Dictamen 60/00

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Año: 2000
Número de dictamen: 60/00
Tipo: Consultas facultativas
Consultante: Consejería de Presidencia (1999-2008) (2011-2014) (2015-2017) (2018-2019)
Asunto: Solicitudes de información dirigidas, al Registro de Intereses de Altos Cargos.
Dictamen Extracto de Doctrina
1. En la Ley 5/94 el titular de la potestad de control es el ciudadano como miembro de la comunidad política, es decir, con la calidad de titular del derecho de sufragio activo (art. 2 LO 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General). De ello no cabe deducir que se excluye a los ciudadanos en el ejercicio de otros derechos constitucionales, como el de comunicar libremente información veraz por cualquier medio de difusión (art. 20.1, d) CE), ya que el límite que para éste supone el derecho a la intimidad queda flexibilizado por los fines de la Ley 5/94 y sus concretos preceptos y, además, porque el beneficiario último de la información es quien la recibe, que también goza de protección constitucional en el precepto citado, que hace titular de la información a la colectividad y a cada uno de sus miembros (STC 168/1986).
2. Con idéntico fundamento cabe derivar el "interés informativo" de los datos consignados en el referido registro, ejercitable por los medios de comunicación, por su interés público general y su naturaleza institucional, dada la finalidad general de la norma y sus posibles efectos sobre la formación de la opinión pública, elemento indispensable para el ejercicio de los derechos políticos de los ciudadanos en un país democrático.
3. El solicitante de certificaciones de datos que estén consignados en el registro regulado por el artículo 13 de la Ley 5/94, tiene derecho a obtener las mismas en los términos legales, es decir de todos los datos consignados en las declaraciones o de aquellos extremos que hayan sido objeto de la solicitud, como explicita el artículo 8.2 del Decreto 82/1994, de 25 de noviembre, que regula, en desarrollo de la ley, la publicidad material y formal del registro, entre otros aspectos. Siendo ese el ámbito de intromisión legítima en el derecho a la intimidad personal de los altos cargos, no deben facilitarse a los solicitantes aquellos datos que, aunque figuren en el registro, no se encuentren comprendidos en el artículo 13 de la Ley 5/1994.

ANTECEDENTE ÚNICO
La consulta formulada se concreta en las siguientes cuestiones reflejadas en el escrito del indicado Consejero, que transcribimos literalmente:
"Por tratarse de un asunto de la mayor transcendencia, al referirse a una materia en la que resultan afectados Derechos Fundamentales, y a los efectos de disponer de un criterio homogéneo de actuación, en relación con cualquier petición de información que pudiera dirigirse al Registro de Intereses de Altos Cargos, creado por la Ley 5/1994, de 1 de Agosto, del Estatuto Regional de la Actividad Política, se solicita que por ese Consejo Jurídico se informe, de conformidad con lo dispuesto en el artº 11 de la Ley 2/1997, de 19 de Mayo, sobre los siguientes extremos:
1. Si debe entenderse que la expresión "personas interesadas" a la que se refiere el artº 8 del Decreto 82/1994, de 25 de Noviembre, por el que se regula la organización, funcionamiento y publicidad material y formal del Registro de Intereses de Altos Cargos, en desarrollo de la Ley 5/1994, de 1 de Agosto, del Estatuto Regional de la Actividad Política, está haciendo referencia a los titulares de intereses legítimos, incluido el interés informativo, o por el contrario, se ha de interpretar, de conformidad con lo establecido en el artº 37.3 de la Ley 30/92, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que el interés legitimador para acceder a dicho Registro, debe ser el interés directo.
2. Si la antes citada normativa regional, se encuentra afectada, a efectos de protección de los datos de carácter personal, por la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de Diciembre, al ser ésta posterior a la misma, en el sentido de entender reservado el acceso a determinados datos, de los inscritos en los asientos registrales a los que se refiere el artº 15 del Decreto 82/1994, como establece la normativa estatal en la materia, (Ley 12/95, de 11 de mayo sobre incompatibilidades del Gobierno de la Nación, que, en su artº 8, considera reservados los datos relativos al Registro de Bienes y Derechos Patrimoniales, permitiéndose, únicamente, el acceso a los mismos, a las más Altas Instancias de la Nación).
