Dictamen 13/01

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Año: 2001
Número de dictamen: 13/01
Tipo: Anteproyectos de ley
Consultante: Consejería de Sanidad y Consumo (1999-2003)
Asunto: Anteproyecto de Ley de creación del Colegio Profesional de Logopedas de la Región de Murcia.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. La doctrina constitucional, así como la actividad legislativa del Estado posterior a la LCP, da pie a entender que será posible la creación de colegios profesionales de adscripción voluntaria cuando se justifique la creación de una corporación de derecho público para conseguir fines de interés público (en la medida en que se dirijan a proteger de algún modo los derechos de los destinatarios de la actividad profesional de que se trate), pero que no sean lo suficientemente relevantes como para exigir la adscripción obligatoria para el ejercicio profesional.
2. El condicionamiento o reserva de una profesión a la posesión de un título académico superior, esto es, universitario (STC 111/93), corresponde en exclusiva al Estado ex artículo 149.1.30º CE. El condicionamiento de una actividad profesional a otros requisitos, especialmente un título administrativo habilitante (lo que hemos llamado «título oficial», a secas), corresponderá al Estado o a las Comunidades Autónomas según el título competencial sectorial que les autorice a intervenir en dicha actividad profesional. En todos los casos, el principio de legalidad material que se proyecta sobre toda limitación postconstitucional al libre ejercicio profesional hace que esa reserva de actividad deba efectuarse por norma con rango de ley
3. La diferencia entre profesión reservada a uno o varios títulos y la simple aprobación de éstos ha sido reiterada por el Tribunal Supremo (Sentencia de 12 de mayo de 1998, Sala 3ª)
4. La logopedia no puede considerarse profesión titulada ni la Comunidad Autónoma tiene competencias para configurarla ni para crear un colegio profesional de logopedas cuya integración sea obligatoria y necesaria para el ejercicio de la profesión. La consecuencia que se deriva de lo anterior es que el Anteproyecto debe excluir expresamente la determinación de colegiación obligatoria, que solicita la Asociación de Logopedas de España, y para evitar tal prescripción, derivada de los artículos 3.3 y 6.2 LCPMU, ha de establecerse en el artículo 3 del Anteproyecto que la integración será voluntaria hasta que, mediante ley estatal, se configure la profesión como titulada.
Dictamen ANTECEDENTES

PRIMERO. Con fecha 27 de noviembre de 1998, Doña C. R. L., en representación de la Asociación de Logopedas de España, presentó un escrito en la Consejería de Sanidad y Política Social en el que solicitaba la creación del Colegio Profesional de Logopedas de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. Acompañaba copia de un acuerdo de la Junta General Extraordinaria de la citada asociación, celebrada en Murcia, adoptado el 21 de septiembre de 1998, en el que, entre otras determinaciones, se decidía iniciar los trámites legales para la constitución del indicado colegio, que debería estar formado por «los poseedores de un título superior oficial, legal y homologado en algún campo científico relacionado con la logopedia, y la posibilidad académica de su ejercicio que poseyendo los requisitos exigidos en un principio por los Estatutos de la Asociación de logopedas de España, y en el futuro por los propios estatutos del colegio a constituir, se incorporen al mismo para dedicarse profesionalmente al estudio científico de la logopedia en sus aspectos tanto normales como patológicos», y facultar a la solicitante para que compareciera ante la Comunidad Autónoma para realizar los actos necesarios al efecto. Asimismo, se adjuntaba copia certificada de los Estatutos de la Asociación y un borrador parcial de la futura ley, en la que indicaban las titulaciones y los requisitos de experiencia que determinarían las condiciones para integrarse en el colegio, así como la previsión de una Comisión Gestora a la que se le atribuiría, entre otras, la facultad de habilitar profesionalmente a los aspirantes a integrarse en el colegio. Por último, aportaba un doble listado de firmas, con expresión del nombre y DNI, de personas que se dicen unas profesionales de la logopedia en la Región de Murcia (en número de 42) y otras que «usuarios, beneficiarios y conocedores de los servicios que ofrece la logopedia» (en número de 291), ambas en apoyo de la creación del indicado colegio.
SEGUNDO. El 4 de febrero de 1999, el Servicio Jurídico de la Secretaría General de la Consejería informa favorablemente la iniciación del procedimiento de elaboración del anteproyecto de ley para la creación del citado colegio, dictando la Consejería en la misma fecha una Orden en tal sentido.
TERCERO. Mediante oficio de 12 de abril de 1999, el Secretario General de la Consejería comunica a la de Cultura y Educación y al Colegio Oficial de Psicólogos la iniciación del procedimiento y les otorga un plazo de 10 días para formular alegaciones.
CUARTO. Mediante oficio de 12 de abril de 1999, se requiere a la Asociación solicitante a los efectos de lo establecido en el artículo 4 de la Ley 6/99, de 4 de noviembre, de Colegios Profesionales de la Región de Murcia (LCPMU), para que aporte la siguiente documentación:
- Profesionales afectados pertenecientes y no pertenecientes a la Asociación, dentro del ámbito de la Comunidad Autónoma, mediante relación certificada del Impuesto de Actividades Económicas o censo elaborado por la propia Asociación, más un certificado del Instituto Nacional de Estadística (INE), u otra documentación oficial análoga.
- Petición de mayoría de profesionales, con referencia al ámbito de la Comunidad Autónoma, refrendados con la firma, DNI, título habilitante y dirección.
El 28 siguiente, la propia Consejería requiere a la Delegación en Murcia del INE una relación sobre los profesionales afectados en la Comunidad, respondiendo aquélla el 4 de mayo que no disponía de dicha información.
QUINTO. Solicitado informe a la Dirección de los Servicios Jurídicos sobre el concreto extremo de delimitar la competencia de la Comunidad Autónoma, en cuanto al sistema de habilitación propuesto en el borrador parcial del anteproyecto presentado por la asociación, el 20 de septiembre de 1999 emite informe indicando que la habilitación para el ejercicio de una profesión titulada (entendiendo ésta, conforme a lo establecido en la STC 122/89, de 6 de julio, como aquella legalmente reservada a la posesión de determinados títulos académicos) corresponde en exclusiva al Estado «ex» artículo 149.1,30º de la Constitución, entendiendo que si el Estado ha creado el título universitario de Diplomado en Logopedia, la convalidación u homologación de cualquier otro para el ejercicio de la profesión le corresponde a aquél.
