Dictamen nº 259/2023
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 19 de septiembre de 2023, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Educación, Formación Profesional y Empleo (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 22 de febrero de 2023 (COMINTER 47209), sobre responsabilidad patrimonial instada por D.ª X, por daños y perjuicios ocasionados en centro escolar (exp. 2023_057), aprobando el siguiente Dictamen.
ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 11 de noviembre de 2021, Dª. X presenta, ante la Consejería de Educación y Cultura (actualmente Consejería de Educación, Formación Profesional y Empleo), reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños sufridos el día 4 de noviembre de 2021 en el CEIP “Mediterráneo” de La Manga del Mar Menor.
En dicho escrito señala lo siguiente: “cuando la monitora de comedor X estaba atendiendo al alumno Y (con diagnóstico TEA) este golpeó sin querer a la monitora produciéndose la rotura de las gafas de ella”. Por lo que solicita que “se declare la responsabilidad patrimonial de la administración educativa y se me indemnice en la cantidad de 35 euros legalmente actualizada”. Acompaña al escrito de reclamación la siguiente documentación:
- Factura de fecha 4 de noviembre de 2021, a nombre de Dª. X, en concepto de “gafa para adaptar lentes”, por un importe total de 35 euros, IVA incluido.
- Informe del accidente escolar de fecha 11 de noviembre de 2021, suscrito por el Director del Centro, que, en los mismos términos que el escrito de reclamación, afirma lo siguiente: “cuando la monitora de comedor X estaba atendiendo al alumno Y (con diagnóstico TEA) este golpeó sin querer a la monitora produciéndose la rotura de las gafas de ella”.
SEGUNDO.- Con fecha de 15 de febrero de 2022, la Secretaria General de la Consejería de Educación, por delegación de la Consejera, dicta Orden por la que se admite a trámite la reclamación de responsabilidad patrimonial y se designa instructora del procedimiento. Dicha Orden se notifica a la interesada, con fecha 21 de febrero de 2022, indicándole el plazo máximo para resolver el procedimiento y el sentido del silencio administrativo.
TERCERO.- Con fecha 9 de mayo de 2022, la instructora solicita al Director del CEIP informe sobre los concretos extremos que señala. Y con fecha 10 de mayo 2022, el Director del CEIP emite informe en los siguientes términos:
“1. Relato pormenorizado de los hechos.
La monitora de comedor X, durante el día 4 de noviembre de 2021, estuvo atendiendo en el servicio de comedor escolar al alumno Y (alumno con diagnóstico TEA), realizando cuidados hacia el alumno en el patio escolar en los momentos de ocio del servicio de comedor. La monitora llevaba las gafas colgadas de un cordón en el cuello, y el alumno quiso quitarle las gafas y se las rompió.
2. Testimonio de las monitoras del comedor que estaban presentes cuando ocurrieron los hechos.
No había ninguna monitora de comedor más en ese momento.
3. ¿Existe alguna deficiencia de mantenimiento en las instalaciones de comedor que pudiera haber contribuido a provocar el accidente?
No existe deficiencia alguna en las instalaciones que pusiera haber contribuido a provocar el accidente.
4. ¿Pudo ocurrir algún descuido, deficiencia o carencia en la supervisión y vigilancia normales por parte del personal presente en el momento del accidente?
No hubo ningún descuido, es más, la monitora estaba atendiendo al alumno correctamente dentro de las características del mismo.
5. ¿Califica el incidente de fortuito?
El incidente fue fortuito, ya que se produjo debido a las características del alumno por su diagnóstico de Trastorno del Espectro Autista.
6. Cualquier otra circunstancia que estime procedente para aclarar los hechos.
Ninguna”.
CUARTO.- Con fecha 22 de julio de 2022, la instructora del expediente solicita a la mercantil “Serunión, S.A.U.”, adjudicataria de la contratación de los servicios de comedor escolar del CEIP, “la emisión de un informe en el que se pronuncie sobre si el seguro de responsabilidad civil cubre los daños de este accidente ocurrido durante el servicio de comedor, así como la remisión de copia de la póliza del citado seguro de responsabilidad civil”. Dicha solicitud se reitera con fecha 14 de septiembre de 2022.