Como conclusión, se solicita que se nos indique, de conformidad con lo anteriormente expuesto, si debe entenderse que, dada la expresa mención del carácter público del Registro, que establecen los artículos 15.3 de la Ley Regional 5/1994 y 7 del Decreto 82/84, debe expedirse certificación, cuando así se solicite, sobre la totalidad de los datos consignados en el Registro, o se debe limitar el contenido de la misma a determinados asientos.
Dada la naturaleza del asunto y la posibilidad de introducir modificaciones normativas, si ello fuera preciso, en el texto del Anteproyecto de modificación de la Ley 1/1988, de 7 de enero, del Presidente, del Consejo de Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Murcia, actualmente en tramitación, se recaba dicho Dictamen por el procedimiento de urgencia, al que se refiere el artº 10.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo."
A la vista de ello, procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA. Carácter del Dictamen.
La consulta formulada por el Consejero de Presidencia no se encuentra entre las que tienen carácter preceptivo, según el artículo 12 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico; tampoco se advierte que tal preceptividad derive de otra norma, por lo que el presente Dictamen se emite con carácter facultativo, al amparo de las funciones generales que derivan del artículo 11 de dicha Ley.
SEGUNDA. Planteamiento de la consulta.
La perspectiva general que la duda consultada refleja consiste en determinar la adecuación a derecho de los actos que facilitan a terceros la información consignada en el Registro de Intereses de altos cargos creado por la Ley 5/1994, del Estatuto Regional de la Actividad Política, en el cual dichos altos cargos de la Administración autonómica han de hacer constar las actividades, intereses y bienes que el artículo 13 de la misma indica. Y, concretamente, si la normativa regional ha de entenderse afectada por la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal.
Con arreglo a ello, la consulta se contrae a dirimir cuál es el equilibrio que el Ordenamiento persigue entre el derecho a la intimidad de los altos cargos, y las obligaciones que para los mismos derivan de los datos a inscribir en el registro citado, así como del carácter público de este último, establecido por el artículo 15.3 de la Ley 5/94.
TERCERA. Observaciones de carácter general.
Las Constituciones europeas posteriores a la Segunda Guerra Mundial, y particularmente la española, mucho más reciente, se caracterizan, frente al constitucionalismo de épocas anteriores, por su marcado afán garantista. En particular, las hoy muy completas tablas de derechos tienden a huir de ser proclamaciones retóricas y vacías de contenido para afirmar su eficacia. Por ello los ordenamientos jurídicos completan el reconocimiento de los derechos y libertades con concretas medidas de protección. No es de extrañar que esta tendencia produzca frecuentes problemas de compatibilización y concurrencia de derechos que, en ocasiones, parecen encontrados. Esta es la sensación primera que podría derivarse de una lectura apresurada de los artículos 18.1, 20.1, a) y d), y 4 CE; ya advierte este último precepto de la necesidad de encontrar el modo de llevar a cabo una labor de armonización dentro del propio Ordenamiento.
Con tal finalidad, los Tribunales Constitucionales comenzaron pronto a establecer ciertos criterios, también utilizados por el español, que arrancan de la inequívoca afirmación de los derechos implicados en cada caso, poniendo de manifiesto la necesidad de su realización simultánea en su grado óptimo. Tal aspiración primera lleva consigo un segundo compromiso, también realizable en la labor jurisprudencial, que alcanza por supuesto a quien aplica el derecho, siempre deudor de la doctrina del supremo intérprete de la Constitución, de lograr la proporcionalidad de los sacrificios en los derechos que pudieran verse limitados como consecuencia de tal concurrencia, en atención a los bienes jurídicos que se protegen. El resultado obligado es una tercera regla de asiduo uso: el juicio de ponderación que resulta de aplicar la proporcionalidad en cada caso concreto, a la vista de las circunstancias y las previsiones del conjunto del ordenamiento jurídico (por todas, las SSTC 85 y 219 de 1992, Ftos. Jcos. 4º y 2º, respectivamente).
Desde un punto de vista teleológico, la existencia de un registro de carácter público no se justifica tanto por ser receptor y acumulador de datos, sino por su disponibilidad, en mayor o menor grado, para ser consultado como fuente de información. Por tanto, puede ser objeto de apetencia para el ejercicio de tal derecho, y objeto también, en principio, de los de comunicación y difusión. Con todo, los límites constitucionales han sido advertidos por el mismo artículo 20.4. No creemos indubitado que, de la jurisprudencia constitucional producida en orden a la concurrencia o conflicto entre las libertades de expresión e información y los derechos reconocidos en el artículo 18.1, se pueda apreciar una tendencia a hacer prevalecer siempre las primeras. En cambio, sí parece firme un razonamiento ponderativo semejante, que bien pudiera afectar decisivamente al objeto de la presente consulta.
