Dictamen 74/00

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Año: 2000
Número de dictamen: 74/00
Tipo: Reclamaciones que en concepto de responsabilidad patrimonial se formulen ante la Administración Regional
Consultante: Consejería de Agricultura, Agua y Medio Ambiente (1999-2004)
Asunto: Responsabilidad patrimonial formulada por Dª. M.L.F.N. y D. F.C.F. como consecuencia incendio forestal en el Parque Regional de Calblanque-Monte de las Cenizas-Peña del Águila.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. Los interesados plantearon otras peticiones que tienen un alcance que desborda la formulación inicial, toda vez que lo que se propone es un acuerdo transaccional respecto de un litigio anterior, mantenido por los reclamantes con la Comunidad Autónoma por la privación de derechos que, en opinión de aquéllos, se produjo con la aprobación del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de Calblanque, Monte de las Cenizas y Peña del Águila (...) Esta nueva vertiente transaccional, que trata de poner fin a las diferentes reclamaciones aludidas, debe ser objeto de un procedimiento específico que ha de resolver el Consejo de Gobierno, a tenor de lo establecido en el apartado 14 del artículo 21 de la Ley 1/1988, de 7 de enero, del Presidente, del Consejo de Gobierno y de la Administración Regional (Ley del Presidente). Como quiera que la propuesta objeto de Dictamen no se extiende a este aspecto y que, por otro lado, en la solicitud de consulta sólo se ha invocado el apartado 9 del artículo 12 LCJ, no ha de pronunciarse el Consejo Jurídico sobre las circunstancias y peticiones aludidas en este número, contrayéndose el presente Dictamen únicamente al título competencial invocado.
2. Legalmente se impone a los propietarios la obligación de realizar las labores de conservación de los montes incluidos en esas zonas para evitar el peligro de incendio forestal, para lo que podrán contar con el auxilio de la Administración. Al estar incluida la "Peña del Águila" en las zonas de riesgo alto según el Plan de Incendios Forestales de la Región de Murcia, conforme se ha acreditado en el expediente, no pueden sus propietarios argüir que la obligación de vigilancia y conservación, aunque sólo fuera a estos efectos, pesaba únicamente sobre la Comunidad Autónoma.
3. Las labores de vigilancia y conservación de los terrenos incluidos en los límites de un parque regional, no son de la exclusiva competencia de la Administración Pública sino también de los particulares que sean propietarios de fincas en ellos incluidas.
4. Incluso en el caso de que se admitiera que la detección del incendio no fue obra de los propios medios de la Administración y, con independencia de que éste es un deber que pesa sobre cualquier persona (artículo 10.1 LIF) cuyo incumplimiento, además, puede ser determinante de la exigencia de responsabilidad, esa alegación no desvirtuaría el hecho constatado de la respuesta inmediata del dispositivo de vigilancia, con lo que demuestra su actuación y, lo que es más importante, un funcionamiento adecuado a las circunstancias.
5. La prueba de la eficacia del servicio de extinción se desprende de los datos consignados en el Parte de Incendio Forestal, según el cual, el incendio se detectó el 13 de abril a las 12,30 horas. A las 12,50 se produjo la llegada de los primeros medios terrestres; a las 12,55 la de los primeros medios aéreos, quedando controlado a las 18,30 horas. A tenor del informe de 24 de noviembre de 1998 cabe calificar la actuación como de "efectividad más que aceptable", ya que técnicamente se considera actuación eficiente aquella en la que la primera intervención se produce antes de los 15 minutos para los medios aéreos, siempre que se encuentren dentro del área de 40 kilómetros desde su base, y aquel día el primer medio aéreo en llegar fue el helicóptero, que tenía su base en Molina de Segura, que distaba unos 60 kilómetros, tardando 20 minutos.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO. En fecha 11 de mayo de 1998 tuvo entrada en el Registro General de la Comunidad Autónoma un documento suscrito por Dª. Mª. L. y D. F.C.F.N., fechado el 21 de abril anterior, en el que solicitan la iniciación de un procedimiento de responsabilidad patrimonial por el funcionamiento anormal de los servicios públicos, reclamando el abono de una indemnización por los daños y perjuicios causados en la finca conocida como "Peña del Águila", de su propiedad, a consecuencia del incendio que se declaró el 13 de abril de 1998. Las razones esgrimidas para imputar responsabilidad a la Administración derivaban de las deficiencias en las labores de custodia, vigilancia y mantenimiento de la finca, que habían sido asumidas por la Agencia Regional para el Medio Ambiente y la Naturaleza (ARMAN) tras su inclusión en el Proyecto de Plan de Ordenación de los Recursos Naturales del Parque Regional de Calblanque, Monte de las Cenizas y Peña del Águila, cuya tramitación se había iniciado en virtud de la Resolución de la ARMAN de 22 de septiembre de 1993. Según los interesados, el incendio había arrasado aproximadamente cuarenta hectáreas de arbolado y arbustos de un incalculable valor paisajístico, que había sido el determinante de su inclusión en el citado Plan de Protección. Los daños causados por el incendio son valorados por los reclamantes en la cantidad de 400.000.000 de pesetas.
SEGUNDO. Requeridos los interesados para que aportaran la documentación acreditativa de su propiedad y una vez cumplimentado el mismo, por Orden del Consejero de Medio Ambiente, Agricultura y Agua se admitió a trámite la reclamación y se designó instructor.
TERCERO. El órgano encargado de la instrucción, mediante escrito de 26 de junio de 1998, solicitó a la Dirección General del Medio Natural que recabara de sus servicios los informes pertinentes en relación con la citada reclamación, solicitud que reiteró la Vicesecretaría mediante escritos de 25 de septiembre y 2 de diciembre de 1998.
