Dictamen 39/03

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Año: 2003
Número de dictamen: 39/03
Tipo: Reclamaciones que en concepto de responsabilidad patrimonial se formulen ante la Administración Regional
Consultante: Consejería de Economía y Hacienda (1999-2003) (2005-2007) (2008-2015)
Asunto: Responsabilidad patrimonial instada por D.ª M. C. R. N., como consecuencia de daños sufridos por caída en edificio público.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. Los problemas de interpretación que la expresión "los particulares" pudo generar en el pasado, sobre la existencia o no de legitimación activa de los funcionarios públicos para reclamar indemnizaciones por responsabilidad patrimonial de la Administración a la que sirven, han sido resueltos tanto por la jurisprudencia como por la doctrina legal del Consejo de Estado, tal como se expone en nuestro Dictamen 75/1999, cuyas Consideraciones al respecto deben darse aquí por reproducidas.
2. El Tribunal Supremo afirma que las prestaciones devengadas por aplicación del ordenamiento sectorial son compatibles con las indemnizaciones derivadas de la responsabilidad patrimonial de la Administración, por tener su causa en títulos jurídicos diferentes y ser exigencia de ésta la plena indemnidad de la víctima, que no se alcanzaría con el percibo de las prestaciones prefijadas en las invocadas normas sectoriales. Aplicando esta doctrina, la sentencia del Alto Tribunal de 12 de mayo de 1998 precisa que "la indemnización y la pensión que la funcionaria demandante ha percibido, como consecuencia de su pertenencia a la Mutualidad (MUNPAL), tiene causa distinta de la indemnización que debe pagarle la Administración recurrente por las deficiencias en las instalaciones de su sede, las que, según lo dicho, son compatibles, ya que aquéllas constituyen la contraprestación exigible por las obligadas cotizaciones en previsión de riesgos futuros y ésta no es sino la debida reparación de daños y perjuicios causados como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos", evitando de esta forma un eventual enriquecimiento injusto. Ahora bien, la misma sentencia concluye indicando que cuando concurran las dos vías de reparación en la fijación del quantum indemnizatorio no cabe hacer abstracción de las cantidades percibidas por ambas, en atención al principio de la plena indemnidad o de la reparación integral que rige el instituto de la responsabilidad.
3. Si la Administración adopta las medidas de cuidado hasta el nivel exigible correspondiente al grado de desarrollo social y a las circunstancias concurrentes, y aun así tiene lugar un daño con ocasión de una actividad administrativa, no cabría hablar de una relación causa-efecto entre el daño y dicha actividad. La causalidad del evento dañoso, entonces, debe buscarse fuera de su ámbito, sin que necesariamente tenga que coincidir esa causa ajena con el más restringido concepto jurídico de fuerza mayor, sino que también puede extenderse al comportamiento de la víctima, quien precisamente por ello, se coloca en situación de tener que soportar las consecuencias de sus actos, excluyendo cualquier antijuridicidad en el daño sufrido.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 9 de julio de 2002, D.ª M. C. R. N. presenta reclamación de responsabilidad patrimonial por importe de 8.313,18 euros, en concepto de indemnización por los daños sufridos al asistir, el 28 de noviembre de 2001, a una reunión convocada por la Presidenta del órgano selectivo para el que había sido nombrada colaboradora. Según la reclamante, al acceder al Salón de Actos de la Consejería de Economía y Hacienda, que se encontraba a oscuras, cayó por las escaleras allí existentes, las cuales no contaban con señalización. La reclamación se basa, pues, en el mal estado de señalización de la escalera y en la ausencia de alumbrado.
Como consecuencia de la caída se produjo luxación de hombro izquierdo con fractura asociada, que le obligó a permanecer de baja e impedida para sus ocupaciones habituales desde la fecha del accidente hasta el 22 de mayo de 2002 (176 días).
La cantidad reclamada, para cuyo cálculo se afirma que se ha tomado en consideración la edad de la reclamante y la Resolución de 22 de enero de 2001 de la Dirección General de Seguros "para indemnizaciones por muerte y lesiones", se desglosa en la siguiente forma:
176 días x 42,935174 = 7.557,44 euros
Factor de corrección 10% = 755,74 euros
Junto a la reclamación se aportan los siguientes documentos:
a) Diligencia expedida por la Secretaria del Tribunal de Oposiciones para acceso al Cuerpo de Técnicos Especialistas, Opción Educación Intervención Social, en la que se hace constar que la reclamante, "al comienzo de la sesión y al acceder a la citada dependencia a oscuras, sufrió un grave accidente que le hizo imposible asistir a la convocatoria de vigilancia".
b) Informe médico del Servicio de Urgencias del Hospital General Universitario "Morales Meseguer", del mismo día del accidente, en el que consta que la interesada refiere dolor e impotencia funcional en hombro izquierdo, apreciándose deformidad del mismo y, tras exploración radiológica, luxación de hombro anteroinferior con fractura asociada.
c) Hoja de atención sanitaria del Hospital I. (Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales con la que la Comunidad Autónoma tiene concertadas las contingencias profesionales).
d) Informe del Servicio de Rehabilitación de la referida Mutua en el que se indica que la interesada comenzó tratamiento rehabilitador el 10 de enero de 2002, finalizando el 20 de mayo siguiente, habiéndosele realizado 84 sesiones.
e) Informe clínico elaborado por un médico de la Mutua que se expresa en los siguientes términos:
 "Paciente que sufre accidente laboral al sufrir caída por una escalera en el trabajo el 28/11/2001 produciéndose luxación escápulo-humeral izquierda con fractura de Troquiter, herida contusa en región frontal y contusiones diversas.
