Dictamen 59/00

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Año: 2000
Número de dictamen: 59/00
Tipo: Consultas facultativas
Consultante: Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio (2000-2002) (2008-2014)
Asunto: Viabilidad jurídica para aprobar "Liquidación provisión de las obras de Modificado nº1 de acondicionamiento de la Carretera MU-603".
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. El órgano consultante solicita Dictamen sobre "el Proyecto de liquidación" de las obras, que es el que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 172 RCE, debe formular el director de las obras y que, en el plazo de nueve meses desde la recepción provisional de las mismas, debe aprobar el órgano de contratación y abonarse el saldo favorable al contratista, en su caso. No obstante, ha de hacerse constar que el Director General de Carreteras aprobó "técnicamente" dicha liquidación introduciendo con ello una notable confusión en cuanto a los efectos de dicha aprobación, ya que, a pesar de que, como fundamento de la misma, invocó la Orden del Consejero de Política Territorial y Obras Públicas de 8 de septiembre de 1994 de delegación de competencias en órganos directivos de la Consejería, ésta no ofrece un claro respaldo a dicha facultad, pues la aprobación "técnica" de las liquidaciones no es un trámite previsto en la legislación de contratos. Así pues, en tanto no existía norma jurídica que estableciese tal aprobación técnica, ésta no debió haberse producido, pues al no haber distinción normativa entre "aprobación técnica" y "aprobación", a secas, de la liquidación (tal distinción parece extraerse de la práctica administrativa, que suele darle a la aprobación técnica un carácter meramente interno) podría pensarse que la aprobación técnica configura un acto de reconocimiento de derechos a favor del contratista en la medida en que aprueba la valoración de la obra realmente ejecutada.
2. El Consejo Jurídico, fiel a las funciones que legalmente tiene encomendadas, sólo puede emitir un juicio fundado en Derecho y, a este único efecto, no cabe duda de que la propuesta de 30 de noviembre de 1998 está motivada por dos juicios técnicos: el del director de las obras y el de la Oficina de Supervisión de Proyectos, en los que legítimamente tiene amparo. Ello no obsta, claro está, para que el órgano de contratación pueda, si lo desea, pedir nuevos informes o incluso la ratificación del de la Oficina de Supervisión de Proyectos a la vista de las alegaciones, más tarde conocidas, de los técnicos discrepantes. Ello entra dentro de las facultades de instrucción que tiene todo órgano decisor. Sin embargo, desde una visión estrictamente jurídica, la propuesta de aprobación de la liquidación provisional se encuentra fundada en informes técnicos, válidamente emitidos, cumpliendo, por tanto, las exigencias de motivación legalmente establecidas, debiendo el Secretario General, como órgano competente al efecto, decidir si acepta tal propuesta, si acoge el informe del ingeniero supervisor (en cuyo caso la liquidación sería de cero pesetas) o si solicita nuevos informes.
3. El expediente no debe ser sometido a los trámites relativos a la omisión de fiscalización previa, en relación con el incremento del precio del contrato generado por la definitiva medición de las unidades de obra ejecutadas, pues el importe del adicional de liquidación no supera el 10% de aquél y se deriva del aumento del número de unidades de obra previstas en el proyecto, según se desprende de los informes incorporados al expediente y de la doctrina establecida en nuestros Dictámenes 50/98 y 77/99.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO. En junio de 1995, el director facultativo de las obras de acondicionamiento de la carretera MU-603, tramo E-17 a Mazarrón, formula la liquidación provisional de las mismas, constando la conformidad del contratista (último folio del documento nº 2 remitido). Dicha liquidación arrojaba un saldo a favor de éste de 27.528.564 ptas., una vez realizadas las mediciones definitivas y las compensaciones oportunas por abonos ya efectuados.
SEGUNDO. Con fecha 28 de octubre de 1998, la Oficina de Supervisión de Proyectos emite informe favorable a la liquidación provisional. Así, indica lo siguiente:
"1º El proyecto de liquidación consta de los documentos reglamentarios bien redactados, en los que se justifica y se calcula adecuadamente el correspondiente Saldo de Liquidación, haciendo constar la conformidad del Contratista.
2º Realizada la comprobación aritmética, se observa que no contiene errores numéricos.