En efecto, resultan abundantes los pronunciamientos del Tribunal Constitucional tendentes a poner de manifiesto la transcendencia del ejercicio de los derechos reconocidos en el artículo 20.1, en cuanto entrañan también una garantía institucional, cuya naturaleza es compatible con el ejercicio individual de tales derechos. Recordemos por su claridad y fuerza expresiva algunos textos: "Los derechos que el artículo 20.1 reconoce y protege significan el reconocimiento y la garantía de una institución política fundamental, que es la opinión pública libre indisolublemente ligada con el pluralismo político que es un valor fundamental y un requisito del funcionamiento del Estado democrático" (STC 12/82, Fto. Jco. 3º); también en la STC 159/86, cuando afirma que "la libertad de información juega un papel esencial como garantía institucional del principio democrático que inspira nuestro sistema" (Fto. Jco. 8º).
Si descendemos del plano de los pronunciamientos generales a los planteamientos concretos en que cabe realizar la proporcionalidad y ponderación de los derechos confluyentes, a contar por los elementos afectados por la información, sujetos intervinientes y naturaleza de los intereses protegidos, la doctrina jurisprudencial se hace más precisa. La función transcendente de los mencionados derechos para la formación de la opinión pública y el sistema democrático, sólo tiene sentido como derecho preponderante "si es ejercido en conexión con asuntos que son de interés general, por las materias a que se refieren y por las personas que en ellos intervienen (...), alcanzando entonces su máximo nivel de eficacia justificadora frente al derecho al honor, el cual se debilita proporcionalmente, como límite externo a las libertades de expresión e información, en cuanto sus titulares son personas públicas, ejercen funciones públicas o resultan implicados en asuntos de relevancia pública, obligados por ello a soportar un cierto riesgo de que sus derechos subjetivos de la personalidad resulten afectados por opiniones o informaciones de interés general..." (STC 107/88, Fto. Jco. 2º). En el mismo sentido, en cuanto al control, límites y amplitud de la crítica a las personas dedicadas a la actividad política, en la STC 336/93, Fto. Jco. 4º, tras haberse hecho eco de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (caso Castell, de 1992).
En todo caso, es obvio que, también en estos supuestos, existen límites derivados del ejercicio razonable y de buena fe de las libertades y derechos tenidos como prioritarios a la hora de fijar el sacrificio, en alguna porción, de otros concurrentes. En el mismo Fundamento Jurídico de la STC 107/88 se precisa: "Por el contrario, la eficacia justificadora de dichas libertades pierde su razón de ser en el supuesto de que se ejerciten en relación con conductas privadas carentes de interés público y cuya difusión y enjuiciamiento públicos son innecesarios, por tanto, para la formación de la opinión pública en atención a la cual se les reconoce su posición prevalente".
Por fin, en esta primera aproximación general al tema, que ha de ser necesariamente concisa, debemos recordar los criterios jurisprudenciales para realizar una acción ponderadora, cuando nos encontramos en una concurrencia o conflicto que pudiéramos encuadrar en la previsión del artículo 20.4. Dichos criterios se concretan en estos tres fundamentales: el interés general de la información, la veracidad y la adecuación de las expresiones vertidas en la información.
CUARTA. Precisiones concernientes a la consulta.
Debiendo llegar a conclusiones que nos acerquen al objeto de este Dictamen, partiendo ahora del derecho a la intimidad, que con carácter fundamental reconoce el artículo 18.1 CE, interesa destacar los siguientes aspectos, fundamentados en la jurisprudencia constitucional:
a) Su contenido, dirigido a salvaguardar la dignidad de la persona, viene constituido por un ámbito o reducto en el que queda vedada la intromisión de terceros, salvo autorización del interesado, abarcando dentro de esa dimensión personal variadas manifestaciones, como la intimidad económica, informática, laboral, domiciliaria, etc. (entre otras SSTC 73/1982 y 110/1984).
b) La extensión de la protección constitucional de los derechos no es ilimitada, porque, respetando su contenido esencial, corresponde a la ley regular su ejercicio, y ésta puede establecer limitaciones como consecuencia de deberes y de relaciones jurídicas reguladas por el ordenamiento; su protección puede ceder, pues, ante otros intereses constitucionalmente relevantes, siempre que el recorte a su ejercicio se revele como adecuado para otro fin legítimo, proporcionado y respetuoso con su contenido esencial (entre otras, SSTC 170/1987 y 57/1994).
c) Quienes ocupan cargos de relevancia pública también son titulares del derecho a la intimidad personal, pero en estos casos la protección se flexibiliza, estando sujetos a soportar mayores intromisiones en su vida privada que los particulares; el problema es identificar en cada caso el interés público al conocimiento de determinados hechos que pueda legitimar la invasión de la intimidad (STC 197/1991).