 Se procedió a reducción de urgencia en la luxación y sutura de herida. Se inmovilizó el hombro izquierdo con SLING hasta el 21 de diciembre.
Después inició tratamiento rehabilitador, con una evolución muy tórpida que cursó con capsulitis retráctil que obligó a prolongar el período de rehabilitación, precisando incluso de tratamiento con fármacos antidepresivos.
Explorada en el día de la fecha (22 de mayo de 2002) se aprecia un arco de movilidad del hombro izquierdo completo por lo que procedemos al alta médica."
f) Parte médico de alta de incapacidad temporal por contingencias profesionales en el que consta como fecha del alta el 20 de mayo de 2002.
SEGUNDO.- Por Orden de 14 de octubre de 2002, de la Consejería de Economía y Hacienda, se admite a trámite la reclamación y se designa instructora, quien, tras notificar a la interesada el referido acto administrativo, solicita los informes que a continuación se enumeran:
a) A la Presidenta del Tribunal Calificador de las Pruebas selectivas para acceso al Cuerpo de Técnicos Especialistas, Opción Educación Intervención Social, para que detalle los hechos ocurridos en la reunión del 28 de noviembre de 2001.
b) Al Jefe de Servicio de Régimen Interior de la Consejería de Economía y Hacienda.
c) A la Dirección General de Patrimonio, sobre las instalaciones del Salón de Actos donde se produjo el accidente.
d) A la Dirección General de Recursos Humanos y Organización Administrativa, sobre la relación jurídica de la reclamante con la Administración; el régimen público de previsión aplicado a la reclamante y si aquél ha cubierto los daños alegados por la misma.
TERCERO.- En contestación a la solicitud de informe efectuada por la instructora, la Presidenta del Tribunal manifiesta que una vez fueron llegando los convocados a la reunión se dirigieron hacia la puerta de entrada del Salón de Actos. "Al abrir el mencionado salón se les indicó a los asistentes que esperasen mientras se procedía a encender las luces...la afectada se dispuso a bajar las escaleras (que se encuentran en el lateral izquierdo del mencionado salón) antes de que la iluminación estuviese funcionando...en ningún momento se obligó a los asistentes a entrar ni acomodarse antes de que fueran encendidas las luces".
El Jefe del Servicio de Régimen Interior, por su parte, informa que se encontraban de servicio dos funcionarios, uno de los cuales entregó las llaves del Salón de Actos y se dirigió a encender las luces del mismo. La ahora reclamante no esperó a que se iluminara el Salón, "sino que, por su propia cuenta, entró en el Salón de Actos cuando éste permanecía a oscuras". Asimismo, se deja constancia de que la interesada, durante su baja, "ha percibido la totalidad de las retribuciones", por aplicación de la Disposición Adicional Segunda, 1 del Texto Refundido de la Ley de la Función Pública, aprobado por Decreto legislativo 1/2001, de 26 de enero, en adelante TRLFP, que prevé la percepción de un complemento equivalente a la diferencia entre las prestaciones por incapacidad temporal correspondientes en aplicación de la normativa de Seguridad Social y el cien por cien de los conceptos retributivos de carácter fijo y periódico de devengo mensual. Concluye el referido Jefe de Servicio que la causa del accidente fue "una decisión personal imprudente de la funcionaria, que, a diferencia de otros asistentes, no esperó a que el Vigilante de Seguridad les encendiera las luces". El contenido de este informe es ratificado por la declaración que al mismo se acompaña, vertida por el Vigilante de Seguridad que se encontraba de servicio en el momento de producirse el accidente y que fue quien entregó la llave del Salón y encendió la iluminación.
La Dirección General de Patrimonio evacua un informe acerca de la iluminación existente en el Salón de Actos, afirmando que el número y disposición de las luminarias es el correcto de acuerdo con las disposiciones y reglamentos existentes. Entre los diversos tipos de iluminación con que cuenta el local debe destacarse el relativo a la escalera, existiendo "señalización de emergencia y posición en el peldañeado de la grada para evacuación ascendente".
