Dictamen 58/00

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Año: 2000
Número de dictamen: 58/00
Tipo: Propuestas sobre reconocimiento de obligaciones con omisión de la intervención previa
Consultante: Consejería de Turismo y Cultura (2000-2002) (2018-2019)
Asunto: Omisión de fiscalización previa derivada de la contratación laboral temporal de 8 personas para prestar servicios en el Archivo General de la Región de Murcia.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. Sea cual sea la decisión que se adopte por la Consejería, debe recabarse del titular del órgano proponente el requisitado de la firma en las propuestas de contratación que le sirven de base, pues de lo contrario, se estaría tramitando un procedimiento carente de las condiciones para producir un acto administrativo cierto.
2. Si se hubiera invocado la urgencia para la tramitación del procedimiento de modificación presupuestaria previo a la contratación, hubiera sido evitable la infracción cometida. Por esto mismo, aunque en rigor no puede estimarse justificada la omisión de la fiscalización por las razones apuntadas en la Memoria sí que, al menos, cabe comprender lo sucedido.
3. Respecto a los incumplimientos normativos advertidos por la Intervención Delegada, el de la insuficiencia de crédito es el más grave, toda vez que son nulos de pleno derecho los compromisos de gastos adquiridos por cuantía superior al importe de los créditos autorizados, a tenor de lo establecido por el artículo 36 del Texto Refundido de la Ley de Hacienda de la Región de Murcia, aprobado por Decreto Legislativo 1/1999, de 2 de diciembre (TRLH). Una precisión debe hacerse al respecto, consistente en que el informe de la Intervención Delegada lo es para los ocho expedientes de contratación conjuntamente considerados, pero, de sus propios términos, no se deduce con claridad si la insuficiencia de crédito era total o sólo parcial en aquellas fechas. De estar ante la segunda hipótesis, debió continuar la tramitación de los expedientes para los que sí hubiera crédito adecuado y suficiente, pues a éstos no afectaría la sanción de nulidad antedicha. Al día de hoy ya no subsiste tal inconveniente pues en el expediente consta el documento "RC" nº 48345.22/2000, con un importe de 11.500.760 pesetas, suficiente para satisfacer las obligaciones que se generen.
4. Una cosa es la posibilidad y otra la conveniencia de revisar los actos. Para apreciar la concurrencia de la primera no debe obviarse que en el caso presente no existe un acto expreso, formalizado, por el que se hayan originado los compromisos de gasto. Acto debe haber, es evidente, pero de naturaleza verbal y sin poder determinar de qué órgano, ya que a ninguno se atribuye concretamente la declaración de voluntad de la Administración por la que los trabajadores comenzaron las actividades. No se acredita quién dio la orden para que iniciaran la prestación de sus servicios los trabajadores, por lo que difícilmente puede examinarse un requisito básico como el de la competencia para su emanación, a fin de enjuiciar su validez, por ejemplo.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO. El día 29 de noviembre de 1999, al amparo de la Orden de 19 de diciembre de 1997 del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, la Consejería de Educación y Cultura solicitó a la Dirección General del Instituto Nacional de Empleo (INEM) que concediera una subvención para contratar trabajadores desempleados para la realización del "Proyecto de intervención y tratamiento archivístico en fondos documentales y el Archivo General de la Región de Murcia".
SEGUNDO. Mediante resolución de 16 de junio de 2000 de la Dirección General del INEM, se concedió a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia una subvención de 40.254.935 pesetas, de las que 11.500.760 pesetas se habían de destinar al Programa de intervención y tratamiento archivístico en fondos documentales. De ese importe 8.666.800 se destinarían a salarios y 2.883.960 a pago de cuotas sociales, correspondientes a ocho trabajadores, de los que seis debían ostentar la categoría de Diplomados en Biblioteconomía y Documentación y dos la de Auxiliar Administrativo. Los contratos deberían tener una duración media de cinco meses. Comunicada la resolución en fecha 20 de junio de 2000, tuvo entrada el 9 de julio siguiente en el Registro General de la Consejería de Turismo y Cultura (la Consejería).
