Dictamen 38/03

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Año: 2003
Número de dictamen: 38/03
Tipo: Reclamaciones que en concepto de responsabilidad patrimonial se formulen ante la Administración Regional
Consultante: Consejería de Obras Públicas, Vivienda y Transportes (2002-2008)
Asunto: Responsabilidad patrimonial instada por D. V. J. G. M., como consecuencia de daños en vehículo.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
Sí concurre el nexo causal entre el funcionamiento del servicio público y el daño alegado, correspondiendo al titular de la vía las labores de mantenimiento y conservación, salvo que éstas, en relación con el arbolado existente en el dominio público viario, hubieran sido convenidas con el Ayuntamiento, circunstancia no probada en el expediente y que habilitaría, en todo caso, para ejercitar la acción de regreso.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- En fecha 5 de julio de 2001, D. V. J. G. M., en representación de D. J. M. G., presenta reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños ocasionados al vehículo de su cliente (marca Citröen, modelo ZX, matrícula A-CU) cuando circulaba por la Carretera Yecla-Villena, en el término municipal de Yecla, p.k. 250, y se desprendió una rama de uno de los árboles situados junto a la carretera, golpeándole en el techo y causándole desperfectos, que cuantifica en 106.443 pts. (639,73 euros).
Acompaña una Resolución de la Alcaldía de Yecla de 22 de marzo de 2001, que desestima la reclamación al estimar que corresponde a la Administración regional la competencia para su resolución, por tratarse de una carretera (C-3314) perteneciente al Primer Nivel de la Red de Carreteras de la Región de Murcia.
SEGUNDO.- Con fecha 23 de julio de 2001, la instructora del expediente requiere al reclamante para que acredite, por cualquier medio válido en derecho, la representación con la que actúa, y aporte copia de los permisos de circulación, de conducción, póliza del seguro obligatorio, documentación acreditativa de la cuantía reclamada, y declaración jurada de no haber percibido indemnización alguna como consecuencia del accidente procedente de la Administración o entidad de carácter público o privado.
TERCERO.- Simultáneamente el órgano instructor recaba de la Policía Local del Ayuntamiento de Yecla el informe o atestado; del Ayuntamiento el expediente tramitado, y de la Dirección General de Carreteras la acreditación de la titularidad de la carretera, así como la clarificación de otros aspectos relativos al estado de los árboles en el momento de ocurrir el accidente, y la presunta relación de causalidad entre el siniestro y el funcionamiento del servicio público.
CUARTO.- El Ayuntamiento de Yecla remite copia del expediente, en el que figura, además de la Resolución por la que se declaran incompetentes para su sustanciación, el escrito de reclamación presentado por el interesado, la factura de un taller y el informe del jefe accidental de la Policía Local que contiene los siguientes datos:
"Que siendo las 22,20 horas del día 27 de diciembre del año en curso, los agentes adscritos a este cuerpo de la Policía Local, cuyos carnets profesionales son X y X tuvieron conocimiento que cuando el vehículo matrícula A-CU, que circulaba por la Carretera de Villena, con dirección al polígono de la Herrada, al llegar al punto kilométrico 0,200 de esa carretera -frente al establecimiento denominado "C. A.", al parecer, y según manifestaciones del Sr. M. G., le cayó una rama de olmo sobre su vehículo, causándole daños.
Que personados en el citado lugar observaron que sobre la calzada había una rama de olmo de unos 7 u 8 kilos de peso, la cual, según les comunica el Sr. M. G., era la causante de los daños sufridos por su vehículo, consistente en abolladura en la carrocería, sito inmediatamente encima de la luna trasera derecha-ver foto-. Procediendo a retirarla de la calzada.
Se adjunta fotografía en la que se puede apreciar los desperfectos que presentaba el vehículo matrícula A-CU".
QUINTO.- Con fecha 22 de agosto de 2001 (de certificación en la Oficina de Correos), D. V. J. G. M. aporta la documentación requerida por el órgano instructor, entre ella, un escrito de apoderamiento otorgado por el perjudicado D. J. M. G. a favor de la representación del letrado actuante.
SEXTO.- A propuesta del órgano instructor, el órgano competente para resolver dicta Orden de 23 de noviembre de 2001, inadmitiendo la reclamación de responsabilidad patrimonial por no haberse presentado, en plazo, la documentación requerida según su Consideración Jurídica ÚNICA. Contra la misma, interpone recurso potestativo de reposición el interesado, en fecha 16 de enero de 2002, solicitando la continuación del procedimiento por haberse cumplimentado debidamente el trámite.