Por último, la Dirección General de Recursos Humanos y Organización Administrativa informa que la interesada era personal laboral transferido del Ministerio de Educación y Ciencia el 1 de junio (en realidad lo fue el 1 de julio) de 1999, y funcionarizada el día 1 de abril de 2001, como Ordenanza. La caída genera una baja médica por accidente de trabajo, en cuya situación permaneció hasta el alta, el 20 de mayo de 2002. Durante todo este tiempo ha recibido asistencia sanitaria de I., Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales con la que esta Comunidad tiene concertadas las contingencias profesionales. Por exigencia legal le es de aplicación el Régimen General de la Seguridad Social.
CUARTO.- Por Acuerdo de la instructora de fecha 18 de noviembre de 2002 (notificado el 29 del mismo mes), se rechaza por innecesaria la prueba documental propuesta por la interesada consistente en solicitar al Hospital General Universitario "Morales Meseguer" que se remita copia de su historial clínico. Se argumenta para ello que ya quedan acreditadas en el expediente las lesiones físicas sufridas por la reclamante.
En el mismo acto se acuerda la apertura del trámite de audiencia, compareciendo la interesada y presentando, el 11 de diciembre de 2002, escrito de alegaciones, donde, además de reiterar la pretensión y los fundamentos esgrimidos en su solicitud inicial, expone:
a) Que se invitó a los asistentes a acceder al Salón de Actos antes de accionar la iluminación del local, lo cual considera acreditado por medio de la diligencia expedida por la Secretaria del Tribunal. Considera asimismo acreditadas las lesiones sufridas, así como que estuvo de baja entre el 28 de noviembre de 2001 y el 22 de mayo de 2002.
b) Considera imprudente la actitud del Vigilante de Seguridad que, tras abrir la puerta del Salón y antes de dar las luces, invita a los asistentes a entrar en él, estimando que debería haber encendido las luces antes de abrir las puertas.
c) Niega veracidad al informe de la Presidenta del Tribunal, llegando a afirmar que se realiza para desacreditar el de la Secretaria del mismo órgano selectivo.
d) Manifiesta su sorpresa respecto del informe de la Dirección General de Recursos Humanos y Organización Administrativa, dado que existe una línea jurisprudencial consolidada que sostiene la compatibilidad entre las indemnizaciones por responsabilidad patrimonial de la Administración y las prestaciones de la Seguridad Social.
e) El informe de la Dirección General de Patrimonio acerca de la iluminación existente no acredita que ésta se encontrara encendida en el momento del accidente.
f) Alude a la existencia de declaración jurada de una testigo presencial del accidente, D.ª I. F. M., que apoyaría la versión de los hechos dada por la interesada. No obstante, dicha declaración no obra en el expediente remitido al Consejo Jurídico.
QUINTO.- Con fecha 17 de enero de 2003, la instructora formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, al entender que no existe nexo causal entre el actuar administrativo y el daño inferido, dado el comportamiento negligente de la víctima, determinante para la producción del daño y de su obligación de soportarlo. Asimismo, la condición de funcionaria que ostenta la reclamante permitió considerar su caída como accidente de trabajo, por lo que vio cubiertas sus necesidades de asistencia sanitaria y percibió la totalidad de sus retribuciones durante todo el período de baja.
En tal estado de tramitación V. E. dispuso la remisión del expediente al Consejo Jurídico en solicitud de Dictamen, mediante escrito que tuvo entrada el día 31 de enero de 2003.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), en relación con el 12 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP).
SEGUNDA.- Plazo para reclamar, legitimación y procedimiento.
La reclamación ha sido interpuesta dentro del plazo de un año a que se refiere el artículo 142.5 LPAC, por quien ostenta y acredita la condición de interesada (142.1 LPAC), en tanto que es quien sufre el daño. A tal efecto, el 139 de la misma Ley establece el derecho de los particulares a ser indemnizados por las Administraciones Públicas de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos.
Los problemas de interpretación que la expresión "los particulares" pudo generar en el pasado, sobre la existencia o no de legitimación activa de los funcionarios públicos para reclamar indemnizaciones por responsabilidad patrimonial de la Administración a la que sirven, han sido resueltos tanto por la jurisprudencia como por la doctrina legal del Consejo de Estado, tal como se expone en nuestro Dictamen 75/1999, cuyas Consideraciones al respecto deben darse aquí por reproducidas.
En cuanto a la legitimación pasiva, corresponde a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia; la Consejería de Economía y Hacienda es competente para resolver el presente procedimiento, al tratarse de unos presuntos daños imputados a la incorrecta actuación de un funcionario dependiente de la referida Consejería y a la falta de señalización de las escaleras existentes en una dependencia de la misma.