TERCERO. El 12 de julio de 2000, la Consejería comunicó a la Dirección General de Presupuestos, Programación y Fondos Europeos (DGP) que se había concedido la subvención a fin de que se formalizara el compromiso de ingreso correspondiente, trámite indispensable para proponer la generación de crédito necesario para cubrir el gasto a realizar. El compromiso, reconocido por Resolución de la DGP de 24 de julio de 2000, fue contabilizado por la Intervención General el 27 de julio siguiente. Anteriormente, el día 14 de julio, se había solicitado a la Dirección General de Recursos Humanos y Organización Administrativa (DGRH) el inicio de las actuaciones administrativas precisas para contratar a los ocho trabajadores, bajo la modalidad de contrato para obra o servicio determinado por un período de cinco meses a contar desde el 1 de agosto. El 24 de julio aquélla presentó ante el INEM las ofertas de empleo, compareciendo diversas personas en esa fecha ante la Consejería, de las que se seleccionaron dos (Dª M.G.L. y Dª M.C.S.R.), que comenzaron la prestación de sus servicios ese mismo día. Con fecha 5 de agosto fueron seleccionados los 6 restantes (Dª M.C.A.R, Dª M.M.S., D.J.L.C.A., Dª M.T.N.R., Dª M.F.A.C. y Dª M.T.A.R.), iniciando su prestación el día 8 siguiente.
CUARTO. El día 28 de julio de 2000 la Consejería elevó la propuesta de generación de crédito al Excmo. Sr. Consejero de Economía y Hacienda, para incrementar los conceptos 131.00 y 160.00 del Programa 452-A "Bibliotecas y Archivos" del vigente presupuesto por un importe total de 11.500.760 pesetas.
QUINTO. Remitidas a la Intervención Delegada de la Consejería las propuestas de contratación de los ocho trabajadores, su titular, en cumplimiento de lo determinado en el artículo 33 del Decreto 161/1999, de 30 de diciembre, por el que se regula el Régimen de Control Interno ejercido por la Intervención General de la Comunidad Autónoma de Murcia (RCIM), para los casos en que se observe la existencia de gastos realizados sin fiscalización previa, emitió su informe de 26 de septiembre pasado en el que, tras denunciar esta circunstancia, ponía de manifiesto los incumplimientos normativos en que se incurrió, destacando la inexistencia de crédito suficiente, pues en el momento de la contracción del compromiso no había sido autorizada la generación de crédito propuesta. Concluía dicho informe en que, por razones de economía procesal, no procedía la revisión de los actos, puesto que en última instancia se materializaría en una indemnización de daños y perjuicios igual al importe de las retribuciones pendientes de abonar al personal contratado.
SEXTO. Autorizada la generación de crédito por Orden de la Consejería de Economía y Hacienda de 28 de septiembre de 2000, el Servicio Jurídico elaboró informe al siguiente día, al que se acompañó un documento de retención de crédito por el importe total del necesario para sufragar los gastos derivados de las contrataciones realizadas. Tras el mismo, la Vicesecretaría confeccionó la Memoria justificativa de la omisión de la fiscalización previa, exigida por el artículo 33 RCIM, justificando ésta en la escasez de tiempo para la tramitación del procedimiento de generación de crédito y para la contratación laboral, obligando las circunstancias a disociarlos para conseguir cumplir el requisito de que los contratos tuvieran una duración media de 5 meses. Teniendo en cuenta las fechas de recepción en el Registro General de la Consejería de la subvención (9 de julio de 2000), si ambos procedimientos no se completaban antes de finalizar dicho mes no podría cumplirse el requisito y, en consecuencia, no podría obtenerse el "...máximo aprovechamiento de la subvención concedida, de manera que pudiera desarrollarse de la forma más amplia posible el Programa de Intervención y Tratamiento Archivístico en Fondos Documentales del Archivo General, sin que fuera necesaria devolución de cantidad alguna...". Junto con ello se advertía de que, autorizada ya la modificación presupuestaria, en ese momento sí existía crédito adecuado y suficiente para cubrir los gastos en que se incurría; que se habían cumplido adecuadamente los trámites exigidos para la contratación de personal; y, por último, que en el expediente se acreditaba la realidad de la prestación satisfactoria de los servicios de los trabajadores mediante certificación de 26 de septiembre de 2000 de la Directora General de Cultura.
