Dictamen 35/00

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Año: 2000
Número de dictamen: 35/00
Tipo: Reclamaciones que en concepto de responsabilidad patrimonial se formulen ante la Administración Regional
Consultante: Consejería de Política Territorial y Obras Públicas (1999-2000)
Asunto: Responsabilidad patrimonial instada por Dª M.P.G. con motivo de accidente de circulación.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
La doctrina del Consejo de Estado señala que el deber de la Administración de mantener las carreteras abiertas a la circulación pública en condiciones tales que la seguridad de quienes las utilicen quede normalmente garantizada, no puede suponer que este deber de vigilancia exceda de lo que sea razonablemente exigible, y no lo es una vigilancia tan intensa que sin mediar lapso de tiempo no instantáneo o inmediato cuide de que el tráfico de la calzada sea libre y expedito (Dictámenes números 2582/98, de 16 de julio y 4250/96, de 19 de diciembre).
En todo caso, de los datos aportados sobre las circunstancias de la carretera por la inspección ocular de la Guardia Civil, el Consejo Jurídico coincide con la instructora del expediente y con el órgano preinformante en que la conductora no atemperó su velocidad a las circunstancias de la misma (estaba en obras y con gravilla suelta, según advertía la señalización), con una limitación de velocidad de 20 Km/h, buena visibilidad y tramo recto, lo que le hubiera permitido visualizar y reaccionar frente a cualquier obstáculo (máxime si le pareció de "grandes dimensiones"), inclusive, dada la magnitud del mismo (unos 35 cm. de diámetro), rebasarlo, sin que perdiera el control del vehículo y se saliera de la calzada. También corrobora la falta de adecuación de la velocidad a las circunstancias existentes la constatación por la Guardia Civil de una huella de frenada de 25 metros de arrastre. Y es que la concurrencia de circunstancias especiales en la carretera obligan al conductor a extremar la prudencia y a observar una especial diligencia en la conducción, de tal forma que adecue la velocidad, ponderando el estado de la vía, a las condiciones y cualquier otra circunstancia que concurra en el momento, de manera que siempre pueda detener el vehículo dentro de los límites de su campo de visión y ante cualquier obstáculo que pueda presentarse, como señala el artículo 19, apartado 1, del Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO. Con fecha 25 de febrero de 1999 -registro de entrada- se presenta ante la Dirección General de Carreteras de la Administración Regional escrito de reclamación de responsabilidad patrimonial por Dª. Mª. M.P.G., solicitando una indemnización de 1.577.989 pesetas por los daños materiales sufridos en un vehículo de su propiedad, con motivo de un accidente de circulación ocurrido el 23 de octubre de 1998 en la Carretera MU-404, de Yecla a Fuente Álamo, a la altura del kilómetro 9.
La causa del accidente, según la reclamante, fue la existencia de una piedra de grandes dimensiones en la calzada "lo que provocó que al evitarla girara a la derecha saliéndome de la calzada por el margen derecho cayendo a un paso de agua, sufriendo grandes daños en el vehículo".
Finalmente, se remite para corroborar sus manifestaciones a los archivos de la Patrulla de la Guardia Civil en Yecla, ya que "a pesar de no levantar atestado por no haber daños personales ni otro vehículo implicado, tomaron nota de lo sucedido y adoptaron las medidas pertinentes para quitar de la calzada dicho obstáculo".
Posteriormente, a requerimiento de la instructora del expediente, completa su solicitud con las copias compulsadas del permiso de conducir y de circulación y un informe pericial sobre los daños del vehículo, acompañado de diversas fotografías.
SEGUNDO. Recabado el informe del Centro Directivo al que se imputan los daños, éste se emite por la Sección de Conservación, sector Jumilla, en fecha 24 de marzo de 1999, en el siguiente sentido:
- Sobre la procedencia del obstáculo y topografía del terreno.
"Personado en el tramo de carretera indicado se observa que la piedra de grandes dimensiones que dice la reclamante que se encontró en la calzada, no pudo provenir de la propia carretera o de desprendimientos de sus elementos auxiliares, como pueden ser sus taludes, pues la rasante de la carretera está generalmente elevada o se encuentra a la misma altura de los terrenos colindantes, y en aquellos puntos donde se encuentra algo más baja, existe la cuneta y hasta un pequeño arcén en determinados tramos de este punto kilométrico referenciado, el nueve, que recogerían cualquier material proveniente del talud dada la escasa diferencia de alturas entre la rasante de la carretera y el terreno aledaño, impidiendo su caída hacia la calzada, máxime cuando el tipo de terreno es el empleado para el cultivo, muy triturado por las aradas sucesivas con eliminación de incluso aquellas piedras de pequeño tamaño....."
