Dictamen 24/02

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Año: 2002
Número de dictamen: 24/02
Tipo: Reclamaciones que en concepto de responsabilidad patrimonial se formulen ante la Administración Regional
Consultante: Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio (2000-2002) (2008-2014)
Asunto: Responsabilidad patrimonial instada por D.ª M.J.S.B. y D. L.C.R. como consecuencia de accidente de circulación.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
La prestación por la Administración de un determinado servicio público, y la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para su prestación, no implica que dicha Administración se convierta en aseguradora universal de todos los riesgos con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, ya que de lo contrario el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 18 de diciembre de 1997, se presentó ante la Dirección General de Carreteras de la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas un escrito de reclamación de responsabilidad patrimonial a instancia de D. L. C. R. y su esposa Dª. M. J. S. B., por los daños materiales sufridos en su vehículo y las secuelas físicas de la conductora del mismo, con motivo de un accidente ocurrido el 18 de diciembre de 1996, en la carretera C-3.319, en dirección a San Javier, solicitando, por el funcionamiento anormal del servicio público y, concretamente, por el mal estado de conservación de la carretera, una indemnización de 1.196.000 pesetas.
El expediente fue sometido al Consejo Jurídico para su preceptivo Dictamen, siendo éste emitido con el número 44/1998 y cuyos antecedentes han de darse aquí por reproducidos. En atención a las consideraciones en él contenidas, el Dictamen concluye indicando la necesidad de retrotraer el procedimiento a la fase anterior a la propuesta de resolución y otorgar un trámite de audiencia a los reclamantes, a fin de que puedan examinar el expediente con el resultado de las pruebas practicadas por la instructora y formular, en su caso, las alegaciones y presentar los documentos y justificaciones que estimen oportunos. Igualmente, se indicaba que, concluido este trámite de audiencia y redactada la propuesta de resolución por la instructora, habría de remitirse todo lo actuado en el procedimiento a este Órgano Consultivo para la emisión de nuevo Dictamen.
SEGUNDO.- Por Orden de 2 de diciembre de 1998 de la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas se desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial presentada por D. L. C. R. y Dª. M. J. S. B., al no constar acreditada la existencia de nexo causal entre los daños y perjuicios sufridos y el funcionamiento del servicio público.
TERCERO.- Interpuesto recurso contencioso-administrativo contra la Orden citada en el antecedente segundo, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, con fecha 28 de septiembre de 1999, dicta auto declarando caducado el recurso por no haber presentado la demanda dentro del plazo.
Sin embargo, con fecha 24 de enero de 2001, y sin que conste en el expediente remitido por la Consejería acto alguno que dejara sin efecto el citado auto, la misma Sala vuelve a requerir la remisión del expediente administrativo relativo al indicado recurso, el cual se desarrolla por sus trámites, terminando por sentencia número 274/2001, de 30 de abril. En dicha sentencia, con estimación del recurso, se anula la Orden de 2 de diciembre de 1998, de la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas, al apreciarse un vicio esencial del procedimiento consistente en la omisión del preceptivo dictamen del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, el cual no se ha emitido sobre el fondo del asunto, sino únicamente en cuanto a la defectuosa tramitación del procedimiento, ordenando en consecuencia que se retrotraigan las actuaciones al trámite de emisión de dictamen por este Órgano Consultivo.
Esta sentencia fija la cuantía del recurso en 2.051.169 pesetas, correspondientes al importe de la reparación del vehículo, 1.835.169 pesetas, más 216.000 pesetas en concepto de indemnización por los días en que la conductora del vehículo estuvo de baja médica. Además se pide el resarcimiento por las secuelas que se determinen en la conductora, con los correspondientes intereses legales.
CUARTO.- Por Orden de 4 de junio de 2001, de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio, dictada en ejecución de sentencia, se anula la Orden de 2 de diciembre de 1998, retrotrayendo las actuaciones hasta el momento en que concluyó la práctica de las pruebas, otorgando nuevo trámite de audiencia a los reclamantes y remitiendo nuevamente el expediente al Consejo Jurídico para que emita Dictamen acerca del fondo del asunto.
Esta Orden es notificada el 19 de junio de 2001, indicando a los reclamantes que el expediente quedaba de manifiesto en la Consejería para que, en el plazo de 10 días, pudieran formular alegaciones y presentar cuantos documentos y justificaciones estimaran pertinentes.