El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en términos generales, se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos, sin que se aprecien carencias formales esenciales. No obstante, la ausencia en el expediente de la declaración jurada de una testigo que, según la reclamante, corroboraría su versión de los hechos, debió llevar a la instructora a recabar dicha declaración, bien de la propia interesada, bien directamente de la testigo. Debe recordarse a la instructora que su labor consiste en aportar los elementos de juicio necesarios para que el órgano competente adopte la decisión más adecuada, de forma que si la interesada no actúa debería hacerlo aquélla, máxime cuando, como en el presente supuesto, se identifica suficientemente a la testigo, con su nombre y dos apellidos, y se apunta la transcendencia de su declaración para la resolución del procedimiento. Sin embargo, ello no debe hacer olvidar que, de conformidad con el artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, la carga de la prueba corresponde a quien reclama, siendo, por tanto, la Sra. R. quien debía haber traído al expediente la referida declaración y siendo ella también, pues, quien haya de soportar las consecuencias derivadas de su omisión.
TERCERA.- De la compatibilidad entre los diversos sistemas de reparación del daño.
Previamente al análisis de la concurrencia o no de los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial, procede considerar una cuestión traída al debate por la reclamante: la compatibilidad entre las prestaciones recibidas con ocasión del accidente laboral sufrido y la vía de la responsabilidad patrimonial como forma de reparación de los daños sufridos por los funcionarios en el desempeño de sus funciones. La cuestión es planteada por la reclamante en su escrito de alegaciones, afirmando de forma absoluta y sin matización alguna la citada compatibilidad, con apoyo en una línea jurisprudencial, que no se detiene en detallar con la correspondiente cita de las resoluciones que la sustentan.
La instructora, en la propuesta de resolución, matiza la pretendida compatibilidad acudiendo a una línea doctrinal del Consejo de Estado, conforme a la cual los daños sufridos por los servidores públicos sólo podrán ser reparados acudiendo a la vía de la responsabilidad patrimonial cuando no exista una regulación funcionarial específica, o cuando, aun existiendo, dicho régimen no repare íntegramente los daños causados. Aplicada dicha doctrina al supuesto planteado, entiende la instructora que los daños padecidos por la interesada han encontrado una respuesta adecuada en el régimen específico de reparación por daños aplicable a los funcionarios, desde el momento en que la reclamante ha visto cubiertas sus necesidades de asistencia sanitaria y se le ha concedido la baja médica por accidente de trabajo, percibiendo la totalidad de sus retribuciones. No habiéndole quedado secuela alguna, no puede solicitar ahora por la vía de la responsabilidad patrimonial una indemnización, dado que la aplicación de ese régimen específico funcionarial excluiría el general de la responsabilidad.
No comparte, sin embargo, este Consejo la interpretación efectuada por la instructora. Principalmente porque, si bien es cierto que la aplicación de un régimen específico funcionarial de protección o reparación debe ser de preferente aplicación sobre el general que vendría a ser el de responsabilidad ("el instituto de la responsabilidad no es una vía de cobertura que atraiga a su seno toda suerte de reparaciones, pues cuando el daño surge en el marco de una relación jurídica como es, por ejemplo, la relación funcionarial, podrán operar las previsiones propias de esta relación como adecuada para restablecer la situación conculcada", Dictamen del Consejo de Estado 1.373/91), el error se produce al considerar como tal régimen especial de los servidores públicos el derecho a la asistencia sanitaria y las prestaciones derivadas de accidente de trabajo percibidas por la reclamante, que no son sino manifestaciones de la acción protectora del Régimen General de la Seguridad Social, que es el que ampara a los funcionarios de la Comunidad Autónoma (artículo 70 TRLF), a diferencia de aquellos que prestan servicio a la Administración General del Estado, incluidos en el régimen de Clases Pasivas.
Y es que el fundamento de la indemnización del personal al servicio de la Administración debe buscarse en el artículo 23.4 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública (Dictamen del Consejo de Estado 1434/2001), que regula las indemnizaciones por razón del servicio o, en relación al personal de la Administración regional, en el artículo 68.2 TRLFP. El desarrollo reglamentario de dichos preceptos, tanto en el ámbito estatal (Real Decreto 462/2002, de 24 de mayo, sobre indemnizaciones por razón del servicio, que deroga el vigente en el momento de producirse la caída de la reclamante, el 236/1988, de 4 de marzo), como regional (Decreto 24/1997, de 25 de abril, sobre indemnizaciones por razón del servicio del personal de la Administración Pública de la Región de Murcia), nada prevé respecto de la indemnización de los daños sufridos por los funcionarios en el desempeño de sus cometidos, por lo que no habría obstáculo alguno para acudir al sistema de responsabilidad patrimonial en orden a lograr su reparación.