Asimismo se señala que "no existen canteras próximas que produzcan circulación de vehículos usualmente con cargas de piedra que hubiesen dado lugar a la caída de la carga desde uno de estos vehículos".
- Sobre la visibilidad del tramo.
En cuanto a la visibilidad de este tramo de la carretera constata que es buena añadiéndose que las cunetas, en dicha fecha, se encontraban limpias al igual que los arcenes.
- Sobre la vigilancia en dicho tramo.
Según este informe "en dicha fecha se efectuaba un recorrido casi diario de dicha carretera por un vigilante de obras adscrito al sector de Jumilla y que, previa consulta al mismo, no recuerda haber retirado piedras grandes o de regular tamaño de la calzada como se deduce del escrito del reclamante". También se afirma no haber recibido notificación o llamada de la Guardia Civil de Tráfico de la zona o de la Policía Local sobre el accidente ocurrido.
TERCERO. Con fechas 19 de abril y 3 de mayo de 1999 la instructora recaba información de la Guardia Civil de Tráfico sobre las circunstancias del accidente, figurando en el expediente un informe del Destacamento de la Guardia Civil de Yecla, completado con una diligencia que recoge la inspección ocular efectuada, algunos de cuyos párrafos se transcriben a continuación:
- Sobre las circunstancias del accidente:
"Accidente de circulación de un solo vehículo, consistiendo en salida a la vía con caída a un socavón por alcantarillado de paso de agua subterráneo de la propia carretera...".
"Al llegar al lugar del accidente se observó la presencia de un tormo o gasón de tierra compacta a pocos metros antes del vehículo, en el centro de la vía, observando la patrulla que el gasón se encontraba compacto, sin restos de tierra desgranada por la acción de caída fortuita o impacto, así como que era de unos 35 cm., aproximadamente, de diámetro, no siendo una roca de grandes dimensiones. No se puede especificar la causa que provocó la presencia del gasón en la vía pero por parte de la patrulla se observaron otros de dimensiones y aspecto parecido en el margen derecho fuera de la carretera, cerca del vehículo accidentado".
- Sobre las características de la vía.
Se extraen los siguientes datos:
• La carretera MU-404 se encontraba en obras.
• Anchura de la calzada: 4,50 metros.
• Configuración de la calzada: tramo recto.
• Estado de conservación: regular en periodo de obras.
• Superficie: con gravilla suelta.
• Señalización:
a) Vertical: velocidad máxima 20 Km/h por obras (TR-301), prohibición de adelantamiento (TR-305), zona de obras (TP-18).
b) Marcas viales: no.
c) Otro tipo de señalización: De aviso en toda la vía, con mensajes de "Recuerde Zona de Obras" y "Peligro de Gravilla Suelta".
• Otras circunstancias: climatología buena.
• Huellas y vestigios: de frenada, 25 metros de arrastre.
CUARTO. Con fecha 18 de octubre de 1999 se emite informe por el Servicio Jurídico de la Secretaría General en sentido desestimatorio de la reclamación, por considerar que la reclamante no ha acreditado la causa del accidente, la procedencia de la piedra y el tiempo transcurrido desde la caída de la piedra hasta el momento del siniestro, que pudiera demostrar el incumplimiento por parte de la Administración del deber de vigilancia. También deduce de los datos aportados por la Guardia Civil que la interesada debía circular a una velocidad superior a la máxima permitida (lo que, a su juicio, queda corroborado por la huella de frenada); que no ajustó su conducta a las circunstancias de la vía; que el obstáculo no era una piedra de "grandes dimensiones" y que por las características de la vía podría haber sorteado el obstáculo.
También figura en el expediente un informe del Jefe de Parque de Maquinaria sobre la valoración de los daños sufridos por el vehículo.