CUARTO. Como contestación a los anteriores requerimientos, la titular de la Dirección General remitió un oficio, fechado el 11 de agosto anterior, del Servicio de Gestión del Medio Natural, indicando la conveniencia de que el informe fuera elaborado por el Servicio de Ordenación de Espacios Naturales y Vida Silvestre, toda vez que entre las alegaciones formuladas por los reclamantes no se ponía en cuestión la ineficacia del servicio de extinción de incendios, que era el de su estricta competencia. Junto con dicho oficio se remitió el informe del citado servicio, evacuado el 24 de noviembre de 1998, en el que, tras admitir que la finca "Peña del Águila" se encontraba dentro de los límites del Parque Regional de Calblanque, Monte de las Cenizas y Peña del Águila, se contestaban las afirmaciones vertidas en el escrito de reclamación, haciendo diversas consideraciones sobre la finalidad de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales, en general, y sobre el Decreto 45/1995, de 26 de mayo, por el que se aprobó el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales del citado Parque (PORN). Asimismo se aludía a la circunstancia de que la Peña del Águila había sido calificada como Zona de Riesgo Alto por el Plan de Lucha contra los Incendios Forestales de la Región de Murcia (Plan INFO), dispensándole una protección especial; que en el artículo 94.1 PORN, sobre directrices para la regulación forestal, se había previsto la realización de acuerdos entre la Administración y los propietarios para la ejecución de actuaciones preventivas de los incendios forestales, bien por ellos o bien por la Consejería de Medio Ambiente, sin que se hubiera podido contar con su colaboración; antes bien, los titulares de la finca siniestrada habían obstruido las que intentó llevar a cabo la Administración. Por último, tras poner de manifiesto la eficacia de los servicios de extinción el día en que ocurrió el incendio, concluía señalando que la vigilancia de la Comunidad Autónoma y el interés por la conservación del espacio natural protegido eran máximas, mostrando su deseo de conocer el sistema de valoración de pérdidas presentado por los interesados, calificando de "gratuito" el importe de 400 millones de pesetas.
Junto con el aludido informe se remitió el "Parte de Incendio Forestal" elaborado por el Agente Forestal Jefe de Comarca, en el que se marcaba como autor de la detección del incendio la casilla "otros" y como causa la casilla de "supuesta" y la de "hogueras", indicando los medios empleados, la superficie afectada, cifrada en 35 hectáreas, y la valoración de pérdidas materiales ascendente a 53.090.000 pesetas. En el mismo impreso hay una nota en el apartado de "Observaciones" que refleja lo siguiente: "El equipo de investigación conjunto de la Guardia Civil, AAFF y técnicos definió el punto de inicio probable y determinó como causa posible del incendio una negligencia de excursionistas".
También se acompañó el "Avance de Incendio recogido en CECOP", nº. de parte 880, del Centro de Coordinación Operativa de Emergencias, dependiente de la Dirección General de Protección Civil y Ambiental, en el que se aportan diversos datos entre los que se pueden destacar:
- Superficie afectada: 35 Ha.
- Causa posible: negligencia de visitantes.
- Propiedad afectada: de "P.G., S.A." y D. F.F.N..
- El aviso del incendio se recibió en el CECOP a las 12,50 horas, procedente del vehículo contra incendios situado en el campo de golf "La Manga Club".
- Los primeros medios de lucha se pusieron en marcha a las 12,56 horas.
- El incendio quedó controlado a las 17,15 horas de ese mismo día, declarándose extinguido a las 12,20 horas del día siguiente, 14 de abril de 1998.
QUINTO. Con fecha 16 de octubre de 1998, los interesados dirigieron un nuevo escrito, esta vez a la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas, en el que, a la vista de la sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Murcia el 8 de julio de 1998, en la que se les reconocía el derecho "a ser indemnizados por la privación de sus derechos dominicales respecto a la explotación forestal y a las actividades cinegéticas", venían a formular una propuesta de solución pacífica del conflicto, antes de iniciar la ejecución de la sentencia, que se concreta en las siguientes alternativas:
A. Que la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia comprase a los comparecientes la totalidad de la hacienda en el precio de 650.000.000 de pesetas.
B. Que la Comunidad Autónoma, en el marco del artículo 23 de la Ley de Expropiación Forzosa, procediese a la expropiación de la finca, en el justiprecio al que ambas partes llegasen o, en su defecto, al que legalmente se determine.
C. Que los interesados cederían el pleno dominio de la finca a la Comunidad Autónoma excepto 70 Ha. de la misma en la parte Este de la hacienda, que quedarían de su propiedad, excluidas del Parque y/o recalificadas como suelo urbanizable, con la misma densidad y la misma regulación de la zona y que tenía en aquel momento la que fue otra mitad de la finca de los comparecientes con sus linderos a definir.
Para el caso de que cualquiera de las propuestas fuera aceptada ofrecían renunciar a las reclamaciones y créditos que tenían frente a la Comunidad, manteniendo las ofertas durante tres meses, transcurridos los cuales se entenderían retiradas.
Este escrito fue trasladado a la Dirección General del Medio Natural mediante oficio del 23 de diciembre de 1998.
SEXTO. Con fecha 12 de enero de 1999 se emitió un informe complementario del de 24 de noviembre del año anterior, sobre las superficies afectadas por el incendio, con expresión de los propietarios, en el que aparece atribuidas 12,74 Ha. a F.N., y el resto, hasta 49,97 hectáreas, repartidas entre P.G., S.A., e I., S.A.
