Dictamen nº 282/2023
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 10 de octubre de 2023, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Medio Ambiente, Mar Menor, Universidades e Investigación (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 2 de junio de 2023 (COMINTER 140470), sobre Proyecto de Orden por la que se regulan las zonas de adiestramiento de perros en el ámbito cinegético de la Región de Murcia (exp. 2023_188), aprobando el siguiente Dictamen.
ANTECEDENTES
PRIMERO.- En fecha indeterminada del año 2020, la Dirección General del Medio Natural elabora un primer borrador de Orden de la entonces Consejería de Agua, Agricultura, Ganadería, Pesca y Medio Ambiente, por la que se regulan las zonas de adiestramiento de perros en el ámbito cinegético de la Región de Murcia.
SEGUNDO.- Con fecha 11 de enero de 2021, el texto es sometido al Consejo Asesor Regional de Caza y Pesca Fluvial, algunos de cuyos miembros formulan propuestas de modificación. El órgano consultivo acuerda dar un mes para que se realicen propuestas al texto, antes de someterse de nuevo a su consideración.
TERCERO.- Consta en el expediente una segunda versión del texto, fechada, según el índice de documentos que acompaña a la consulta, el 5 de marzo de 2021.
CUARTO.- El 6 de mayo de 2021 evacua informe la Subdirección General de Patrimonio Natural y Cambio Climático, que propone modificaciones del texto en orden a mejorar la protección de la fauna silvestre, especialmente de las aves esteparias catalogadas como especies amenazadas.
QUINTO.- El 8 de junio de 2021, el órgano promotor de la iniciativa normativa, la Subdirección General de Política Forestal, Caza y Pesca Fluvial, dependiente de la Dirección General del Medio Natural, evacua un informe justificativo de aquélla e incorpora al expediente una tercera versión del texto, que se somete de nuevo al Consejo Asesor Regional de Caza y Pesca Fluvial, en sesión de 10 de junio de 2021.
Consta en el expediente una copia del acta de dicha sesión, que, en relación con el proyecto de Orden, únicamente recoge que se expuso su contenido a los asistentes, pero sin especificar si se informó en sentido favorable o no.
SEXTO.- El 21 de junio de 2021 se evacua Memoria de Análisis de Impacto Normativo (MAIN), en su modalidad abreviada, que justifica la necesidad de aprobar la futura Orden en dotar de desarrollo reglamentario a la previsión contenida en el artículo 47.4 de la Ley 7/2003, de 12 de noviembre, de Caza y Pesca Fluvial de la Región de Murcia (LCPFRM), en cuya virtud, “Con el fin de que los perros utilizados para la práctica de la caza puedan ser adiestrados o entrenados, por Orden de la Consejería competente podrán ser fijados los lugares, épocas y condiciones en que podrá llevarse a cabo el entrenamiento”.
Señala la MAIN que, además del sometimiento del texto al Consejo Asesor Regional de Caza y Pesca Fluvial, con el que se considera cumplimentado el trámite de audiencia, antes de su remisión a dicho órgano, se consultó el texto con la Federación de Caza de la Región de Murcia, que formuló diversas propuestas, cuya valoración se contiene en la propia Memoria, que también informa sobre la asunción o rechazo de dichas propuestas y el modo en que se incorporaron al texto, en su caso.
Informa la MAIN que el Proyecto carece de impacto presupuestario y que su impacto económico es muy reducido. Así mismo, resulta neutro en cuanto al impacto por razón de género y sobre identidad de género.
LA MAIN se acompaña de una nueva versión del texto, la cuarta.
SÉPTIMO.- En el BORM número 265, de 16 de noviembre de 2021, se publica anuncio por el que se somete a información pública y audiencia a los interesados el proyecto de Orden.
Según se indica en dicho anuncio, el Proyecto también se publicó en el Portal de Transparencia de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, si bien dicho extremo no ha quedado acreditado en el expediente.
OCTAVO.- El 22 de diciembre de 2021 el Proyecto obtiene el informe favorable del Consejo Asesor Regional de Medio Ambiente
NOVENO.- El 27 de diciembre, se elabora una nueva MAIN y se incorpora al expediente una versión del Proyecto que se identifica como la quinta.
DÉCIMO.- El 28 de diciembre de 2021, el Director General del Medio Natural eleva al Consejero de adscripción una propuesta para la aprobación del Proyecto como Orden.
UNDÉCIMO.- El 18 de mayo de 2022 se incorpora al expediente una nueva versión tanto del Proyecto, numerada como sexta, como de la MAIN.
DUODÉCIMO.- El 5 de octubre de 2022, el Servicio Jurídico de la Consejería de Agua, Agricultura, Ganadería, Pesca, Medio Ambiente y Emergencias, informa el Proyecto en sentido favorable, si bien propone numerosas modificaciones que califica como “no esenciales”.
Como consecuencia de la inclusión de las modificaciones propuestas por el Servicio Jurídico, se elabora una versión séptima del texto, a la que se acompaña de una nueva MAIN de 27 de octubre de 2022, que incorpora la consideración de otros impactos antes omitidos: sobre la infancia y la adolescencia, sobre la familia, sobre la Agenda 2030 y en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad.
DECIMOTERCERO.- Recabado, el 14 de noviembre de 2022, el dictamen del Consejo Económico y Social de la Región de Murcia (CESRM), se evacua el 27 de diciembre de 2022. El dictamen valora positivamente la iniciativa reglamentaria sin perjuicio de formular numerosas observaciones a su procedimiento de elaboración (en especial a la MAIN) y a su contenido. Estas últimas observaciones lo son tanto de legalidad como de mejora, así como de lege ferenda, proponiendo la regulación de aspectos que no han tenido reflejo en el Proyecto.