SEXTO. Se elabora un primer borrador de anteproyecto de ley en el que se establece que el Colegio agrupará a los Diplomados Universitarios en Logopedia y a los poseedores de un título reconocido, convalidado u homologado de acuerdo con las normas vigentes. Dicho borrador (junto a un anexo conteniendo, como posible disposición transitoria, la propuesta de la citada asociación en orden a la creación de una comisión de habilitación para el ejercicio profesional, y previendo la posibilidad transitoria de integrarse en el Colegio los profesionales que acrediten determinada experiencia y concretas titulaciones y diplomas expedidos por el Ministerio de Educación o las Universidades), fue remitido a los Ministerios de Sanidad y Consumo y de Educación y Cultura. El primero de ellos, mediante informe de 8 de noviembre de 1999, no pone objeción alguna salvo en lo relativo a la habilitación profesional de la Comisión Gestora, aspecto que califica de impreciso. El segundo, en escrito de 23 de febrero de 2000, manifiesta que las titulaciones y diplomas que se contienen en la disposición transitoria propuesta por la Asociación no son expresados con exactitud y precisión, lo que podría ofrecer dificultades. No indica, sin embargo, cuál sería la denominación oficial de los mismos.
SÉPTIMO. Mediante escrito fechado el 5 de octubre de 1999, la Asociación de Diplomados Universitarios en Logopedia, registrada en el Ministerio del Interior con el número 164313, según se dice, comparece en el procedimiento para expresar que el Real Decreto 2073/95, de 22 de diciembre, relativo al reconocimiento de títulos de enseñanza superior en los Estados de la Unión Europea, incluye a la logopedia como profesión «regulada» y que el Real Decreto 1419/91, de 30 de agosto, creó el título universitario de Diplomado en Logopedia, por lo que es el único título oficial para el ejercicio de la profesión, no pudiendo admitirse un Colegio Profesional de Logopedas que integre a quien no posea dicha titulación, solicitando, además, ser consultados e informados de la tramitación del procedimiento.
OCTAVO. El 24 de marzo de 2000, el Colegio de Logopedas de Cataluña presenta un escrito solicitando que se le tenga por interesado en el procedimiento y se le remita copia del informe emitido por el Ministerio de Educación y Cultura.
NOVENO. Con fecha 11 de abril de 2000, la Asociación de Diplomados Universitarios en Logopedia presenta un borrador de anteproyecto en el que se establece que la integración en el colegio será obligatoria para el ejercicio profesional de la logopedia, pudiendo integrarse en él los que tengan la correspondiente diplomatura universitaria y, durante los dos primeros años de funcionamiento del Colegio, aquellos que tengan titulación universitaria, formación universitaria específica en logopedia de duración no inferior a 1/3 de la de los estudios de la diplomatura, 7 años de experiencia y superen una prueba de aptitud establecida por una comisión habilitadora del colegio con un Diplomado en Logopedia como Presidente y con expertos de reconocido prestigio.
DÉCIMO. Se redacta un segundo borrador, de fecha 5 de mayo de 2000, en el que se incluye la habilitación profesional y la posibilidad de integración transitoria en términos similares a los de la propuesta de la Asociación de Logopedas de España, que es remitido para alegaciones a los Colegios Oficiales de Psicólogos, Médicos, Auxiliar Técnico Sanitario y Diplomado Universitario en Enfermería, Doctores y Licenciados, Logopedas de Cataluña, Universidad de Murcia, Universidad Politécnica de Cartagena, Consejería de Educación y Universidades de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y a las dos asociaciones comparecidas en el procedimiento.
DÉCIMOPRIMERO. Entre el 19 de mayo y el 25 de julio de 2000, se reciben diversos escritos de alegaciones entre los que destacan el de la Asociación de Logopedas de España, que propone añadir al artículo 3 un párrafo en el que se exprese que la incorporación al Colegio será obligatoria para el ejercicio de la profesión de logopeda, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley 2/74, de 13 de febrero, de Colegios Profesionales (LCP) en la redacción dada por la Ley 7/97, de 14 de abril, de Medidas Liberalizadoras en Materia de Suelo y Colegios Profesionales, así como modificaciones concretas concernientes a la titulación exigida en los supuestos de integración transitoria antes referidos.
La Asociación de Diplomados Universitarios en Logopedia señala lo siguiente:
a) Que debe especificarse que la convalidación u homologación referida en el artículo 3 del borrador debe serlo respecto a dicha diplomatura universitaria, lo que no queda claro.
b) Que la comisión gestora prevista en la Disposición Transitoria Primera debe incluir, al menos, un profesional de reconocido prestigio independiente de la asociación promotora y un representante designado por la Administración.
c) Que se excluya de la posibilidad transitoria de integración a los que tengan el título de profesor (o maestro), especialidad de audición y lenguaje, expedido por el Ministerio de Educación.
d) Que se precise que la experiencia requerida ha de ser en el campo de la logopedia, lo que deberá acreditarse mediante el Impuesto de Actividades Económicas o contrato laboral donde conste su dedicación a dicha actividad.
DÉCIMOSEGUNDO. El 31 de agosto siguiente se redacta la memoria económica del anteproyecto, que indica que éste no supondrá ningún compromiso económico para la Consejería de Sanidad y Consumo.
DÉCIMOTERCERO. El 1 de septiembre, el Servicio Jurídico de la Consejería, tras el análisis de las alegaciones presentadas, informa favorablemente el borrador de Anteproyecto, elevando el Consejero en tal fecha una propuesta al Consejo de Gobierno para que establezca las consultas, dictámenes e informes que resulten convenientes, así como sobre los términos de su realización, sin perjuicio de los legalmente preceptivos.
DÉCIMOCUARTO. El 20 de septiembre, el Servicio Jurídico de la Consejería de Presidencia informa, respecto al procedimiento, que no se ha acreditado que la petición venga avalada por la mayoría de los profesionales interesados, prevista en el artículo 4 de LCPMU y, respecto al contenido, que en la Disposición Transitoria Cuarta, punto dos, debe concretarse que la experiencia lo sea específicamente en el campo de las perturbaciones y patologías del lenguaje y la audición.
DÉCIMOQUINTO. El 22 de septiembre el Consejo de Gobierno dispone que, a los efectos previstos en el artículo 22 de la Ley estatal 50/97, de 27 de noviembre, de Organización, Competencia y Funcionamiento del Gobierno (LG), se solicite el Dictamen del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12.2 de la Ley 2/97, de 19 de mayo (LCJ).
DÉCIMOSEXTO. El 5 de octubre de 2000 tiene entrada en este Consejo Jurídico un oficio del Consejero por el que solicita el preceptivo dictamen, acompañando el expediente, extracto e índice reglamentarios.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA. Carácter del Dictamen.
El presente dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre un Anteproyecto de ley regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.2 LCJ.
SEGUNDA. Procedimiento.
El artículo 4 LCPMU establece que «para el caso del ejercicio de la iniciativa legislativa por el Consejo de Gobierno, el correspondiente anteproyecto de ley de creación de un nuevo colegio profesional se elaborará por la Consejería cuyas competencias guarden relación directa con la profesión respectiva, a petición mayoritaria de los profesionales interesados y previa audiencia de los colegios profesionales existentes que puedan verse afectados».
Es aplicable además, con carácter supletorio, lo dispuesto en el artículo 22 LG sobre tramitación de los proyectos de ley.
