Dictamen 63/03

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Año: 2003
Número de dictamen: 63/03
Tipo: Reclamaciones que en concepto de responsabilidad patrimonial se formulen ante la Administración Regional
Consultante: Consejería de Educación y Cultura (1999-2000) (2002-2003) (2004-2007) (2019-2022)
Asunto: Responsabilidad patrimonial instada por D. J. A. M. S., en nombre y representación de su hijo menor de edad J. M. B., debida a accidente escolar.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
Si la Administración adopta las medidas de cuidado hasta el nivel adecuado a las circunstancias concurrentes, y aun así tiene lugar un daño con ocasión de una actividad administrativa, no cabría hablar de una relación causa-efecto entre el daño y dicha actividad. La causalidad del evento dañoso, entonces, debe buscarse fuera de su ámbito, sin que necesariamente tenga que coincidir esa causa ajena con el más restringido concepto jurídico de fuerza mayor. Ya se apuntó cómo el Tribunal Supremo señala, entre los factores que pueden determinar una ruptura del nexo causal, la conducta de la propia víctima.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- El Director del Colegio Público "Antonio Delgado Dorrego" de Sangonera La Verde (Murcia), envía a la Consejería de Educación y Cultura una "comunicación de accidente escolar", ocurrido el 4 de octubre de 2002, según la cual, cuando el alumno de 6º de Primaria J. M. B. intentaba salir del Centro a través de la valla que separa el Colegio de la calle lateral, fue obstaculizado por otro compañero que intentaba saltar a la vez que el lesionado, cayendo al suelo y rompiéndose un incisivo superior. En la misma comunicación se especifica que los hechos ocurrieron a las 13:20 horas, "horario en el que únicamente pueden permanecer en el Colegio los alumnos de comedor. El patio no estaba vigilado porque a esta hora los monitores y el equipo directivo se encontraban en el comedor, organizando la comida. Estos alumnos implicados no eran comensales".
SEGUNDO.- El padre del menor presenta solicitud de indemnización por importe de 43 euros, fechada el 14 de octubre de 2002, fundamentada en la responsabilidad patrimonial que a la Administración incumbe según los preceptos de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en lo sucesivo LPAC), a la que acompaña la siguiente documentación:
a) Fotocopia del Libro de Familia acreditativo del parentesco entre el reclamante y el menor.
b) Factura por importe de 43 euros, en concepto de "obturación composite simple", expedida a nombre del menor.
TERCERO.- Admitida a trámite la reclamación y designada instructora mediante Resolución de la Secretaría General de la Consejería de Educación y Cultura de fecha 27 de noviembre de 2002, aquélla solicitó informe del centro, siendo éste emitido el 27 de enero siguiente, en los siguientes términos:
"Hechos.- El día 4 de octubre de 2.002, a las 13:20 horas el alumno referido y su compañero J. C. M. S. disputaban por abandonar el Colegio en primer lugar saltando por encima de la valla de bloques de hormigón que rodea el recinto escolar.
En la disputa el alumno J. M., obstaculizado por el otro, cayó al suelo produciéndose las lesiones que se relacionarán más tarde.
El Colegio tiene comedor escolar que funciona desde las 13 horas a las 15:30 horas. En este espacio de tiempo sólo pueden permanecer en el recinto escolar los alumnos de comedor. Ninguno de los dos alumnos referidos tiene esta condición. Son alumnos del pueblo, no comensales, que desobedeciendo las instrucciones permanecieron en el Colegio en el horario reservado exclusivamente a los alumnos comensales y excepcionalmente a los alumnos del pueblo que, bajo la supervisión y presencia de un monitor o profesor, se encuentren haciendo alguna actividad escolar o complementaria.
Lugar.- El accidente se produjo en el patio de Infantil, recinto debidamente delimitado y aislado del resto del patio del Colegio con la finalidad de que los alumnos usuarios del mismo (los de Infantil) estén protegidos de cualquier accidente al estar mezclados con los mayores, los cuales, recíprocamente, tienen prohibida la entrada en dicho recinto haya o no alumnos de Infantil.
El motivo de salir a través de este recinto es porque en él se encuentra el punto más bajo de la valla y por tanto es más accesible para ser saltada.
Persona a cargo de los alumnos.- A esta hora no había ninguna persona responsable de estos alumnos porque es tiempo de comedor y tanto los monitores como el equipo directivo en pleno se encontraban en el comedor organizando su funcionamiento ya que era el segundo día que se incorporaban un gran número de comensales (36) y había que asignarles mesa, normas de comportamiento, etc.
(...)