Ahora bien, una vez admitida la posibilidad de que un funcionario plantee una reclamación de responsabilidad patrimonial contra la Administración a la que sirve, para resarcirse de unos determinados daños ocasionados en el ejercicio de sus funciones, dada además la evidencia de que no tiene que soportar perjuicios en su integridad física como consecuencia de ese desempeño, resta por determinar cómo se articula dicha responsabilidad patrimonial con la acción protectora de la Seguridad Social, de la que también pueden derivarse percepciones económicas ocasionadas por los mismos hechos que fundamentan aquélla. En este punto debe recordarse que la jurisprudencia inicialmente indicó la existencia de una incompatibilidad entre ambos sistemas, de forma que, una vez reconocidas y recibidas las correspondientes prestaciones (singularmente, pensiones de invalidez) no cabía plantear una reclamación de responsabilidad por los mismos hechos (sentencias de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 9 de febrero de 1987 y 26 de enero de 1988, entre otras). Sin embargo, dicha doctrina cambió con la sentencia de 12 de marzo de 1991, dictada por la Sala Especial contemplada en el artículo 61 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, en la que el Tribunal Supremo afirma que las prestaciones devengadas por aplicación del ordenamiento sectorial son compatibles con las indemnizaciones derivadas de la responsabilidad patrimonial de la Administración, por tener su causa en títulos jurídicos diferentes y ser exigencia de ésta la plena indemnidad de la víctima, que no se alcanzaría con el percibo de las prestaciones prefijadas en las invocadas normas sectoriales. Aplicando esta doctrina, la sentencia del Alto Tribunal de 12 de mayo de 1998 precisa que "la indemnización y la pensión que la funcionaria demandante ha percibido, como consecuencia de su pertenencia a la Mutualidad (MUNPAL), tiene causa distinta de la indemnización que debe pagarle la Administración recurrente por las deficiencias en las instalaciones de su sede, las que, según lo dicho, son compatibles, ya que aquéllas constituyen la contraprestación exigible por las obligadas cotizaciones en previsión de riesgos futuros y ésta no es sino la debida reparación de daños y perjuicios causados como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos", evitando de esta forma un eventual enriquecimiento injusto. Ahora bien, la misma sentencia concluye indicando que cuando concurran las dos vías de reparación en la fijación del quantum indemnizatorio no cabe hacer abstracción de las cantidades percibidas por ambas, en atención al principio de la plena indemnidad o de la reparación integral que rige el instituto de la responsabilidad. Se apunta así a una compensación entre las cantidades percibidas por una vía y por otra, de tal forma que la indemnización derivada de la responsabilidad patrimonial debería comprender únicamente aquella cantidad que, no cubierta por la vía específica de las prestaciones, restara para entender plenamente indemnizado o reparado el daño sufrido.
No obstante, el propio Tribunal Supremo, en sentencia de su Sala Tercera, de 17 de abril de 1998, se encarga de precisar dicho criterio, admitiendo la citada compensación o consideración conjunta de las cantidades a abonar por ambas vías únicamente cuando las prestaciones tengan un carácter indemnizatorio y no contributivo, no considerándolo de aplicación en el caso de las prestaciones contributivas.
Dicha interpretación resulta coherente con la dualidad de títulos jurídicos que amparan las diferentes vías reparadoras. Así, obsérvese que, aplicada al supuesto sometido a consulta, la prestación contributiva que recibe la reclamante durante los días que permanece en incapacidad temporal nace de la previa cotización a la Seguridad Social, teniendo una finalidad más asistencial que indemnizatoria, pues persigue garantizar al trabajador accidentado una percepción económica durante los días en que se encuentra impedido para desempeñar su actividad, sustituyendo su retribución por la prestación. Por su parte, la indemnización que reclama por responsabilidad patrimonial tiene un claro fin reparador del daño, entendido éste como el quebranto de salud padecido por la funcionaria, que valora en la cantidad reclamada. Obsérvese que ello hace inoperante el argumento de la instructora consistente en que la interesada ya habría sido resarcida de su daño al haber obtenido una adecuada asistencia sanitaria y haber percibido las correspondientes prestaciones derivadas del accidente de trabajo, porque con ello propiamente no se repara el daño, sino únicamente se palian determinadas consecuencias (desatención, falta de recursos económicos) que podrían derivar del accidente si no operara la acción protectora de la Seguridad Social.
Esta compatibilidad entre prestación social e indemnización por responsabilidad queda expresamente plasmada en la regulación propia de la Seguridad Social, cuando el artículo 127.3 de la Ley General de la Seguridad Social (Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio) dispone: "Cuando la prestación haya tenido como origen supuestos de hecho que impliquen responsabilidad criminal o civil de alguna persona, incluido el empresario, la prestación será hecha efectiva, cumplidas las demás condiciones, por la entidad gestora, servicio común o Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales, en su caso, sin perjuicio de aquellas responsabilidades. En estos casos, el trabajador o sus derechohabientes podrán exigir las indemnizaciones procedentes de los presuntos responsables criminal o civilmente".
Cabe concluir esta consideración recordando que este Consejo Jurídico ya ha tenido ocasión de pronunciarse sobre la cuestión analizada en el Dictamen 5/2002, en el que sosteníamos que "la indemnización por los días que tardó la accidentada en conseguir la sanidad médica, tiene como fundamento el pretium doloris por la pérdida o disminución de la salud, resultando pues irrelevante el argumento del instructor respecto a la percepción por la interesada de las prestaciones económicas por incapacidad laboral".