SÉPTIMO.- El Jefe de Sección de Conservación del Sector Jumilla de la Dirección General de Carreteras emite informe el 4 de diciembre de 2001, contestando del modo siguiente a las preguntas formuladas por el órgano instructor:
1ª. Sobre la Administración encargada de la conservación y mantenimiento de los árboles junto a la carretera citada.
"Se trata de un olmo, árbol incluido dentro de las especies protegidas de la flora silvestre de la Región de Murcia, y existe un escrito de fecha 29 de junio del 2000 enviado por el Sr. Director General del Medio Natural al Sr. Director General de Carreteras, en el que expresamente se hace mención a estas variedades de árboles en lo referente a su poda o tala, y no se autoriza a la Dirección General de Carreteras a efectuar estas labores.
En este tramo de carretera, desde Yecla hasta la avenida de acceso a la feria, se ha implantado en la carretera una glorieta con división de la calzada previa, mediante mediana con plantaciones de palmeras, obra efectuada por el Ayuntamiento (...)
A la vista de lo anterior, el olmo es sólo un árbol aislado en este punto lo que existe todavía en este tramo de carretera (además travesía), y de las palmeras, plantadas en la mediana de la carretera por el Ayuntamiento, entiendo que no es la Dirección de Carreteras responsable de su mantenimiento".
2ª. Sobre el estado de los árboles en la fecha del accidente.
"No pudo recordar el estado de conservación de este árbol en esa fecha".
3ª. Sobre la fecha de la última poda antes y después del accidente y la Administración que se encargó de ello.
"La Dirección General de Carreteras no los ha podado, que recuerde, nunca, debido a lo mismo que se ha expuesto anteriormente, no hemos sido autorizados. De acuerdo con la información que poseo, es el Ayuntamiento quien los mantiene".
4ª. Velocidad del viento en la fecha del accidente en la zona de referencia.
"68 Km./hora a las 22,10 horas, según información telefónica del Instituto Meteorológico de Guadalupe, fuerza capaz de arrancar árboles de mediano porte".
5ª. Presunta relación de causalidad entre el siniestro y el funcionamiento del servicio público de carreteras.
"No encuentro causa ninguna relacionada con este presunto accidente que se pueda relacionar con este servicio público".
6ª. Cualquier otra cuestión que estime de interés.
"En este punto de la carretera, sólo existe este árbol.
En la foto aportada para comprobar el daño, se ve poco daño para tanto importe de reparación del mismo.
Para ser foto de reclamación de daños, ya se podían haber esforzado un poco más para que se pudiera demostrar adecuadamente este accidente, pues tampoco se ve la matrícula del vehículo y la policía al no estar presente en el accidente tampoco precisa nada".
OCTAVO.- El Servicio Jurídico de la Consejería consultante emite informe desfavorable a la estimación de la reclamación, en fecha 7 de enero de 2002, por entender que la Dirección General de Carreteras ni era responsable de la conservación del árbol ni estaba autorizado para su poda o tala por la Dirección General del Medio Natural, concluyendo que el centro directivo se ha atenido escrupulosamente a los pronunciamientos de la legislación vigente en materia de carreteras.
NOVENO.- Previa audiencia al reclamante, notificada el 30 de enero de 2002, se redacta propuesta de resolución que desestima la reclamación por no concurrir los requisitos exigidos en el artículo 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC).
DÉCIMO.- Solicitado el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma, contesta que no procede su emisión por no ser preceptivo.
DÉCIMOPRIMERO.- Con fecha 5 de diciembre de 2002, se solicita el Dictamen del Consejo Jurídico, acompañando el expediente administrativo.
A la vista de los referidos Antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El Consejo Jurídico ha de ser consultado preceptivamente en las reclamaciones que, en concepto de responsabilidad patrimonial, se formulen ante la Administración regional, de acuerdo con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico.
SEGUNDA.- Sobre el órgano competente para conocer de la presente reclamación: legitimación pasiva.
La acción, que se ha ejercitado por persona interesada en su condición de titular del vehículo, se interpuso inicialmente contra el Ayuntamiento de Yecla y, tras la declaración de su incompetencia, se reprodujo ante la Consejería de Obras Públicas, Vivienda y Transportes.
Se ha suscitado en el presente expediente a quién corresponde la conservación de la vía donde aconteció el accidente, manteniéndose dos posturas contradictoras.
Para el Ayuntamiento de Yecla no existe duda que el árbol causante de los daños se halla en la carretera (dentro de la franja de dominio público) de Yecla a Villena, clasificada de primer nivel (C-3314) de la Red de Carreteras de la Región de Murcia, correspondiendo a la Administración regional la conservación y explotación de todo tramo de carretera regional que discurra por suelo urbano (artículo 36 de la Ley 9/1990, de 27 de agosto, de Carreteras de la Región de Murcia), motivo por el cual declaró su incompetencia para conocerla, según Resolución de 22 de marzo de 2001.