3º El importe líquido de las obras realizadas asciende a la cantidad de 432.526.336 ptas, que respecto al presupuesto vigente que es de 406.128.500 ptas, supone un Adicional de Liquidación de 26.397.836, lo que representa un incremento de 6,50 %.
4º Descontando al Importe Líquido de las obras realizadas que, actualizadas con el correspondiente incremento de I.V.A, asciende a 432.761.468 ptas, el importe de las certificaciones expedidas al contratista, que asciende a la cantidad de 405.486.749 ptas, y añadiéndole el importe de la Revisión de Precios que asciende a la cantidad de 253.845 ptas, resulta un Saldo de Liquidación por un importe de 27.528.564 ptas."
TERCERO. El 30 de noviembre de 1998, el Director General de Carreteras, por delegación del Consejero, aprueba técnicamente la liquidación de las obras, en los términos indicados por el director de las mismas y la Oficina de Supervisión de Proyectos.
CUARTO. Con la misma fecha, el citado Director General formula propuesta de aprobación del saldo de la liquidación provisional por un importe a favor del contratista de 27.528.564 ptas.
QUINTO. Remitida la propuesta de gasto a la Intervención Delegada para su preceptiva fiscalización, informa el 23 de diciembre de 1998 que no está justificado el exceso en el plazo para aprobar la liquidación provisional (nueve meses desde la recepción provisional, según el artículo 172 del Reglamento General de Contratación del Estado de 1975 -RCE-), oponiendo por ello reparo conforme al entonces vigente artículo 86.1, a) de la Ley 3/90, de 3 de abril, de Hacienda de la Región de Murcia.
SEXTO. El 13 de enero de 1999, el Subdirector General de Proyectos de la Dirección General de Carreteras emite informe en el que indica que el retraso se debió, en primer lugar, a la práctica habitual de tramitar estas liquidaciones en los últimos meses del año, porque se financian con el importe de las bajas de adjudicación de los contratos adjudicados ese año; en segundo lugar, porque existieron informes discrepantes entre el director de las obras y el facultativo que en 1996 ejerció la función de supervisión de la liquidación.
SÉPTIMO. Al expediente se aportan las actuaciones en que se plasmó dicha discrepancia técnica, más un escrito del contratista adhiriéndose a la postura del director de las obras y solicitando el abono del citado saldo de liquidación (escritos de 13 de septiembre, 13 de noviembre y 5 de diciembre, todos de 1996, documentos nº 5, 8 y 9 remitidos).
OCTAVO. A la vista de lo anterior, la Vicesecretaria de la Consejería, de conformidad con lo ordenado por el Secretario General, solicita del Director General de Carreteras que requiera del ingeniero supervisor discrepante en su día, una ampliación de su informe en relación con mediciones y comprobación de dos partidas de la obra.
NOVENO. El 5 de marzo siguiente, el referido técnico informa que las valoraciones técnicas sobre las que se solicita informe fueron realizadas conforme a lo establecido en el artículo 76 RCE.
DÉCIMO. El Subdirector General de Proyectos eleva informe de 10 de mayo, en el que manifiesta que "la responsabilidad de una liquidación debe recaer exclusivamente en el Director de las obras y la supervisión debe limitarse a la comprobación de que los documentos presentados son correctos y carecen de errores auténticos o conceptuales, máxime cuando la oficina supervisora ni antes ni ahora dispone de los medios materiales necesarios para realizar mediciones en el terreno".
UNDÉCIMO. El 2 de marzo de 2000, el contratista presenta escrito en el que, tras ratificar su adhesión a la liquidación provisional practicada por el director de las obras, solicita la aprobación definitiva de la misma, indicando que, de no obtener resolución expresa en el plazo de tres meses, la entenderá aprobada por silencio administrativo.
DUODÉCIMO. El 4 de abril de 2000, el Servicio Jurídico de la Secretaria General de la Consejería emite informe en el que concluye: a) que la medición y, por ende, la liquidación, es atribución exclusiva del director de la obra, lo que no obsta a la supervisión de dichos proyectos; b) que el informe de 13 de septiembre de 1996 del ingeniero supervisor se basa en los datos del propio proyecto de liquidación; y c) que las consideraciones técnicas expresadas en el informe del Servicio Jurídico deben ser objeto del correspondiente informe técnico.
