Dictamen 73/00

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Año: 2000
Número de dictamen: 73/00
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Economía y Hacienda (1999-2003) (2005-2007) (2008-2015)
Asunto: Proyecto de Decreto de modificación del Catálogo de Juegos y Apuestas de la Región de Murcia y del Reglamento del Juego del Bingo de la Región de Murcia.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. La regulación vigente contenida en el Decreto 63/1997, por el que se aprueba el Reglamento del Bingo (en lo sucesivo Decreto 63/1997) se remitía, en cuanto al horario de cierre, a lo que en cada momento estableciera la normativa aplicable (artículo 30, f), lo que viene a reafirmar la necesidad de coordinar dicha competencia, sin perjuicio de la idoneidad de que su regulación se contenga en la normativa específica de juego, a lo que se orienta la propia Ley regional 2/1995 (artículo 14.4).
2. El Órgano proponente no ha considerado necesaria la solicitud de Dictamen al Consejo Económico y Social, habiendo indicado este Consejo Jurídico en su Dictamen nº. 4/99 (sobre un Proyecto de Decreto anterior que también modificaba puntualmente el Catálogo de Juego y Apuestos y el Reglamento del Bingo) que debía motivarse tal extremo en el expediente, teniendo en cuenta además lo señalado en el Informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos de 8 de mayo de 2000. En el presente supuesto se motiva dicha no necesidad en el expediente (Informe de la Dirección General de Tributos de 15 de mayo de 2000); sin embargo, la misma dista de ser convincente en la justificación que contiene (el carácter específico y concreto de las modificaciones que pretende establecer; el carácter organizatorio parcial en el ámbito de juego de la Región; la falta de repercusión genérica en la economía regional, sino limitada a un sector, que se concreta en los futuros jugadores y en los gestores de bingo), si se tiene en cuenta que la normativa reguladora de dicho Órgano Consultivo no matiza su intervención en función del carácter específico o no de las modificaciones introducidas o si afecta a uno o a varios sectores, sino si se trata de un proyecto de disposición general en materia económica o social (artículo 5,a de la Ley 3/1993, de 16 de julio) de suerte, que conduce a considerar también dentro de su ámbito de intervención aquellas disposiciones que pueden producir dichos efectos en mayor o menor medida.
3. El rango de la disposición, llamada a aprobarse como Decreto, es el adecuado ya que, por un lado, se pretende modificar normas reglamentarias que tienen igual rango y, por otro, el ejercicio de la potestad reglamentaria corresponde al Consejo de Gobierno, cuyas disposiciones generales deben adoptar la forma de Decreto, según el artículo 58.2 de la Ley 1/1988, de 7 de enero, del Presidente, del Consejo de Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
4. En las disposiciones modificativas debía distinguirse claramente el "texto marco" (que indica el objeto de la modificación y el tipo de cambio que se realiza) y el "texto de regulación", que es el nuevo texto que contiene la modificación, que irá en párrafos distintos, sangrado y entrecomillado, como expresan las Directrices sobre la forma y estructura de los anteproyectos, aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 18 de octubre de 1991, que puede también ser de aplicación como regla complementaria y supletoria en defecto de norma regional.
5. Ha de tenerse en cuenta la exigencia prevista en el artículo 4 del Decreto 116/2000, de 29 de septiembre, por el que se establecen reglas y medidas para la adaptación al euro de la Administración de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, de hacer constar a continuación el importe equivalente en la unidad de cuenta euro al tipo de conversión fijado, pudiendo en este caso, expresar una cifra final en euros con un número de decimales no superior a 6.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO. Con fecha 28 de diciembre de 1999 la Dirección General de Tributos remitió, para su tramitación a la Secretaría General de la Consejería de Economía y Hacienda, el Proyecto de Decreto de modificación del Catálogo de Juegos y Apuestas de la Región de Murcia y del Reglamento del Juego del Bingo de la Región de Murcia. Se acompañaba de la certificación del acuerdo de la Comisión de Juego y Apuestas de la Región de Murcia, de una memoria económica y del informe justificativo del Centro Directivo sobre la necesidad y oportunidad de las modificaciones realizadas.
SEGUNDO. Sometido a informe de los servicios jurídicos de dicha Consejería, se emite en 24 de febrero de 2000 en sentido favorable desde los puntos de vista formal y de regulación sustantiva.