SÉPTIMO. Mediante escrito de 18 de enero de 1999 se dio vista del expediente a los interesados que, tras comparecer el día 27 de enero siguiente, formularon un escrito de alegaciones que tuvo entrada en la Consejería de Medio Ambiente, Agricultura y Agua, el día 3 de febrero de 1999. En él mostraban su disconformidad con el perímetro del incendio trazado en los planos incorporados al expediente. Según los reclamantes el 95% del área del incendio era de su propiedad, afectando a unas 40 hectáreas. También manifestaban su disconformidad con determinadas afirmaciones vertidas en el informe de 24 de noviembre de 1998, en cuanto a la actuación de la Guardería Forestal y la ausencia de vigilancia que el citado informe achacaba a los propietarios, imputando las causas del incendio a las deficiencias de la Administración. Discrepaban de la valoración realizada por ésta y, tras ello, reiteraban su voluntad de llegar a acuerdos con la Administración Regional por alguna de las vías indicadas en su escrito de 16 de octubre de 1998. Concluían solicitando la admisión e incorporación al expediente de unos planos, comprometiéndose a presentar determinados informes relativos a la valoración de los daños.
OCTAVO. Solicitado informe a la Dirección General del Medio Natural sobre las alegaciones presentadas, lo evacuó el 10 de mayo de 1999. En él se precisaba la necesidad de que los interesados aportaran información cartográfica detallada de la ubicación y límites de la finca para poder conocerlos exactamente, desaconsejando la aceptación de las distintas ofertas formuladas por los interesados.
Con anterioridad, el 12 de abril de 1999, el Servicio de Ordenación de Espacios Naturales y Vida Silvestre había emitido otro informe en el que reconocía el error cometido en cuanto a la distribución por propietarios de la superficie total afectada por el incendio, que ratificaba ser de 49,97 Ha. A la vista de los nuevos cálculos realizados la superficie afectada propiedad de los interesados ascendía a 32,28 Ha., sensiblemente parecida a las 31,5 Ha. demarcadas en el plano que adjuntaron los interesados. Respecto a la sustitución de la vigilancia que venía desempeñando anteriormente la guardería particular, se decía que no había habido realmente desplazamiento, siendo compatible con la realizada por la Guardería Forestal, como ocurría en otras fincas colindantes. Reconocía que la detección del incendio no había sido obra de los Agentes Forestales, pero que, como sí se encontraban en los límites del espacio natural, su llegada al lugar fue prácticamente inmediata, indicando, por otro lado, que no todos los incendios forestales son detectados por Agentes Forestales, pues existen otros servicios tales como Guardia Civil, Protección Civil, Vigilantes Fijos, Móviles, etc.
NOVENO. Con fecha 1 de julio de 1999 el órgano instructor formuló una propuesta de resolución desestimatoria de la solicitud, por entender que no concurría relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio y los daños resultantes. Remitida a la Dirección de los Servicios Jurídicos, su titular, mediante escrito de 10 de septiembre de 1999, la devolvió sin informar por entender que tras las alegaciones presentadas por los interesados, en las que habían planteado su discrepancia sobre la superficie del incendio que era de su propiedad, se requería la emisión de un nuevo informe sobre ese particular y, posteriormente, debía dárseles nuevamente vista del expediente a los reclamantes para que, si lo estimaban oportuno, alegasen lo que a su derecho conviniese. Para cumplir con lo manifestado, el órgano instructor recabó el informe del Servicio de Ordenación de Espacios Naturales y Vida Silvestre, de la Dirección General de Medio Ambiente, mediante escrito de 21 de septiembre de 1999, reiterando la petición a través de la Vicesecretaría, el 12 de enero, 17 de febrero y 13 de marzo de 2000. Con fecha 6 de abril siguiente se remitió el informe en el que se hacía una nueva valoración de las pérdidas habidas, utilizando el criterio de coste de inversiones de reposición y abandonando el utilizado anteriormente basado en los valores empleados en los expedientes sancionadores. De acuerdo con él las pérdidas ascendían a 3.600.000 pesetas por pérdidas de productos maderables, concretando en 5.000.000 de pesetas los gastos de extinción.
DÉCIMO. Comunicado a los interesados el nuevo trámite de audiencia, mediante escrito de 17 de abril de 2000, comparecieron el siguiente día 27, presentando el 5 de mayo de 2000 un nuevo escrito de alegaciones en el que básicamente se reiteran en lo manifestado en sus escritos anteriores. Respecto a las ofertas transnacionales efectuadas con anterioridad, ahora manifiestan su disposición a aceptar el pago a lo largo de seis anualidades, la primera de ellas de 100.000.000 de pesetas, y añaden una nueva fórmula consistente en vender la finca a un tercero, con aval solidario de la Comunidad Autónoma o una entidad financiera.
UNDÉCIMO. El órgano instructor formuló nueva propuesta de resolución, con fecha 17 de julio de 2000, en los mismos términos que la anterior, remitiendo el expediente para su informe a la Dirección de los Servicios Jurídicos. Dicho Centro informó con fecha 19 de septiembre de 2000, coincidiendo con la propuesta en no apreciar relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio y los daños sufridos.
En tal estado de tramitación, V.E., mediante escrito de 28 de septiembre de 2000, que tuvo entrada el 3 de octubre siguiente, dispuso la remisión del expediente a este Órgano Consultivo.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA. Carácter del Dictamen.
El Consejo Jurídico ha de ser consultado preceptivamente en las reclamaciones que, en concepto de responsabilidad patrimonial, se formulen ante la Administración Regional, de acuerdo con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ).
SEGUNDA. Sobre el procedimiento.