DÉCIMOTERCERO. El 3 de julio de 2000, el director de las obras emite informe en el que, tras diversas consideraciones técnicas justificativas de las cuestiones objeto de controversia con el ingeniero supervisor, se ratifica en la liquidación provisional, adjuntando diversos planos de la obra.
DÉCIMOCUARTO. El 4 de julio de 2000, el Consejero acuerda someter a Dictamen facultativo del Consejo Jurídico el Proyecto de Liquidación Provisional de las obras, al amparo de lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley 2/97, de 19 de mayo, lo que es cumplimentado mediante oficio registrado en este Consejo el 7 siguiente.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA. Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter facultativo en cuanto no nos encontramos ante un supuesto sujeto a informe preceptivo de este Consejo, de acuerdo con su ley de creación.
SEGUNDA. Objeto del Dictamen.
El órgano consultante solicita Dictamen sobre "el Proyecto de liquidación" de las obras, que es el que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 172 RCE, debe formular el director de las obras y que, en el plazo de nueve meses desde la recepción provisional de las mismas, debe aprobar el órgano de contratación y abonarse el saldo favorable al contratista, en su caso.
No obstante, ha de hacerse constar que el Director General de Carreteras aprobó "técnicamente" dicha liquidación introduciendo con ello una notable confusión en cuanto a los efectos de dicha aprobación, ya que, a pesar de que, como fundamento de la misma, invocó la Orden del Consejero de Política Territorial y Obras Públicas de 8 de septiembre de 1994 de delegación de competencias en órganos directivos de la Consejería, ésta no ofrece un claro respaldo a dicha facultad, pues la aprobación "técnica" de las liquidaciones no es un trámite previsto en la legislación de contratos. En efecto, del artículo 172 RCE se desprende que, una vez formulada la liquidación provisional por el director facultativo, y oído el contratista, la Administración ha de aprobarla y abonarla en un determinado plazo, lo que, a falta de más precisiones, ha de entenderse que ha de efectuarse por el órgano que tenga las competencias de órgano de contratación a estos efectos, que aquí es el Secretario General de la Consejería, por aplicación, en aquellas fechas, del artículo 1, J), 4º de la citada Orden, que recogía el concreto supuesto de liquidación que nos ocupa, y hoy, en virtud del artículo 1, E) de la Orden de 8 de junio de 2000, que derogó la anterior.
Así pues, en tanto no existía norma jurídica que estableciese tal aprobación técnica, ésta no debió haberse producido, pues al no haber distinción normativa entre "aprobación técnica" y "aprobación", a secas, de la liquidación (tal distinción parece extraerse de la práctica administrativa, que suele darle a la aprobación técnica un carácter meramente interno) podría pensarse que la aprobación técnica configura un acto de reconocimiento de derechos a favor del contratista en la medida en que aprueba la valoración de la obra realmente ejecutada, sólo a falta de descontarle el importe de lo ya abonado e incrementarle el de la posible revisión de precios. Acto que, en esta posible interpretación, sería anulable por falta de competencia, pues, a pesar de invocarse la citada Orden de delegación, ya hemos dicho que no ampara tal aprobación por el Director General de Carreteras.
En cualquier caso, lo relevante, a los efectos que aquí interesan, es la propuesta de aprobación del saldo de la liquidación provisional efectuada el 30 de noviembre de 1998 por el citado Director General, sobre la que se plantea si ha de ser aprobada por el competente para ello, el Secretario General, en aplicación de la citada Orden de 8 de junio de 2000.
TERCERA. La liquidación provisional de las obras.
Las dudas que parece tener la Consejería sobre la liquidación formulada por el director de las obras y asumida en la referida propuesta, provienen del hecho de existir dos informes de supervisión contradictorios: uno, emitido el 13 de septiembre de 1996 por un ingeniero que entonces realizó la función de supervisión de las obras exigida por el artículo 76 RCE; otro, de 28 de octubre de 1998, emitido por la ya creada al efecto Oficina de Supervisión de Proyectos. El primero discrepa de la liquidación formulada por el director de las obras y el segundo la confirma.
Aun existiendo discrepancia técnica entre ambos informes, el Consejo Jurídico, fiel a las funciones que legalmente tiene encomendadas, sólo puede emitir un juicio fundado en Derecho y, a este único efecto, no cabe duda de que la propuesta de 30 de noviembre de 1998 está motivada por dos juicios técnicos: el del director de las obras y el de la Oficina de Supervisión de Proyectos, en los que legítimamente tiene amparo.