Por el contrario, el órgano instructor sostiene que la Dirección General de Carreteras no era responsable del mantenimiento del citado árbol (un olmo), ya que dicho centro directivo no se hallaba autorizado para la poda o tala del olmo que motivó el siniestro por parte de la Dirección General del Medio Natural perteneciente a la Consejería competente en materia de medio ambiente. Añade, asimismo, que en el tramo de la calzada donde tuvo lugar el accidente se habían ejecutado ciertas obras de las que es responsable el Ayuntamiento de Yecla.
Sobre la base de los datos que figuran en el expediente, y de los antecedentes extraídos en otros supuestos de responsabilidad patrimonial tramitados por la Consejería consultante que versan, igualmente, sobre la caída de una rama de olmo (expte. 75/02, objeto del Dictamen nº. 131/02, y expte. 206/02, pendiente del mismo), el Consejo Jurídico realiza las siguientes consideraciones:
1º.- El árbol presuntamente causante de la lesión se encuentra aislado en un tramo (travesía) de la carretera C-3314, ubicado en la franja de tres metros de dominio público (artículo 22. 1 de la Ley 9/1990), cuya titularidad autonómica no se discute por el centro directivo correspondiente, aunque sí su conservación y mantenimiento. La prueba de que no se discute su titularidad y que pertenece a la Red de Carreteras de la Región de Murcia estriba en el informe del Jefe de Sección de Conservación del Sector Jumilla quien, en lugar de contestar a la primera de las preguntas formuladas por el órgano instructor ("1. Titularidad de la carretera donde tuvieron lugar los hechos. Si no es carretera autonómica indíquese qué Administración es la competente"), pasa directamente a las cuestiones que versan sobre su pertenencia a la red de carreteras de la Región de Murcia (Doc. nº. 5, en relación con el nº. 14).
Por tanto, si se aplica la titularidad del servicio como criterio de imputación de la responsabilidad patrimonial (artículo 140.2 LPAC) corresponde a la Administración regional su sustanciación como reconoce el órgano instructor al proponer su desestimación, no por falta de competencia, sino por no concurrir los requisitos exigidos para determinar la responsabilidad patrimonial.
2º. Sin embargo, la controversia se suscita con respecto a qué Administración es la competente para las labores de conservación de dicho árbol ubicado en una carretera de titularidad regional.
Si acudimos a las previsiones legales (artículo 36.1 de la Ley 9/1990) la conservación y explotación de todo tramo de carretera regional que discurra por suelo urbano corresponde a la Consejería competente en materia de carreteras, salvo que por la Comunidad Autónoma se haya entregado dicho tramo al Ayuntamiento de Yecla, por haber adquirido la condición de vía urbana, mediante el cumplimiento de los requisitos previstos para tal cesión, circunstancia que no se acredita en el expediente.
Dicho deber legal no queda eliminado por el hecho de que la Dirección General de Carreteras esté obligada a recabar autorización de la Dirección General del Medio Natural para la poda del olmo, especie protegida de la flora silvestre de la Región de Murcia (ambos centros directivos pertenecen a la misma Administración que ostenta personalidad jurídica única), o que el Ayuntamiento haya plantado palmeras en la mediana o haya ejecutado diversos accesos desde dos polígonos industriales (se supone que con la conformidad de la Dirección General de Carreteras) o, inclusive, que la Corporación municipal haya realizado, con anterioridad al presente accidente, labores de poda en diversos tramos, ante la situación de riesgo por la existencia de olmos en malas condiciones situados junto a la carretera, en ausencia de adopción de medidas por parte del titular de la vía. A dicha actuación se refiere el parte de trabajo e incidencias de la Dirección General de Carreteras, de fecha 18 de julio de 2000, obrante en el expediente sobre el que recayó el Dictamen nº. 131/02 del Consejo Jurídico: "personados el personal de esta Dirección en la Policía Local de Yecla, se nos comunica que efectivamente los hechos son ciertos, y que han ocurrido en el tramo urbano (c/Córdoba) de la C-3223. También es cierta la existencia de olmos con ramas peligrosas y secas, aunque no en este lugar puesto que ya están podadas, supongo que por parte del Ayuntamiento. Los olmos situados en las entradas de Yecla están en carreteras de titularidad autonómica, aunque en travesías, si bien en la C-3223 de Yecla a Pinoso se encuentran al otro lado de la variante, en una zona consolidada de industrias".