1. Sobre la vía procedimental seguida.
El escrito de iniciación del procedimiento se fundamenta en los artículos 120 y 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC). El primero de los artículos citados regula las reclamaciones previas al ejercicio de acciones civiles o laborales ante los tribunales, en tanto que el segundo grupo lo hace respecto de las peticiones por responsabilidad patrimonial. La correcta utilización de uno u otro medio deriva de la naturaleza de la solicitud que se formula, y es el caso que, a pesar de la doble invocación hecha por los interesados, la Administración le ha dado el curso que realmente debía, puesto que no plantea duda la afirmación de que lo realmente pedido es el resarcimiento de los supuestos daños originados en su patrimonio por el mal funcionamiento del servicio, cuestión cuyo conocimiento en el ámbito contencioso-administrativo ha sido resuelta de manera definitiva por la LPAC, tras la nueva redacción dada al Capítulo I de su Título X por la Ley 4/1999, de 13 de enero. Así pues, ha sido adecuada la elección del procedimiento seguido.
2. Sobre otras peticiones formuladas.
Durante la tramitación del expediente, los reclamantes han formulado otras peticiones que deben ser consideradas por separado. Aunque no lo manifestaron así ni en el escrito inicial (21 de abril de 1998) ni en el de cumplimentación del requerimiento de subsanación (3 de junio de 1998), en los otros tres escritos presentados durante la instrucción [alegaciones de 16 de octubre de 1998 (folios 46 a 48), audiencia de 2 de febrero de 1999 (folios 61 a 68) y audiencia de 5 de mayo de 2000 (folios 112 a 115)] los interesados plantearon otras peticiones que tienen un alcance que desborda la formulación inicial, toda vez que lo que se propone es un acuerdo transaccional respecto de un litigio anterior, mantenido por los reclamantes con la Comunidad Autónoma por la privación de derechos que, en opinión de aquéllos, se produjo con la aprobación del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de Calblanque, Monte de las Cenizas y Peña del Aguila; litigio sobre el que ya el 8 de julio de 1995 dictó sentencia la Sala de lo Contencioso - Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia (recurso número 1498/1995), recurrida por la Administración ante el Tribunal Supremo según consta en el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos. Esta nueva vertiente transaccional, que trata de poner fin a las diferentes reclamaciones aludidas, debe ser objeto de un procedimiento específico que ha de resolver el Consejo de Gobierno, a tenor de lo establecido en el apartado 14 del artículo 21 de la Ley 1/1988, de 7 de enero, del Presidente, del Consejo de Gobierno y de la Administración Regional (Ley del Presidente). Como quiera que la propuesta objeto de Dictamen no se extiende a este aspecto y que, por otro lado, en la solicitud de consulta sólo se ha invocado el apartado 9 del artículo 12 LCJ, no ha de pronunciarse el Consejo Jurídico sobre las circunstancias y peticiones aludidas en este número, contrayéndose el presente Dictamen únicamente al título competencial invocado, tal como se indica en la Consideración Primera.
3. Sobre la duración del procedimiento.
La tramitación del procedimiento destaca por su excesiva duración. Desde el inicio (abril de 1998) hasta el envío a este Órgano Consultivo (octubre de 2000) han transcurrido 2 años y medio, lapso de tiempo que no se estima justificado a la vista de los actos de instrucción practicados. Si en su apreciación global no merece juicio favorable, menos aún la consigue si se atiende a los distintos plazos parciales que en el iter procedimental se observan. Concretamente, el año largo transcurrido entre la redacción de la primera y la segunda propuesta de resolución (1 de julio de 1999 y 17 de julio de 2000, respectivamente) no tiene razón que lo ampare, sobre todo observando que de él únicamente 10 días son imputables a actuaciones de los interesados y que, además, por la Administración sólo se evacuaron dos informes. El Consejo Jurídico se ve en la necesidad de llamar la atención nuevamente sobre este aspecto. La tardanza injustificada en la tramitación de los expedientes no es conducta que responda al principio constitucional de eficacia que debe presidir la actuación de la Administración.
Teniendo en cuenta las matizaciones realizadas, puede estimarse que la reclamación ha sido presentada en plazo, por personas legitimadas, y su tramitación se ha ajustado a lo dispuesto en los artículos 139 a 144 LPAC, así como al Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en Materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP), aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo.
TERCERA. Sobre el fondo de la cuestión.
De acuerdo con el artículo 139 LPAC la Administración tiene el deber de indemnizar por las lesiones que sufran los particulares en cualesquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que sean consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos. Dado el carácter objetivo que presenta, para declarar la existencia de responsabilidad de la Administración debe comprobarse la concurrencia de lesión resarcible, imputación a la Administración, relación de causalidad entre el hecho que se le atribuye y el daño producido y, que éste, según determina el número 2 de ese mismo artículo, sea efectivo, evaluable económicamente e individua-lizado con relación a una persona o grupo de personas.
Debemos, pues, examinar a continuación la concurrencia de los anteriores requisitos, a partir de los datos contenidos en el expediente.
I. El supuesto de hecho es claro y sus efectos constatables. La existencia de daño ha quedado probada en el expediente. El daño es efectivo, individualizado respecto de unas concretas personas (los propietarios de las fincas afectadas) y evaluable económicamente. Con relación a este punto es preciso advertir que la valoración de los daños hecha por los interesados no cuenta con ninguna argumentación que permita formar juicio, no sólo respecto de los daños morales, de imprecisa cuantificación en todo caso, sino de las pérdidas materialmente mensurables; a estos efectos se aprecia sin asomo de duda un error en el escrito inicial que los cuantificó en 400 billones de pesetas, error deducible de escritos posteriores tanto como de interpretaciones que conducen al absurdo: la unidad de referencia es la peseta no el millón de pesetas. De otra parte, no pueden considerarse como criterios de valoración los empleados para formular las diferentes ofertas transaccionales de los reclamantes, puesto que los precios utilizados se refieren a una hipotética venta de la finca, operación de naturaleza jurídica distinta de la que ahora nos ocupa. Por contra, la Administración sí ha efectuado dos informes de valoración de pérdidas, daños morales al margen, con expresión de los criterios utilizados. El primero, incluido en el Parte de Incendio Forestal, los cifra en 53.090.000 pesetas. El segundo, evacuado en abril del presente año (folios 106 y 107) los reduce a 3.600.000 pesetas de pérdidas de productos maderables, apreciando, además, 5.000.000 de gastos de extinción. La notable diferencia entre ambas valoraciones se justifica porque, según se indica, la primera se realizó aplicando al número de árboles dañados la tarifa fijada en las normas de carácter sancionador, mientras que en la segunda se descarta dicha tarifa por inadecuada y se emplea como criterio el valor de coste de las inversiones de reposición del arbolado, considerando la regeneración normal de la vegetación afectada por el fuego.