QUINTO. Con fecha 28 de octubre de 1999 la instructora del expediente otorga un trámite de audiencia a la reclamante argumentando, en su contestación, que "es evidente que el accidente se produjo por la existencia dentro de la calzada de un cuerpo sólido que a la compareciente le pareció una roca de gran tamaño y que en opinión de la Guardia Civil se trata de un tormo o gasón de tierra de unos 35 cm. que ellos estiman pequeño, pero que a nuestro modo de ver carece de importancia a los efectos del caso que nos ocupa puesto que para el conductor que se lo encuentra es un hecho imprevisible y del que carece de posibilidades de poder analizar su naturaleza e incluso su tamaño, y que lo único que se trata es de no tropezar con él produciendo la maniobra evasiva y frenazo correspondiente, que después se ve agravado por la presencia en el margen derecho fuera de la carretera de otros tormos de aspectos parecidos, según el Informe de la Guardia Civil, que produjeron el total desequilibrio del vehículo y accidente por el que se reclama".
SEXTO. La Propuesta de Resolución de la instructora desestima la reclamación, al no haberse acreditado la concurrencia de los requisitos exigidos en el artículo 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en lo sucesivo LPAC).
SÉPTIMO. Finalmente, la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma emitió en fecha 5 de abril de 2000 informe desfavorable a la reclamación, al considerar que no está debidamente acreditada la relación de causalidad entre la actuación administrativa y los daños sufridos por la interesada.
OCTAVO. Con fecha 9 de mayo de 2000 -registro de entrada-, se ha recabado de este Consejo Jurídico el preceptivo Dictamen acompañado del expediente tramitado.
A la vista de los referidos Antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA. Carácter de este Dictamen.
El Consejo Jurídico ha de ser consultado preceptivamente en las reclamaciones que, en concepto de responsabilidad patrimonial, se formulen ante la Administración Regional, de acuerdo con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico.
SEGUNDA. Legitimación y plazo de reclamación.
El procedimiento se ha iniciado por reclamación de parte interesada de conformidad con lo previsto en el artículo 139.1 LPAC.
En cuanto a la legitimación pasiva queda acreditada la titularidad autonómica de la Carretera MU-404, al pertenecer a la red de tercer nivel, según el Anexo de la Ley Regional de Carreteras de 27 de agosto de 1990.
Asimismo, la acción indemnizatoria se ha ejercitado por la reclamante dentro del plazo de un año desde que se produjo el accidente, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 142.5 LPAC.
TERCERA. Sobre el procedimiento de responsabilidad patrimonial.
El procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas se ha ajustado a lo dispuesto en los artículos 6 y ss. del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en Materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP).
No obstante, es preciso realizar una consideración sobre los medios de prueba de que se han valido tanto la reclamante como la Administración, partiendo del principio de que incumbe la carga de la prueba a quien reclama (artículo 1214 del Código Civil), sin obviar la obligación de probar de la parte que dispone y puede aportar los elementos probatorios o justificación para fundamentar su afirmación (STS, Sala 3ª, de 24-2-1998).
La reclamante propone, como medio probatorio para acreditar las circunstancias del accidente producido el 23 de octubre del año anterior (la fecha de la reclamación tiene entrada en el Registro el 25 de febrero de 1999), el informe de los guardias civiles del Destacamento de Yecla, que se personaron en el lugar.
Practicada la prueba propuesta por la reclamante (Doc. 23 y 24 del expediente) su resultado no verifica ciertas manifestaciones de ésta, como que se trataba de una piedra de grandes dimensiones (según el informe era de unos 35 cm), ni la procedencia de la piedra (se dice por la Guardia Civil que "no puede especificar la causa que provocó el gasón en la vía"), pero, además, recoge la existencia de señalización (se dice en la inspección ocular que se trataba de un tramo en obras, con señalización vertical de velocidad máxima a 20 Km/h., prohibición de adelantamiento y zona de obras, complementado con otro tipo de señalización como mensajes en toda la vía de "Recuerde zona de obras" y "Peligro gravilla suelta"). Asimismo esta prueba aporta determinados datos sobre la hora del siniestro (12,00), la climatología (buena) y la frenada del vehículo (25 metros de arrastre).
Existe otro aspecto, como es el tiempo durante el cual estuvo la piedra sobre la vía con anterioridad al accidente, cuya carga probatoria se imputa por la instructora del expediente a la reclamante, lo que resulta desproporcionado a la par que impertinente. En todo caso, este extremo tampoco se ha verificado ni ha podido verificarse por la Administración Regional.