QUINTO.- Con fecha 30 de junio de 2001, último día del plazo concedido, se presenta en oficina de correos escrito de alegaciones al que se acompaña, según los reclamantes, un documento número uno consistente en copia testimoniada del ramo de prueba de la parte recurrente en el recurso contencioso-administrativo 240/1999, tramitado ante el Tribunal Superior de Justicia de Murcia (Sala de lo Contencioso-Administrativo), sin embargo, del examen del expediente remitido por la Consejería consultante se constata la ausencia de dicho documento
SEXTO.- Con fecha 11 de julio de 2001 se elabora propuesta de orden denegatoria de la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por D. L. C. R. y Dª. Mª. J. S. B., al no constar acreditada la existencia de nexo causal entre los daños y perjuicios sufridos y el funcionamiento del servicio público regional de carreteras.
SÉPTIMO.- Con fecha 28 de septiembre de 2001 (Registro de Entrada de 18 de octubre de 2001) se ha recabado de este Consejo Jurídico el preceptivo Dictamen, acompañando el expediente tramitado.
A la vista de estos Antecedentes procede formular las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El Consejo Jurídico ha de ser consultado preceptivamente en las reclamaciones que en concepto de responsabilidad patrimonial se formulen ante la Administración regional, de acuerdo con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.
Los reclamantes se encuentran legitimados para deducir la pretensión indemnizatoria, toda vez que de las pruebas practicadas ha quedado acreditada la existencia de daños en un vehículo cuyo permiso de circulación se encuentra expedido a nombre de D. L. C. R., lo que hace presumir, salvo prueba en contrario, su titularidad. Igualmente, se han aportado al procedimiento diversos documentos que han acreditado la existencia de lesiones físicas en Dª. Mª. J. S. B., en la fecha en que se produjo el accidente de circulación causante de la reclamación patrimonial.
La solicitud se presentó dentro del plazo de un año de producirse el hecho dañoso señalado por el art. 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante LPAC).
El procedimiento tramitado ha seguido, en líneas generales, lo determinado por la LPAC y por el Reglamento de los Procedimientos en Materia de Responsabilidad Patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, con la excepción de los plazos máximos para dictar y notificar la Resolución, motivada entre otras causas por la retroacción de actuaciones, cuya necesidad fue advertida en nuestro anterior Dictamen 44/1998 e impuesto por la sentencia número 274/2001, de 30 de abril, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia.
En cualquier caso han de hacerse diversas observaciones acerca del desarrollo de las fases de ordenación e instrucción del procedimiento:
- Debe recordarse, como ya ha indicado el Consejo Jurídico en anteriores Dictámenes, que el requerimiento por la instructora del permiso de conducción de la reclamante, cuando la solicitud de ésta cumple todos los requisitos exigidos por el artículo 70 LPAC no puede ampararse en el art. 71 de esta Ley, dado que dicho documento no es exigido como preceptivo por la normativa reguladora de los procedimientos de responsabilidad patrimonial, al aludir el artículo 6 del Reglamento regulador únicamente a los documentos que se consideren oportunos. Por ello mismo, tampoco puede anudarse a la no presentación del citado permiso de conducción, la drástica consecuencia de tener por desistido de su petición al reclamante. Antes bien, el amparo normativo de las actuaciones que, con posterioridad a la presentación de la solicitud, hayan de ser completadas por los interesados ha de buscarse en el artículo 76, apartados 2 y 3 LPAC, cuya única consecuencia para el interesado que no cumple el requerimiento de la instructora consiste en declararle decaído en su derecho al trámite, con las consecuencias que, en orden a la prueba, pueda tener la no aportación de esos documentos y que, en todo caso, habrán de reflejarse en la resolución del procedimiento.
- Especial atención merece la práctica de las pruebas por la instructora. Ésta, declarando implícitamente pertinentes todas las propuestas por los reclamantes, procedió a practicarlas, para lo cual cursó numerosos requerimientos en orden a intentar acreditar la realidad y certeza del accidente, así como las circunstancias concurrentes en el mismo. No obstante, y a pesar de ello, no hay constancia en el expediente remitido por la Consejería de que se llegara a practicar de forma efectiva la prueba testifical por parte de las dos personas que presenciaron el accidente y auxiliaron a la conductora tras el mismo. Debe indicarse al respecto que, ante la ausencia de atestado policial y dado que las fotografías aportadas como prueba fueron tomadas en días posteriores al accidente, la declaración de dichos testigos podría haber sido decisiva en orden al esclarecimiento de los hechos al ser la única prueba que cabría calificar de inmediata y más próxima al evento dañoso.