TERCERO. Con fecha 8 de mayo de 2000 se evacua el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma señalando, en cuanto al procedimiento de elaboración, que no se ha recabado el Dictamen del Consejo Económico y Social y, respecto a la regulación propuesta, que ninguna de las modificaciones previstas vulneran el régimen contenido en la Ley 2/1995, de 15 de marzo, reguladora del Juego y Apuestas en la Región de Murcia, emitiendo, por tanto, su parecer favorable.
CUARTO. Previo informe justificativo de la Dirección General de Tributos, de fecha 15 de mayo de 2000, sobre el procedimiento seguido y la no necesidad del Dictamen del CES, se emite informe por el titular de la Secretaría General considerando procedente la tramitación del Proyecto de Decreto.
QUINTO. Con fecha de registro de entrada de 2 de noviembre de 2000, se ha recabado el preceptivo Dictamen del Consejo Jurídico sobre el Proyecto de Decreto, al que se acompaña el expediente administrativo.
A la vista de los referidos Antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA. Carácter de este Dictamen.
El expediente sometido a consulta versa sobre un Proyecto de Decreto que modifica puntualmente dos reglamentos ("Catálogo de Juegos y Apuestas" y el "del Juego del Bingo" de la Región de Murcia), aprobados por el Consejo de Gobierno en desarrollo de la citada Ley regional 2/1995, por lo que compete al Consejo Jurídico emitir el presente Dictamen con carácter preceptivo, de conformidad con lo previsto en el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA. Procedimiento de elaboración.
La Consejería consultante ha aplicado el procedimiento previsto en el artículo 24 de la Ley 50/1997, del Gobierno, en virtud de la supletoriedad a favor del derecho estatal prevenida en el artículo 15.4 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia. Constan en el expediente: el informe del titular de la Secretaría General, memoria económica e informe del Centro Directivo sobre la necesidad y oportunidad de la modificación propuesta. También, en cumplimiento del artículo 4 del Decreto Regional 27/1996, de 29 de mayo, se ha recabado el informe de la Comisión del Juego y Apuestas de la Región de Murcia en su condición de órgano específico de estudio, asesoramiento y coordinación de las actividades relacionadas con el juego y apuestas que se desarrollen en el ámbito regional, de acuerdo con las funciones encomendadas por el artículo 33.2 de la Ley regional 2/1995.
No obstante lo anterior, se realizan las siguientes observaciones sobre el procedimiento de elaboración:
1) Si bien la justificación del Proyecto de Decreto es clara sobre los problemas detectados, entre ellos, la aplicación del premio denominado "bingo extra" y sus disfuncionalidades, sin embargo, es bastante parca a la hora de motivar la solución normativa escogida, teniendo en cuenta que en el texto del proyecto de Decreto (folio 5) se alude a pie de página a "la propuesta de la Asociación" (no se especifica cuál, si bien se supone que se trata de la Asociación Murciana de Empresarios de Juego), sin que se haya aportado en el expediente la citada propuesta que podría clarificar las soluciones normadas por la Administración, una vez detectados los problemas. Tampoco contribuye a clarificar este extremo la parquedad de la certificación obrante en el expediente sobre el Informe de la Comisión de Juego que se limita a recoger la fecha de la sesión y el carácter favorable del mismo.
2) En alguna modificación puntual que se propone (límite del cierre de las salas de bingo) debería de haberse contado con la opinión de la Consejería que ejecuta determinadas competencias en materia de espectáculos y establecimientos públicos (Consejería de Educación, en virtud del Decreto regional nº. 35/2000), si se tiene en cuenta que, mediante Resolución de 9 de junio de 1996 de la entonces Secretaría General de la Consejería de Cultura y Educación, se fijaron los horarios máximos de cierre para determinados establecimientos, manteniéndose los restantes establecidos por la Circular de la Delegación de Gobierno de 16 de febrero de 1994, entre ellas las referidas a las salas de bingo. Por otra parte la regulación vigente contenida en el Decreto 63/1997, por el que se aprueba el Reglamento del Bingo (en lo sucesivo Decreto 63/1997) se remitía, en cuanto al horario de cierre, a lo que en cada momento estableciera la normativa aplicable (artículo 30, f), lo que viene a reafirmar la necesidad de coordinar dicha competencia, sin perjuicio de la idoneidad de que su regulación se contenga en la normativa específica de juego, a lo que se orienta la propia Ley regional 2/1995 (artículo 14.4).
