Dictamen 82/00

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Año: 2000
Número de dictamen: 82/00
Tipo: Reclamaciones que en concepto de responsabilidad patrimonial se formulen ante la Administración Regional
Consultante: Consejería de Educación y Universidades (2000-2002) (2015-2017)
Asunto: Responsabilidad patrimonial instada por Dª D.M.H. en nombre y representación de su hija menor de edad, Dª M.M.M., debida a accidente escolar.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. Como dice el informe del Centro y corrobora la reclamante, el accidente se produjo sin conexión con una actividad educativa potencialmente generadora de riesgo, al acaecer durante la práctica de un ejercicio sencillo del que no cabe esperar tal consecuencia, y no en desarrollo de una actividad escolar o extraescolar organizada de la que fuese posible prever unas especiales consecuencias. Es decir, no cabía esperar de la actuación del personal docente una diligencia especial para adoptar medidas previsoras del accidente que, por su carácter, podría haber evitado la Administración; y no hubo mal funcionamiento del servicio, porque el estandar medidor del mismo, que hubiese sido esa deficiente diligencia o un inadecuado estado de las instalaciones, no se ha probado infringido. En sentido contrario, más bien se puede afirmar que el daño se debe al infortunio, circunstancia expresada y asumida por la reclamante, que exonera al Centro y a su personal de que su conducta pudiera haber influido en él.
2. Con carácter general, el Consejo de Estado rechaza que la diligencia exigible a los servidores públicos de los colegios incluya un cuidado total sobre las personas que se encuentren en el servicio y las conductas, del tipo que sean, que se desarrollen en él (Dictamen 289/94), habiendo precisado que no generan responsabilidad las actividades que tienen un riesgo normal, como la práctica de ejercicios livianos (Dictámenes 433/96, de 7 de marzo, y 811/96, de 30 de abril, entre otros), siendo esta tesis la que también propugna la doctrina legal de otros órganos consultivos autonómicos (Dictamen 77/99, del Consejo Jurídico Consultivo de la Comunidad Valenciana). En función de todo ello, la falta de antijuridicidad y la inexistencia de nexo causal entre el daño y el funcionamiento del centro educativo, impiden que estos hechos desencadenen la responsabilidad patrimonial de la Administración educativa.
3. No cabe desconocer que el ámbito del servicio público de educación, gestionado por la Administración autonómica, no se limita a la obligación de diligencia que compete a los responsables de los centros educativos. La legislación básica estatal configura los parámetros de tal servicio que, conviene recordar, gira en la órbita de un derecho fundamental (art. 27.1 CE) normado, entre otras, por la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del Derecho a la Educación (LODE), la cual, después de resaltar que la educación básica es obligatoria y gratuita (art. 1), dice que los alumnos tienen, como básico, "derecho a protección social en los casos de infortunio familiar y accidente" (art. 6.1, h).
4. El reconocimiento del derecho de todos los estudiantes a la protección social, entendida como una asunción de riesgos por el Estado, puede implicar la obligación administrativa de compensar a la víctima de daños no imputables al funcionamiento de los servicios públicos, pero que, por razones de solidaridad colectiva, resultan socializados. El título de pedir no tiene en tal caso origen en la responsabilidad patrimonial de los poderes públicos proclamada por el artículo 106 CE, sino en una atención provisoria relacionada con el Estado social (art. 1 CE), con unos principios rectores y fundamentos constitucionales diferentes (STS , Sala 4ª, de 4 de febrero de 1999).
5. Debe añadirse a ello que no existe articulada esa cobertura de seguridad social para los estudiantes de Educación Primaria, cobertura que sería la propia del seguro escolar, y que esta consecuencia no puede considerarse como un adecuado funcionamiento de los servicios públicos, pero, por el momento, no de los de educación, sino de los de protección social. La interpretación que la doctrina especializada viene haciendo del artículo 41 CE, indica que las prestaciones sociales a cargo de la seguridad social para caso de necesidad pueden entenderse bajo el concepto genérico de "protección social", que ha adquirido carta de naturaleza entre los tratadistas. No obstante ello, el grave incumplimiento que supone la desatención a los perjudicados por unos hechos dignos de protección según el artículo 6.1, h) LODE, es causa suficiente para que la Consejería consultante pueda arbitrar por otras vías a su alcance la cobertura de tales daños y, al propio tiempo, instar a la Administración competente para que realice actuaciones que permitan superar esta irregular situación. Esta recomendación tiene su origen en la inadecuación general del sistema de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas para atender reclamaciones de origen semejante a la presente, reflexión que ha llevado al Consejo de Estado a afirmar, en la Memoria de 1998, que tales reclamaciones "permiten comprobar un cierto desajuste en la protección social de algunos de estos temas, debiendo preverse una mejor articulación con los sistemas genéricos de protección social y también una mayor apertura del insuficiente sistema de seguro escolar, complementado en su caso con otras posibles fórmulas asegurativas de carácter privado".