La regulación esencial del ejercicio y protección del derecho a la intimidad viene establecida por la LO 1/1982, de 5 de mayo, de Protección Civil del Derecho al Honor, a la Intimidad Personal y Familiar y a la Propia Imagen, la cual establece en su artículo 2.2 que "no se apreciará la existencia de intromisión ilegítima en el ámbito protegido cuando estuviere expresamente autorizada por ley o cuando el titular del derecho hubiere otorgado al efecto su consentimiento expreso...", añadiendo el artículo 8.1 de la misma que "no se reputarán, con carácter general, intromisiones ilegítimas las actuaciones autorizadas o acordadas por la Autoridad competente de acuerdo con la Ley".
Se constata que queda reservada a la ley la potestad de delimitar ciertas intromisiones legítimas en el derecho a la intimidad que tiendan a permitir la consecución de otros fines públicos relevantes, y que, en tal sentido, la Asamblea Regional es, sin duda, competente para regular, a través de ley, concretos deberes y obligaciones de quienes se dedican a ejercer en la Comunidad Autónoma los cargos de autoridad pública. Tal ley regional, la ya citada 5/1994, razona en su Exposición de Motivos que los altos cargos deben actuar con transparencia y lealtad a los intereses generales y que, por ello, "ni las instituciones ni los políticos han de ocultar nada a la opinión pública, no sólo de su gestión estrictamente pública, sino también de aquellos aspectos de su vida privada que de algún modo pudieran relacionarse con el deber general de lealtad a los intereses de la sociedad". También expresa que el ordenamiento jurídico ha de proporcionar a los ciudadanos la certeza de que las conductas reprochables desde ese punto de vista serán sancionadas y, con el fin de garantizar el cumplimiento de los deberes de lealtad a los intereses generales de la Región, impone a los altos cargos la obligatoriedad de unas declaraciones de bienes, intereses y actividades que se harán constar en un registro sometido a publicidad material y formal.
Los objetivos así expresados como motivos tienen su concreto reflejo en el articulado de la Ley, que regula los deberes de los altos cargos (arts. 1, 9, 10 y 11) y su particular obligación de consignar en un registro "de carácter público" las dichas declaraciones de actividades, intereses y bienes (arts. 13 y 15).
QUINTA. Sobre las cuestiones suscitadas en el punto primero de la consulta.
Atendiendo a la Exposición de Motivos de la Ley 5/94, y a los objetivos que persigue, el ámbito jurídico en que la misma se desenvuelve no es el de las relaciones jurídico-administrativas susceptibles de canalizar pretensiones mediante las normas del procedimiento administrativo común; es una norma que se inscribe en las relaciones políticas, porque instaura un control parlamentario de la actividad de los altos cargos, control que también puede ser ejercido por los ciudadanos individualmente dado el carácter público del Registro (art. 13). Por ello, el supuesto regulado por la tan citada Ley 5/94 no se subsume en la previsión normativa del artículo 37.3 LPAC, sino más bien en la del apartado 6, letra e), inciso final de ese mismo artículo, en tanto que estamos ante un registro de carácter público cuyo uso está regulado por una Ley especial que concede el derecho de acceso al mismo con carácter prácticamente ilimitado, al proteger un interés del que es titular el ciudadano en su condición política de tal, y no en la clásica de "administrado" sujeto a las potestades administrativas. No obstante, esa legitimación de acceso al registro, ejercitable individualmente por el ciudadano, no excluye otras formas mediales de obtener conocimiento de su contenido, razón que conduce a precisar lo siguiente:
A) En la Ley 5/94 el titular de la potestad de control es el ciudadano como miembro de la comunidad política, es decir, con la calidad de titular del derecho de sufragio activo (art. 2 LO 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General). De ello no cabe deducir que se excluye a los ciudadanos en el ejercicio de otros derechos constitucionales, como el de comunicar libremente información veraz por cualquier medio de difusión (art. 20.1, d) CE), ya que el límite que para éste supone el derecho a la intimidad queda flexibilizado por los fines de la Ley 5/94 y sus concretos preceptos y, además, porque el beneficiario último de la información es quien la recibe, que también goza de protección constitucional en el precepto citado, que hace titular de la información a la colectividad y a cada uno de sus miembros (STC 168/1986).