En particular, advierte el CESRM acerca del exceso reglamentario en que incurre el Proyecto, pues desborda el ámbito de la específica habilitación que la LCPFRM establece en favor del Consejero competente en materia de caza, por lo que propone incrementar el rango normativo del Proyecto convirtiéndolo en Decreto, lo que permitiría no sólo solucionar el exceso apuntado, sino también regular otras materias conexas a la que es objeto del Proyecto, que de forma periódica se regulan en las órdenes anuales de veda y que, por su estabilidad y permanencia sustantivas, encontrarían mejor acomodo en un Decreto que en las indicadas órdenes anuales. Insiste también en la conveniencia de abordar un desarrollo reglamentario general de la LCPFRM, evitando la fragmentación regulatoria que se advierte en la sucesión de proyectos normativos que en los últimos años persiguen desenvolver las previsiones legales en materia de caza.
Del mismo modo, efectúa observaciones particulares a diversos preceptos del articulado tendentes a la mejor comprensión de la futura norma, como también a su engarce con otras disposiciones, como las reguladoras de los Planes de Ordenación Cinegética, los espacios naturales protegidos o el régimen sancionador en materia de caza. También sobre el procedimiento de autorización de las zonas de adiestramiento, la compatibilidad de éstas con el resto de zonas del acotado en períodos hábiles de caza, la pérdida de efectos de la autorización en caso de daños a especies amenazadas y el régimen transitorio de aplicación de la futura norma a las zonas de adiestramiento en tramitación.
DECIMOCUARTO.- Las observaciones formuladas por el CESRM son objeto de valoración por una nueva MAIN, de 17 de marzo de 2023, que justifica el rechazo de las que no se incorporan al Proyecto, cuya nueva redacción se incorpora al expediente como octava versión.
DECIMOQUINTO.- Solicitado informe a la Dirección de los Servicios Jurídicos, se evacua el 23 de mayo de 2023, con el número 38/2023, en sentido favorable al Proyecto, sin perjuicio de indicar la necesaria incorporación, en la parte expositiva de la norma, del ajuste de la futura disposición a los principios de buena regulación.
DECIMOSEXTO.- Como consecuencia de la cumplimentación de lo indicado por la Dirección de los Servicios Jurídicos, se redacta una nueva versión del Proyecto (la novena), que se acompaña en el expediente de una MAIN, fechada el 25 de mayo de 2023.
Esta última versión es la que consta como autorizada a efectos de su remisión al Consejo Jurídico en solicitud de dictamen, mediante diligencia expedida por el Secretario General de la Consejería consultante, por delegación de su titular. Consta el Proyecto de Orden de una parte expositiva, nueve artículos, una disposición adicional y una final y cinco anexos (“I. Solicitud de autorización de zona de adiestramiento de perros”; “II. Autorización de la persona propietaria/arrendataria de las parcelas donde se va a constituir la zona de adiestramiento de perros”; “III. Declaración responsable de procedencia de piezas cinegéticas”; “IV. Ficha anual de control cinegético en la zona de adiestramiento de perros”; y “V. Especificaciones técnicas de señales de primer orden (carteles) y señales de segundo orden”).
En tal estado de tramitación y una vez incorporado un índice de documentos y el preceptivo extracto de secretaría, se remite el expediente al Consejo Jurídico en solicitud de dictamen, mediante comunicación interior del pasado 2 de junio de 2023.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El Dictamen se solicita con carácter preceptivo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), al estimar que el Proyecto sometido a consulta es una disposición de carácter general, que se dicta en desarrollo o ejecución de una Ley de la Asamblea Regional, la LCPFRM.
SEGUNDA.- Procedimiento de elaboración reglamentaria.
Como en ocasiones anteriores ha indicado este Consejo Jurídico (por todos, Dictamen 203/2008), si bien el artículo 53 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, únicamente regula el procedimiento de elaboración de los reglamentos emanados del Consejo de Gobierno, la ausencia de normas específicas para el ejercicio de la potestad reglamentaria por parte de los Consejeros y la remisión que efectúa el artículo 16.2, letra d) de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, en cuya virtud los Consejeros ejercen la potestad reglamentaria “en los términos previstos en la Ley del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia”, permiten aplicar las normas contenidas en el referido artículo 53 de la Ley 6/2004 a la elaboración de las disposiciones de carácter general que aquéllos dicten.
El procedimiento ha seguido, en líneas generales, lo previsto en el artículo 53 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, cumpliendo las exigencias sustanciales de elaboración de disposiciones de carácter general allí establecidas, aspecto éste de singular importancia si se tiene en cuenta que el procedimiento, tanto en su dimensión formal como material, opera como una garantía para la legalidad, acierto y oportunidad de las decisiones administrativas que tienen por finalidad integrarse en el ordenamiento jurídico autonómico con eficacia, de modo que la no observancia por la Administración de los requisitos procedimentales puede redundar en la declaración de nulidad de la disposición.