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO. El 31 de enero de 2000, el Director del Colegio Público Nuestra Señora de la Fuensanta, de Beniaján (Murcia), dirige al Consejero de Educación y Universidades una "comunicación de accidente escolar" ocurrido el día 27 anterior, a consecuencia del cual la alumna M.M.M., de 12 años de edad que cursa primero de Educación Secundaria Obligatoria, durante la clase de educación física y en presencia del profesor encargado, sufrió la rotura parcial de dos incisivos de la mandíbula superior, en la siguiente circunstancia: "realizaba la clase de E. F., baloncesto, al correr se ha caído sola, chocando con la cabeza en el suelo" produciéndose tales daños.
SEGUNDO. El mismo 31 de enero, la madre de la menor presentó escrito de solicitud de indemnización fundamentado en la responsabilidad patrimonial que a la Administración incumbe, según los preceptos de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), pidiendo el abono de 20.000 pesetas en concepto de daños y perjuicios, que justifica mediante factura de médico odontólogo a la que adjunta parte de urgencias ambulatorias del Policlínico San Carlos, de Murcia, acreditativa de los daños sufridos y del tratamiento prescrito.
TERCERO. Admitida a trámite la reclamación y designada instructora (Resolución de 6 de abril de 2000), ésta solicitó, el 17 siguiente, el preceptivo informe del Colegio, que fue remitido el 2 de mayo de 2000, reiterando el Director del centro los datos contenidos en la comunicación de accidente escolar. Tras ello, fue conferido trámite de audiencia a la reclamante, que compareció el 24 de mayo para expresar que el accidente sufrido por su hija fue fortuito, no considerando que existiese negligencia alguna por parte del colegio, pero sí responsabilidad de la Administración al producirse dentro de la clase de Educación Física.
CUARTO. El 4 de octubre de 2000 fue formulada la propuesta de resolución, consistente en desestimar la solicitud por considerar que no existe nexo causal, ya que el daño se produjo de manera accidental, sin que se pueda imputar al centro escolar ningún tipo de acción u omisión que interviniese en él. Solicitado informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, fue remitido el día 27 de octubre de 2000, coincidiendo sus consideraciones y conclusiones con las de la propuesta de resolución.
Ultimado el procedimiento, la solicitud de Dictamen tuvo entrada en el Consejo Jurídico el día 27 de noviembre de 2000.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA. Carácter del Dictámen.
La propuesta de resolución que culmina las actuaciones practicadas trata de finalizar un procedimiento iniciado para resarcir los daños que se dicen causados por el funcionamiento de los servicios públicos regionales. Por ello, el Dictamen se emite con carácter preceptivo, al así ordenarlo el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ) en relación con el 12 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP).
SEGUNDA. Tramitación.
El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los elementales trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos, sin que se aprecien carencias formales.
No ofrece duda la facultad de la Administración regional, y en concreto del Consejero de Educación y Universidades, para resolver el presente procedimiento, ya que el Real Decreto 938/1999, de 4 de junio, traspasó a la Región de Murcia las funciones y servicios del Estado sobre enseñanza no universitaria, según la asunción de competencia contenida en el artículo 16.1 del Estatuto de Autonomía, traspaso de servicios efectivo a partir del 1 de julio de 1999. Del Decreto 52/1999, de 2 de julio, resulta la atribución del ejercicio de tal competencia a la Consejería consultante.
La reclamación se ha interpuesto por persona legitimada y en tiempo hábil, quedando acreditada la representación del compareciente.
TERCERA. Sobre el fondo del asunto.