CUARTA.- Elementos de la responsabilidad patrimonial. Inexistencia de nexo causal.
El artículo 106.2 de la Constitución Española reconoce el derecho de los particulares a ser indemnizados por cualquier lesión que sufran en sus bienes y derechos, cuando dicha lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. En similares términos se expresa el artículo 139 LPAC, configurando una responsabilidad patrimonial de naturaleza objetiva, de modo que cualquier consecuencia dañosa derivada del funcionamiento de los servicios públicos debe ser en principio indemnizada.
No obstante, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, Sentencia de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el citado principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad, de manera que para que exista tal responsabilidad es imprescindible la existencia de nexo causal entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la responsabilidad objetiva de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público, y la titularidad que ostenta sobre los edificios e infraestructuras necesarias para su prestación, no implica que aquélla se convierta en aseguradora universal de todos los riesgos con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, ya que de lo contrario el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento.
En suma, de acuerdo con lo establecido por los artículos 139 y 141 LPAC, son requisitos para que se reconozca la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración, los siguientes:
a) Que exista un daño real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.
b) Que el daño tenga su causa en el funcionamiento de los servicios públicos.
c) Que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar el daño.
Del expediente remitido cabe considerar probado que se produjo el accidente en el lugar y fecha indicados, así como que a consecuencia del mismo se derivaron lesiones físicas en la interesada, sin que hayan quedado acreditadas secuelas. Por tanto, cabe considerar que concurre el primero de los requisitos indicados.
Distinta apreciación cabe hacer respecto del segundo presupuesto de la responsabilidad: el nexo causal entre el funcionamiento de los servicios públicos y el resultado dañoso. En efecto, jurisprudencialmente se viene exigiendo de forma reiterada y pacífica que la relación de causalidad que puede dar lugar a responsabilidad patrimonial de la Administración Pública ha de reunir las características de ser directa, suficiente y eficaz, de tal forma que el daño pueda ser imputado a la Administración, al haberse generado como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.
Sin embargo, en el accidente que origina la reclamación que nos ocupa no puede entenderse acreditado que éste se produjera por el anormal funcionamiento de los servicios públicos, concretados en una indebida señalización del riesgo que constituye la existencia de escaleras y en una actitud negligente del Vigilante de Seguridad que, antes de encender las luces, abre las puertas de acceso al Salón de Actos.
Sobre la señalización únicamente se argumenta por la reclamante que las escaleras carecen de ella o que ésta se encuentra en mal estado, aunque sin llegar a fundamentar sus imputaciones en la infracción de norma alguna. Sin embargo, el informe emitido por la Dirección General de Patrimonio (folio 28 del expediente) reseña que existe "Señalización de emergencia y posición en el peldañeado de la grada para evacuación ascendente", concluyendo que el local cuenta con el número y disposición adecuado de las luminarias, de acuerdo con las disposiciones y reglamentos existentes. Si bien el informe no cita cuáles son dichas normas, debe acudirse al Real Decreto 2816/1982, de 27 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento General de Policía de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas, que establece normas sobre señalización e iluminación de establecimientos destinados al público (incluidas las salas de exposiciones y conferencias, Anexo, apartado 7). Su artículo 15.1 dispone que "independientemente del alumbrado eléctrico ordinario, se establecerá en todos los edificios y locales de espectáculos, un alumbrado de señalización y otro de emergencia...El alumbrado de emergencia será de tal índole que en caso de falta de alumbrado ordinario de manera automática genere luz suficiente para la salida del público". En relación con las escaleras, el apartado 2 del mismo precepto establece que "en cada uno de los escalones del local se instalarán pilotos de señalización, conectados a su vez al alumbrado de emergencia, con la suficiente intensidad para que puedan iluminar su huella, a razón de uno por cada metro lineal o fracción". Atendiendo pues al informe referido y a la normativa expuesta, cabe concluir que las escaleras existentes en el lugar del accidente se encontraban adecuadamente señalizadas.
Cuestión distinta es la valoración de la actuación del Vigilante de Seguridad que abre las puertas y, posteriormente, acciona la iluminación ordinaria del recinto. La reclamante sitúa en dicha actuación la causa de su accidente, aunque se aprecian divergencias sobre las circunstancias en las que éste se produce, por lo que será útil fijar con carácter previo cuáles son los hechos que cabe considerar probados, al no ser discutidos. En este sentido, únicamente está acreditado que:
a) El 28 de noviembre de 2001 la reclamante cae por unas escaleras existentes en el interior del Salón de Actos de la Consejería de Economía y Hacienda, sufriendo una luxación del hombro izquierdo con fractura asociada, quedando temporalmente incapacitada para el desarrollo de su actividad habitual.
b) El Vigilante de Seguridad entregó las llaves del local antes de encender las luces de la Sala.