Se realizan, no obstante, las siguientes observaciones de carácter procedimental:
1. Del expediente se advierte que la tramitación comenzó directamente con la elaboración de un primer borrador de texto normativo y su remisión al Consejo Asesor Regional de Caza y Pesca Fluvial, siendo sólo después cuando se procede a elaborar la MAIN (la primera MAIN que consta en el expediente está fechada el 21 de junio de 2021, meses más tarde que la sesión del órgano colegiado antes indicado, que data de 11 de enero de 2021). Como hemos señalado en anteriores Dictámenes (por todos, los números 47/2016, y 112, 209 y 306/2019), tal proceder no resulta correcto, pues el procedimiento debe comenzar con la elaboración de la MAIN, que es el documento justificativo y motivador de la iniciativa normativa, en general, y del texto de borrador que se adjunte, en particular, a fin de que la Secretaría General competente autorice su tramitación.
2. No consta que se sometiera la iniciativa reglamentaria a la consulta pública previa regulada por el artículo 133.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), sin que se haya justificado la concurrencia de ninguna de las circunstancias que exonerarían a la Administración de la preceptividad de esta consulta, y que se recogen en el artículo 133.4, primer párrafo, de dicha Ley.
Sobre las consecuencias prácticas de esta omisión puede consultarse el Dictamen 156/2021 de este Consejo Jurídico, que realiza una síntesis de las posturas doctrinales y líneas jurisprudenciales que se han venido sucediendo al respecto. No obstante, la Sentencia del Tribunal Supremo núm. 1462/2020, de 5 de noviembre, de su Sala de lo Contencioso-Administrativo, parece apuntar una cierta irrelevancia de la omisión del trámite de consulta previa cuando, a pesar de ello, se ha posibilitado la participación de los eventuales interesados en el procedimiento de elaboración reglamentaria mediante otros trámites participativos de audiencia e información pública, como de hecho ha sucedido en el supuesto ahora sometido a consulta.
3. El informe de impacto presupuestario que se contiene en la MAIN es genérico e insuficiente, pues tras señalar que el Proyecto “no tiene repercusión negativa ni coste económico considerable para la Administración regional”, afirma que el único impacto en los presupuestos regionales será el coste de los servicios ya existentes en la Dirección General de Medio Natural, pero no procede a su cuantificación. Sin embargo, esta omisión es sólo aparente, pues en realidad sí atiende a la valoración dineraria del impacto presupuestario del Proyecto, aunque de forma inadecuada, pues lo hace con ocasión del estudio de cargas administrativas, que refiere a la Administración y no, como debería, a los ciudadanos afectados por la futura norma.
4. No consta el preceptivo informe jurídico de la Vicesecretaría (art. 53.2 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre). Obra en el expediente el informe del Servicio Jurídico de la Consejería, que en ocasiones hemos considerado suficiente para entender cumplimentado el trámite cuando cuenta con el visto bueno del titular de la Vicesecretaría, mas no es este el caso, pues dicho informe se encuentra firmado únicamente por un Asesor Jurídico y la Jefe del Servicio Jurídico de la Consejería consultante.
5. Debe actualizarse la referencia al Decreto del Presidente por el que se atribuye la competencia para la aprobación de la futura Orden, que ya no es el 2/2023, de 17 de enero, sino el 31/2023, de 14 de septiembre, de reorganización de la Administración Regional.
TERCERA.- Competencia material y habilitación reglamentaria.
I. De conformidad con el artículo 1 del Proyecto sometido a consulta, la futura Orden tiene por objeto regular, en desarrollo de lo establecido en el artículo 47 LCPFRM, los lugares, épocas y condiciones en que podrá llevarse a cabo el adiestramiento de perros de caza.
El Artículo 45 de la Constitución Española (CE), establece que:
“1. Todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo.
2. Los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva...”.
En su desarrollo, la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, en su artículo 2, considera como un principio básico la utilización ordenada de los recursos para garantizar el aprovechamiento sostenible del patrimonio natural y, en particular, de las especies y de los ecosistemas, su conservación, restauración y mejora y para evitar la pérdida neta de biodiversidad.
Por su parte, el artículo 148 CE dispone que “1. Las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en las siguientes materias:
(...)
11ª La pesca en aguas interiores, el marisqueo y la acuicultura, la caza y la pesca fluvial”.
En ese contexto, el artículo 10.Uno.9 del Estatuto de Autonomía (EAMU) atribuye a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia la competencia exclusiva sobre la caza y pesca fluvial y protección de los ecosistemas en los que se desarrollan dichas actividades. Por su parte, el artículo 11.3 le atribuye la competencia de desarrollo legislativo y la ejecución en materia de protección del medio ambiente y normas adicionales de protección.
En este marco se promulgó la Ley 7/1995, de 21 de abril, de la Fauna Silvestre, Caza y Pesca Fluvial, cuyo artículo 72.2 residenciaba en los correspondientes planes de ordenación cinegética de los cotos la fijación de los lugares, épocas y condiciones en que podría llevarse a cabo el adiestramiento de los perros de caza.
La Ley 7/2003, de 12 de noviembre, de Caza y Pesca Fluvial de la Región de Murcia, deroga parcialmente la anterior y habilita al Consejero competente en materia de caza para establecer los lugares, épocas y condiciones en que podría llevarse a cabo el entrenamiento de los cánidos. Así, inserto en el Título III (“De la protección y conservación de los recursos y hábitats cinegéticos y piscícolas”), Capítulo I (“De las medidas de protección de los recursos cinegéticos”), el artículo 47 de la Ley se destina a la regulación de los perros utilizados para la práctica de la caza, estableciendo diversas restricciones y prohibiciones, así como obligaciones para los dueños de estos animales.