A la vista de lo instruido y de la nula actividad probatoria de los interesados, siendo así que sobre ellos pesa la carga de la prueba, es criterio del Consejo Jurídico que debe estarse a la valoración de las pérdidas, daños morales excluidos, realizada por la Administración en abril de 2000.
II. La imputación a la Administración debe analizarse atendiendo a la causa alegada por los interesados como productora del daño. Según el escrito inicial, apartado VII, "nos encontramos en un supuesto de responsabilidad o culpa in vigilando de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia ...". Significa esto que la causa aducida para solicitar la indemnización no es la de haber originado el incendio, sino la falta de diligencia de la Administración en el cumplimiento de sus deberes, en cuanto que la correcta observancia de estos los hubiera evitado.
En el Parte de Incendio Forestal se marca con una "x" la casilla "hogueras" del apartado "negligencias" del impreso, así como la de "no identificado"; y en el Avance de Incendio Recogido en el CECOP (folio 32) se expone como causa supuesta la "negligencia de visitantes". A falta de confirmación de otra causa, la única aquí expresada no sería imputable a la acción directa de la Administración. Sin embargo, como hemos dicho, la causa de los daños se imputa al mal funcionamiento del servicio de vigilancia desplegado, actividad que sí le es imputable. Para sustentar tal afirmación, incluso sin necesidad de invocar la condición de espacio natural protegido del lugar de los hechos, basta con citar el genérico deber que recae sobre las Administraciones públicas de velar por el mantenimiento y conservación de los recursos naturales existentes en todo el territorio nacional, con independencia de su titularidad o régimen jurídico (artículo 2.3 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestre, LCEN).
III. El tercer requisito a examinar, inevitablemente unido a los anteriores, es la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio y los daños.
Frente a lo alegado por los peticionarios, tanto el órgano instructor como los órganos preinformantes, partiendo de la consideración de que la inclusión de una finca en un espacio natural protegido no exime a su titular de sus deberes de conservación, vigilancia incluida, coinciden en negar la existencia de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio y los daños padecidos. "En definitiva -se dice expresamente en la propuesta de resolución-, no se ha acreditado, por no tener soporte en el ordenamiento jurídico vigente, que la Consejería tenga la obligación legal de vigilar la finca protegida, más allá de la que resulta exigible a la propiedad, ni se ha acreditado que aquélla tuviese participación alguna, directa ni indirecta, inmediata o mediata, en la producción de este siniestro, que no supuso otra cosa que la materialización de un riesgo que debe soportar el propietario, no habiendo en consecuencia daño indemnizable, al no poder calificarse éste como antijurídico".
Por su parte la Dirección de los Servicios Jurídicos se pronuncia en los siguientes términos: " El que un espacio de titularidad privada como el que nos ocupa sea declarado como protegido, aprobándose posteriormente el correspondiente Plan de Ordenación de los Recursos Naturales no implica que la Comunidad Autónoma asuma la responsabilidad de su vigilancia. El Decreto 45/95 no supone una transmisión de la titularidad de esta finca hacia la Comunidad, ni exime a los propietarios de su deber de vigilancia".
Entiende el Consejo Jurídico que para dar respuesta a si existe o no relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio y los daños producidos, es conveniente hacer un previo análisis de dos cuestiones:
1ª) Si, como alegan los interesados, la privación de sus derechos sobre la finca, operada por su inclusión en los límites del parque regional y la subsiguiente aprobación del PORN, les exime de las obligaciones propias de su condición de propietarios, concretamente de la vigilancia y conservación que hasta ese momento ejercían a través de sus propios empleados.
2ª) Si las actuaciones públicas descritas hacen nacer en la Administración esa misma obligación.
A. En lo que al primer apartado respecta, ha de partirse de la legislación vigente para observar cuáles son los efectos producidos sobre el derecho de propiedad cuando un determinado bien es incluido en alguna de las categorías de espacios naturales protegidos, en concreto, en la de parque regional, en la que se incluye el que alberga la finca a que nos referimos, tras la reclasificación del antiguo espacio natural protegido operada por la Disposición Adicional 3ª, uno, apartado a) nº. 5 de la Ley 4/1992, de 30 de julio, de Ordenación y Protección del Territorio de la Región de Murcia (LOTMU).