A) Por lo que se refiere al requisito de la petición por la mayoría de profesionales afectados establecida en la LCPMU, cuestión que ha suscitado algún comentario en la tramitación del procedimiento, hay que decir que, aun cuando no se haya podido determinar la existencia de dicha mayoría por no aportarse un listado de «los profesionales afectados» (esto es, los que tengan el domicilio profesional único o principal en la Región de Murcia), la Consejería, a la vista de la dificultad en determinar la existencia de la totalidad de dichos profesionales y ante el hecho cierto de que se presentaron 44 peticiones refrendadas con documentos que, en principio, demostraban la realización de tal actividad laboral en la Región, estimó que ello era suficiente para ejercer su competencia de tramitación del Anteproyecto.
Este requisito de la mayoría (por cierto, no contemplado en el artículo 4.1 LCP), será de difícil operatividad en la práctica debido a la consiguiente dificultad en obtener un listado oficial al efecto que, por lo general y sin perjuicio de casos particulares en los que exista algún listado específico en la materia, sólo podrían obtenerse de la Administración de la Seguridad Social (fichero general de afiliaciones) o tributaria (fichero de altas en el Impuesto de Actividades Económicas), y siempre que en ellos se especificara, con la actualización y grado de detalle adecuado, la correspondiente dedicación profesional en la actividad que nos ocupa.
Sin embargo, el acceso a dichos listados por parte de la Administración regional sólo será posible en los términos establecidos en el artículo 21.1 de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal, que, tras la STC 292/00, de 30 de noviembre, sólo permite la cesión de listados para fines históricos, estadísticos o científicos.
Por ello, en el presente caso, la referida exigencia de la petición mayoritaria no puede ser entendida de modo riguroso, sino como la necesidad de que exista un respaldo lo suficientemente relevante y representativo para entender manifestado el interés de los profesionales en la creación del Colegio, lo que puede entenderse acreditado a la vista de la documentación aportada.
B) Respecto a los trámites de audiencia a los colegios profesionales existentes que puedan verse afectados y otras consultas e informes que se estimasen convenientes, hay que realizar dos observaciones:
1. Conforme a lo dispuesto en el artículo 22.2 y 3 LG, tras la elaboración de un primer borrador por el Ministerio (o la Consejería) competente, previa emisión del informe sobre la necesidad y oportunidad la memoria económica y el informe de la Secretaría General, se «elevará el anteproyecto al Consejo de Ministros» (o al Consejo de Gobierno), «a fin de que éste decida sobre los ulteriores trámites y, en particular, sobre las consultas, dictámenes e informes que resulten convenientes, así como sobre los términos de su realización, sin perjuicio de los legalmente preceptivos». Sin embargo, este precepto resulta para este caso supletorio ya que la LCPMU, en su artículo 4, prevé el procedimiento a seguir, atribuyendo la competencia instructora a la Consejería, que ha actuado consecuentemente. No obstante, el Consejo de Gobierno pudo pronunciarse sobre dichas consultas, aunque, a la vista de las practicadas, hay que entender que las consideró suficientes, de modo que sólo le quedó determinar el Dictamen preceptivo de este Consejo Jurídico.
2. Por otra parte, y por lo que atañe a las consultas a los Colegios Profesionales «afectados» a que se refiere el artículo 4 LCPMU, hay que indicar que en el presente supuesto de creación de nuevo colegio se ha dado audiencia a cuantos se estimó pudieran verse afectados. Por razones de carácter territorial no parece que los colegios profesionales de logopedas de otros ámbitos autonómicos ya existentes sean «afectados» en el sentido al que se refiere la LCPMU, pues aquéllos agruparán a quienes tengan un domicilio profesional único o principal en cada Comunidad, sin perjuicio de que puedan ejercer en el resto del Estado sin necesidad de nuevas colegiaciones. Y ello en la hipótesis de que la actividad de logopeda requiera la previa colegiación como requisito para el ejercicio profesional, lo que depende de que previamente dicho ejercicio esté, a su vez, supeditado o condicionado por ley estatal a la posesión de uno o varios títulos, lo que, como veremos en los epígrafes siguientes, no sucede en el caso de la logopedia.
TERCERA. Contenido del Anteproyecto.
El Anteproyecto remitido consta de Exposición de Motivos, cinco artículos, dedicados al objeto de la Ley (art.1), ámbito territorial del Colegio Profesional de Logopedas de la Región de Murcia (art.2), profesionales que agrupa dicho Colegio (art.3), relaciones con la Administración regional (art.4) y régimen jurídico (art.5), cuatro Disposiciones Transitorias sobre una comisión gestora y procedimiento para la aprobación de unos estatutos provisionales del colegio y la convocatoria de una asamblea constituyente (primera), funciones de dicha asamblea (segunda), aprobación de los estatutos definitivos (tercera), e integración en un periodo transitorio de los profesionales que estén en posesión de determinadas titulaciones y diplomas y experiencia en el campo de la logopedia, concluyendo con una Disposición Final sobre entrada en vigor de la Ley.
CUARTA. El título competencial autonómico, la normativa básica estatal en materia de Colegios Profesionales y la LCPMU. Introducción.
Como ya indicó este Consejo Jurídico en su Dictamen 77/99, de 31 de marzo, sobre el Anteproyecto de LCPMU, el artículo 11.10 de nuestro Estatuto, en la redacción dada por la Ley Orgánica 1/98, de 15 de junio, atribuye a la Comunidad la competencia de desarrollo legislativo y ejecución en materia de «Colegios Profesionales y ejercicio de las profesiones tituladas, Cámaras agrarias, de Comercio, Industria y Navegación, Cofradías de Pescadores y demás corporaciones de derecho público representativas de intereses económicos y profesionales».
El análisis del presente Anteproyecto estriba esencialmente en consideraciones competenciales, con la referencia obligada a la legislación básica estatal. El hecho de ser el primer anteproyecto de ley de creación de un colegio profesional que dictamina este Consejo, y ser, además, el primero tras la aprobación de la LCPMU, justifica la extensión del análisis, que comenzaremos con una transcripción necesaria del Dictamen de este Consejo que acompañó a la misma a efectos de sentar criterios básicos.
Señalaba dicho Dictamen 77/99:
«Habría que arrancar de lo dispuesto en el artículo 36 de la Constitución: «La ley regulará las peculiaridades propias del régimen jurídico de los Colegios Profesionales y el ejercicio de las profesiones tituladas. La estructura interna y el funcionamiento de los Colegios deberán ser democráticos», precepto que, en doctrina del Tribunal Constitucional, «contiene fundamentalmente una reserva de Ley» (STC 42/1986), añadiendo que «corresponde a la legislación estatal fijar los principios y reglas básicas a que han de ajustar su organización y competencias las Corporaciones de derecho público representativas de intereses profesionales» (STC 76/1983).
La expresada legislación estatal queda integrada: por la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de Colegios Profesionales, modificada por la Ley 74/1978, de 26 de diciembre y, recientemente, por la Ley 7/1997, de 14 de abril, de medidas liberalizadoras en materia de suelo y de Colegios Profesionales; y por el artículo 15, apartados 2 y 3, de la Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico.