Actividad escolar.- Ninguna. Los alumnos se habían quedado en el Centro sin autorización y nadie sabía de su presencia dentro del recinto escolar.
Lesiones.- Se aprecian: rozadura en el pómulo derecho, sin sangrar, pérdida de medio incisivo superior y un ligero hematoma en interior del labio que no tenía ya hemorragia".
CUARTO.- Notificada al interesado, con fecha 21 de febrero de 2003, la apertura de trámite de audiencia, aquél no hizo uso del mismo al no comparecer ni presentar documento o alegación alguna.
QUINTO.- El día 11 de marzo de 2003 fue formulada propuesta de resolución desestimatoria de la solicitud, al considerar que no existe nexo causal entre los daños sufridos por el alumno y el funcionamiento del servicio público prestado por el centro donde se produjo el accidente.
En tal estado de tramitación V.E. dispuso la remisión del expediente al Consejo Jurídico en solicitud de Dictamen, mediante escrito que tuvo entrada el día 7 de abril de 2003.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), en relación con el 12 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP).
SEGUNDA.- Tramitación.
La reclamación fue interpuesta dentro del plazo de un año a que se refiere el artículo 142.5 LPAC, habiendo sido formulada por persona que ostenta y acredita la representación legal del menor, conforme a lo dispuesto en el artículo 162 del Código Civil.
En lo que respecta a la legitimación pasiva, corresponde a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia; la Consejería de Educación y Cultura es competente para resolver el presente procedimiento, al tratarse de unos presuntos daños imputados al funcionamiento del servicio público regional de educación en el que se integra el Colegio Público "Antonio Delgado Dorrego" de Sangonera La Verde (Murcia).
La tramitación del procedimiento ha seguido, en líneas generales, el establecido para este tipo de reclamaciones sin que se observen carencias o defectos de carácter esencial. No obstante, debe recordarse a la Consejería consultante la necesidad de hacer constar en el escrito de reclamación la fecha de su presentación en cualquiera de los lugares que el artículo 38.4 LPAC establece al efecto.
TERCERA.- Sobre el fondo del asunto.
De las actuaciones practicadas puede, inicialmente, afirmarse la conformidad de este Órgano Consultivo con la propuesta de resolución que las concluye. Tal como razona la misma, no se advierte que concurran en los hechos examinados todos los requisitos que la LPAC exige para que la responsabilidad patrimonial de la Administración sea declarada a causa de los mismos.
En efecto, según el artículo 139 LPAC cuando la Administración Pública, como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, ocasiona un daño a los particulares, éstos tienen el derecho a que aquélla les indemnice, salvo en los casos de fuerza mayor. Además, el daño tiene que ser efectivo, evaluable económicamente con relación a una persona o grupo de personas, siempre que éstas no tengan el deber jurídico de soportarlo de acuerdo con la Ley. De esta manera, la responsabilidad patrimonial de la Administración se presenta configurada como una responsabilidad objetiva y directa.
Ahora bien, a este respecto el Consejo Jurídico, al igual que lo ha hecho en anteriores Dictámenes emitidos en supuestos similares al presente, ha de destacar que si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente por el solo hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico (sentencias del Tribunal Supremo de 5 de junio de 1998 y de 27 de mayo de 1999, y sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 25 de febrero de 1999).
Por otro lado, el Consejo de Estado en reiterados Dictámenes, entre los que podemos citar el número 229/2001, mantiene un criterio similar al jurisprudencial, al señalar que el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de la Administración no implica que "deba responder necesariamente de todos los daños que puedan sufrir los alumnos en centros públicos, sino que, para que proceda la responsabilidad patrimonial, deberán darse los requisitos que la caracterizan, legalmente establecidos en los artículos 139 a 146 LPAC".
Así, habiéndose acreditado el daño debe determinarse la existencia o no de nexo causal. Señala el Tribunal Supremo, en su sentencia de 6 de junio de 2002 que recoge la doctrina jurisprudencial existente al respecto, que "entre las diversas concepciones con arreglo a las cuales la causalidad puede concebirse, se imponen aquellas que explican el daño por la concurrencia objetiva de factores cuya inexistencia, en hipótesis, hubiera evitado aquél, por lo que no son admisibles, en consecuencia, restricciones derivadas de otras perspectivas tendentes a asociar el nexo de causalidad con el factor eficiente, preponderante, socialmente adecuado o exclusivo para producir el resultado dañoso, puesto que -válidas como son en otros terrenos- irían en contra del carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas. La consideración de hechos que pueden determinar la ruptura del nexo causal, a su vez, debe reservarse para aquellos que comportan fuerza mayor -única circunstancia admitida por la ley con efecto excluyente-, a los cuales importa añadir el comportamiento de la víctima en la producción o el padecimiento del daño, o la gravísima negligencia de ésta, siempre que estas circunstancias hayan sido determinantes de la existencia de la lesión y de la consiguiente obligación de soportarla en todo o en parte".