Por lo que trasciende al Proyecto objeto de la consulta, el artículo 47.4 de la indicada Ley dispone que “con el fin de que los perros utilizados para la práctica de la caza puedan ser adiestrados o entrenados, por Orden de la Consejería competente podrán ser fijados los lugares, épocas y condiciones en que podrá llevarse a cabo el entrenamiento”.
El instrumento normativo utilizado hasta ahora para dar cumplimiento a dicha habilitación reglamentaria han sido las órdenes anuales de veda, en las que se han venido estableciendo disposiciones aplicables al adiestramiento de los animales utilizados en la caza, no sólo perros, sino también aves de cetrería. No obstante, el Decreto 152/2020, de 19 de noviembre, por el que se regula la práctica de la cetrería en la Región de Murcia y se crea el Registro de Aves de Cetrería, ya establece con carácter permanente normas aplicables al adiestramiento de las aves y, en su artículo 5.4, dispone que “podrán adiestrarse las aves de cetrería junto con los perros que componen el equipo de caza”.
Por otra parte, en el Decreto 81/2022, de 8 de junio, sobre Planes de Ordenación Cinegética en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, se prevé como contenido mínimo a recoger por los planes, la existencia de zonas de adiestramiento de perros (art. 7, en relación con el Anexo IV).
II. La titularidad originaria de la potestad reglamentaria, de conformidad con el artículo 32.1 EAMU, así como con lo establecido en los artículos 21.1 y 52.1 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, corresponde al Consejo de Gobierno. Refuerza esta atribución el artículo 128.1 LPAC, que establece que el ejercicio de la potestad reglamentaria corresponde al Gobierno de la Nación, a los órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas y a los órganos de gobierno locales.
No obstante, por atribución expresa de una norma con rango legal, dicha potestad reglamentaria puede ser ejercitada, ahora con carácter derivado y no originario, por los titulares de los departamentos en los que se estructura el Gobierno regional, conforme a lo previsto en los artículos 38 y 52.1 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre.
Como ya hemos indicado en numerosos dictámenes (por todos, 106/2007 y 135/2015), el rigor con el que este Consejo Jurídico comprueba, en todo proyecto de desarrollo reglamentario que se somete a su consideración, la existencia de la debida conexión con el texto legal habilitante, de modo que en cualquier caso quede garantizado que su contenido se desenvuelva dentro de los límites de la facultad reglamentaria conferida por la ley, debe extremarse en el supuesto de los Proyectos de Orden, pues el destinatario de la habilitación legal no es el depositario de la potestad reglamentaria originaria, el Consejo de Gobierno, sino la persona titular de la Consejería titular del ramo, en este caso, la caza.
Esta circunstancia tiene evidentes repercusiones en el alcance de la regulación reglamentaria que, al amparo de la referida habilitación, puede dictarse. En efecto, la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, limita la potestad reglamentaria de los Consejeros, pues éstos sólo podrán hacer uso de ella “cuando les esté específicamente atribuida por disposición de rango legal o en materias de ámbito organizativo interno de su departamento” (artículo 52.1).
Ya desde los primeros Dictámenes de este Consejo Jurídico se indicó que el adverbio “específicamente” reclama “fijación precisa que así lo distinga y apartarse de generalizaciones, en cuanto la atribución específica es la excepción de la regla general que confiere originariamente al Consejo de Gobierno la potestad reglamentaria” (por todos, Dictamen 17/1998).
En el supuesto sometido a consulta, existe una habilitación legal al Consejero competente en materia de caza para ejercer la potestad reglamentaria y regular mediante orden los lugares, épocas y condiciones en que podrá llevarse a cabo el entrenamiento de los perros utilizados para la caza, delimitando el objeto sobre el que aquél queda facultado para dictar la regulación ejecutiva de la Ley. Y dicha habilitación tiene una doble dimensión: una positiva, en tanto que permite el desempeño de la potestad reglamentaria; y otra negativa, en tanto que límite material del contenido normativo.
Ya el CESRM advirtió que el Proyecto incurría en un exceso regulador que sobrepasaba los límites de la específica habilitación legal conferida al Consejero del ramo, cuando se regulaban aspectos que afectaban al adiestramiento de las aves cetreras o a competiciones deportivas, lo que llevó a la Consejería a eliminar dichas previsiones del Proyecto. No obstante, entiende el Consejo Jurídico que el Proyecto, tras dichas modificaciones, aún no se ajusta de forma estricta a la habilitación conferida en algunos de sus artículos, y ello sin dejar de advertir que la habilitación reglamentaria que efectúa la LCPFRM al Consejero adolece de la especificidad deseable, pues efectúa una remisión en blanco respecto de los lugares, épocas y condiciones del entrenamiento de los perros de caza, sin un mínimo tratamiento o desarrollo de dichos extremos por el precepto legal, más allá de su mera enunciación.
Así, excede de la habilitación reglamentaria conferida al Consejero el artículo 7.3 del Proyecto, cuando prohíbe el uso de perros en las zonas de especial protección para aves que enumera el precepto y en los períodos que allí se establecen. Y se excede porque no se ciñe a regular condiciones del adiestramiento de perros, sino que prohíbe el uso en general de los cánidos, con independencia de si se encuentran en una zona de adiestramiento o están realizando actividades de entrenamiento o aprendizaje.
Del mismo modo, el artículo 7.4 carece de vinculación material, al menos no de forma expresa ni evidente, con la habilitación reglamentaria efectuada en favor del Consejero, pues únicamente se establece un incremento de la vigilancia de los agentes medioambientales en las zonas y áreas de especial protección con presencia de aves esteparias catalogadas de amenazadas que enumera el precepto. Sin embargo, no es fácil advertir en qué medida tal previsión, sin mayor especificación, afecta a los lugares, épocas y condiciones de entrenamiento de perros para la caza y no al ejercicio de la caza en general.