Tiene expreso carácter básico la regulación introducida por la citada Ley 7/1997, en cuanto reconoce la sujección del ejercicio de las profesiones colegiadas al régimen de libre competencia; establece que el indispensable requisito de colegiación deberá únicamente realizarse en el Colegio territorial correspondiente al domicilio del profesional, y elimina la potestad de los Colegios Profesionales para fijar honorarios mínimos, si bien podrán establecer baremos de honorarios orientativos. Dicho carácter básico, proclamado respecto a la nueva regulación, se silencia en cuanto al resto del articulado, vigente y no modificado, de la Ley 2/1974, circunstancia a la que es sensible la legislación autonómica producida en la materia, ya por «la falta de una ley postconstitucional, que afronte de forma acabada la definición de aquello que es básico» (Exp. Mot. Ley 10/1998, de 14 de diciembre, Islas Baleares), o porque «el carácter preconstitucional de la Ley de Colegios Profesionales dificulta, a pesar de las modificaciones posteriores, la precisión de las normas que tienen el carácter de legislación básica, lo que introduce un elemento de inseguridad a la hora de regular las particularidades del régimen colegial» (Exp. Mot., Ley 19/1997, de 11 de julio, Madrid).
Ahora bien, tal falta de concreción expresa de lo básico, no impide el ejercicio de la competencia de desarrollo legislativo, ya que, como estableció el Tribunal Constitucional en sus Sentencias de 28 de julio de 1981 y 28 de enero de 1982, «las normas no son básicas por el mero hecho de estar contenidas en una Ley y ser en ellas calificadas como tales, sino que lo esencial del concepto de bases es su contenido», constituido por la regulación del interés general, a definir siempre por la normativa nacional o supraautonómica; fuera de este campo, el desarrollo legislativo tenderá -dentro siempre de aquel marco- a la cobertura del «interés respectivo» (artículo 137 CE) de cada Comunidad Autónoma.»
Fruto de la competencia autonómica fue la LCPMU, que completó el régimen jurídico general de los colegios profesionales de ámbito regional o infrarregional. Y es conveniente señalar ya que si el Anteproyecto se ve obligado a respetar las bases estatales en la materia (luego veremos cuáles son en aspectos tan decisivos como la naturaleza jurídica de las profesiones sobre las que puede incidir un colegio profesional y la colegiación como requisito de ejercicio de dichas profesiones), no ocurre lo mismo con la LCPMU, por la obvia razón de que el legislador autonómico puede modificar o excepcionar dicha Ley mediante otra posterior.
Se pone de relieve esta circunstancia por el hecho de que el artículo 3.3 LCPMU establece que «no podrá crearse un nuevo colegio profesional respecto de aquellas actividades cuyo desarrollo no esté legalmente condicionado a estar en posesión de una determinada titulación oficial» y, como ya hemos avanzado, la logopedia no se encuentra dentro de este supuesto, pues ni el Real Decreto 2073/95 antes citado, que modifica al 1665/91, de 25 de octubre, tiene el rango legal constitucionalmente requerido al efecto ni, además, el concepto de «profesión regulada» que el mismo predica de, entre otras profesiones, la de logopeda, equivale a profesión «titulada» en el sentido que le da el Tribunal Constitucional, lo que se advertirá al contrastar este último Real Decreto con la Directiva 89/48 CEE, del Consejo de las Comunidades Europeas, de 21 de diciembre de 1988, cuya trasposición es su único objeto.
Ello supondrá, como luego razonaremos, la imposibilidad de establecer la colegiación de los logopedas como requisito necesario para el ejercicio de su actividad, sin perjuicio de que entendamos que se respetan las bases estatales si se configura la colegiación como voluntaria, pues su obligatoriedad y configuración como requisito de ejercicio profesional sólo puede predicarse de las profesiones legalmente reservadas a la posesión de determinados títulos oficiales, siendo este el alcance que ha de darse al artículo 3 LCP. Tal carácter voluntario de la colegiación de los logopedas supondría, si se aprobara la ley, una excepción a lo establecido con carácter general en el citado artículo 3.3 LCPMU, lo que deberá llevar a una previa reflexión sobre la conveniencia de elevar el proyecto de ley a la Asamblea Regional, siendo recomendable, de persistir en la idea, una justificación adecuada en la Exposición de Motivos.
QUINTA. La configuración jurídica de los colegios profesionales a la luz de la Constitución. Posibles límites al legislador estatal. La relación entre adscripción obligatoria y profesión reservada.
A. La configuración jurídica de los colegios profesionales a la luz de la Constitución.
El Tribunal Constitucional se ha pronunciado en repetidas ocasiones sobre la incidencia que la Constitución (art. 36) puede tener sobre la ley prevista:
- STC 386/93, de 23 de diciembre:
«No hay en la Constitución ningún precepto que establezca, a favor de los Colegios Profesionales, una concreta reserva material indisponible para el legislador, ni tampoco materias consustanciales a los Colegios Profesionales.»
- STC 330/94, de 15 de diciembre:
«....Interesa recordar que la Constitución no impone en su art. 36 un único modelo de Colegio Profesional. Bajo esta peculiar figura con rasgos asociativos y corporativos pueden englobarse por el legislador estatal, en ejercicio de su competencia para formalizar normas básicas de las Administraciones públicas ex art. 149.1.18 de la Constitución, situaciones bien distintas como son las que corresponden al ejercicio de funciones públicas en régimen de monopolio o de libre concurrencia en el mercado como profesión liberal, y con colegiación forzosa o libre. Del mismo modo, no tiene por qué erigirse, en los supuestos legales de colegiación voluntaria, una inexistente obligación constitucional de colegiarse, en un requisito habilitante para el ejercicio profesional. Y es asimismo posible que los Colegios profesionales asuman la defensa de actividades profesionales que no configuren, en realidad, profesiones tituladas. Todos estos extremos pueden ser regulados libremente por el legislador estatal, desarrollando el art. 36, y con cobertura competencial en el art. 149.1.18, ambos de la Constitución. Además, según dijimos en la STC 132/1989 (fundamento jurídico 8), las excepciones al principio general de la libertad de asociación han de justificarse, cuando se obligue al individuo a integrarse forzosamente en una agrupación de base asociativa, por la relevancia del fin público que se persigue, así como por la dificultad de obtener ese fin sin recurrir a la adscripción forzosa al ente corporativo.»
B. La relación entre adscripción obligatoria y profesión reservada.
- STC 194/98, de 1 de octubre:
«Los Colegios Profesionales constituyen una típica especie de corporación, reconocida por el Estado, dirigida no sólo a la consecución de fines estrictamente privados, lo que podría conseguirse con la simple asociación, sino esencialmente a garantizar que el ejercicio de la profesión -que constituye un servicio al común- se ajuste a las normas o reglas que aseguren tanto la eficacia como la eventual responsabilidad en tal ejercicio, que, por otra parte, ya ha garantizado en principio el Estado con la expedición del título habilitante.
(....)