La Administración sí ha aportado datos sobre la topografía del terreno que justifican que el tormo no pudo provenir de la carretera o de desprendimientos de sus elementos auxiliares, como pueden ser sus taludes, como posteriormente se analizará (Informe de la sección de conservación de la Dirección General de Carreteras de 24 de marzo de 1999).
CUARTA. Sobre la concurrencia de los requisitos que determinan la responsabilidad de la Administración.
El artículo 139.1 LPAC establece, con carácter general, que los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes de toda lesión que sufran en cualesquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.
Por tanto, los presupuestos de la responsabilidad patrimonial son, como reiteradamente ha expuesto la jurisprudencia (SSTS, Sala 3ª, de 21 de abril y de 20 de mayo de 1998), los siguientes: que el particular sufra una lesión en sus bienes o derechos real, concreta y susceptible de evaluación económica; que la lesión sea antijurídica, en el sentido de que el perjudicado no tenga obligación de soportarla; que la lesión sea imputable a la Administración y consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y, que, por tanto, exista una relación de causa a efecto entre el funcionamiento del servicio público y la lesión, y no sea ésta consecuencia de un caso de fuerza mayor, a los cuales importa añadir el comportamiento de la víctima en la producción o en el padecimiento del daño, siempre que estas circunstancias hayan sido determinantes de la existencia de la lesión y de la consiguiente obligación de soportarla en todo o en parte.
Veamos la aplicación de estos requisitos al presente supuesto:
1) Daño en sus bienes, real, concreto y susceptible de evaluación económica.
Ha quedado acreditado en el expediente la producción del accidente el día 23 de octubre de 1998, en la carretera MU-404, a la altura del Km. 9 y que produjo daños materiales al vehículo propiedad de la reclamante, de acuerdo con el informe del Destacamento de la Guardia Civil de Yecla.
2) Lesión antijurídica.
El artículo 141.1 LPAC establece que sólo serán indemnizables las lesiones producidas a los particulares provenientes de daños que éstos no tengan el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. A este respecto, hay que añadir que para que el daño concreto producido por el funcionamiento del servicio público sea antijurídico basta con que el riesgo inherente a su utilización haya rebasado los límites impuestos por el estándar de seguridad exigible conforme a la conciencia social.
Ha quedado acreditado en el expediente (inspección ocular de la Guardia Civil) la adopción de medidas de seguridad, en relación con una carretera en obras, como la existencia de señalización vertical (velocidad máxima 20 Km./h., prohibición de adelantamiento y zona de obras) así como señalización complementaria "de aviso en toda la vía, con mensajes de "Recuerde zona de Obras" y "Peligro Gravilla Suelta", sin que haya habido actividad probatoria de la reclamante tendente a poner de manifiesto su insuficiencia.
Por otra parte, el Centro Directivo correspondiente ha puesto de manifiesto que en las fechas en que se produce el accidente un vigilante de obras, adscrito al Sector Jumilla, efectuaba recorrido casi diario por esta carretera.
3) Funcionamiento de los servicios públicos y el nexo causal con el daño producido.
Para la reclamante, con independencia de su tamaño, es incuestionable la existencia de un obstáculo en la carretera (contestación al trámite de audiencia) que lo convierte en un hecho imprevisible con el que el conductor trata de no tropezar produciendo una maniobra evasiva y frenada, que se ve agravada por la existencia de otros tormos de dimensiones o aspectos parecidos en el margen derecho, fuera de la carretera.
Pero el hecho de que la responsabilidad patrimonial sea objetiva (predicable de la existencia de la piedra en la calzada) no exime del imprescindible nexo causal entre la actuación de la Administración y el daño, como ha puesto de manifiesto la doctrina del Consejo de Estado (Dictamen nº. 2582/98, de 16 de julio) y pronunciamientos judiciales, entre ellos, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia (Sentencia de 8 de junio de 1999).
A este respecto, no ha quedado acreditada en el expediente la causa de la existencia de un tormo en la vía (así se recoge en el informe de la Guardia Civil). Tampoco que procediera de la misma carretera o de sus elementos auxiliares (taludes), como se refleja en el Antecedente Segundo de este Dictamen.