En estos dos apartados quizás se ha pretendido trasladar al Proyecto la previsión que se viene contemplando en las órdenes anuales de vedas que limitan el uso y entrenamiento de los perros en las aludidas zonas y en las épocas que allí se establecen. Así, por ejemplo, en la Orden de 17 de mayo de 2023, de la Consejería de Medio Ambiente, Mar Menor, Universidades e Investigación, sobre períodos hábiles de caza para la temporada 2023/2024 en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, se prevé que “en áreas con presencia de aves esteparias amenazadas, queda prohibido el uso de perros auxiliares a cualquier modalidad cinegética y su entrenamiento, desde el 16 de marzo hasta el 31 de agosto. En el caso de zonas de entrenamiento para perros de raza galgo situadas en dichas áreas con presencia de aves esteparias amenazadas, se amplía la limitación de su entrenamiento hasta el 31 de diciembre”. Adviértase como aquí sí se alude a limitaciones en el entre namiento de los perros y a zonas de adiestramiento que, sin embargo, se han omitido en los indicados preceptos del Proyecto.
En consecuencia, procede vincular expresamente en el texto las normas contenidas en el artículo 7, apartados 3 y 4, con el objeto material del Proyecto, esto es, el adiestramiento cinegético de perros o las zonas específicas destinadas a dicha actividad.
Esta consideración reviste carácter esencial.
También excede de la habilitación reglamentaria el artículo 7.9 cuando dispone que “los campeonatos oficiales de caza se regirán de acuerdo con las condiciones y normas de dichos campeonatos”. Quizás la intención del redactor de la norma sea establecer que, cuando dichas competiciones se desenvuelvan dentro de la zona de adiestramiento de perros, no serán aplicables las restricciones específicas relativas a sueltas de especies cinegéticas, número máximo de cazadores y de perros, etc. que se establecen en el Proyecto. Mas, si es eso lo que se persigue, debería así indicarse de forma expresa, para que quede más clara la vinculación de dicha norma con la habilitación legal que se ejercita en el Proyecto.
Esta consideración reviste carácter esencial.
El artículo 8.1, in fine, del Proyecto, para adecuarse a la habilitación reglamentaria efectuada, que se contrae al adiestramiento de los perros de caza, debe modificarse para suprimir la referencia a las aves de cetrería que todavía se contiene en la regla “que en ningún caso podrán sobrepasar el número de 3 ejemplares por perro o ave al día”.
Esta consideración reviste carácter esencial.
CUARTA.- Observaciones al texto.
I. Al título.
Debe añadirse la preposición “de” entre los términos “zonas” y “adiestramiento”.
II. A la parte expositiva.
1. En el párrafo que precede de forma inmediata a la fórmula promulgatoria se afirma que “se ha actuado de acuerdo con los principios de buena regulación, así como los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia”.
Al margen de que la redacción trascrita parece dar a entender, erróneamente, que los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia son algo diferente de los principios de buena regulación, no da cumplimiento a la exigencia contenida en el artículo 129.1 LPAC de que, en la parte expositiva de los proyectos de reglamento, “quede suficientemente justificada su adecuación a dichos principios”, lo que debe ser corregido.
Esta observación reviste carácter esencial.
2. En la fórmula promulgatoria, la cita del artículo 25.4 de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, no es afortunada. Se dice que la Orden se dicta “en uso de las facultades otorgadas por” dicho precepto. Pero lo cierto es que el artículo regula la forma de los actos dictados por los Consejeros, no las facultades o competencias normativas de éstos, por lo que sería más acertado citar el artículo 16.2, d) de la indicada Ley en relación con el 38 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, y con el artículo 47.4 de la LCPFRM.
III. Al articulado.
- Artículo 2. Constitución de las zonas de adiestramiento de perros.
1. El artículo debería iniciarse con un apartado que estableciera claramente las dos vías mediante las que se puede constituir una zona de adiestramiento de perros o modificar una previamente existente, a saber, mediante un procedimiento específico de autorización, o bien, mediante la inclusión de la zona en el plan de ordenación cinegética del acotado. Se ganaría así en claridad y seguridad jurídica.
2. En el apartado 1, se establece que la solicitud de autorización para la constitución o modificación de la zona de adiestramiento será “presentada en sede electrónica o en cualquier oficina de asistencia en materia de registro de la Comunidad Autónoma de Murcia”.
El artículo podría aligerar su redacción suprimiendo la regulación de los lugares de presentación de la solicitud, que resulta reiterativa de lo establecido por la normativa básica de procedimiento administrativo (art. 16 LPAC), salvo que lo que se pretenda sea restringir los lugares de presentación para este tipo de solicitudes, excluyendo la posibilidad de su presentación en oficinas de correos, representaciones diplomáticas, oficinas consulares o en las oficinas de asistencia en materia de registros de otras Administraciones Públicas diferentes de la regional.
Sin perjuicio de que no se justifica en el expediente que sea esa la intención del redactor de la norma entiende el Consejo Jurídico que procede suprimir las indicadas limitaciones, para que el régimen de presentación de las solicitudes de autorización se ajuste al general establecido en la normativa básica de procedimiento.
Esta observación se hace extensiva al artículo 8.11 del Proyecto.