SÉPTIMO. La Consejería, con fecha 2 de octubre de 2000, ha preparado una propuesta de acuerdo para que el Consejo de Gobierno decida:
"Autorizar al Consejero de Turismo y Cultura a que reconozca la obligación derivada de la contratación laboral temporal de: M.T.G.L., M.C.S.R, M.C.A.R., M.N.S., J.L.C.A., M.T.N.R., F.A.C. y M.R.A.R.
Y en este estado, V.E. remitió el expediente a este Consejo Jurídico, mediante su escrito de 3 de octubre de 2000.
A la vista de tales antecedentes se formulan las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA. Naturaleza del Dictamen.
A tenor de lo establecido en el art. 12.12 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, este Órgano ha de ser consultado en las propuestas que se proyecte elevar al Consejo de Gobierno sobre reconocimiento de obligaciones o gastos, fundamentadas en la omisión de la intervención previa de los mismos, por lo que la emisión del presente Dictamen es preceptiva.
SEGUNDA. Sobre la cuestión suscitada.
El acto sometido a consulta por el Consejero de Turismo y Cultura es una propuesta de acuerdo al Consejo de Gobierno para que le autorice a reconocer la obligación que se deriva de la contratación laboral temporal de ocho trabajadores. Del estudio del expediente remitido puede extraerse la conclusión de que, efectivamente, queda acreditado en él que existen unos trabajadores que vienen prestando servicios a la Administración regional sin que la relación laboral haya quedado adecuadamente documentada, evidenciando la existencia de unos compromisos de gasto que no han sido debidamente fiscalizados. Así lo puso de manifiesto la Intervención Delegada en su informe de 26 de septiembre pasado. La necesidad de fiscalización de las propuestas de contratación es exigible si atendemos al apartado tercero de la Resolución de 18 de junio de 1999, de la Secretaría General de la Consejería de Economía y Hacienda, por la que se dispone la publicación del Acuerdo de Consejo de Gobierno de 10 de junio de 1999, en el que se da aplicación a lo previsto en el artículo 84.5 de la Ley 3/1990, de 5 de abril, de Hacienda de la Región de Murcia. En dicho apartado tercero se concretan los extremos adicionales, a los exigidos en el apartado primero, a comprobar en la fiscalización de expedientes de contratación de personal laboral temporal, de donde se deduce con toda claridad, sin necesidad de otras posibles argumentaciones, la sujeción a intervención de estas propuestas. Ahora bien, para que pueda ejercerse la función interventora es preciso contar con una propuesta debidamente formalizada y ninguna de las propuestas que fueron enviadas al órgano de control han sido autorizadas por el titular del órgano. Así lo puso de manifiesto la Intervención Delegada en su informe de 26 de septiembre, en el que advierte que "...en el expediente se adjunta una propuesta de contratación del personal (que aparece sin firmar)...". La inexistencia de tal firma debió ser denunciada por la Intervención para que el titular del órgano la estampara pues, de no ser así, no queda acreditada la voluntad administrativa y, por consiguiente, no podría hablarse propiamente de existencia del acto administrativo. La necesidad de firmar los documentos administrativos es algo que, a falta de disposición concreta que así lo exija, se deduce de la propia Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC). En efecto, el apartado a) de su artículo 55 dispone que los actos administrativos (todos) se produzcan por escrito salvo que su naturaleza exija o permita otra forma más adecuada de expresión o constancia, en tanto que el apartado b) del artículo 16 admite la delegación de la firma de las resoluciones y actos de trámite. Si está prevista la posibilidad de delegar la firma es porque ella supone el modo de autentificar los actos administrativos cuando su constancia es escrita, como ocurre en el caso presente.
No obstante, previsiblemente en aras de la economía procesal a la que alude en su informe, la Intervención decidió continuar con la tramitación del expediente dando paso al inicio del presente procedimiento incidental que, como decimos, en puridad no debía encontrarse en la situación en que está por faltar el presupuesto fáctico en que se apoya. Por ello, con independencia de lo que más adelante se dirá, entiende el Consejo Jurídico que, sea cual sea la decisión que se adopte por la Consejería, debe recabarse del titular del órgano proponente el requisitado de la firma en las propuestas de contratación que le sirven de base, pues de lo contrario, se estaría tramitando un procedimiento carente de las condiciones para producir un acto administrativo cierto.