Tampoco queda demostrada la imputación a la Administración por el hecho de que existieran otras piedras de similares características, fuera de la carretera, ya que una vez que la reclamante sale del espacio reservado para la circulación puede chocar con cualquier obstáculo existente, aunque a tenor de su escrito de reclamación cayó a un socavón por alcantarillado de paso de agua subterráneo de la propia carretera.
Por otra parte, si la existencia de este obstáculo u otros hubiera constituido un riesgo para la circulación, la propia Guardia Civil que se personó en el lugar hubiera comunicado tal circunstancia a la Administración titular de la vía, teniendo en cuenta la visita constante del vigilante de obras por aquel entonces. En este sentido, la doctrina del Consejo de Estado señala que el deber de la Administración de mantener las carreteras abiertas a la circulación pública en condiciones tales que la seguridad de quienes las utilicen quede normalmente garantizada, no puede suponer que este deber de vigilancia exceda de lo que sea razonablemente exigible, y no lo es una vigilancia tan intensa que sin mediar lapso de tiempo no instantáneo o inmediato cuide de que el tráfico de la calzada sea libre y expedito (Dictámenes números 2582/98, de 16 de julio y 4250/96, de 19 de diciembre).
En todo caso, de los datos aportados sobre las circunstancias de la carretera por la inspección ocular de la Guardia Civil, el Consejo Jurídico coincide con la instructora del expediente y con el órgano preinformante en que la conductora no atemperó su velocidad a las circunstancias de la misma (estaba en obras y con gravilla suelta, según advertía la señalización), con una limitación de velocidad de 20 Km/h, buena visibilidad y tramo recto, lo que le hubiera permitido visualizar y reaccionar frente a cualquier obstáculo (máxime si le pareció de "grandes dimensiones"), inclusive, dada la magnitud del mismo (unos 35 cm. de diámetro), rebasarlo, sin que perdiera el control del vehículo y se saliera de la calzada. También corrobora la falta de adecuación de la velocidad a las circunstancias existentes la constatación por la Guardia Civil de una huella de frenada de 25 metros de arrastre. Y es que la concurrencia de circunstancias especiales en la carretera obligan al conductor a extremar la prudencia y a observar una especial diligencia en la conducción, de tal forma que adecue la velocidad, ponderando el estado de la vía, a las condiciones y cualquier otra circunstancia que concurra en el momento, de manera que siempre pueda detener el vehículo dentro de los límites de su campo de visión y ante cualquier obstáculo que pueda presentarse, como señala el artículo 19, apartado 1, del Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial.
QUINTA. Cuantía indemnizatoria.
La reclamante solicita una indemnización de 1.577.989 pesetas aportando para su acreditación una tasación pericial de la compañía aseguradora, en la que además se recoge como valor venal del vehículo 900.000 pesetas. Para el técnico de la Administración (Jefe del Parque de Maquinaria de la Dirección General de Carreteras) el valor venal del vehículo en la fecha del siniestro tan sólo ascendía a 382.000 pesetas.
Para la instructora del expediente la indemnización no puede superar en ningún caso el valor venal del automóvil al día de los hechos ya que de lo contrario supondría un enriquecimiento injusto, citando a este respecto el Dictamen del Consejo de Estado nº. 1597/1991, de 23 de enero de 1992.
La anterior afirmación es cierta en la medida en que el reclamante no acredite que el precio efectivamente desembolsado es superior al valor venal del vehículo, sobre la base del principio de indemnidad que obliga a resarcir los daños efectivamente causados, tal y como puso de manifiesto el Consejo Jurídico, en su Dictamen nº. 91/99, de 27 de diciembre y el propio Consejo de Estado, en su Dictamen nº. 678/98, de 26 de febrero.
En el presente supuesto no se acredita que se haya efectivamente desembolsado la cantidad reclamada y, por tanto, el montante indemnizatorio.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA. Procede desestimar la reclamación de responsabilidad patrimonial al no haberse acreditado la concurrencia de los requisitos previstos en los artículos 139.1 y 141.1 LPAC, especialmente la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público de carreteras y los daños alegados.
SEGUNDA. Tampoco ha quedado acreditado en el expediente que la cuantía indemnizatoria solicitada se corresponda con los gastos efectivamente desembolsados por la reclamante.
No obstante, V.E. resolverá.
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