Por otra parte, y como también se recuerda, en la resolución que venimos citando, «el legislador, al hacer uso de la habilitación que le confiere el art. 36 C.E., deberá hacerlo de forma tal que restrinja lo menos posible y de modo justificado, tanto el derecho de asociación (art. 22) como el de libre elección profesional y de oficio (art. 35) y que al decidir, en cada caso concreto, la creación de un Colegio Profesional, haya de tener en cuenta que, al afectar la existencia de éste a los derechos fundamentales mencionados, sólo será constitucionalmente lícita cuando esté justificada por la necesidad de servir un interés público» (fundamento jurídico 5).
(.....)
«Junto a ese requisito, la Constitución exige que sea el legislador quien deba determinar qué profesiones quedan fuera del principio general de libertad, valorando cuáles de esas profesiones requieren, por atender a los fines mencionados, la incorporación a un Colegio Profesional, así como, en su caso, la importancia que al respecto haya de otorgar a la exigencia de una previa titulación para el ejercicio profesional.
(.....)
En efecto, como hemos dicho, la exigencia de adscripción forzosa a un Colegio Profesional supone, de un lado, una limitación al principio general de libertad y, más en concreto, del libre ejercicio de la profesión y, de otro, una excepción a la regla general de libertad negativa de asociación.»
Como puede verse, el Tribunal Constitucional establece unos criterios, inferidos de la Constitución, a partir de los cuales se configura el fenómeno corporativo:
1º) No es inherente a la institución de los colegios profesionales ni la adscripción obligatoria, como requisito para el ejercicio profesional, ni que sólo puedan agrupar a profesionales titulados (en el sentido que a la profesión titulada le dió el propio Tribunal en sus Sentencias 83/84, 42/86 y 111/93, esto es, aquellas cuyo ejercicio se condiciona a la posesión de un determinado título universitario).
2º) El principio general de libertad en el ejercicio del derecho de asociación y de elección de profesión supedita la adscripción colegial obligatoria a la previa existencia de intereses públicos relevantes que no pudieran conseguirse satisfactoriamente sin dicha adscripción forzosa.
3º) Tal adscripción forzosa está vinculada a la previa reserva de una actividad profesional a la posesión de un título habilitante, ya sea académico (universitario -lo que configura la profesión como «titulada»- o no) o a otro título oficial, de carácter no académico, pero igualmente habilitante. Esta distinción entre títulos académicos y oficiales aparece nítidamente perfilada en el artículo 403 del vigente Código Penal a los efectos de intrusismo.
La configuración de la colegiación forzosa como requisito de ejercicio profesional se presenta, así, como una determinación necesariamente posterior a la previa calificación de la profesión como reservada, o lo que es lo mismo, supeditada a la posesión de un título académico o administrativo, siendo usual que sea en una misma norma en donde se establezcan ambas determinaciones. Esas normas han sido de muy diversa naturaleza y rango antes de la vigente Constitución, incluyendo reglamentos y estatutos de colegios profesionales, pero han de ser necesariamente de rango legal tras la promulgación de la Carta Magna. Y, como veremos seguidamente, según se condicione el ejercicio profesional a la posesión de títulos académicos u oficiales, la competencia corresponderá al Estado, en el primero de los casos, y al Estado o a las Comunidades Autónomas, según su título competencial sectorial, en el segundo.
4º) Por último, de la doctrina constitucional expuesta se desprende que se admite la colegiación voluntaria para aquellos supuestos en que, existiendo fines de interés público que justifiquen la creación, mediante ley, de un colegio al que se encomienden funciones de protección de los intereses de los destinatarios de los servicios profesionales, esos fines públicos no sean lo suficientemente relevantes como para exigir la colegiación forzosa.
SEXTA. La interpretación del artículo 3.2 LCP como base del régimen jurídico de los colegios profesionales.
A partir de los criterios constitucionales expuestos, hemos de afirmar que el artículo 3.2 LCP es constitucionalmente básico en la medida en que se interprete que tal precepto se refiere a profesiones que hayan sido reservadas, bien por norma preconstitucional, bien por ley postconstitucional, a la posesión de un determinado título académico u oficial. Estas dos clases de titulaciones, antes referidas, serían aquellas respecto de las cuales sus poseedores deberían colegiarse si se crea el colegio de la titulación correspondiente, salvo que no existan funciones públicas de relevancia que encomendar al colegio como para justificar la obligatoriedad de la colegiación.
La doctrina constitucional, así como la actividad legislativa del Estado posterior a la LCP, da pie a entender a su vez que, aun cuando no lo contemple el citado artículo, será posible la creación de colegios profesionales de adscripción voluntaria cuando se justifique la creación de una corporación de derecho público para conseguir fines de interés público (en la medida en que se dirijan a proteger de algún modo los derechos de los destinatarios de la actividad profesional de que se trate), pero que no sean lo suficientemente relevantes como para exigir la adscripción obligatoria para el ejercicio profesional. Esto es lo que puede acontecer, entre otros posibles casos, en aquellos en que existan profesionales con títulos académicos u oficiales cuya obtención confiere simplemente una especialización profesional, una mayor preparación en la actividad de que se trate, pero que no está legalmente reservada a la posesión de aquéllos. Esto es, actividades de ejercicio libre pero en las que el profesional puede ostentar una preparación especial acreditada por esos títulos. Esta diferencia entre profesión legalmente reservada y profesión libre realizada ostentando un título académico u oficial es esencial, puesto que la logopedia se encuentra en este segundo grupo, como luego veremos.
Así, hay que resaltar que el Estado ha creado ya colegios profesionales de adscripción voluntaria (Ley 73/78, de 26 de diciembre, de creación del Colegio Oficial de Geólogos, en relación con una actividad profesional legalmente no reservada) o ha suprimido la colegiación obligatoria existente (Ley 9/92, de 30 de abril, de Mediación de Seguros Privados, en relación con una actividad profesional, la de corredor de seguros, condicionada legalmente a la obtención de un título oficial no académico y exceptuando así en este caso la colegiación obligatoria aunque la profesión esté reservada).
Asímismo, la Comunidad Autónoma del País Vasco se ha hecho eco de tal opción y prevé la creación de colegios profesionales de adscripción voluntaria, estableciendo en la Exposición de Motivos de su Ley 18/97, de 21 de noviembre, que «En coherencia con los postulados constitucionales, la polémica cuestión de la pertenencia obligatoria a un colegio profesional se regula partiendo de un principio general de remisión a lo que se contemple, en función del interés público afectado, tanto en la propia ley de creación del colegio como en los estatutos respectivos, sin establecer una regla fija para todas las profesiones, dada la variedad de situaciones existentes.»
Por su parte, la Ley 10/98, de 14 de diciembre, de las Islas Baleares, establece la obligatoriedad «en los casos previstos por la legislación básica del Estado» (artículo 16.1), sin determinar cuáles sean éstos, vista la variedad de supuestos que pueden darse. Y la Ley 1/88, de 26 de febrero, de Cataluña, convirtió en voluntaria la inicial obligatoriedad de afiliación al Colegio Profesional de Periodistas de esa Comunidad Autónoma.