Dicho lo anterior hemos de centrarnos ahora en la consideración de las razones esgrimidas por la Consejería para justificar la omisión de la fiscalización previa. Como consta en Antecedentes, la razón última es la escasez de tiempo de que dispuso para la tramitación, primero, del procedimiento de modificación presupuestaria para generar los créditos precisos para contratar y, posteriormente, del procedimiento de selección del personal, pues para ambos disponía de algo menos de un mes, si se tiene en cuenta que la contratación debía hacerse, según la documentación remitida, por un período medio de 5 meses. Es cierto que el tiempo disponible para ambas actuaciones era escaso, mas ello no debe justificar la transgresión de las normas. Ha de tenerse en cuenta que todos los órganos de la Administración han de actuar con celeridad, según lo establecido por el artículo 75 LPAC, y que la urgencia sólo puede ser alegada cuando haya sido expresamente declarada. La diferencia entre la urgencia y la celeridad está en que en la primera el factor tiempo es elemento determinante y constitutivo del fin administrativo perseguido, de tal manera que de no conseguirse dicha finalidad en un tiempo determinado, para el cual la institución normal no es la idónea, tal meta deja de interesar a la Administración. Por el contrario, en la actuación administrativa normal, en la que hay que actuar con celeridad, el factor tiempo no es elemento determinante del fin propuesto o, si lo es, dicho tiempo es compatible con el procedimiento normal.
En el caso presente, si el interés por la ejecución del Programa subvencionado era tan importante, concurrían razones para haber invocado la urgencia en la tramitación del procedimiento de modificación presupuestaria, no pareciendo adecuadas las peticiones de que se actuara "a la mayor brevedad posible", como se hizo en la cursada el 12 de julio de 2000 a la DGPF para contabilización del compromiso de ingreso. Actuando en el sentido indicado se hubiera podido contar antes con tal certificación, requisito previo para proponer la generación de crédito. De este modo, a su vez, la Memoria justificativa de la modificación presupuestaria, único trámite que restaba por cumplimentar a la Consejería, podría haberse remitido antes de finalizar el mes de julio y no, como se hizo, el 13 de septiembre. Es decir, aunque la Orden de 18 de marzo de 1998, de la Consejería de Economía y Hacienda, sobre tramitación de los expedientes de modificación de crédito, no aluda a ella, es previsible que, con la invocación de las razones que demandaban la urgencia, hubiera sido posible eliminar la principal inobservancia apreciada por la Intervención Delegada en el momento de la emisión de su informe: la insuficiencia de crédito. Y decimos que esto sería así sólo en el caso de que el interés por la ejecución del Programa subvencionado lo demandase y no, como parece desprenderse de una lectura poco reposada del texto de la Memoria justificativa de la omisión de fiscalización, del interés por no tener que devolver cantidad alguna de la subvención recibida, puesto que no existe obligación de consumir los créditos presupuestarios si las necesidades públicas no lo demandan. Tal interpretación no es acorde con uno de los criterios que el artículo 31.2 de la Constitución Española de 1978 asigna a la programación y ejecución del gasto público: la economía.
Como consecuencia de lo dicho podemos afirmar que si se hubiera invocado la urgencia para la tramitación del procedimiento de modificación presupuestaria previo a la contratación, hubiera sido evitable la infracción cometida. Por esto mismo, aunque en rigor no puede estimarse justificada la omisión de la fiscalización por las razones apuntadas en la Memoria sí que, al menos, cabe comprender lo sucedido.
Respecto a los incumplimientos normativos advertidos por la Intervención Delegada, el de la insuficiencia de crédito es el más grave, toda vez que son nulos de pleno derecho los compromisos de gastos adquiridos por cuantía superior al importe de los créditos autorizados, a tenor de lo establecido por el artículo 36 del Texto Refundido de la Ley de Hacienda de la Región de Murcia, aprobado por Decreto Legislativo 1/1999, de 2 de diciembre (TRLH). Una precisión debe hacerse al respecto, consistente en que el informe de la Intervención Delegada lo es para los ocho expedientes de contratación conjuntamente considerados, pero, de sus propios términos, no se deduce con claridad si la insuficiencia de crédito era total o sólo parcial en aquellas fechas. De estar ante la segunda hipótesis, debió continuar la tramitación de los expedientes para los que sí hubiera crédito adecuado y suficiente, pues a éstos no afectaría la sanción de nulidad antedicha. Al día de hoy ya no subsiste tal inconveniente pues en el expediente consta el documento "RC" nº 48345.22/2000, con un importe de 11.500.760 pesetas, suficiente para satisfacer las obligaciones que se generen.