3) El Órgano proponente no ha considerado necesaria la solicitud de Dictamen al Consejo Económico y Social, habiendo indicado este Consejo Jurídico en su Dictamen nº. 4/99 (sobre un Proyecto de Decreto anterior que también modificaba puntualmente el Catálogo de Juego y Apuestas y el Reglamento del Bingo) que debía motivarse tal extremo en el expediente, teniendo en cuenta además lo señalado en el Informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos de 8 de mayo de 2000. En el presente supuesto se motiva dicha no necesidad en el expediente (Informe de la Dirección General de Tributos de 15 de mayo de 2000); sin embargo, la misma dista de ser convincente en la justificación que contiene (el carácter específico y concreto de las modificaciones que pretende establecer; el carácter organizatorio parcial en el ámbito de juego de la Región; la falta de repercusión genérica en la economía regional, sino limitada a un sector, que se concreta en los futuros jugadores y en los gestores de bingo), si se tiene en cuenta que la normativa reguladora de dicho Órgano Consultivo no matiza su intervención en función del carácter específico o no de las modificaciones introducidas o si afecta a uno o a varios sectores, sino si se trata de un proyecto de disposición general en materia económica o social (artículo 5,a de la Ley 3/1993, de 16 de julio) de suerte, que conduce a considerar también dentro de su ámbito de intervención aquellas disposiciones que pueden producir dichos efectos en mayor o menor medida. Dicho lo que antecede para que sea tenido en cuenta por la Consejería consultante en futuras reformas, la razón que motiva en el presente supuesto la no devolución del expediente para que sea completado con el citado Dictamen, radica en que sí ha sido sometido a informe del órgano específico consultivo regional en materia de estudio, asesoramiento y coordinación de las actividades relacionadas con el juego (Comisión del Juego y Apuestas), donde están representados tanto el sector empresarial como los trabajadores del sector y los usuarios y consumidores, representación que viene a coincidir parcialmente con la del CES.
TERCERA. Sobre la habilitación legal.
El rango de la disposición, llamada a aprobarse como Decreto, es el adecuado ya que, por un lado, se pretende modificar normas reglamentarias que tienen igual rango y, por otro, el ejercicio de la potestad reglamentaria corresponde al Consejo de Gobierno, cuyas disposiciones generales deben adoptar la forma de Decreto, según el artículo 58.2 de la Ley 1/1988, de 7 de enero, del Presidente, del Consejo de Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
La Comunidad Autónoma ostenta competencias exclusivas en materia de casinos, juegos y apuestas (excepto las apuestas y loterías del Estado) y, en ejercicio de aquéllas, le corresponde la potestad legislativa, reglamentaria y ejecutiva, de acuerdo con lo previsto en el artículo 10.Uno, 22 del Estatuto de Autonomía.
En desarrollo de estas competencias, la Ley 2/1995 atribuye específicamente al Consejo de Gobierno la competencia para la aprobación del Catálogo de Juego y Apuestas y sus reglamentos específicos (artículo 10).
CUARTA. Cuestiones generales suscitadas por el conjunto normativo.
1) La primera observación que puede realizarse al Proyecto de Decreto hace referencia a la técnica normativa empleada, al hilo de la consideración efectuada por el Consejo Jurídico en el Dictamen 4/99, anteriormente citado.
El Proyecto de Decreto se divide en dos artículos: el primero aglutina las modificaciones introducidas al Decreto 28/1996, por el que se aprueba el Catálogo de Juegos y Apuestas de la Región de Murcia, y el segundo abarca las modificaciones que afectan al Decreto 63/1997, por el que se aprueba el Reglamento del Juego del Bingo de la Región de Murcia y se modifica el Catálogo de Juegos y Apuestas.
La técnica utilizada para plasmar las modificaciones introducidas en los artículos o parte de los artículos afectados, consiste en recoger directamente la refundición resultante, pero sin consignar la modificación concreta que se introduce en relación con la redacción vigente. Lo primero (la refundición) facilita el manejo del derecho vigente; lo segundo (no consignar las modificaciones) origina los siguientes problemas:
a) Se reproducen artículos o apartados completos (artículo 5.1, a y b), cuando las modificaciones introducidas a la redacción vigente afectan únicamente al artículo 5.1, c); asimismo, el apartado 3 del mismo artículo 5 se vuelca íntegramente, cuando sólo se ha añadido por la modificación la frase "y el número de extracciones necesario para su obtención".