Con fecha 14 de diciembre de 2022, la mercantil “Serunión, S.A.U.” formula las siguientes alegaciones:
“En primer lugar, trasladar que SERUNION, al ser conocedora de los hechos, procedió a abonar el coste de los daños producidos a la monitora.
Se adjunta como Documento 1 la factura de los daños reclamados.
Se adjunta como Documento 2 escrito firmado por la monitora indicando que SERUNION ha procedido a abonarle el importe reclamado.
Finalmente, trasladar que SERUNION cuenta con un seguro de Responsabilidad Civil de acuerdo con la cláusula 33.4 a) del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares.
Se adjunta como Documento 3 Certificado del Seguro de Responsabilidad Civil correspondiente al periodo en el cual sucedieron los hechos.
En base a lo anteriormente expuesto,
Solicitamos que tengan por presentado en tiempo y forma el presente escrito y la documental que lo acompaña y, de conformidad con lo expuesto, tras los trámites oportunos, se acuerde el archivo del expediente al haberse satisfecho la petición de la reclamante por SERUNION”.
QUINTO.- Con fecha 9 de febrero de 2023, la instructora del expediente formula propuesta de resolución en la que se indica que “sin entrar en el fondo del asunto, a la vista de la documentación obrante en el expediente, y dado que ya se ha abonado a la interesada, por la empresa encargada del servicio de comedor, el importe reclamado, no procede su abono por parte de la Administración, al haberse satisfecho las pretensiones de la reclamante, debiendo declararse su archivo sin continuar con la instrucción del expediente”.
SEXTO.- Con fecha 22 de febrero de 2023, se recaba el Dictamen de este Consejo Jurídico, acompañando el expediente administrativo y los preceptivos índice de documentos y extracto de secretaría.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, ya que versa sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el artículo 81.2 de Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC).
SEGUNDA.- Legitimación, plazo para el ejercicio de la acción de resarcimiento y procedimiento seguido.
I.- Dª. X ostenta legitimación activa para reclamar, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 32.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), por ser la persona que sufrió el daño patrimonial por el que solicita ser indemnizada. No obstante, debe tenerse en cuenta que, según se desprende del expediente, Dª. X no está vinculada a la Administración Regional mediante una relación laboral o funcionarial, sino que está vinculada a la empresa contratista de la Administración, “Serunión, S.A.U.”, adjudicataria del servicio de comedor escolar del CEIP.
La legitimación pasiva corresponde a la Administración regional, que es la titular del servicio público educativo a cuyo funcionamiento se imputa el daño.
II.- La acción resarcitoria ha de considerarse temporánea dado que se ejercitó antes del transcurso del año que para la prescripción del derecho a reclamar establece el artículo 67.1 de la LPAC. Los hechos ocurrieron el día 4 de noviembre de 2021 y la reclamación se presentó el siguiente día 11 de noviembre, dictándose la orden de admisión a trámite el día 15 de febrero de 2022; por lo tanto, debe considerarse que el derecho a reclamar se ha ejercitado dentro de plazo.
III.- Respecto al procedimiento seguido, como se ha dicho, la Consejería consultante considera que debe “declararse su archivo sin continuar con la instrucción del expediente”, debido a que “ya se ha abonado a la interesada, por la empresa encargada del servicio de comedor, el importe reclamado” y, por lo tanto, “no procede su abono por parte de la Administración”.
Sin embargo, este Consejo Jurídico considera que no procede la terminación anticipada del procedimiento, sin resolución sobre el fondo del asunto, en tanto no se produzca por parte de la interesada un desistimiento de su solicitud o una renuncia de sus derechos. El artículo 94.3 de la LPAC dispone que “tanto el desistimiento como la renuncia podrán hacerse por cualquier medio que permita su constancia, siempre que incorpore las firmas que correspondan de acuerdo con la normativa aplicable”. Y en este caso no puede considerarse que el escrito de la reclamante aportado por “Serunión, S.A.U.” (en el que señala que se le ha abonado el importe reclamado a la Administración) constituya un escrito de desistimiento de su solicitud.