SÉPTIMA. La competencia exclusiva estatal para establecer las profesiones tituladas. La competencia de las Comunidades Autónomas para reservar ciertas actividades profesionales a la posesión de títulos no académicos universitarios.
Como dejamos apuntado en un epígrafe anterior, dentro de las profesiones reservadas cabe diferenciar entre las tituladas y las que no lo son. A los efectos de distribución competencial la STC 122/89, de 6 de julio, estableció la diferencia entre unas y otras:
«La competencia que los órganos centrales del Estado tienen para regular las condiciones de obtención, expedición y homologación de los títulos profesionales se vincula directamente a la existencia de las llamadas profesiones tituladas, concepto éste que la propia Constitución utiliza en el art. 36, y que implícitamente admite, como parece obvio, que no todas las actividades laborales, los oficios o las profesiones en sentido lato son o constituyen profesiones tituladas. Como ha declarado este Tribunal en la STC 83/1984, tales profesiones tituladas existen cuando se condicionan determinadas actividades «a la posesión de concretos títulos académicos», y en un sentido todavía más preciso, la STC 42/1986 define las profesiones tituladas como aquellas «para cuyo ejercicio se requieren títulos, entendiendo por tales la posesión de estudios superiores y la ratificación de dichos estudios mediante la consecución del oportuno certificado o licencia». Según señalábamos en esta última Sentencia, corresponde al legislador, atendiendo a las exigencias del interés público y a los datos producidos por la vida social, determinar cuándo una profesión debe pasar a ser profesión titulada, y no es dudoso que, con arreglo al texto del art. 149.1.30 de la Constitución, es el legislador estatal quien ostenta esta competencia exclusiva.
Hechas las precisiones anteriores y delimitado así el alcance de la norma constitucional que se acaba de examinar, resulta obligado señalar, como consecuencia natural de cuanto antecede, que la sujeción a determinadas condiciones o el cumplimiento de ciertos requisitos para poder ejercer una determinada actividad laboral o profesional es cosa bien distinta y alejada de la creación de una profesión titulada en el sentido antes indicado. Es así posible que, dentro del respeto debido al derecho al trabajo y a la libre elección de profesión u oficio (art. 35 de la Constitución), y como medio necesario para la protección de intereses generales, los poderes públicos intervengan el ejercicio de ciertas actividades profesionales, sometiéndolas a la previa obtención de una autorización o licencia administrativa o a la superación de ciertas pruebas de aptitud. Pero, como se acaba de señalar, la exigencia de tales requisitos, autorizaciones, habilitaciones o pruebas no es en modo alguno, equiparable a la creación o regulación de los títulos profesionales, a que se refiere el art. 149.1.30 de la Constitución, ni guarda relación con la competencia que este precepto constitucional reserva al Estado».
Así pues, el condicionamiento o reserva de una profesión a la posesión de un título académico superior, esto es, universitario (STC 111/93), corresponde en exclusiva al Estado ex artículo 149.1.30º CE. El condicionamiento de una actividad profesional a otros requisitos, especialmente un título administrativo habilitante (lo que hemos llamado «título oficial», a secas), corresponderá al Estado o a las Comunidades Autónomas según el título competencial sectorial que les autorice a intervenir en dicha actividad profesional. En todos los casos, el principio de legalidad material que se proyecta sobre toda limitación postconstitucional al libre ejercicio profesional hace que esa reserva de actividad deba efectuarse por norma con rango de ley.
OCTAVA. La logopedia como profesión no titulada. Análisis del concepto de profesión «regulada» establecido en el Real Decreto 1665/91.
A partir de las anteriores consideraciones ha de entrarse ahora en el análisis de la naturaleza de la actividad de logopeda, confrontando la configuración que de ella se desprende del Anteproyecto con el sistema de reparto competencial expresado.
Así, a la vista del artículo 3 y de la Disposición Transitoria Cuarta del texto que examinamos, se deduce con claridad, que se toma como presupuesto, que la logopedia es una profesión titulada, pues en el primero de los artículos se establece como regla general que el colegio agrupará a los Diplomados Universitarios en Logopedia y titulados homologados con los que posean dicha titulación académica. En la misma Disposición Transitoria se establece un régimen jurídico por el que, mediante la integración en el colegio de personas que no posean esa titulación académica, se les posibilita el ejercicio profesional, estableciendo los títulos y los demás requisitos que, al habilitar para el ejercicio profesional, pueden entenderse a efectos prácticos como una homologación con el título universitario que, de modo general y permanente, es el determinante de la agrupación colegial.
Sin embargo, el presupuesto del que se parte es erróneo. En efecto, como hemos dicho, para que exista válidamente una profesión titulada es necesaria una norma preconstitucional o una ley postconstitucional estatal que reserve su ejercicio a la posesión de un título universitario. Creada la titulación universitaria en logopedia mediante Real Decreto 1419/91, de 30 de agosto, se constata que no existe ley estatal al efecto, como sí la hay para otras profesiones de reciente aparición, como los protésicos o los higienistas dentales (Ley 10/86, de 17 de marzo).
La Consejería proponente y la Asociación de Diplomados Universitarios en Logopedia aducen, como prueba de la configuración de la profesión como titulada, que el Real Decreto 1665/91, de 25 de octubre, sobre reconocimiento de títulos de enseñanza superior de nacionales de Estados miembros de la Unión Europea, que exijan una formación superior mínima de tres años, modificado por el Real Decreto 2073/95, de 22 de diciembre, incluye a la logopedia entre las profesiones que son calificadas como «reguladas» [artículo 2,h) de este último Real Decreto], que son aquellas «para cuyo acceso, ejercicio o alguna de sus modalidades de ejercicio se exija directa o indirectamente un título y constituyan una profesión en un Estado miembro» [artículo 1,b) Real Decreto 1665/91].
Sin embargo, dicho Real Decreto, cuyo objetivo confesado es «aprobar las normas que permitan aplicar en España lo previsto en la indicada Directiva» (Exposición de Motivos, refiriéndose a la Directiva 89/48 CEE, del Consejo, de 21 de diciembre de 1988), traspone sólo parcialmente los términos de la citada Directiva, lo que puede inducir al error (y así parece haberlo hecho) de pensar que el concepto de profesión «regulada» establecido en dicho Real Decreto equivale al de profesión «reservada».
En efecto, junto a la evidente insuficiencia de rango del citado reglamento para reservar actividades profesionales a la posesión de títulos, un examen atento de la citada Directiva revela que el concepto que emplea de profesión regulada abarca tanto a las que hemos llamado reservadas como a las libres en las que el profesional posee un título o diploma que acredita su cualificación o preparación, pero sin que tal título se haya configurado como necesario para el ejercicio de la profesión.