De acuerdo con lo que establece el párrafo segundo del artículo 48.1 LOTMU, la definición y los efectos de la declaración de cada una de las figuras de espacios naturales que contempla "... son los que se especifican en la citada Ley 4/1989, de 27 de marzo, siendo equivalentes las categorías de parque a la de parques regionales". Y en ella no existe base legal para afirmar que tal declaración implique, necesariamente, privación de tal derecho de propiedad, si bien, a tenor de su artículo 10, llevará aparejada la declaración de utilidad pública, a efectos expropiatorios, así como la facultad de la Administración competente para el ejercicio de los derechos de tanteo y retracto en las transmisiones patrimoniales onerosas intervivos. En tanto no se ejerza la potestad expropiatoria o esos derechos, los propietarios de los bienes protegidos continúan siéndolo, como ha ocurrido en el caso presente, circunstancia puesta de manifiesto por los órganos preinformantes. Si esto es así el contenido de su derecho no habrá sufrido más alteraciones que las derivadas de la aplicación de la ley que sirve de cauce para concretar la función social, que le es inherente a tenor de lo establecido en el artículo 33.2 de la Constitución Española. Puede traerse a colación aquí la doctrina que sobre el particular ha sentado el Tribunal Constitucional. Veamos, por ejemplo, los pronunciamientos vertidos en su Sentencia número 37/1987, de 26 de marzo, en cuyo Fundamento Jurídico Segundo se afirma, con carácter general, que "para el Tribunal Constitucional la determinación del contenido esencial de cualquier tipo de derecho subjetivo -y, por tanto, también de los derechos fundamentales de las personas- viene marcada en cada caso por el elenco de "facultades o posibilidades de actuación necesarias para que el derecho sea reconocible como perteneciente al tipo descrito y sin las cuales deja de pertenecer a ese tipo y tiene que pasar a quedar comprendido en otro, desnaturalizándose, por decirlo así. Todo ello referido al momento histórico de que en cada caso se trata y a las condiciones inherentes en las sociedades democráticas, cuando se trate de derechos constitucionales". Con carácter más particular, referido al artículo 33 CE, el Tribunal precisa que "tras enunciar y reconocer "el derecho a la propiedad privada y a la herencia" en el ap. 1º de este artículo, el ap. 2º establece que "la función social de estos derechos delimitará su contenido, de acuerdo con las Leyes".
Esta última previsión constitucional configura también el ámbito del derecho, pues, "en efecto, la referencia a la "función social" como elemento estructural de la definición misma del derecho a la propiedad privada o como factor determinante de la delimitación legal de su contenido pone de manifiesto que la Constitución no ha recogido una concepción abstracta de este derecho como mero ámbito subjetivo de libre disposición o señorío sobre el bien objeto del dominio reservado a su titular, sometido únicamente en su ejercicio a las limitaciones generales que las Leyes impongan para salvaguardar los legítimos derechos o intereses de terceros o del interés general.
Por el contrario, la Constitución reconoce un derecho a la propiedad privada que se configura y protege, ciertamente, como un haz de facultades individuales sobre las cosas, pero también, y al mismo tiempo, como un conjunto de deberes y obligaciones establecidos, de acuerdo con las Leyes, en atención a valores o intereses de la colectividad, es decir, a la finalidad o utilidad social que cada categoría de bienes objeto de dominio esté llamada a cumplir".
La doctrina constitucional transcrita no concuerda con la concepción del contenido del derecho de propiedad que cabe deducir de los argumentos de los reclamantes, que no tienen en cuenta, desde luego, "...los deberes y obligaciones establecidos de acuerdo con las leyes, en atención a valores o intereses de la colectividad...". La referencia genérica a "las leyes" puede concretarse ahora atendiendo a dos criterios: la calificación jurídica del bien (parque regional) y la naturaleza del siniestro (un incendio forestal). Desde la primera perspectiva inciden tanto la LCEN como la LOTMU. Desde la segunda, la Ley 81/1968, de 5 de diciembre, de Incendios Forestales (LIF).
En el grupo de normas citadas en primer lugar, no existe ningún precepto que imponga a los propietarios de terrenos incluidos en un espacio natural, clasificado como parque, unas obligaciones específicas distintas de las que se desprenden de la definición que de ellos hace el artículo 13.1 LCEN, según el cual, "los parques son áreas naturales, poco transformadas por la explotación y ocupación humana que, en razón a la belleza de sus paisajes, la representatividad de sus ecosistemas o la singularidad de su flora, de su fauna o de sus formaciones geomorfológicas, poseen unos valores ecológicos, estéticos, educativos y científicos cuya conservación merece una atención preferente". Esto es, la necesidad de su conservación es la inspiradora de la declaración de espacio protegido siendo ella precisamente la que demanda una "atención preferente". Como quiera que no hay exenciones subjetivas del deber de conservación ha de entenderse que recae sobre toda la colectividad, lo que, a su vez y con mayor razón, impide entender que al propietario le sea ajeno. Con ello se llega a la conclusión de que los propietarios de la finca afectada por el incendio no pueden alegar en su favor la descarga de velar por su conservación, haciéndolo recaer sobre la Administración de forma exclusiva y excluyente.
En lo que a la naturaleza del siniestro respecta -incendio forestal-, la LIF en su artículo 8.1 establece que los propietarios de los montes, sean públicos o privados, situados en los términos municipales que integran las "zonas de peligro", vendrán obligados por su cuenta, a la apertura y conservación de cortafuegos, así como a realizar los demás trabajos de carácter preventivo que se juzguen necesarios, en la forma y plazos que determine la Administración, previendo también la concesión a tal fin de auxilios estatales o de otro orden. Es decir, legalmente se impone a los propietarios la obligación de realizar las labores de conservación de los montes incluidos en esas zonas para evitar el peligro de incendio forestal, para lo que podrán contar con el auxilio de la Administración. Al estar incluida la "Peña del Águila" en las zonas de riesgo alto según el Plan de Incendios Forestales de la Región de Murcia, conforme se ha acreditado en el expediente, no pueden sus propietarios argüir que la obligación de vigilancia y conservación, aunque sólo fuera a estos efectos, pesaba únicamente sobre la Comunidad Autónoma.