I. De las actuaciones practicadas puede, inicialmente, afirmarse una primera conformidad con la propuesta de resolución que las concluye. Tal como razona la misma, así como el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos (ambos con abundantes citas de resoluciones judiciales en apoyo de la tesis sostenida), no se advierte en el supuesto sometido a Dictamen que concurran en el accidente sufrido por el alumno todos los requisitos que la LPAC exige para que la responsabilidad patrimonial de la Administración sea declarada a causa del mismo.
De una parte, es cierto que el efecto dañoso existe y se acredita, que se produce en el seno del servicio público entendido como "giro o tráfico administrativo", al ser el colegio de titularidad pública y su gestión una competencia de la Administración regional, mas no existen, al menos probadas, otras circustancias que permitan imputar a la Consejería de Educación y Universidades tales efectos dañosos. Como dice el informe del Centro y corrobora la reclamante, el accidente se produjo sin conexión con una actividad educativa potencialmente generadora de riesgo, al acaecer durante la práctica de un ejercicio sencillo del que no cabe esperar tal consecuencia, y no en desarrollo de una actividad escolar o extraescolar organizada de la que fuese posible prever unas especiales consecuencias. Es decir, no cabía esperar de la actuación del personal docente una diligencia especial para adoptar medidas previsoras del accidente que, por su carácter, podría haber evitado la Administración; y no hubo mal funcionamiento del servicio, porque el estandar medidor del mismo, que hubiese sido esa deficiente diligencia o un inadecuado estado de las instalaciones, no se ha probado infringido. En sentido contrario, más bien se puede afirmar que el daño se debe al infortunio, circunstancia expresada y asumida por la reclamante, que exonera al Centro y a su personal de que su conducta pudiera haber influido en él.
Con carácter general, el Consejo de Estado rechaza que la diligencia exigible a los servidores públicos de los colegios incluya un cuidado total sobre las personas que se encuentren en el servicio y las conductas, del tipo que sean, que se desarrollen en él (Dictamen 289/94), habiendo precisado que no generan responsabilidad las actividades que tienen un riesgo normal, como la práctica de ejercicios livianos (Dictámenes 433/96, de 7 de marzo, y 811/96, de 30 de abril, entre otros), siendo esta tesis la que también propugna la doctrina legal de otros órganos consultivos autonómicos (Dictamen 77/99, del Consejo Jurídico Consultivo de la Comunidad Valenciana). En función de todo ello, la falta de antijuri-dicidad y la inexistencia de nexo causal entre el daño y el funciona-miento del centro educativo, impiden que estos hechos desencadenen la responsabilidad patrimonial de la Administración educativa.
II. La anterior conclusión, que coincide con la propuesta de resolución dictaminada, no agota, a juicio del Consejo Jurídico, el total de cuestiones que ofrece el expediente tramitado, ya que del ordenamiento podrían derivarse otros aspectos relevantes, dignos de consideración.
No cabe desconocer que el ámbito del servicio público de educación gestionado por la Administración autonómica no se limita a la obligación de diligencia que compete a los responsables de los centros educativos. La legislación básica estatal configura los parámetros de tal servicio que, conviene recordar, gira en la órbita de un derecho fundamental (art. 27.1 CE) normado, entre otras, por la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del Derecho a la Educación (LODE), la cual, después de resaltar que la educación básica es obligatoria y gratuita (art. 1), dice que los alumnos tienen, como básico, "derecho a protección social en los casos de infortunio familiar o accidente" (art. 6.1, h).
De otro lado, la Ley General de la Seguridad Social (texto articulado aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio) se refiere al régimen especial de los estudiantes, inicialmente regulado como seguro escolar por Ley de 17 de julio de 1953, la cual autoriza al Gobierno (de la Nación debe entenderse), para extender a los distintos colectivos estudiantiles tal régimen (art. 2), incluido, pues, entre los de la Seguridad Social, sin que hasta la fecha esa cobertura alcance a los estudiantes de primer curso de Educación Secundaria Obligatoria.
El reconocimiento del derecho de todos los estudiantes a la protección social, entendida como una asunción de riesgos por el Estado, puede implicar la obligación administrativa de compensar a la víctima de daños no imputables al funcionamiento de los servicios públicos, pero que, por razones de solidaridad colectiva, resultan socializados. El título de pedir no tiene en tal caso origen en la responsabilidad patrimonial de los poderes públicos, proclamada por el artículo 106 CE, sino en una atención provisoria relacionada con el Estado social (art. 1 CE), con unos principios rectores y fundamentos constitucionales diferentes (STS , Sala 4ª, de 4 de febrero de 1999).