En el expediente únicamente consta oficio dirigido al Ayuntamiento de San Javier, corporación empleadora de los dos testigos señalados por los reclamantes, solicitando que se remita por escrito el testimonio que de los hechos pudieran ofrecer ambos funcionarios. Ha de advertirse el deficiente modo de practicar esta prueba, en la que ni se garantizaba la inmediación del instructor, ni se realizó siguiendo las reglas que para su práctica establece la Ley de Enjuiciamiento Civil. A tal efecto, obsérvese que ni tan siquiera se acompañó un pliego de preguntas que pudieran orientar y precisar la declaración de los testigos.
En cualquier caso, se infiere del expediente administrativo que dicha declaración no llegó a producirse, al menos durante la instrucción del procedimiento en vía administrativa.
No obstante, al parecer, sí se produjo declaración de estos testigos en el seno del procedimiento contencioso. Así se deduce del escrito de alegaciones presentado por los reclamantes con fecha 30 de junio de 2001, en el cual, tras afirmar que se acompaña a dicho escrito copia testimoniada del ramo de prueba de la parte recurrente en el recurso contencioso-administrativo nº. 240/1999, se indica que en dicho documento consta declaración testifical de quienes presenciaron el accidente, llegándose a extractar en el escrito de alegaciones parte de dicha declaración. Pues bien, dicho documento tampoco se aportó con el expediente enviado por la Consejería, aunque se ha remitido con posterioridad.
Por otra parte, los reclamantes aportaron junto con su inicial escrito de reclamación diversas fotografías tanto de la carretera en la que había tenido lugar el accidente, como del vehículo, que pretendían probar las circunstancias alegadas como causa del accidente, así como los daños sufridos por el automóvil como consecuencia del mismo. Sin embargo, las fotocopias que de dichas fotografías han sido remitidas a este Consejo son de tan ínfima calidad que las convierten en ineficaces en orden a la finalidad de las mismas, cual es probar las circunstancias en que se encontraba el firme de la carretera y la cuneta.
En consecuencia, una vez más ha de recordarse a la Consejería consultante la necesidad de que los expedientes que se remitan a este Órgano Consultivo resulten completos y los documentos que a ellos se incorporen reúnan unas mínimas condiciones de calidad que les habiliten para cumplir la finalidad a la que se destinan.
TERCERA.- Relación de causalidad inherente a la responsabilidad patrimonial de la Administración.
El artículo 106.2 de la Constitución Española reconoce el derecho de los particulares a ser indemnizados por cualquier lesión que sufran en sus bienes y derechos, cuando dicha lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. En similares términos se expresa el artículo 139 LPAC, configurando una responsabilidad patrimonial de naturaleza objetiva, de modo que cualquier consecuencia dañosa derivada del funcionamiento de los servicios públicos debe ser en principio indemnizada.
No obstante, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, Sentencia de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el citado principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad, de manera que para que exista tal responsabilidad es imprescindible la existencia de nexo causal entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la responsabilidad objetiva de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público, y la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para su prestación, no implica que dicha Administración se convierta en aseguradora universal de todos los riesgos con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, ya que de lo contrario el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento.
En suma, de acuerdo con lo establecido por los artículos 139 y 141 LPAC, son requisitos para que se reconozca la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración, los siguientes:
a) Que exista un daño real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.
b) Que el daño tenga su causa en el funcionamiento de los servicios públicos.
c) Que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar el daño.
Del expediente remitido cabe considerar probado que se produjo el accidente en el lugar y fecha indicados, así como que a consecuencia del mismo se derivaron cuantiosos daños en el vehículo propiedad del reclamante y diversas lesiones físicas en la conductora, sin que hayan quedado acreditadas secuelas en la misma. Por tanto, cabe considerar que concurre el primero de los requisitos indicados.
Distinta apreciación cabe hacer respecto del segundo presupuesto de la responsabilidad: el nexo causal entre el funcionamiento de los servicios públicos y el resultado dañoso. En efecto, jurisprudencialmente se viene exigiendo de forma reiterada y pacífica que la relación de causalidad que puede dar lugar a responsabilidad patrimonial de la Administración Pública ha de reunir las características de ser directa, suficiente y eficaz, de tal forma que el daño pueda ser imputado a la Administración, al haberse generado como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.