Así, en la Exposición de Motivos de la Directiva se dice que «conviene definir en particular la noción de actividad profesional regulada con el fín de tener en cuenta las diferentes realidades sociológicas nacionales; que debe considerarse como tal no sólo la actividad profesional cuyo acceso esté sometido en un Estado miembro a la posesión de un título, sino también aquella cuyo acceso sea libre, cuando se ejerza gracias a un diploma profesional reservado a quienes reúnan determinadas condiciones de cualificación».
Coherente con tal finalidad, su artículo 1, d) incluye dentro del concepto de «actividad profesional regulada», además de las actividades «sometidas» directa o indirectamente a la posesión de un título (que es donde se queda el citado Real Decreto al trasponer la Directiva), aquellas otras realizadas al amparo de un título profesional en la medida en que sólo se autoriza a «ostentar» dicho título a quienes se encuentren en posesión del creado por disposiciones legales, reglamentarias o administrativas.
Así, en el artículo 3 se alude al primero de los supuestos, esto es, al de las profesiones «reservadas», para establecer que un Estado no podrá denegar a un nacional de otro Estado miembro el acceso a la profesión, o su ejercicio en las mismas condiciones que a sus nacionales, cuando el solicitante reuna determinados requisitos, que enumera. Por su parte, en el artículo 7 se reconoce el derecho a «ostentar» el título profesional del Estado miembro de acogida, lo que abarca tanto a los títulos que posibilitan legalmente el ejercicio profesional como a los que sólo acreditan la superación de unos estudios. Se trata así de una Directiva que regula el reconocimiento de títulos de dos clases: los que son condición de acceso a la profesión y los que se ostentan como prueba de cualificación pero siendo la actividad profesional libre.
A la luz de la Directiva puede comprenderse, pues, que cuando el Real Decreto 1665/91 enumera como «reguladas» una serie de profesiones, está incluyendo tanto las «reservadas» conforme a los requisitos que para ello establece el ordenamiento español (mediante ley, tras la Constitución), como aquellas otras en las que la Administración educativa ha establecido unas enseñanzas conducentes a la obtención de un título que acredita una cualificación, y que se impide usar al que no lo tiene, bajo protección penal (art. 637 Código Penal), pues, aunque no sea habilitante para el ejercicio de una profesión reservada, el titulado se ampara en él para atribuirse una determinada preparación.
La diferencia entre profesión reservada a uno o varios títulos y la simple aprobación de éstos ha sido reiterada por el Tribunal Supremo. Así, en su Sentencia de 12 de mayo de 1998, Sala 3ª, referida a titulaciones de formación profesional, pero extensible a cualesquiera otras, indicó lo siguiente: «SEGUNDO.- Para una mejor comprensión de la respuesta que se dará a la pretensión deducida, conviene recordar ahora algunas de las precisiones y razonamientos que este Tribunal Supremo (entre otras en sus Sentencias de 10 y 17 marzo, 14 y 23 mayo, 4 y 9 junio, 9 octubre y 19 y 27 noviembre 1997, así como en las más recientes de 19 enero y 27 abril 1998), ha tenido ya ocasión de hacer al decidir recursos interpuestos contra varios Reales Decretos en los que se establecen títulos correspondientes a estudios de formación profesional, así como las enseñanzas mínimas de cada uno de ellos. En concreto, lo siguiente:
A) En esas normas se ha hecho uso de la habilitación conferida por el artículo 35.1 de la Ley Orgánica 1/1990, de 3 octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo (LOGSE), a cuyo tenor: El Gobierno, previa consulta a las Comunidades Autónomas, establecerá los títulos correspondientes a los estudios de formación profesional, así como las enseñanzas mínimas de cada uno de ellos.... (...)
D) En las normas reglamentarias que han establecido los títulos correspondientes a los estudios de formación profesional, así como las enseñanzas mínimas de cada uno de ellos, que desde la perspectiva que acaba de indicarse se han sometido al control de este Tribunal, se ha apreciado que en ellas no se define una o unas profesiones cuya posibilidad de ejercicio se subordine jurídicamente a la posesión del título que establecen; dicho muy sintéticamente, lo que se hace es definir y organizar las enseñanzas mínimas que conducen a su obtención y definir cuál es el perfil profesional asociado al título, es decir, las acciones o realizaciones profesionales, con valor y significado en el empleo que cabe esperar de quienes obtengan el título. El efecto jurídico de la norma se limita por tanto a regular el derecho al título, que se adquiere por la superación de las específicas enseñanzas que se establecen y organizan, y a reconocer como inherente a él unas determinadas capacidades profesionales. No se regula el ejercicio de una profesión titulada, esto es, de un empleo, facultad u oficio que deja de ser libre por quedar su ejercicio subordinado a la posesión de un título, ni se penetra por tanto en el ámbito jurídico constitucionalmente reservado a la ley.»
Este es el caso de la logopedia, cuya Diplomatura Universitaria, conforme al artículo 1.1 del Real Decreto 1496/87, de 6 de noviembre, sobre obtención, expedición y homologación de títulos universitarios, tiene efectos universitarios plenos y habilitará para el ejercicio profesional de acuerdo con la normativa vigente, aclarando su artículo 6.2 que esa habilitación deberá ser otorgada por las «disposiciones legales correspondientes», leyes que, visto el carácter universitario de la titulación, han de ser estatales, como antes se dijo, y que no existen en la actualidad, por lo que la logopedia no puede considerarse profesión titulada ni la Comunidad Autónoma tiene competencias para configurarla ni para crear un colegio profesional de logopedas cuya integración sea obligatoria y necesaria para el ejercicio de la profesión.
Así pues, las normas invocadas por los promotores no constituyen fundamento jurídico suficiente para la finalidad que persiguen. Se trata tan solo de una homologación de títulos en el ámbito europeo. La constitución de una reserva profesional al título de logopeda, dada la doctrina del TC ya reseñada, habría exigido una trasposición mediante Ley que, expresamente y con fundamento en el interés público, hubiera realizado tal determinación como vía idónea para su validez en el derecho interno, cuestión que, en todo caso, rebasaría el ámbito material de la Directiva.
NOVENA. Improcedencia de la colegiación obligatoria. La colegiación voluntaria.
La consecuencia que se deriva de lo anterior es que el Anteproyecto debe excluir expresamente la determinación de colegiación obligatoria, que solicita la Asociación de Logopedas de España, y para evitar tal prescripción, derivada de los artículos 3.3 y 6.2 LCPMU, ha de establecerse en el artículo 3 del Anteproyecto que la integración será voluntaria hasta que, mediante ley estatal, se configure la profesión como titulada.
A partir de esta nueva visión del Anteproyecto, es claro que, si se aprueba con la indicada determinación, modificará, al menos para este caso, lo establecido en el citado artículo 3.3, al crearse un colegio profesional respecto de una profesión no reservada, e interpretando, además, el artículo 6.2 de igual modo que el 3.2 LCP, esto es, como antes dijimos, entendiendo que el requisito de la colegiación obligatoria se refiere sólo a profesiones legalmente reservadas y que no impide crear colegios de adscripción voluntaria en el resto de profesiones si existen motivos de interés público que justifican la creación del colegio como instrumento necesario para la defensa de los intereses de los destinatarios de los servicios profesionales.