Ello no obsta, claro está, para que el órgano de contratación pueda, si lo desea, pedir nuevos informes o incluso la ratificación del de la Oficina de Supervisión de Proyectos a la vista de las alegaciones, más tarde conocidas, de los técnicos discrepantes. Ello entra dentro de las facultades de instrucción que tiene todo órgano decisor. Sin embargo, desde una visión estrictamente jurídica, la propuesta de aprobación de la liquidación provisional se encuentra fundada en informes técnicos, válidamente emitidos, cumpliendo, por tanto, las exigencias de motivación legalmente establecidas, debiendo el Secretario General, como órgano competente al efecto, decidir si acepta tal propuesta, si acoge el informe del ingeniero supervisor (en cuyo caso la liquidación sería de cero pesetas) o si solicita nuevos informes.
CUARTA. El reparo de la Intervención Delegada y los trámites posteriores.
Como se ha expuesto en los Antecedentes, una vez remitida la propuesta de aprobación del saldo de liquidación a favor del contratista por importe de 27.528.564 ptas. a los efectos de la tramitación del gasto, la Intervención Delegada de la Consejería emitió un informe de fiscalización reparando el expediente. El motivo de tal reparo era la constatación del incumplimiento del plazo establecido en el artículo 172 RCE para aprobar y abonar, en su caso, la liquidación provisional (nueve meses desde el acto de recepción provisional de las obras), sin que constara justificación de tal retraso.
Visto tal reparo (que no debía tener efectos suspensivos por no ser esencial la deficiencia advertida, teniendo que haberse fundamentado el informe de fiscalización en el artículo 86.2 de la Ley 3/90), la Consejería subsanó la deficiencia mediante el informe de 13 de enero de 1999 del Subdirector General de Proyectos, en el que, junto a consideraciones generales sobre el retraso en la tramitación de estos expedientes, dió noticia por primera vez de las discrepancias surgidas en su momento entre el director de las obras y el supervisor, que justificaban la dilación. Con tan sencilla actuación quedaba subsanado el mencionado reparo y, una vez comunicada a la Intervención, la Consejería podía ya, sin más, aprobar la liquidación y tramitar su abono al contratista. Ello no obstaba, como ya hemos dicho, para que solicitara nuevos informes técnicos, pues estaba dentro de sus facultades de instrucción, pero ello no era jurídicamente imprescindible en la medida en que los informes del director de las obras y de la Oficina de Supervisión de Proyectos motivaban la propuesta.
Así pues, nada obstaba, ni obsta, a la prosecución del expediente para proceder a la aprobación del saldo de liquidación por importe de 27.528.564 ptas., debiendo comunicar a la Intervención Delegada la subsanación de las deficiencias por ella advertidas.
Por último, ha de hacerse constar que el expediente no debe ser sometido a los trámites relativos a la omisión de fiscalización previa, en relación con el incremento del precio del contrato generado por la definitiva medición de las unidades de obra ejecutadas, pues el importe del adicional de liquidación no supera el 10% de aquél y se deriva del aumento del número de unidades de obra previstas en el proyecto, según se desprende de los informes incorporados al expediente y de la doctrina establecida en nuestros Dictámenes 50/98 y 77/99.
A la vista de las consideraciones precedentes, el Consejo formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA. La propuesta de aprobación del saldo de la liquidación provisional de 30 de noviembre de 1998, objeto de Dictamen, se encuentra amparada en los informes técnicos del director de las obras y de la Oficina de Supervisión de Proyectos, por lo que cumple con las exigencias de motivación de todo acto administrativo. Sin perjuicio de ello, el Secretario General de la Consejería, en ejercicio de su competencia de aprobación del saldo de la liquidación provisional, tiene la facultad de apartarse de dicha propuesta, motivando su postura, si acoge lo informado por otros informes técnicos existentes o que pueda solicitar.
SEGUNDA. Si se aprueba la referida propuesta, procedería continuar la tramitación del expediente de gasto y comunicar a la Intervención Delegada la subsanación del reparo formulado en su informe de 23 de diciembre de 1998.
No obstante, V.E. resolverá.
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