Sin embargo, en contra de lo afirmado por la reclamante, no queda probado que el funcionario invitara a pasar a los asistentes antes de encender las luces, dado que el único documento a que alude la interesada para apoyar dicha alegación -la diligencia expedida por la Secretaria del Tribunal- solamente acredita que el accidente se produjo y que el Salón estaba a oscuras. En este punto interesa destacar que el informe de la Presidenta del Tribunal textualmente señala que "al abrir el mencionado salón se les indicó a los asistentes que esperasen mientras se procedía a encender las luces". Este informe, que también refleja que en ningún momento se invitó a los asistentes a entrar antes de que se encendieran las luces, ha sido tachado por la reclamante de "informe a la carta", tras afirmar, literalmente, que no se ajusta a los hechos. Independientemente de las acciones que pudieran corresponder a la Presidenta del Tribunal como consecuencia de la grave imputación que se le hace -el artículo 390 del vigente Código Penal tipifica como delito la actuación de "la autoridad o funcionario que, en el ejercicio de sus funciones, cometa falsedad:...4. faltando a la verdad en la narración de los hechos".-, lo cierto es que el referido informe ni ha sido formalmente declarado falso ni tan siquiera ha resultado desvirtuado por la práctica de prueba en contrario, dado que, aunque se menciona la existencia de una testigo que apoyaría la versión de la interesada, su declaración no se ha traído al procedimiento.
En consecuencia, si la reclamante ingresó al local antes de ser invitada a hacerlo y de que se accionaran las luces del mismo, cabe afirmar que su actuación fue, cuando menos, imprudente y arriesgada, dado que de los términos de su solicitud se desprende que no conocía la disposición del salón de actos y que, aun así avanzó a ciegas. Imprudencia, por otra parte, que no cabría predicar de la actuación del Vigilante de Seguridad pues, tratándose los convocados de personas capaces, no puede exigírsele a aquél que prevea que éstos no van a adoptar las precauciones que razonablemente debían haber tomado.
El razonamiento expuesto también sería válido aunque llegara a considerarse que la entrega de las llaves ya supone en sí misma una invitación a acceder al salón, porque la configuración de éste, fundamentalmente en lo que se refiere a la disposición de las escaleras y las entradas al local, impiden que, por el mero hecho de traspasar el umbral de la puerta del salón, pueda producirse la caída. En efecto, si se observa al plano que consta al folio 41 del expediente, se aprecia que existen tres puertas de acceso al salón situadas en la parte más elevada del mismo, una a cada lado y otra en el centro. En los diversos informes no se llega a precisar por cuál de las tres puertas entró en la dependencia la reclamante, pero sea cual fuere lo cierto es que para alcanzar la escalera de la izquierda (donde se produce la caída según el informe de la Presidenta del órgano selectivo), incluso aunque se hubiera entrado por la puerta más cercana, es necesario avanzar unos pasos. Cabe afirmar, por tanto, que cuando la ahora reclamante ingresa en el salón de actos, tiene ocasión de apreciar la oscuridad en que se encuentra la sala, decidiendo, no obstante, de forma irreflexiva, o quizá descuidada, continuar su marcha.
En definitiva, no cabe trasladar al Vigilante de Seguridad la obligación de adoptar unas medidas de precaución que correspondían a la propia reclamante, cuyo actuar aventurado e incauto fue determinante del accidente, rompiendo así el nexo causal entre el funcionamiento de los servicios públicos y el daño padecido.
Señala el Tribunal Supremo, en su reciente sentencia de 6 de junio de 2002, en la que recoge la doctrina jurisprudencial existente al respecto, que "entre las diversas concepciones con arreglo a las cuales la causalidad puede concebirse, se imponen aquellas que explican el daño por la concurrencia objetiva de factores cuya inexistencia, en hipótesis, hubiera evitado aquél, por lo que no son admisibles, en consecuencia, restricciones derivadas de otras perspectivas tendentes a asociar el nexo de causalidad con el factor eficiente, preponderante, socialmente adecuado o exclusivo para producir el resultado dañoso, puesto que -válidas como son en otros terrenos- irían en contra del carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas. La consideración de hechos que pueden determinar la ruptura del nexo causal, a su vez, debe reservarse para aquellos que comportan fuerza mayor -única circunstancia admitida por la ley con efecto excluyente-, a los cuales importa añadir el comportamiento de la víctima en la producción o el padecimiento del daño, o la gravísima negligencia de ésta, siempre que estas circunstancias hayan sido determinantes de la existencia de la lesión y de la consiguiente obligación de soportarla en todo o en parte".
Desde esta perspectiva, la existencia de nexo causal entre el funcionamiento del servicio público y los daños sufridos por la funcionaria exigiría que en el accidente hubieran concurrido factores imputables a la Administración que, de no existir, habrían evitado el resultado dañoso. En el caso, ese factor lo sitúa la reclamante en la actuación del Vigilante de Seguridad a quien considera que se le debe exigir un especial deber de cuidado respecto de los asistentes al acto, y cuya inobservancia fue, precisamente, lo que causó el daño. No obstante, la intensidad con que ese deber de cuidado debe ser exigido vendrá marcada por las circunstancias, las cuales (personas capaces y de quienes razonablemente no cabe esperar comportamientos peligrosos o irreflexivos) no precisaban la adopción de precauciones adicionales.