De producirse formalmente el desistimiento de la solicitud la Consejería proponente sí estaría facultada para la terminación anticipada del procedimiento, al amparo de lo dispuesto en el artículo 94.4 de la LPAC (“la Administración aceptará de plano el desistimiento o la renuncia y declarará concluso el procedimiento, salvo que, habiéndose personado en el mismo terceros interesados, instasen estos su continuación”). En este sentido, nuestro Dictamen núm. 205/2003, en un supuesto muy similar al presente, pone de manifiesto que “conferido trámite de audiencia a la reclamante [monitora de comedor] compareció ésta el 17 de noviembre de 2003 alegando que su empresa se iba a hacer cargo de los gastos y que desiste de su solicitud de indemnización ante la Administración”, por lo que señala en su consideración única que “de los antecedente narrados se desprende que la interesada ha desistido de su reclamación el 17 de noviembre de 2003, l o que provoca al aplicación del artículo 91.2 de la LPAC, según el cual la Administración aceptará de plano el desistimiento o la renuncia y declarará concluso el procedimiento...”, concluyendo que “el expediente remitido evidencia que concurren los requisitos del apartado 2 del artículo 91, y que, por el contrario, no cabe apreciar razones de interés general que aconsejen seguir el procedimiento hasta dictar una resolución de fondo sobre la petición inicialmente sostenida”. Si en el supuesto objeto del presente Dictamen, tras las alegaciones de “Serunión, S.A.U.”, se hubiera conferido trámite de audiencia a la reclamante, probablemente ésta hubiera formulado el desistimiento de su solicitud, tal y como sucedió en el supuesto objeto del referido Dictamen núm. 205/2003, habilitando así la posibilidad de la terminación anticipada y el archivo del expediente.
TERCERA.- Fondo del asunto. Inexistencia de responsabilidad patrimonial de la Administración.
I.- La responsabilidad patrimonial dimanante de la actuación administrativa tiene su fundamento primario en el artículo 106.2 de la Constitución, que dispone que “los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”.
A partir del precepto constitucional, los elementos constitutivos de la responsabilidad patrimonial vienen establecidos en los artículos 32 y siguientes de la LRJSP y en la abundante jurisprudencia recaída en la materia. En síntesis, para que proceda estimar la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública deben concurrir los siguientes requisitos:
- Que el daño o perjuicio sea real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.
- Que el daño o lesión sufrida sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una adecuada relación causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran interrumpir el nexo causal.
- Que no concurra causa de fuerza mayor.
- Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño.
Este Consejo Jurídico, al igual que en anteriores Dictámenes emitidos en supuestos similares, ha de destacar que, si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente por el solo hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico. En este sentido se pronuncian las Sentencias de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo de 5 de junio de 1998, recurso 1662/1994, y de 13 de septiembre de 2002, recurso 3192/2001; así como la Sentencia de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional de 10 de nov iembre de 2006, recurso 668/2004, y la Sentencia de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia núm. 718/2004, de 28 de noviembre.
En lo que respecta a la posible incardinación del hecho lesivo en el marco de la actividad administrativa, también ha tenido ocasión de pronunciarse reiteradamente el Consejo de Estado en relación con daños producidos con ocasión de tropiezos o caídas en centros escolares, considerando que, en estos supuestos, cuando los hechos se producen fortuitamente, sin que concurran elementos adicionales generadores de riesgo, como un defecto en las instalaciones o la realización de actividades programadas y ordenadas que, por su propia naturaleza, exijan una mayor vigilancia por parte de los profesores que la efectuada, no existe la conexión con el servicio público educativo que es necesaria para reconocer la pretendida indemnización (entre otros, Dictamen del Consejo de Estado núm. 2099/2000). Doctrina también compartida por este Consejo Jurídico en numerosos Dictámenes similares al presente (entre otros, los Dictámenes núms. 295/2021, 181/2022 y 194/2022).