3. También en el apartado 1, in fine, la expresión “se adjunta” debe consignarse en futuro, pues es el interesado quien habrá de adjuntar el mapa de perímetro de la zona de adiestramiento a la solicitud de autorización. Por otra parte, nada se dice en el precepto acerca del formato cartográfico en el que habrá de presentarse el mapa, como tampoco se establece esta determinación en el Anexo I del Proyecto que establece el modelo normalizado o formulario de solicitud.
4. En el apartado 3, que establece requisitos de procedimiento específicos para la constitución o modificación de zonas de adiestramiento de perros en terrenos ubicados en montes de utilidad pública, espacios naturales protegidos o espacios de la Red Natura 2000, se prevé el informe preceptivo del órgano directivo competente en materia de caza. Sin embargo, respecto del informe de los órganos competentes en materia de montes, patrimonio natural y biodiversidad, únicamente se prevé su informe “cuando pueda afectar a sus competencias”, informe que será evacuado en el plazo de dos meses.
En anteriores versiones del Proyecto se preveía también el carácter preceptivo del informe del órgano competente en materia de patrimonio natural y biodiversidad, cuando los terrenos afectados por la zona de adiestramiento estuvieran incluidos en la Red de espacios naturales protegidos de la Región de Murcia, así como en los espacios protegidos de la Red Natura 2000. Dicha previsión se suprimió a sugerencia de la Federación de Caza de la Región de Murcia, que consideraba que dicho informe ya se evacuaría con ocasión de la tramitación del Plan de Ordenación Cinegética, pues el artículo 12 del Decreto 81/2022, de 8 de junio, así lo prevé, por lo que no debía duplicarse.
Sin embargo, ya hemos señalado que la constitución de la zona de adiestramiento de perros puede realizarse mediante una solicitud específica, al margen del contenido y de la tramitación del Plan de Ordenación Cinegética del coto, y este es precisamente el supuesto que contempla ahora el artículo 2.3 del Proyecto.
Entiende el Consejo Jurídico que la ubicación de la zona de adiestramiento de perros en espacios naturales protegidos, la potencial afectación de las actividades a realizar en la misma para la biodiversidad (baste recordar que durante el entrenamiento de los perros se prevé la realización de sueltas de animales de especies cazables procedentes de granjas) y su eventual conflicto con la finalidad esencial de conservación perseguida con la declaración de aquellos espacios, deben llevar a otorgar carácter preceptivo al informe del órgano que ostente las competencias en materia de planificación y gestión de espacios naturales protegidos, en orden a garantizar la compatibilidad de la zona de adiestramiento de perros de caza y las diversas actividades a realizar en ella con el espacio protegido, suprimiendo la expresión “cuando pueda afectar a sus competencias”. Cabe indicar, al efecto, el carácter preceptivo que el artículo 46 (“Medidas de conservación de l a Red Natura 2000”) de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y la Biodiversidad, y la Disposición adicional decimoquinta (“Informe de afección a Red Natura 2000 de la Región de Murcia”) de la Ley 4/2009, de 14 de mayo, de Protección Ambiental Integrada, otorgan a los informes sobre repercusiones y afectación a los espacios protegidos de la Red.
Asimismo, en este apartado 3 debe modificarse la expresión “y esté en montes de utilidad pública, espacios naturales protegidos o espacios de la Red Natura 2000…” por la más adecuada de “que afecte a montes de utilidad pública, espacios naturales protegidos o espacios de la Red Natura 2000...”.
Esta consideración reviste carácter esencial
- Artículo 3. Requisitos.
En el apartado 2, el verbo “podrá” debe consignarse en plural, para coordinar su número con el sujeto de la oración, “las zonas de adiestramiento”.
- Artículo 5. Señalización.
El precepto remite a las especificaciones técnicas de los carteles y señales de segundo orden contenidas en el Anexo IV del Proyecto, pero tales especificaciones se establecen en el Anexo V, por lo que la remisión debe ser corregida.
- Artículo 8. Sueltas de especies cinegéticas.
a) El artículo efectúa una extensa regulación de las sueltas de piezas de caza procedentes de granjas cinegéticas para el adiestramiento de los perros.
En primer lugar, se advierte una diferencia de concepto respecto de la regulación que de este método de adiestramiento efectúa el Decreto 152/2020, de 19 de noviembre, por el que se regula la práctica de la cetrería en la Región de Murcia y se crea el Registro de Aves de Cetrería, para las denominadas como “sueltas de escape”, que su artículo 2 define como “práctica de adiestramiento mediante la liberación y captura de paloma y perdiz roja anilladas para altanería, con conejo y liebre marcados para bajo vuelo”, y que el artículo 5 excluye de la consideración como suelta de piezas de caza, “siempre y cuando el número de escapes no supere los tres ejemplares por día y por ave de cetrería”.
Sin embargo, el Proyecto ahora sometido a consulta, tras reiterar la limitación de sueltas de piezas de caza a un máximo de 3 ejemplares de perdiz roja, conejo, paloma bravía y codorniz, por perro o ave (sic) al día, considera esta práctica como verdadera suelta de piezas de caza, las somete a autorización, limita el número anual de sueltas por coto, regula el origen y transporte de los animales, su aclimatación, su liberación, etc., estableciendo un régimen que guarda similitudes con el que se contiene en el Decreto 83/2021, de 15 de abril, por el que se regulan los cotos intensivos en la Región de Murcia.