Por último, el artículo 33.2 RCIM exige que la Intervención se manifieste sobre la posibilidad y conveniencia de revisión de los actos dictados con infracción del ordenamiento, y así lo ha pretendido al afirmar que, por razones de economía procesal, no procederá la revisión teniendo en cuenta que se materializaría en una indemnización de daños y perjuicios de importe igual al de las retribuciones pendientes de abonar. En relación con esto hay que decir:
1º. Que una cosa es la posibilidad y otra la conveniencia de revisar los actos. Para apreciar la concurrencia de la primera no debe obviarse que en el caso presente no existe un acto expreso, formalizado, por el que se hayan originado los compromisos de gasto. Acto debe haber, es evidente, pero de naturaleza verbal y sin poder determinar de qué órgano, ya que a ninguno se atribuye concretamente la declaración de voluntad de la Administración por la que los trabajadores comenzaron las actividades. No se acredita quién dio la orden para que iniciaran la prestación de sus servicios los trabajadores, por lo que difícilmente puede examinarse un requisito básico como el de la competencia para su emanación, a fin de enjuiciar su validez, por ejemplo. Sí consta, sin embargo, la prestación de los servicios y su recepción conforme por el órgano competente al efecto. De este modo, si no consta cuál sea el acto creador del compromiso del que podría predicarse su nulidad -por falta de crédito, al menos- no es posible revisarlo.
2º. Que, tras la afirmación anterior, no haría falta continuar con el examen de la conveniencia de su revisión. A pesar de ello entiende el Consejo Jurídico que, tanto para este como para casos análogos, debe quedar indubitado que la nulidad de pleno derecho de un acto administrativo por falta de crédito, por aplicación del artículo 102 LPAC, en su redacción actual, es obligada -no sólo permitida, como lo hacía en su redacción anterior a la Ley 4/1999, de 13 de enero-, salvo que concurra alguna de las circunstancias que el mismo artículo 106 LPAC contempla como limitadoras de las facultades de revisión. Entre ellas alude a circunstancias contrarias a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes. Este es el caso que contemplamos, puesto que el derecho al percibo de sus retribuciones por los trabajadores que están prestando servicios desde el 1 o el 8 de agosto, según los casos, no puede verse perjudicado por el ejercicio de las facultades revisoras de la administración, sobre todo teniendo en cuenta que la indemnización a percibir, en el caso de que así fuese, sería superior incluso, por los daños que les ocasionara la demora en su percibo, no igual como indica la Intervención.
Debemos concluir advirtiendo de la necesidad de revisar la formulación actual de la propuesta que se eleva al Consejo de Gobierno. Tal como está redactada alude a la autorización para que el Consejero de Turismo y Cultura reconozca la obligación -en singular y sin especificar importe- derivada de la contratación laboral temporal objeto de los expedientes que se indican. Las obligaciones se van a ir generando a medida que se presten los servicios, pues son contratos de tracto sucesivo, no único. Por eso, en el momento en que el Consejo de Gobierno adopte su decisión, si lo hace en los términos aludidos, sólo será predicable de las obligaciones ya nacidas, mas no de las que con posterioridad se produzcan. Como la intención no es otra que la de evitar que en las sucesivas propuestas de reconocimiento de obligación y pagos mensuales no exista obstáculo para su adopción, sería más acorde con ella formular la propuesta al Consejo de Gobierno refiriéndose expresamente, en estos o en otros términos similares, a "las obligaciones generadas o que se generen en el futuro derivadas de la contratación laboral .... por un importe de 11.500.760 pesetas".
En virtud de lo expuesto, el Consejo Jurídico de la Región de Murcia dictamina la siguiente

CONCLUSIÓN
ÚNICA. A la vista del procedimiento instruido por la Consejería de Turismo y Cultura, el Consejo de Gobierno, de conformidad con las observaciones hechas, puede autorizar a su titular a reconocer las obligaciones que se deriven de la contratación laboral temporal de M.T.G.L., M.C.S.R, M.C.A.R., M.N.S., J.L.C.A., M.T.N.R., F.A.C. y M.R.A.R., por importe de 11.500.760 pesetas.
No obstante, V.E. resolverá.
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