Por tanto, como se indicaba en el Dictamen precitado, el hecho de que la Administración municipal fuera autorizada por la Dirección General del Medio Natural, a petición propia, ante el riesgo que suponía para la seguridad de las personas y circulación de vehículos en defecto de actuación por parte del órgano competente de la vía, no altera el régimen de titularidad y de conservación, salvo que este último haya sido convenido expresamente con el Ayuntamiento (aspecto que no se ha probado en el expediente), en cuyo caso habilitaría a la Consejería consultante para ejercitar la acción de regreso contra la Corporación Local.
TERCERA.- Sobre el plazo y procedimiento para el ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial.
La acción se ha ejercitado dentro del plazo previsto en el artículo 142.5 LPAC.
En cuanto al procedimiento, durante la instrucción se produjo un incidente sobre el que guarda silencio la propuesta de resolución. En efecto, tras el requerimiento efectuado por el órgano instructor para que el interesado acreditara determinados extremos y aportara otros (notificado el 13 de agosto de 2001), por Orden del titular de la Consejería de 23 de noviembre de 2001 se declara la inadmisión de la reclamación, cuando la subsanación se había presentado el 22 de agosto de 2001 (certificación de la Oficina de Correos), dentro del plazo otorgado, lo que motivó la interposición del correspondiente recurso por parte del reclamante, que no ha sido contestado expresamente. Ciertamente, no se ha producido indefensión porque el órgano instructor continuó con la tramitación, de acuerdo con lo previsto en los artículos 6 y ss. del Reglamento de los Procedimientos en materia de Responsabilidad Patrimonial de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo (RRP) resolviendo el fondo de la cuestión planteada. En todo caso, convendría hacer referencia en los Antecedentes de la Propuesta de Resolución a estas actuaciones. Tampoco desvirtúa lo expresado la manifiesta contradicción que se produce en la Orden de inadmisión cuando, según su fundamento, está motivada por la falta de aportación de la documentación requerida y, según su parte dispositiva, por la falta de competencia para conocer el fondo de la misma.
También se pone en evidencia la dificultosa visibilidad de algún documento como, por ejemplo, la factura del taller presentada por el interesado al Ayuntamiento de Yecla (Doc. nº. 8)
CUARTA.- Concurrencia de los requisitos que determinan la responsabilidad patrimonial de la Administración.
El artículo 139.1 de la LPAC establece, con carácter general, que los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes de toda lesión que sufran en cualesquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.
Por tanto, los presupuestos de la responsabilidad patrimonial son, como reiteradamente ha expuesto la jurisprudencia (SSTS, Sala 3ª, de 21 de abril y de 20 de mayo de 1998), los siguientes: que el particular sufra una lesión en sus bienes o derechos real, concreta y susceptible de evaluación económica; que la lesión sea antijurídica, en el sentido de que el perjudicado no tenga obligación de soportarla; que la lesión sea imputable a la Administración y consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos; y que, por tanto, exista una relación de causa a efecto entre el funcionamiento del servicio público y la lesión, y no sea ésta consecuencia de un caso de fuerza mayor, a los cuales importa añadir el comportamiento de la víctima en la producción o en el padecimiento del daño, siempre que estas circunstancias hayan sido determinantes de la existencia de la lesión y de la consiguiente obligación de soportarla en todo o en parte.
Veamos la aplicación de tales requisitos al presente supuesto:
1º) El órgano instructor considera probada la realidad del daño, de acuerdo con la descripción del reclamante, corroborada por el informe de la Policía Local de Yecla (Antecedente Cuarto) cuyos agentes se personaron en el lugar, y observaron una rama de olmo de 7 u 8 kilos de peso, que procedieron a retirar. También hicieron la fotografía que acompañan, de la abolladura en la carrocería del vehículo del Sr. M. G., reflejando sus manifestaciones.
2º) Por el contrario, el órgano instructor considera que no concurre el imprescindible nexo causal entre la producción del hecho dañoso y el funcionamiento del servicio público, al considerar, en definitiva, que no ha habido un incumplimiento de los deberes de conservación de la Dirección General de Carreteras, atribuyendo la responsabilidad al Ayuntamiento de Yecla.