Ya hemos señalado que la habilitación reglamentaria que se otorga al Consejero competente en materia de caza lo es exclusivamente para la regulación de los lugares, épocas y condiciones en que se podrá realizar el adiestramiento de los perros. El artículo 8.9 del Proyecto vincula las sueltas que se regulan en el indicado artículo 8 con dicha materia, pues establece que “las sueltas se podrán realizar exclusivamente dentro de las áreas autorizadas como zona de adiestramiento, para la práctica de adiestramiento de perros y con la intención de su captura inmediata”. Dado que la habilitación al Consejero incluye la regulación de un término tan genérico como las “condiciones” en que podrá llevarse a cabo el entrenamiento de los perros, sin ulteriores determinaciones, cabría entender que alcanza a la práctica de las sueltas allí contempladas.
No obstante, en la LCPFRM es posible encontrar una habilitación reglamentaria expresa en materia de suelta de piezas de caza, que no se dirige al titular de la Consejería, sino al Consejo de Gobierno, al regular los cotos intensivos de caza (art. 18.3 de la Ley), cuando señala que “Por vía reglamentaria se determinarán las condiciones en que los cotos intensivos pueden desarrollar su actividad, en especial las referentes a periodos de caza, controles genéticos y sanitarios, requisitos para realizar las sueltas, frecuencia y, en su caso, marcado de las mismas”. Cabe recordar que “Se entiende por coto intensivo aquel cuyo fin prioritario es el ejercicio de la caza sobre piezas de especies cinegéticas criadas en cautividad y soltadas periódicamente al objeto de incrementar de manera artificial su capacidad cinegética”, de modo que es consustancial al concepto de coto intensivo la suelta de las piezas previa a su caza, práctica ésta que puede produc ir efectos adversos en la biodiversidad, ante los riesgos de hibridación de especies, introducción de especies alóctonas, enfermedades, epizootias, etc., razón por la que se rodea de garantías y precauciones en el Decreto regulador de los cotos intensivos de la Región de Murcia.
El régimen de sueltas de piezas de caza establecido en el Decreto de cotos intensivos (artículo 12 del Decreto 83/2021, de 15 de abril), es específico para este concreto tipo de terrenos cinegéticos y, en consecuencia, su ámbito de aplicación no alcanzaría a las sueltas para el adiestramiento de los perros de caza y a la habilitación al Consejero para su desarrollo reglamentario, sin perjuicio de advertir que, atendido el detalle y extensión de sus prescripciones, podría ser considerada como la regulación general de referencia de las sueltas a nivel regional en lo tocante a sanidad animal (origen, movimiento y transporte de los animales a soltar), bienestar animal, marcado de piezas de caza, traslado de piezas cobradas durante el período de veda general de la especie, etc. De ahí que pudiera valorarse por la Consejería consultante realizar una remisión, en lo no regulado en la futura Orden ahora sometida a consulta, a lo allí establecido.
b) El artículo 8.1 del Proyecto somete a autorización “la aprobación del conjunto de las sueltas con fines de adiestramiento que se vayan a realizar durante todo el año”, con la limitación de un máximo de tres ejemplares por perro y día, mientras que el apartado 6 limita a un máximo de 1.500 ejemplares del conjunto de especies autorizadas, por coto y temporada cinegética, las sueltas a realizar.
En una interpretación conjunta de ambos apartados, cabe entender que se pretende evitar que, para cada suelta con fines de adiestramiento haya de solicitarse una autorización específica, de modo que se otorgará una por temporada cinegética y coto para el conjunto de las sueltas dirigidas al entrenamiento, que no podrán superar las 1.500 piezas. Si es esta la intención del redactor de la norma, debería precisarse así en el apartado 1, pues en la dicción actual del precepto no se limita dicha autorización a un coto, por lo que podría llegar a interpretarse que la autorización allí contemplada se refiere a las sueltas a realizar cada año para el conjunto de las zonas de adiestramiento de la Región de Murcia.
Por otra parte, el uso de los términos “temporada cinegética” en el apartado 6, como período temporal al que se refiere el cómputo del número máximo de piezas a soltar, y del “año” en el apartado 1, como período al que se refiere la autorización conjunta de sueltas, puede dar lugar a confusiones al no ser coincidentes, pues la temporada cinegética, abarca meses de dos años, como la actual, que es la temporada 2023-2024.
c) Cabe recordar que el artículo 61.1 LCPFRM somete a autorización “el transporte de piezas de caza vivas, cualquiera que sea su procedencia, con destino a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, bien sea para la suelta en el hábitat natural o para recría o estancia en una explotación cinegética industrial”. Sin embargo, el apartado 4 del artículo proyectado no alude a dicha autorización, aun cuando sí regula los controles sanitarios y requisitos documentales que ha de reunir el indicado transporte de las piezas destinadas a la suelta en las zonas de adiestramiento.
d) El apartado 12 se dedica a la ficha de control cinegético, que habrá de ajustarse al modelo establecido en el Anexo V. Sin embargo, el anexo que contiene dicho modelo es el IV, por lo que ha de corregirse la remisión.
- Artículo 9. Otras obligaciones.
a) En el apartado 2 se prevé un documento, conforme al modelo contenido en el Anexo III, acreditativo de las piezas de caza cobradas en la zona de adiestramiento de perros, para que el cazador pueda justificar su procedencia en época de veda en caso de ser requerido a ello por los agentes medioambientales u otros agentes de la autoridad.