B) Con idéntico fundamento cabe derivar el "interés informativo" de los datos consignados en el referido registro, ejercitable por los medios de comunicación, por su interés público general y su naturaleza institucional, dada la finalidad general de la norma y sus posibles efectos sobre la formación de la opinión pública, elemento indispensable para el ejercicio de los derechos políticos de los ciudadanos en un país democrático.
SEXTA. Sobre las cuestiones suscitadas en el punto segundo de la consulta.
Con arreglo a la regulación del derecho a la intimidad personal y a la propia imagen, y a la doctrina constitucional antes expuesta, no cabe entender, a juicio de este Consejo, que la Ley 5/94 se encuentre sustancialmente afectada por la LO 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal. Ésta tiene por finalidad, según su artículo 1, proteger los derechos fundamentales de las personas, especialmente su intimidad personal y familiar, "en lo que concierne al tratamiento de los datos personales" y, aunque requiere el consentimiento del titular de los datos para que los mismos sean tratados o cedidos a terceros, se excluye de tal requisito previo el tratamiento de datos que figuren en fuentes accesibles al público y persiga la satisfacción del interés legítimo del titular del fichero y del tercero (art. 6.2); a su vez, para la comunicación de datos a terceros, no se requiere consentimiento del afectado cuando la misma venga autorizada en una ley (art. 11). De nuevo aquí se advierte que las posibles restricciones al derecho a la intimidad que estén fundadas en la consecución de otros fines constitucionalmente relevantes son salvaguardadas por la LO 15/1999, siempre que se cumplan las previsiones de sus artículos 6.2 y 11, ya expuestas, de las que puede predicarse su observancia en la Ley 5/94, la cual establece unos fines legítimos y cumple con el rango normativo previsto. En cualquier caso, ha de observarse también que el consentimiento del afectado se puede considerar prestado al aceptar el cargo que ocupa con todas las limitaciones y obligaciones accesorias que el mismo implica, entre las que se encuentra, como es notorio, el sometimiento a la indicada Ley 5/94 y al carácter público del registro por ella instaurado.
De lo hasta aquí expuesto se deduce por su propio sentido que el solicitante de certificaciones de datos que estén consignados en el registro regulado por el artículo 13 de la Ley 5/94, tiene derecho a obtener las mismas en los términos legales, es decir de todos los datos consignados en las declaraciones o de aquellos extremos que hayan sido objeto de la solicitud, como explicita el artículo 8.2 del Decreto 82/1994, de 25 de noviembre, que regula, en desarrollo de la ley, la publicidad material y formal del registro, entre otros aspectos. Siendo ese el ámbito de intromisión legítima en el derecho a la intimidad personal de los altos cargos, no deben facilitarse a los solicitantes aquellos datos que, aunque figuren en el registro, no se encuentren comprendidos en el artículo 13 de la Ley 5/1994. La posibilidad de que, por otras circunstancias diferentes de las previstas en esta Ley, se hayan inscrito datos que, aunque facilitados por el cargo público, o de otra procedencia, pudieran afectar al derecho constitucional, legalmente protegido, no pueden considerarse dentro del régimen de los consignados en el citado artículo 13.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA. El sujeto titular del interés protegido por la Ley 5/1994, de 1 de agosto, del Estatuto de la Actividad Política es el ciudadano en su calidad de titular del derecho de sufragio activo, que tiene la facultad de acceder al Registro de Intereses de altos cargos sin las restricciones del concepto de interesado en el procedimiento administrativo. La protección de ese fin comprende el derecho a obtener o recibir libremente información veraz por cualquier medio de difusión (art. 20.1 CE).
SEGUNDA. La Ley regional 5/1994, de 1 de agosto, del Estatuto de la Actividad Política, no se encuentra afectada, en lo aquí tratado, por la LO 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal, con la que armoniza en su regulación.
TERCERA. Las certificaciones deben expedirse en los términos del artículo 8.2 del Decreto 82/1994, de 25 de noviembre, que es fiel desarrollo de la Ley 5/1994 y, por tanto, no pueden comprender datos distintos a los determinados por el artículo 13 de esta última Ley.
No obstante, V.E. resolverá.
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