B. Hemos de estudiar ahora si la Administración regional ha asumido la obligación de conservación y vigilancia, como consecuencia de la declaración de parque regional y aprobación del PORN. A la luz de la LCEN no cabe duda que la respuesta es afirmativa. La mera constatación del calificativo "protegidos" con el que se designa a estos espacios ya es un buen indicio en ese sentido, sin olvidar el razonamiento hecho anteriormente de que no hay exenciones subjetivas del deber de conservar que utiliza en su artículo 13.1, como elemento integrante de la definición de la categoría. Más explícito es su artículo 2.3, que dispone que "las Administraciones Públicas, en el ámbito de sus competencias, velarán por el mantenimiento y conservación de los recursos naturales existentes en todo el territorio nacional, con independencia de su titularidad o régimen jurídico, atendiendo a su ordenado aprovechamiento y a la restauración de sus recursos naturales". Pero también en el ámbito regional encontramos normas que amparan lo dicho. Así, el artículo 50 LOTMU contempla la figura del "director-conservador" de los parques y reservas naturales, al que encomienda la responsabilidad de dirigir y coordinar la gestión integral del espacio natural, gestión que habrá de acomodarse a lo establecido en el correspondiente Plan de Ordenación de los Recursos Naturales, instrumento entre cuyos objetivos está "promover la aplicación de medidas de conservación, restauración y mejora de los recursos naturales que lo precisen" [art. 4.3, d) LCEN].
Constatada la obligación de la Comunidad Autónoma de velar, en términos generales, por la conservación de los espacios naturales, desde el estricto ámbito de los incendios forestales tampoco ofrece duda su competencia a la luz de la normativa vigente, LIF y demás normas concordantes.
Como conclusión de este apartado puede sentarse la siguiente: las labores de vigilancia y conservación de los terrenos incluidos en los límites de un parque regional, no son de la exclusiva competencia de la Administración Pública sino también de los particulares que sean propietarios de fincas en ellos incluidas.
Una vez sentada la anterior premisa ya estamos en condiciones de examinar si, como dicen los interesados, existió relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y los daños producidos. Analizada la documentación remitida se ha de llegar a la conclusión negativa, por las siguientes razones:
1ª) La vigilancia necesaria para la detección de un incendio forestal, al igual que el resto de obligaciones que correspondía a los propietarios cumplir, fue dejada por éstos en manos de la Comunidad Autónoma; así se deduce de la afirmación que hacen en su solicitud inicial, cuando dicen que " ... mientras la Guardería y Vigilancia del predio estuvo a cargo de sus propietarios, no se produjo en él ningún incendio y que tan pronto como se hizo cargo de su vigilancia la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, ya se han producido tres de gran importancia ..." (folio nº. 3). Es este un reconocimiento implícito del abandono de esas funciones que, como hemos dicho, no debió producirse; a contrario sensu, del razonamiento de los reclamantes se deduce que si los incendios posteriores no les son imputables es porque cesaron sus deberes como propietarios. Igualmente se observa en el escrito que dirigieron a la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas, el 16 de octubre de 1998, en el que decían: "los comparecientes, que heredaron dicha finca de sus padres y éstos de los suyos, mantenían un servicio de guardería rural propio a lo largo de los años, conservando la finca libre de depredaciones e incendios de todas clases" (folio nº 46). Del mismo tenor es la alegación (folios nº. 62 y 63) de que " hasta que la Comunidad Autónoma no asumió su conservación y "defensa", no se produjeron incendios forestales en nuestra finca, porque como propietarios de ella, y utilizándola como coto de caza y otras explotaciones, éramos los primeros interesados en que no los hubiera, manteniendo a tal fin un servicio privado de guardería forestal, que a lo largo de los años demostró su eficacia". Por el contrario, la Comunidad sí ha asumido su obligación y ha realizado cuantas acciones demandaba su cumplimiento, tanto desde el punto de vista de la planificación (aprobación del PORN y del Plan INFO) como desde el de la ejecución (labores de detección mediante la Guardería Forestal y los distintos puestos de vigilancia distribuidos al efecto por toda la Región así como extinción del incendio una vez producido).
2ª) No puede aceptarse que la causa de los daños sea el defectuoso funcionamiento del servicio de vigilancia por la circunstancia de que el aviso original del incendio proviniera de personas ajenas, según los interesados, al dispositivo establecido. No es cierto que el aviso proviniera de personas ajenas a la Administración. Tal afirmación la hacen los interesados en su escrito de alegaciones de 2 de febrero de 1999 (folio nº 64), en cuanto que "... esta insuficiencia de vigilancia se demuestra palmariamente en el hecho de que, según el informe del parte del incendio obrante al expediente, el centro de coordinación operativa de la Dirección General de Protección Civil de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (CECOP) es avisado del siniestro única y exclusivamente porque lo hacen los servicios del campo de golf; Y (sic) sólo a posteriori el CECOP lo confirma con la Guardia Civil y con sus agentes forestales". Según el referido informe (folios nº 32 a 40) quien dio el aviso no fueron los servicios del campo de golf sino "el vehículo contraincendios situado en el campo de golf", vehículo del que cabe presumir su dependencia de la Dirección General de Protección Civil y Ambiental. La circunstancia de ser éste un Centro Directivo distinto de la Dirección General del Medio Natural (posteriormente Dirección General de Medio Ambiente), de la que dependía el Agente Forestal autor del Parte de Incendio Forestal obrante en el expediente (folios nº 28 a 31), explica que marcara la casilla "otros" para indicar la procedencia del aviso. Así pues, que no fuera la Dirección General del Medio Natural a través de sus Agentes la que detectara el incendio, no puede justificar y concluir que no lo hiciera la Administración, como es obvio.
3ª) Pero es más, incluso en el caso de que se admitiera que la detección del incendio no fue obra de los propios medios de la Administración y, con independencia de que éste es un deber que pesa sobre cualquier persona (artículo 10.1 LIF) cuyo incumplimiento, además, puede ser determinante de la exigencia de responsabilidad, esa alegación no desvirtuaría el hecho constatado de la respuesta inmediata del dispositivo de vigilancia, con lo que demuestra su actuación y, lo que es más importante, un funcionamiento adecuado a las circunstancias.