La expresión “de que estas piezas proceden del coto de referencia”, debería sustituirse por “de que estas piezas proceden de la zona de adiestramiento de referencia”, pues es la procedencia de dicha zona, no del coto, la que habilita a estar en posesión de piezas de especies cinegéticas en época de veda.
b) En el apartado 3, ha de modificarse la remisión al Anexo V, por la correcta, al Anexo IV, que es donde se establece el modelo de la ficha anual de control cinegético de la zona de adiestramiento.
c) En el apartado 4, se prevé que se dejará sin efecto la autorización de la zona de adiestramiento si de su gestión se derivasen daños para especies incluidas en el Catálogo de Especies Amenazadas, “sin perjuicio de las responsabilidades que pudieran derivarse del procedimiento administrativo sancionador”.
Este tipo de salvaguardias de la eficacia de las normas disciplinarias de la caza resultan innecesarias, máxime cuando se establecen en instrumentos normativos como el ahora proyectado, que por su rango no puede alterar el régimen sancionador en materia de caza y de protección del medio ambiente, instaurado por la Ley. Además, la salvaguardia contenida en el apartado objeto de consideración resulta incompleta, pues del daño a especies amenazadas y protegidas no únicamente pueden derivarse responsabilidades en el ámbito administrativo disciplinario, sino también en el penal, ex artículos 334 y siguientes del Código Penal.
De ahí que, o bien se suprime el último inciso del apartado, o bien se redacta en términos más amplios o genéricos para aludir a cualesquiera otras responsabilidades derivadas de dichos perjuicios.
- Disposición final. Entrada en vigor.
No se aprecian razones de urgencia que justifiquen la inmediata entrada en vigor de la norma, con sacrificio del período ordinario de vacatio legis de 20 días, establecido por el artículo 2.1 del Código Civil y por el 52.5 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre.
III. A los anexos.
- El Anexo II debe adaptarse a la modificación del artículo 3 del Proyecto operada al asumir la observación formulada por el CESRM relativa a que el consentimiento para la ubicación de una zona de adiestramiento de perros en unos determinados terrenos precisará del consentimiento expreso bien del propietario -como ya se preveía originalmente- bien de otras personas que ejerzan algún tipo de derecho de uso que faculte, en términos civiles, a autorizar la constitución de la indicada zona sobre dichas parcelas.
Como consecuencia de esta observación, el Proyecto prevé ahora la necesidad del consentimiento, bien del titular o propietario de los terrenos bien de su arrendatario. Sin embargo, ello no se ha trasladado plenamente al Anexo II, que únicamente se refiere al propietario, tanto en la firma del documento, como en el apartado 2 del documento que alude a “las siguientes parcelas de mi propiedad”.
- En el Anexo III, por el que se establece el modelo del documento acreditativo de procedencia de las piezas de caza, se prevé que sea firmado tanto por el cazador o poseedor de las piezas de caza como por el “titular del permiso de caza”. Entiende el Consejo Jurídico que sería más preciso hablar del titular del aprovechamiento cinegético del coto de caza o del “titular o arrendatario del coto”, expresión esta última utilizada en el primer párrafo del formulario.
QUINTA.- De la técnica normativa.
I. De conformidad con las Directrices de Técnica Normativa aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005, a las que se acude en defecto de normativa regional o directrices propias, la parte sustantiva de la regulación debe preceder a la parte procedimental, lo que no se cumple en el Proyecto. En efecto, un precepto en el que se regula el procedimiento específico de constitución y modificación de las zonas de adiestramiento, con indicación de lugares de presentación de las solicitudes, formulario a utilizar y documentación a adjuntar, así como los informes que han de evacuarse durante la tramitación se ubica como artículo 2 del Proyecto, antes de la regulación sustantiva de las indicadas zonas de adiestramiento: requisitos para su constitución (art. 3), actividades permitidas en ellas (art. 4), señalización (art. 5), etc.
II. El artículo 7.10 del Proyecto reproduce de forma literal el artículo 47.5 de la LCPFRM, por lo que debería dejarse constancia expresa del origen legal de dicha prescripción, conforme con la doctrina jurisprudencial y consultiva relativa a los riesgos de la técnica de la lex repetita, que pretende evitar confusiones entre normas de diferente rango (legal y reglamentario) y origen (estatal y autonómico). Puede consultarse esta doctrina, in extenso, en nuestros Dictámenes 25/1998 y 321/2022, entre otros.
III. Procede efectuar una revisión general del texto del Proyecto en orden a corregir las numerosas incorrecciones en el uso del lenguaje que se advierten y que resultan impropias de una norma jurídica.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
CONCLUSIONES
PRIMERA.- La Comunidad Autónoma de la Región de Murcia cuenta con competencia material suficiente para aprobar el Proyecto sometido a consulta. El rango normativo de Orden es adecuado, dada la existencia de una específica habilitación legal.
SEGUNDA.- Revisten carácter esencial las observaciones formuladas en la Consideración tercera al artículo 7, apartados 3, 4 y 9, y al artículo 8.1 del proyecto, en la medida en que incurren en un exceso regulador respecto a los términos de la habilitación reglamentaria conferida por la Ley.
También son observaciones de carácter esencial las efectuadas en la Consideración cuarta de este Dictamen a la parte expositiva del Proyecto, en relación con los principios de buena regulación, y, en la misma Consideración, al artículo 2.3 del Proyecto, en relación con el carácter preceptivo del informe del órgano que ostente las competencias en materia de planificación y gestión de espacios naturales protegidos.
TERCERA.- El resto de observaciones y sugerencias, de incorporarse al texto, contribuirían a su mayor perfección técnica y mejor inserción en el conjunto del ordenamiento.
No obstante, V.E. resolverá.