Sin embargo, cuando se valora este requisito por la propuesta de resolución se mezcla la competencia del centro directivo correspondiente para la conservación, cuya falta debería conducir necesariamente a la inadmisión de la reclamación, con el dato objetivo de si concurre el nexo causal cuando los accidentes en la carretera se producen como consecuencia de la caída de ramas de árboles en la red viaria. A este respecto, la Consejería consultante sí ha apreciado la relación de causalidad cuando se ha probado que el daño se ha producido como consecuencia de la caída de ramas de árboles, por ejemplo, en los expedientes que fueron objeto de los Dictámenes nº. 131/02 ó 22/03. Es también la sostenida por el Consejo Jurídico, al entender que la explotación de una carretera comprende las operaciones de conservación y mantenimiento (artículo 20 de la Ley 9/1990), correspondiendo al titular de la vía la responsabilidad de su mantenimiento en las mejores condiciones posibles de seguridad para la circulación (artículo 139 del Reglamento General de Circulación); y el criterio mantenido por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia (por todas, la Sentencia de 11 de mayo de 2001, referida a la C-3223).
Por tanto, en el presente supuesto basándonos en la realidad del accidente sí concurre el nexo causal entre el funcionamiento del servicio público y el daño alegado, correspondiendo al titular de la vía las labores de mantenimiento y conservación, salvo que éstas, en relación con el arbolado existente en el dominio público viario, hubieran sido convenidas con el Ayuntamiento, circunstancia no probada en el expediente y que habilitaría, en todo caso, para ejercitar la acción de regreso.
3º) Restaría por analizar si mediaron circunstancias para considerar la ruptura del nexo causal, como acontecimientos de fuerza mayor, dado que, según el informe del Jefe de Sección de Conservación del Sector Jumilla de la Dirección General de Carreteras, la fuerza del viento era de 68 Km./hora, fuerza capaz de arrancar árboles de mediano porte.
En ausencia de actividad instructora a este respecto, incumbiendo a la Administración la carga de la prueba (por todas, STS, Sala 3ª, de 10 de octubre de 1998), el Consejo Jurídico entiende que la rotura de un árbol que no se encontraba en perfectas condiciones constituye un supuesto previsible y evitable con una adecuada inspección, y la intensidad del viento (68 Km./h.) no prueba la concurrencia de fuerza mayor, como sostiene la Sentencia nº. 63/2000, de 19 de enero, de la Sala de lo Contencioso Administrativo de Murcia (Fundamento Jurídico Tercero):
"Por lo que se refiere al caso concreto aquí planteado, la Jurisprudencia ha señalado que constituye un supuesto de caso fortuito y no de fuerza mayor la rotura de un árbol que no se encontraba en perfectas condiciones, entendiendo que constituye un supuesto previsible y evitable con una adecuada inspección (...).
En el presente caso no puede afirmarse por tanto que los daños y perjuicios reclamados se produjeron por fuerza mayor en el sentido que es definido por la Jurisprudencia, al haberse ocasionado, en todo caso, por caso fortuito entendido como un acontecimiento o hecho imprevisible, pero evitable mediante las oportunas inspecciones. Y ello teniendo en cuenta que aunque el día de los hechos hacía viento, éste no debe calificarse como desmesurado (como máximo fue de 77 Kilómetros por hora, según el informe del Instituto Nacional de Meteorología)..." .
QUINTA.- Cuantía indemnizatoria.
La propuesta de resolución no entra a considerar el quantum indemnizatorio, ni se ha recabado por el órgano instructor el informe del Jefe del Parque de Maquinaria de la Dirección General de Carreteras, usual en este tipo de expedientes, sobre si la cantidad reclamada es acorde con la forma de producirse el accidente, y que suele aportar elementos probatorios a efectos de poder enjuiciar la cuantía reclamada.
Para su valoración sólo se dispone de la factura aportada por el interesado y de la manifestación realizada por el Jefe de Sección de Conservación del Sector Jumilla (Antecedente Séptimo) "en la foto aportada para comprobar el daño, se ve poco daño para tanto importe de reparación del mismo".
En consecuencia, para la determinación de la cuantía indemnizatoria, el órgano instructor ha de recabar el informe pertinente sobre la adecuación de los daños a la forma de producirse el accidente y, para el supuesto de no ser coincidente con la propuesta por el reclamante, otorgar el pertinente trámite de audiencia al interesado a efectos de que pueda formular alegaciones.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
CONCLUSIONES
PRIMERA.- Se dictamina desfavorablemente la propuesta de resolución al concurrir los requisitos exigidos para determinar la responsabilidad patrimonial de la Administración regional, sin perjuicio de la observación realizada en la Consideración Segunda, párrafo in fine sobre el órgano competente para la conservación del arbolado en el tramo urbano de la vía.
SEGUNDA.- En cuanto a la cuantía indemnizatoria, habrá de establecerse conforme a lo señalado en la Consideración Quinta.
No obstante, V.E. resolverá.
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