b) En cada nueva modificación que se viene introduciendo en esta normativa (así ocurrió tambien en el Decreto 13/99, de 18 de marzo, que modificó ambos reglamentos) se va recogiendo únicamente la nueva redacción de cada artículo o apartado, no permitiendo conocer qué modificaciones concretas se introducen por cada norma (el "iter legislativo") y a qué apartado afecta. En nuestro caso además es inexacta la afirmación que se contiene en el artículo primero del Proyecto de Decreto, cuando se señala: "Se da nueva redacción al artículo 5 del catálogo de juegos y apuestas de la Región de Murcia, aprobado por Decreto nº. 28/1996, quedando como sigue...", ya que la última redacción de dicho artículo 5 corresponde precisamente a la introducida por el Decreto 13/1999.
c) Por otra parte, respecto a determinados párrafos de la redacción vigente, que no se reproducen, no queda claro si se han suprimido o no; por ejemplo, en el artículo segundo del Proyecto y en relación con la modificación al artículo 31.3, se ha omitido el párrafo último de la redacción vigente ("Estas fichas personales tendrán carácter reservado y sólo podrán ser reveladas por el titular previa autorización de la Consejería de Economía y Hacienda, a requerimiento de los servicios de inspección y control del juego o por mandato judicial"), cuando no se desprende del conjunto del expediente que pueda estar afectado, ni consta tampoco norma derogatoria alguna.
Por tanto, en las disposiciones modificativas debía distinguirse claramente el "texto marco" (que indica el objeto de la modificación y el tipo de cambio que se realiza) y el "texto de regulación", que es el nuevo texto que contiene la modificación, que irá en párrafos distintos, sangrado y entrecomillado, como expresan las Directrices sobre la forma y estructura de los anteproyectos, aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 18 de octubre de 1991, que puede también ser de aplicación como regla complementaria y supletoria en defecto de norma regional.
2) Disposición Derogatoria.
Debe completarse el texto con una Disposición Derogatoria que incluya los artículos o apartados que quedan modificados, de conformidad con lo previsto en el artículo 2.2 del Código Civil, y en las mismas Directrices antes referidas.
QUINTA. Consideraciones Particulares.
- Exposición de Motivos.
El apartado primero que contiene la habilitación legal debe recoger también la mención al artículo 10.3 de la Ley 2/1995, sobre la competencia del Consejo de Gobierno para la aprobación de los reglamentos específicos de los juegos y apuestas incluidos en el Catálogo.
En el apartado 4 debe concretarse a qué Reglamento se refiere.
- Artículo Primero. Modificaciones del Decreto nº. 28/1996, de 29 de mayo, por el que se aprueba el Catálogo de Juegos de la Región de Murcia.
Debe reflejarse en el párrafo introductorio que la última redacción de este artículo no es la aprobada por Decreto nº. 28/1996 sino por el nº. 13/1999.
El apartado 1, c), relativo a la cantidad que sirve de base para el pago del bingo acumulativo, ha sido objeto de diversas modificaciones, entre ellas, que la cantidad por este premio no puede ser superior a un millón de pesetas (con anterioridad se establecía cinco millones) y la regulación de las reservas para el próximo premio, en función de que sea inferior o no a dos millones de pesetas. La redacción del último inciso de este apartado podría ser más clara (la constitución de esta reserva y su límite), poniéndose en relación con la previsión contenida en el apartado 2, b, sobre el premio del bingo extra, cuando la reserva del premio acumulativo alcance los dos millones de pesetas.
También la palabra millón (apartados 1, c y 2, b) debería de completarse añadiendo "de pesetas".
En relación con esta última observación, tambien ha de tenerse en cuenta la exigencia prevista en el artículo 4 del Decreto 116/2000, de 29 de septiembre, por el que se establecen reglas y medidas para la adaptación al euro de la Administración de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, de hacer constar a continuación el importe equivalente en la unidad de cuenta euro al tipo de conversión fijado, pudiendo en este caso, expresar una cifra final en euros con un número de decimales no superior a 6.
- Artículo Segundo. Modificaciones del Decreto nº. 63/1997, de 31 de julio, por el que se aprueba el Reglamento del Juego del Bingo de la Región de Murcia.
La observación que se realiza concierne a la adición que se ha efectuado al artículo 30, e): "La Consejería de Economía y Hacienda determinará las obligaciones formales que deberán cumplir las empresas gestoras de las salas de bingo en relación con los premios obtenidos por los jugadores".