Obviamente, el carácter voluntario de la integración minorará en cierta medida la naturaleza jurídico-pública del colegio, pues supondrá que las facultades de ordenación de la profesión, deontología, régimen disciplinario, etc., sólo serán aplicables a los profesionales que libremente se colegien, en un acto de «autorregulación» que puede beneficiar su imagen pública. No obstante, la condición de corporación de derecho público (en la medida en que la creación del colegio se realiza por ministerio de la ley) frente a las actuales asociaciones, reforzaría la legitimidad de las acciones jurisdiccionales o administrativas en defensa del debido uso de las titulaciones que cualifican el ejercicio de la profesión, y lo configuraría como el interlocutor más idóneo con las Administraciones Públicas, incluida la universitaria, a los efectos de las relaciones de cooperación y colaboración que se estimara conveniente entablar para la adecuada protección tanto de los consumidores como de los profesionales a los que agrupara. No obstante, tales circunstancias deben ser ponderadas por la Consejería en cuanto es el órgano competente para decidir la elevación del Anteproyecto al Consejo de Gobierno, sin que este Consejo Jurídico deba pronunciarse sobre la conveniencia de la ley, a la luz de las Consideraciones expuestas.
DÉCIMA. Observaciones al resto del Anteproyecto.
Sin perjuicio de lo anterior, han de hacerse, en todo caso, ciertas observaciones al texto.
- Exposición de Motivos.
Debe contener actualizada la cita al Estatuto de Autonomía.
- Artículo 4.
Debe eliminarse el último inciso («o, en su caso,....»), pues con la mención genérica que le precede se da cumplida respuesta a los cambios organizativos que pudieran producirse, que es la justificación que se aduce para incluirlo.
- Disposición Transitoria Primera.
Vista la existencia de dos colectivos agrupados en asociaciones distintas y con pretensiones diversas en lo que atañe a la situación de los diferentes titulados que se dedican a la logopedia (recuérdense sus contrapuestas alegaciones, expuestas en los antecedentes), no parece justificado que el Anteproyecto conceda a una de ellas la facultad de aprobar los estatutos provisionales del colegio, en los que se regulará el censo que determinará la condición de colegiado y el funcionamiento de la asamblea colegial constituyente.
El hecho de que la Asociación de Logopedas de España haya sido la solicitante de la creación del colegio no justifica tal determinación, no sólo porque no se ha llegado a acreditar que agrupa a la mayoría de logopedas ejercientes en la Región, sino porque, aun cuando así fuera, ello no justificaría el olvido de otro colectivo, legalmente constituido en asociación, que debe hacerse oír desde este primer estadio de la constitución del colegio. Téngase en cuenta que si el único requisito exigido por el artículo 36 de la Constitución es que la estructura y el funcionamiento de los Colegios Profesionales debe ser democrático, tal principio debe inspirar y estar presente en todas las fases de la constitución de los colegios. Por ello, parece más conveniente que se disponga que sea la Consejería la que compruebe la presencia en la comisión gestora de representantes de todas las asociaciones interesadas, en la proporción que estime más adecuada en razón de la implantación de cada una de ellas. Y, para evitar abusos por la posible posición dominante de una de ellas, establecer que los estatutos provisionales deberán ser aprobados por la Consejería, al igual que se dispone para los estatutos definitivos, oídos los colectivos implicados, dada la trascendencia que aquéllos pueden tener en este momento inicial de constitución del colegio. Todo ello debería preverse en esta Disposición Transitoria Primera y con la mayor claridad, para evitar posteriores dudas y litigios.
- Disposición Transitoria Cuarta.
A partir de las consideraciones precedentes, debería replantearse en todo caso hasta qué punto podría mantenerse esta Disposición en los términos en que está actualmente redactada. En efecto, eliminada, por razones de índole competencial, la posibilidad de que mediante el Anteproyecto se pueda configurar indirectamente a la logopedia como profesión titulada, es claro que tampoco puede ser operativa dicha Disposición Transitoria a los efectos de habilitar u homologar a los profesionales que tengan la titulación y experiencia allí previstas con la Diplomatura Universitaria en Logopedia, pues tal homologación no sólo corresponde al Estado ex artículo 149.1.30º CE, sino que carece de sentido práctico a los efectos de posibilitar el ejercicio profesional, toda vez que ya hemos razonado que estamos ante una profesión de ejercicio libre.
No obstante, puede ser razonable que, a efectos de delimitar el ámbito subjetivo del colegio, se prevea que puedan integrarse en el mismo los profesionales que estén en posesión de las titulaciones allí consignadas y acrediten dedicarse profesionalmente a la logopedia, pero carece de sentido exigir un determinado periodo de experiencia profesional, pues ello estaba pensado como requisito habilitante para el ejercicio de la profesión en defecto de la Diplomatura Universitaria. Por ello, es más correcto que, para determinar los profesionales que pueden ser incluidos en el censo previsto en la Disposición Transitoria Primera a los efectos de adquirir la condición de colegiados, se exija sólo que el interesado posea alguna de las titulaciones requeridas y, en el caso de las previstas en la Disposición Transitoria Cuarta, que acredite, por cualquier medio admitido en Derecho, que se dedica profesionalmente a actividades de logopeda, sin más.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA. Conforme se desprende de la interpretación que, como norma básica y a la luz de la doctrina constitucional, ha de darse al artículo 3.2 LCP, sólo cabe crear un colegio profesional de adscripción obligatoria para el ejercicio de la correspondiente profesión cuando se trate de una cuyo ejercicio haya sido previamente reservado o condicionado a la posesión de un determinado título oficial, sea académico o no. De lo contrario, sólo puede crearse un colegio profesional de adscripción voluntaria, siempre que existan motivos de interés público que lo aconsejen.
SEGUNDA. La logopedia no puede ser considerada profesión titulada porque no existe norma preconstitucional o ley postconstitucional estatal que, sin perjuicio de otras titulaciones también habilitantes, reserve el ejercicio de tal profesión a la posesión de una titulación académica, no sirviendo a tal efecto lo dispuesto en el Real Decreto 1665/91, por las razones expresadas en la Consideración Octava.
TERCERA. Por todo lo anterior, el Anteproyecto sólo puede configurar el colegio profesional como de adscripción voluntaria, sin que constituya requisito para el ejercicio profesional de la logopedia, en los términos expresados en la Consideración Novena, por lo que debe modificarse en tal sentido el artículo 3 del Anteproyecto si la Consejería interesada, en ejercicio de sus competencias, decide promoverlo en tales condiciones, debiendo entonces la Exposición de Motivos contener la indicación hecha en la Consideración Cuarta, último párrafo, así como modificarse el artículo 4 y las Disposiciones Transitorias Primera y Cuarta, en los términos expresados en la Consideración Décima de este Dictamen.
No obstante, V.E. resolverá.
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