4ª) El artículo 13.3 LCEN dispone que en los parques se facilitará la entrada de visitantes con las limitaciones precisas para garantizar la protección de aquéllos. Es indudable que acatar el mandato implica un mayor riesgo de que ocurran siniestros por la afluencia de público, sobre todo en días en que esa afluencia sea masiva, como pudo ocurrir en el del incendio. La obligación de que en ese día, precisamente, debió la Administración reforzar los servicios de vigilancia, con ser de interés, no debe tener tal transcendencia que implique un nexo causal objetivo y determinante, pues tampoco se ha demostrado que así fuera por el conjunto de circunstancias y datos aportados al expediente y los medios de prueba aducidos por los reclamantes. Ahora bien, el riesgo sólo se eliminaría impidiendo la entrada, en contra del mandato legislativo. Pero, como no es esa la voluntad expresada en la ley sino la de que el disfrute del parque sea compartido por toda la sociedad, que los representantes de ésta han expresado con nitidez en la norma aprobada, ha de seguirse que también se ha de asumir un determinado nivel de riesgo. Por ello, una vez que se optó por esta solución, una vez que no se ha querido descartar, tampoco puede pretenderse que la garantía de protección alcance tal intensidad que excluya absolutamente la producción de cualquier daño, por ínfimo que sea. Este modo de entender la garantía significaría que, en contra de lo establecido en el artículo 136 LPAC, la Administración respondería incluso en los casos de fuerza mayor, en los que nada puede hacerse, lo que, a su vez, derivaría en que el principio de responsabilidad patrimonial objetiva de la Administración la convertiría en una aseguradora universal de riesgos, frente a la línea jurisprudencial mantenida por el Tribunal Supremo, de la que se hace eco la propuesta de resolución al citar la sentencia de 7 de febrero de 1998. La intensidad de la garantía legalmente exigida ha de ser medida con criterios de razonabilidad, y de acuerdo con ellos debemos observar si la Comunidad Autónoma adoptó medidas razonables para evitar riesgos y, en caso de acaecer el suceso, que sus efectos fueran los menores posibles. Y no cabe duda de que desde la Comunidad Autónoma se diseñaron y pusieron en práctica medidas adecuadas a la finalidad perseguida, incluyendo las de vigilancia y, en su caso, extinción de incendios. Lo que decimos se comprueba por el hecho de que, para evitar los daños, la Comunidad:
- Prohibió la práctica de determinadas actividades potencialmente generadoras de riesgos [circulación de vehículos fuera de las áreas acondicionadas al efecto, hacer fuego, acampar y abandonar basuras y desechos (artículo 67 del PORN)].
- Extendió a la zona la vigilancia de su propia Guardería Forestal, incluyéndola en el Plan INFO con la categoría de "Zona de Riesgo Alto".
- Intentó realizar labores de prevención en el interior de la finca siniestrada, sin contar con la colaboración de sus propietarios tal como se afirma en el informe de 24 de noviembre de 1998 (folios nº 24 a 27).
- Respondió diligentemente al aviso de incendio recibido.
- Y, por último, empleó en su extinción gran cantidad de medios materiales (17 vehículos ligeros, 2 autobombas, 8 vehículos "todo terreno", 2 helicópteros, y 1 avión) y humanos, de los que 34 procedían de personal propio.
La prueba de la eficacia del servicio de extinción se desprende de los datos consignados en el Parte de Incendio Forestal, según el cual, el incendio se detectó el 13 de abril a las 12,30 horas. A las 12,50 se produjo la llegada de los primeros medios terrestres; a las 12,55 la de los primeros medios aéreos, quedando controlado a las 18,30 horas. A tenor del informe de 24 de noviembre de 1998 cabe calificar la actuación como de "efectividad más que aceptable", ya que técnicamente se considera actuación eficiente aquella en la que la primera intervención se produce antes de los 15 minutos para los medios aéreos, siempre que se encuentren dentro del área de 40 kilómetros desde su base, y aquel día el primer medio aéreo en llegar fue el helicóptero, que tenía su base en Molina de Segura, que distaba unos 60 kilómetros, tardando 20 minutos.
En consecuencia, es parecer del Consejo Jurídico que la Comunidad Autónoma cumplió adecuadamente con sus obligaciones de protección de los espacios incluidos dentro de los límites del Parque Regional de Calblanque, Monte de las Cenizas y Peña del Águila, sin que pueda decirse lo mismo de la conducta observada por los propietarios de la finca siniestrada el 13 de abril de 1998, que reclaman la indemnización por unos daños para cuya prevención nada hicieron, ni siquiera prestaron su colaboración a la Administración al efecto y, además, no han tenido que soportar con cargo a su patrimonio los gastos de la extinción. Su conducta, abandonando las obligaciones de vigilancia y prevención según se deduce de sus propias declaraciones, no demuestra la preocupación y conducta exigible a un diligente propietario, al tiempo que se compadece mal con la importancia de los daños morales reclamados, sin olvidar que, los interesados lo hacen por la privación del derecho a pasear por la finca y gozar personalmente del paisaje, sin tener en cuenta que, por la naturaleza y régimen jurídico del bien, es un disfrute que debe extenderse a toda la sociedad.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN
ÚNICA. Procede desestimar la reclamación de responsabilidad patrimonial presentada por Dª.M.L. y D. F.C.F.N. contra la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, al no existir relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios de vigilancia y los daños derivados del incendio forestal, acaecido el 13 de abril de 1998, en la finca de su propiedad, sita en el paraje conocido como Peña del Águila.
No obstante, V.E. resolverá.
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