto, para que la remisión normativa que provisionalmente se pretende sirva a los fines de dotar a la Región de una normativa sobre cooperativas armonizada en el ordenamiento constitucional y con suficiente eficacia innovadora para solventar los problemas de aplicación que se originan por la inexistencia de una verdadera ley regional.
SÉPTIMA.- Consideración final: las alternativas posibles.
A lo largo de las precedentes Consideraciones el Consejo Jurídico estima que ha quedado razonado, con suficiente fundamento constitucional, que la aprobación y entrada en vigor de la Ley 27/1999 no produce ningún vacío normativo para las cooperativas regionales. En tal sentido, no era precisa la extrema urgencia de la que ha estado imbuído en sus últimos momentos el proceso de tramitación del Anteproyecto. Como efecto de ello, la primera de las alternativas posibles ante la nueva norma estatal era, sencillamente, permanecer en los trabajos de elaboración de la que sería la futura ley regional de cooperativas, tal como también sugiere el Consejo Económico y Social, y no dar lugar a una normativa urgente y provisional.
Planteada en la consulta la calificación que cabe hacer respecto del anteproyecto de ley remitido, las conclusiones que se alcanzan son que, si bien en abstracto una ley de reenvío recepticio y pleno puede tener cabida en el ordenamiento, el anteproyecto elaborado no puede gozar de esa situación, porque el bloque normativo reenviado no se corresponde con las competencias estatutarias de la Región de Murcia, las cuales constituyen la única fuente posible de la norma reenviante.
Ante tal situación, y a la vista de que es posible mejorar -con vistas a su aplicación- el derecho que por vía de supletoriedad o de recepción resulta con la nueva Ley 27/1999, el Consejo Jurídico estima que la iniciativa legislativa debe reorientarse para dejar de ser una norma de reenvío global y ser una ley que regule, cuando menos, el Registro Regional de cooperativas y la potestad sancionadora en la materia, aportando así una mayor dosis de seguridad jurídica al ordenamiento regional.
Junto a tales contenidos, el anteproyecto debería facultar al Consejo de Gobierno para aprobar los reglamentos necesarios para el desarrollo y aplicación de la Ley, y debería eliminarse la retroacción de efectos prevista a la par que se modifique la Exposición de Motivos porque, como ha quedado dicho, no es preciso cubrir vacío normativo alguno.
Derivadas de las Consideraciones expuestas, el Consejo Jurídico eleva a V.E, las siguientes
CONCLUSIONES
PRIMERA.- No existe vacío legal en el régimen jurídico de las cooperativas competencia de la Región de Murcia, porque la Ley 27/1999 es aplicable supletoriamente en esta Comunidad Autónoma, pues así se desprende de la Constitución y del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia.
SEGUNDA.- El anteproyecto de reenvío recepticio remitido a consulta es, potencialmente, inconstitucional, por su globalidad, en aquellos contenidos que asumen como derecho propio regulaciones extrañas al campo competencial autonómico.
TERCERA.- El anteproyecto puede reorientarse en una normativa provisional de adaptación del derecho supletorio, especialmente en materia de registro de cooperativas y potestad sancionadora, que permita la aplicación práctica del conjunto normativo.
CUARTA.- El esfuerzo legislativo que debe impulsarse con cierta urgencia es el de la promulgación de una completa ley regional de cooperativas.
No obstante, V.E. resolverá.
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