Por tanto, si la Administración adopta las medidas de cuidado hasta el nivel exigible correspondiente al grado de desarrollo social y a las circunstancias concurrentes, y aun así tiene lugar un daño con ocasión de una actividad administrativa, no cabría hablar de una relación causa-efecto entre el daño y dicha actividad. La causalidad del evento dañoso, entonces, debe buscarse fuera de su ámbito, sin que necesariamente tenga que coincidir esa causa ajena con el más restringido concepto jurídico de fuerza mayor, sino que también puede extenderse al comportamiento de la víctima, quien precisamente por ello, se coloca en situación de tener que soportar las consecuencias de sus actos, excluyendo cualquier antijuridicidad en el daño sufrido.
En definitiva, para que resulte viable la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, es preciso que concurra el necesario nexo causal entre el funcionamiento del servicio público y el daño irrogado al particular y, en el supuesto que nos ocupa, si bien es cierto que el daño existe y se acredita y, además, se produce con ocasión del desempeño de las funciones del empleado público y en una dependencia administrativa, no lo fue como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos y, por tanto, la falta de antijuridicidad y la inexistencia de nexo causal entre el daño y el funcionamiento de aquéllos, impiden que los hechos aquí examinados desencadenen la responsabilidad patrimonial de la Administración.
QUINTA.- Cuantía de la indemnización.
Aún cuando la no concurrencia de los elementos necesarios para generar la responsabilidad patrimonial determina que no haya de abonarse indemnización alguna a la reclamante, ello no obsta para que se efectúen las siguientes consideraciones acerca del quantum indemnizatorio, dado que el artículo 89 LPAC, al que se remite el artículo 13 RRP, dispone que la resolución decidirá todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del procedimiento.
Admitiendo la aplicación por analogía de la Tabla V del Anexo de la Ley 30/1995, de Ordenación del Seguro Privado, debe advertirse que si el accidente se produce en el año 2001, aunque la situación de incapacidad se prolongue durante varios meses del año siguiente, no es correcto fijar la cantidad correspondiente a todo el período por referencia a las cantidades establecidas para el año 2002 por la Resolución de 21 de enero de ese mismo año de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones, sino que, por cada uno de los 34 días del año 2001 en que la interesada se mantuvo incapacitada, le corresponderían 41,806401 euros (según la actualización que de las cantidades realiza la Resolución de la referida Dirección General de 30 de enero de 2001), frente a los 42,935174 solicitados por la reclamante.
Por otra parte, los días que la interesada permaneció impedida para el desarrollo de sus actividades habituales no fueron 176, sino 174. En efecto, aunque el informe clínico que obra al folio 11 del expediente señala como día de alta médica el 22 de mayo de 2002, si atendemos al documento oficial específicamente dirigido a la declaración de dicha circunstancia, que es el "parte médico de alta de incapacidad temporal por contingencias profesionales" y que se contempla al folio 12, el alta se produce 2 días antes, el 20 de mayo. Ello, a su vez, resulta congruente tanto con el informe de rehabilitación, en el que consta que la paciente finaliza su tratamiento en esa misma fecha, como con el de la Dirección de Recursos Humanos y Organización Administrativa que igualmente declara que el alta médica se produjo el 20 de mayo. En consecuencia, la indemnización habría de minorarse en la cantidad correspondiente a dos días.
La interesada se aplica un factor de corrección del 10%, indicando que para ello se ha tenido en cuenta su edad de 41 años. Sin embargo, no acredita cuáles son sus ingresos netos anuales por trabajo personal, que es el indicador que la Tabla V del Baremo de referencia establece para la determinación del factor de corrección. Debe advertirse que una corrección del 10% no es la mínima posible, dado que este porcentaje se configura como un límite de máximos para el tramo inferior de rentas del trabajo, de tal forma que puede llegarse hasta una corrección del 10 %, pero también podría no fijarse corrección alguna. La determinación concreta del factor de corrección que corresponde a cada supuesto debe hacerse, dentro del límite establecido, acudiendo a un juicio de equidad orientado, eso sí, por las rentas procedentes del trabajo dependiente que la víctima haya acreditado. Al no probar la interesada cuáles son sus percepciones por tal concepto, no procede aplicar corrección alguna, siendo indiferente a estos efectos su edad.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta desestimatoria en tanto que no aprecia la existencia de nexo causal entre el daño padecido por la reclamante y el funcionamiento de los servicios públicos, debiendo suprimirse el argumento referido a la incompatibilidad de las prestaciones derivadas de la acción protectora de la Seguridad Social con las indemnizaciones derivadas de la responsabilidad patrimonial de la Administración.
No obstante, V.E. resolverá.
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