La justificación que aporta el centro directivo a esta propuesta se fundamenta en que "el principio de corresponsabilidad fiscal y la coordinación de las normas de juego con las tributarias exige adecuar las obligaciones formales de las entidades gestoras de las salas de bingo para obtener la información necesaria que permita aplicar el impuesto sobre los premios del bingo y la información de los beneficiarios de los premios mayores que también son cantidades sujetas al impuesto sobre la renta de las personas físicas, del que esta Administración regional recibirá la participación del treinta por ciento", para concluir que a este propósito responde la habilitación al Consejero para regular las obligaciones formales de los gestores de las salas de bingo, en relación con los premios obtenidos, y la ampliación de mantener el archivo durante cinco años del libro de actas.
Sin embargo, es preciso realizar ciertas consideraciones a esta habilitación reglamentaria del titular de la Consejería de Hacienda y Economía para determinar tales obligaciones formales que, de acuerdo con la justificación aportada, tienen una finalidad tributaria:
1) La Ley 2/1995 atribuye al titular de la Consejería (artículo 11.3) el control y la inspección de las actividades de juego y apuestas, así como de las empresas y locales donde se gestione y practique. Por lo tanto, para este cometido, en relación con las actividades de juego, no precisa la habilitación reglamentaria.
2) De la justificación aportada al expediente parece desprenderse que esta habilitación se extendería a la determinación de obligaciones formales para las entidades gestoras de las salas de bingo, con las finalidades tributarias expuestas. A dicho respecto ha de tenerse en cuenta que el alcance de la competencia autonómica en esta materia es la determinada en las condiciones del régimen de cesión de tributos a la Región de Murcia, tanto respecto al impuesto de la renta de las personas físicas como respecto a los tributos sobre el juego, según lo establecido en la Ley 34/1997, de 4 de agosto, sobre modificación del régimen de cesión de tributos del Estado y fijación del alcance y condiciones de dicha cesión a la Región de Murcia, en relación con la Ley 14/1996, de 30 de diciembre, de cesión de tributos del Estado a las Comunidades Autónomas.
En cuanto a la normativa de los tributos sobre el juego, la Ley regional 12/1984, de 27 de diciembre, de imposición sobre juegos de suerte, envite o azar, y el Decreto 18/1988, de 28 de febrero, que la desarrolla, establecen cuáles son las obligaciones formales de los sujetos pasivos, facultando esta última disposición al titular de la Consejería para su aplicación (Disposición Adicional). Por lo tanto, resulta innecesaria esta previsión que, además, debe insertarse en el orden tributario si se plantea con dichas finalidades.
Mayor problema genera la previsión de obligaciones formales en relación con el impuesto de la renta de las personas físicas (cesión de carácter parcial, con el límite del 30%), si se tiene en cuenta que la Comunidad Autónoma sólo ostenta competencias para establecer la tarifa autonómica y determinadas deducciones (artículo 13. Uno de la Ley 14/1996). Por otra parte, la Ley 34/1997 exige en su artículo 2.2 que la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia remita a la Comisión General de las Comunidades Autónomas, en el Senado, los proyectos de normas elaborados en relación con los tributos cedidos, antes de su aprobación.
En consecuencia, tal previsión resulta innecesaria tanto desde el punto de vista de la normativa de juego, como desde el de la finalidad tributaria, de acuerdo con lo ya señalado.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA. El procedimiento de elaboración del Proyecto de Decreto por el que se modifican el Catálogo de Juegos y Apuestas de la Región de Murcia y el Reglamento de Juego del Bingo de la Región de Murcia, se ha ajustado a los trámites esenciales previstos en el 24 de la Ley 50/1997. No obstante lo anterior, se ponen de manifiesto a la Consejería consultante las observaciones realizadas sobre la necesidad de coordinación con la Consejería de Educación en relación con el horario máximo de las salas de bingo, al ostentar competencias en materia de establecimientos y espectáculos públicos y la intervención de determinados Órganos Consultivos en el procedimiento de elaboración (Consideración Segunda).
SEGUNDA. Para que la disposición que se apruebe lo sea de acuerdo con el parecer de este Órgano Consultivo, deberán atenderse las siguientes observaciones que, en aplicación de lo establecido por el artículo 2.5 de la Ley 2/1997, se entienden esenciales:
- La realizada sobre la necesidad de completar el Proyecto de Decreto con una Disposición Derogatoria (Consideración Cuarta, apartado 2).
- La realizada sobre la necesidad de hacer constar la equivalencia en la unidad de cuenta del euro cuando se utilice la peseta como unidad de cuenta (Consideración Quinta, al Artículo Primero).
- La realizada sobre el alcance de la habilitación a la adición del artículo 30, apartado e (Consideración Quinta, al Artículo Segundo).
No obstante, V.E. resolverá.
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