Sin embargo, en el accidente que origina la reclamación que nos ocupa no puede entenderse acreditado que éste se produjera por un indebido funcionamiento de los servicios de vigilancia y mantenimiento de carreteras. En este sentido, los reclamantes alegan que debido al estado del pavimento, el cual se encontraba impregnado de tierra, gravilla y manchas de aceite, el vehículo en que circulaba la Sra. S. B. derrapó, cruzando la vía y patinando hasta la cuneta, la cual debido a su conformación y estado de conservación actuó como trampolín, saliendo el automóvil despedido hasta el terreno adyacente. Igualmente alegan que la conductora, dado que estaba lloviendo, circulaba a velocidad muy moderada, aunque sin precisar cuál.
Sin embargo, de la actividad probatoria desplegada por los reclamantes no puede considerarse acreditado que la causa del accidente fuera el estado del pavimento.
En primer lugar y comenzando por la declaración de los dos testigos propuestos por los reclamantes, se advierte que aquéllos, a diferencia de lo indicado en el escrito de reclamación, no circulaban tras el vehículo accidentado, sino en sentido contrario, por lo que no pueden acreditar la velocidad a la que aquél circulaba, ni por tanto puede probarse que dicha velocidad fuera moderada. Por otra parte, si se atiende a la respuesta dada a la pregunta octava, además de apreciar una cierta contradicción entre ambos testigos, sí se advierte que el coche accidentado quedó o bien en el arcén, o bien dentro de la carretera invadiendo el carril contrario al de su marcha, lo que contradice el efecto "trampolín" imputado a la configuración y conservación de la cuneta, que habría determinado, siempre según los reclamantes, que el vehículo saliera despedido hacia el terreno colindante.
Por lo que respecta a las fotografías aportadas, debe advertirse que su valor probatorio queda sensiblemente disminuido por haberse realizado no en los instantes inmediatamente siguientes al siniestro, sino en días posteriores, cuando las circunstancias de la calzada podrían haber variado.
En cualquier caso y a pesar de la deficiente calidad de las fotocopias de dichas fotografías, consta en el expediente informe emitido el 10 de junio de 1998 por el Ingeniero Técnico Jefe del Parque de Maquinaria de la Dirección General de Carreteras que, en referencia a las citadas fotografías, indica que la calzada en la parte de vía en sentido San Javier, por donde circulaba el vehículo accidentado, presenta un buen estado, observándose pequeñas anomalías tan sólo en el arcén de la vía contraria al sentido de la marcha del automóvil, recordando además que esta zona de la carretera no puede ser utilizada como calzada para el tránsito de los vehículos.
Respecto de este informe cabe indicar, que si bien inicialmente los reclamantes habían solicitado prueba pericial en cuanto a la valoración de los daños del vehículo, el informe se extiende más allá de dicha valoración entrando en el análisis de las posibles causas del accidente en atención a diversas consideraciones técnicas. Así, se pone de manifiesto que el lugar del accidente consiste en una amplia curva con radio de 250 metros, con limitación de velocidad a 40 Km/h y con una calzada en buen estado, que determinaría un coeficiente de resistencia al resbalamiento de entre 0,2 y 0,4, lo cual permitiría una velocidad de penetración en la curva de entre 80 y 110 Km/h, sin pérdida de control del vehículo. Concluye dicho informe señalando como posibles causas del accidente una velocidad inadecuada, unido a un posible descuido de la conductora, la presencia de avería mecánica o el estado inadecuado de los neumáticos, afirmando además que, en atención a los daños sufridos por el vehículo, éste debió de dar al menos una vuelta de campana, la cual no se habría producido si la velocidad de marcha hubiera sido moderada.
Frente a dichas conclusiones alegan los reclamantes que la Administración no ha probado la existencia de las circunstancias que se señalan como posibles causas del accidente, invocando al respecto diversa jurisprudencia que impone a la Administración la carga de probar aquellas circunstancias, tales como la existencia de fuerza mayor, la culpa o negligencia del reclamante que pudieran romper el nexo causal. Olvidan sin embargo los reclamantes que para que dichas circunstancias eximentes de responsabilidad operen y, en consecuencia, deba la Administración acreditar su concurrencia, sería necesario que, previamente, se hubiera probado la existencia de dicho nexo, lo que no se ha conseguido.
No habiendo logrado los reclamantes probar la existencia de un nexo causal entre el actuar administrativo y el resultado lesivo por ellos sufrido, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN
ÚNICA.- No resulta acreditada la relación de causalidad entre el daño alegado y el funcionamiento de los servicios públicos regionales, por lo que procede desestimar la reclamación presentada.
No obstante, V.E. resolverá.
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