III. Desde esa perspectiva, ha de notarse que el expediente remitido está encabezado por un documento, suscrito por el Director del centro, denominado "comunicación de accidente escolar", y que, precisamente, el artículo 6.1 h) de la LODE reconoce al estudiante derecho a la protección social en caso de "accidente". La definición legal de qué pueda entenderse por tal la encontramos, inicialmente, en el artículo 5 de la Ley de 17 de julio de 1953, ya citada, según el cual consiste en lesión corporal de la que es víctima el estudiante por actividades directa o indirectamente relacionadas con tal condición que hayan sido organizadas o autorizadas por los Centros de enseñanza. Esta concepción del accidente escolar procedente de 1953 y, por tanto, preconstitucional, ha de reinterpretarse hoy en el marco del derecho fundamental a la educación en el que la misma se inscribe, y en el contexto de la legislación reguladora de la seguridad social, comprendiendo en la misma los hechos dañosos que se producen con ocasión de actividad directa o indirectamente relacionada con la condición de estudiante, y con la misma amplitud con la que el artículo 115 del texto refundido de la Ley de la Seguridad Social lo regula para el ámbito laboral.
Desde esta perspectiva social, en la que necesariamente hay que incardinar la consideración del derecho que la LODE concede a los estudiantes, resulta apropiado calificar como escolar el accidente que el expediente describe.
IV. Dicho lo anterior, debe añadirse a ello que no existe articulada esa cobertura de seguridad social para los estudiantes de primer curso de Educación Secundaria Obligatoria, cobertura que sería la propia del seguro escolar, y que esta consecuencia no puede considerarse como un adecuado funcionamiento de los servicios públicos, pero no de los de educación, sino de los de protección social. La interpretación que la doctrina especializada viene haciendo del artículo 41 CE, indica que las prestaciones sociales a cargo de la seguridad social para caso de necesidad pueden entenderse bajo el concepto genérico de "protección social", que ha adquirido carta de naturaleza entre los tratadistas.
No se olvide, finalmente, que en el presente supuesto estamos ante un accidente producido con ocasión de un ejercicio habitual, previsto en los planes docentes de educación física y deportiva, en el que no resulta tan infrecuente que se originen lesiones que, si bien no pueden incardinarse totalmente como responsabilidad patrimonial de la Administración educativa, sí deben quedar a cubierto en cuanto al resarcimiento del daño, por las razones aludidas.
No obstante ello, el grave incumplimiento que supone la desatención a los perjudicados por unos hechos dignos de protección según el artículo 6.1, h) LODE, es causa suficiente para que la Consejería consultante pueda arbitrar por otras vías a su alcance la cobertura de tales daños y, al propio tiempo, instar a la Administración competente para que realice actuaciones que permitan superar dicha irregular situación. Esta recomendación tiene su origen en la inadecuación general del sistema de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas para atender reclamaciones de origen semejante a la presente, reflexión que ha llevado al Consejo de Estado a afirmar, en la Memoria de 1998, que tales reclamaciones "permiten comprobar un cierto desajuste en la protección social de algunos de estos temas, debiendo preverse una mejor articulación con los sistemas genéricos de protección social y también una mayor apertura del insuficiente sistema de seguro escolar, complementado en su caso con otras posibles fórmulas asegurativas de carácter privado".
La circunstancia de que al no poder ser atendido el accidentado por la cobertura del seguro escolar pudiera derivar una inferior protección a los alumnos que se encuentran en ese segmento educativo, deviene en una causa de trato desigual en la regulación, que la LODE no ampara, respecto a otros sujetos protegidos, también alumnos, de cursos superiores. La Administración regional o estatal, cada una en el ámbito de sus respectivas competencias, deben abordar con urgencia la protección adecuada de estos infortunios, pues la situación resultante es, a todas luces, no sólo irregular, sino discriminatoria por una condición personal (edad unida a curso escolar), que no puede ser justificadora ni razonable.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN
ÚNICA. Que procede desestimar la reclamación de responsabilidad patrimonial objeto de Dictamen, por no ser el daño imputable a la Administración regional, ni existir relación de causalidad entre el mismo y el funcionamiento de sus servicios públicos.
No obstante, V.E. resolverá.
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