Como señala la Sentencia de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional de 26 de septiembre de 2002, recaída en el recurso 246/2001, “tratándose de perjuicios derivados de sucesos ocurridos en centros escolares, ya ha señalado esta Sección (sentencias de 16 de marzo de 2000 y 8 de marzo de 2001, entre otras), que no todo hecho y consecuencias producidos en un Centro docente pueden imputarse al funcionamiento del servicio, sino que es necesario que sean atribuibles como propios o inherentes a alguno de los factores que lo componen: función o actividad docente, instalaciones o elementos materiales y vigilancia o custodia, y no a otros factores concurrentes ajenos al servicio y propios del afectado”.
II.- La doctrina de este Consejo jurídico ha puesto de manifiesto reiteradamente que la responsabilidad patrimonial es una vía de resarcimiento para los empleados públicos cuando no existe un procedimiento específico de compensación, o cuando, aun existiendo, su aplicación no repare los daños causados; siempre, claro está, que concurran los requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial (Dictámenes núms. 75/1999 y 184/2021, entre otros). Para que pueda imputarse el daño al funcionamiento del servicio público, en los accidentes ocurridos en centros escolares, ha de ser atribuible como propio e inherente a alguno de los factores que componen dicho servicio: función o actividad docente, instalaciones o elementos materiales, y vigilancia o custodia, y no a otros factores concurrentes ajenos al servicio (Dictámenes núms. 175/2009 y 72/2021, entre otros).
La compensación a los empleados públicos descansa en el principio de indemnidad, en virtud del cual el desempeño o la ejecución de las funciones propias del puesto de trabajo no puede originar para el docente ningún perjuicio patrimonial, de modo que el funcionario no debe soportar, en su propio patrimonio, un daño generado en el seno de la relación específica funcionarial, siempre que no haya mediado culpa o negligencia de su parte (Dictámenes núms. 143/2003 y 184/2021, entre otros).
III.- No obstante, la referida doctrina no resulta aplicable al presente caso, ni puede servir de fundamento a la estimación de la reclamación formulada, si se tiene en cuenta que la monitora de comedor, según se deduce del expediente, no es funcionaria ni empleada pública de la Administración regional, sino que pertenece a una empresa contratista de la Administración encargada del servicio de comedor del centro escolar, habiéndose producido el daño alegado (la rotura de las gafas) en ejercicio de las tareas asignadas en el seno de la relación laboral que le une con la empresa contratista.
Por lo tanto, como ha señalado reiteradamente este Consejo Jurídico, “será en el seno de dicho vínculo laboral con la empresa contratista donde habrá de buscar la interesada el resarcimiento de tales daños, siendo el funcionamiento del servicio público docente ajeno a esta cuestión” (Dictámenes núms. 197/2010 y 6/2011, entre otros).
IV.- A mayor abundamiento, en este caso nada indica que el daño alegado pueda imputarse al funcionamiento del servicio público educativo; no puede considerarse que sea consecuencia de la función o actividad docente, ni que haya sido producido por defectos en las instalaciones o en elementos materiales del centro, ni que haya sido ocasionado por un incumplimiento del deber de vigilancia o custodia que incumbe al profesorado.
Por lo tanto, no puede considerarse que el daño alegado sea consecuencia del servicio público educativo, ni puede considerarse que actualmente la reclamante sufra un detrimento patrimonial como consecuencia del accidente, dado que, como ella misma ha manifestado, “Serunión, S.A.U.” ya le ha abonado el importe de los daños reclamados. En consecuencia, no puede considerarse que concurran los elementos necesarios para el nacimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
CONCLUSIÓN
ÚNICA.- Se dictamina desfavorablemente la propuesta elevada, debido a que, como se expone en la Consideración Segunda apartado III de este Dictamen, no procede la terminación anticipada del procedimiento, sin resolución sobre el fondo del asunto, al no haberse producido por parte de la interesada un desistimiento de su solicitud o una renuncia de sus derechos, procediendo la desestimación de la reclamación formulada, de conformidad con lo expuesto la Consideración Tercera de este Dictamen.
No obstante, V.E. resolverá.