Desde esta perspectiva, la existencia de nexo causal entre el funcionamiento del servicio educativo y los daños sufridos por el alumno exigiría que en el accidente hubieran concurrido factores imputables a la Administración que, de no existir, hubieran evitado el resultado dañoso. En el caso, el reclamante no identifica dicho factor, dado que utiliza un modelo normalizado para solicitar la indemnización, sin incorporar alegación alguna y sin que tampoco formule tales alegaciones con ocasión del trámite de audiencia. No obstante, dadas las circunstancias descritas por el Director del Centro, el único factor que podría ser imputado a la Administración sería la ausencia del deber de cuidado que incumbía a los profesores, considerando que en el momento del accidente todos se encontraban en el comedor.
Al respecto, el Tribunal Supremo, en sentencia de 26 de febrero de 1998, indicó que al profesorado le corresponde, durante el desarrollo de las actividades escolares, extraescolares y complementarias, el deber de observar la diligencia propia de los padres de familia. La indeterminación de este concepto, en tanto que alude a un estándar de comportamiento, exige estudiar las circunstancias concurrentes en cada caso para intentar concretar si dicha diligencia existió o no. En el supuesto estudiado cabe concluir que no existió negligencia alguna por parte del personal del Centro, dado que a la hora en que se produce el accidente ningún alumno debía permanecer en el patio, pues únicamente podían permanecer en el Colegio los alumnos que comieran en él o aquellos otros que estuvieran expresamente autorizados para la realización de determinadas actividades (informe del Director, folio 12). El menor accidentado no se encontraba en ninguna de estas circunstancias, hallándose todos los alumnos comensales en el interior del comedor, donde se concentraban asimismo los esfuerzos de los profesores, sin que sea exigible la permanencia de un docente en un patio de recreo que, según las normas del Colegio, debía permanecer vacío.
Así, si la Administración adopta las medidas de cuidado hasta el nivel adecuado a las circunstancias concurrentes, y aun así tiene lugar un daño con ocasión de una actividad administrativa, no cabría hablar de una relación causa-efecto entre el daño y dicha actividad. La causalidad del evento dañoso, entonces, debe buscarse fuera de su ámbito, sin que necesariamente tenga que coincidir esa causa ajena con el más restringido concepto jurídico de fuerza mayor. Ya se apuntó cómo el Tribunal Supremo señala, entre los factores que pueden determinar una ruptura del nexo causal, la conducta de la propia víctima. Precisamente esa intervención del dañado en la producción del siniestro ha llevado al Alto Tribunal (sentencia de la Sala 3ª de 3 de diciembre de 2001) a declarar la inexistencia de responsabilidad patrimonial en un accidente ocurrido durante un viaje de estudios, en el que el daño se produce por la impericia de la propia víctima.
En el supuesto sometido a consulta, el alumno no sólo actúa de forma imprudente al intentar salir del recinto escolar saltando una valla, sino que además lo hace vulnerando dos de las reglas de comportamiento establecidas en el Centro y que se recogen en el informe del Director:
a) Permanecer en el recinto del Colegio en horas no lectivas sin contar con autorización para ello.
b) Entrar en el recinto de Educación Infantil, al que los alumnos de Primaria tienen prohibido el acceso "haya o no alumnos de Infantil" (informe del Director, folio 12).
Con su actitud, contraria a las normas internas del Centro, el menor se colocó a sí mismo en situación de tener que soportar las consecuencias de sus actos, excluyendo cualquier antijuridicidad del daño sufrido.
Para que resulte viable la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, es preciso que concurra el necesario nexo causal entre el funcionamiento del servicio público y el daño irrogado al particular y, en el supuesto que nos ocupa, si bien es cierto que el daño existe y se acredita y, además, se produce con ocasión de la prestación del servicio público educativo, no lo fue como consecuencia de su funcionamiento y, por tanto, la falta de antijuridicidad y la inexistencia de nexo causal entre el daño y el funcionamiento del centro educativo, impiden que los hechos aquí examinados desencadenen la responsabilidad patrimonial de la Administración educativa.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución que desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial, por no quedar acreditada la relación de causalidad entre el daño sufrido por el alumno y la prestación del servicio público educativo.
No obstante, V.E. resolverá.
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