Dictamen 149/03

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Año: 2003
Número de dictamen: 149/03
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Economía y Hacienda (1999-2003) (2005-2007) (2008-2015)
Asunto: Proyecto de Decreto por el que se modifica el Catálogo de Juegos y Apuestas de la Región de Murcia y el Reglamento de Juego del Bingo de la Región de Murcia.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. El Tribunal Supremo ha reconocido (por todas, Sentencia de la Sala 3ª, de 3 de junio de 1996), que las actividades relativas al juego, si bien tienen predominantemente carácter privado, no pueden ser consideradas como actividades empresariales normales, toda vez que sus condiciones de ejercicio vienen rigurosamente reguladas, como consecuencia, sin duda, de su interés general, en aplicación de principios y valores como son los relativos a la protección de los derechos de consumidores y usuarios, y que se extiende a los intereses de las personas, con un amplio alcance que abarca desde su salud física y mental hasta la defensa de los derechos económicos.
2. Con ocasión de nuestro Dictamen 73/00, el Consejo Jurídico manifestó su parecer en relación con la técnica a utilizar en las disposiciones modificativas con la finalidad de no dificultar notablemente el conocimiento del derecho vigente, indicando que debían distinguirse claramente "el texto marco" (que indica el objeto de la modificación y el tipo de cambio que se realiza) y "el texto de regulación", que es el nuevo texto resultante de la modificación, que debe ir en párrafos distintos, sangrados y entrecomillados, como expresan las Directrices sobre la forma y estructura de los anteProyectos, aprobados por Acuerdo del Consejo de Ministros de 18 de octubre de 1991.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.-Con fecha 12 de noviembre de 2001, la Asociación Murciana Empresarial del Juego (A.M.E.J) presenta escrito ante la Dirección General de Tributos solicitando la modificación de la normativa que regula el juego del bingo en determinados aspectos que considera susceptibles de mejora; acompaña su petición con la redacción de sus propuestas en relación con el articulado del vigente Reglamento del Juego del Bingo de la Región de Murcia y el sistema de premios especiales que recoge el Catálogo de Juegos y Apuestas de ámbito regional.
Con posterioridad, el 24 de enero de 2002, la citada Asociación presenta un escrito complementario al anterior, adjuntado una memoria explicativa sobre su propuesta de variación en el porcentaje de margen empresarial y de premios en la Región de Murcia.
SEGUNDO.- En fecha indeterminada, la Dirección General de Tributos elabora el texto del Proyecto de Decreto de modificación del Catálogo de Juegos y Apuestas y del Reglamento del Juego del Bingo de la Región de Murcia, al que se acompaña un informe justificativo de la reforma suscrito por el titular de dicho centro directivo, de fecha 23 de noviembre de 2001, con el detalle de las reformas introducidas:
- Modificación de los premios haciendo desaparecer del Catálogo del Juego la modalidad del Bingo Acumulativo sustituyéndola por otro denominado "Prima"; también se redistribuye el porcentaje para la dotación de cada tipo de premio (línea, bingo ordinario, bingo extra y prima), redistribución que lleva aparejada una reducción en un punto de la cuantía total de los premios a otorgar (del 69 al 68 %). Se establece complementariamente la previsión de un periodo transitorio para agotar las dotaciones existentes del bingo acumulativo, lo que motiva a su vez, para evitar confusión entre los jugadores, que la entrada en vigor del nuevo Proyecto se anticipe (a los diez días de su publicación).
- Modificación de las plantillas de personal para que no sea necesario que la totalidad de los empleados se encuentren presentes en todo momento en la sala, y que se elimine la obligación de que un empleado (ya sea técnico de juego o personal de sala) desempeñe en exclusiva las funciones de control de admisión, caja o jefatura de la sala.
- Mejora de los textos vigentes para incluir una definición del juego del bingo, y la sustitución de las referencias a la nacionalidad española de empresas y administradores por la de cualquier Estado de la Unión Europea.
- Sustitución del juego de bolas según la vida útil que certifique el fabricante y no cada 2.000 partidas (por error, se dice 3.000).
- Exigencia de mayor distancia para el establecimiento de nuevas salas de bingo, pasando de 700 a 1.500 metros, a excepción de las ya autorizadas.
- Uso de los nuevos medios electrónicos e informáticos para el ejercicio de las funciones de control de admisión y extensión de las actas.
TERCERO.- La Comisión del Juego y Apuestas de la Región de Murcia informó favorablemente el Proyecto, en su sesión de 26 de febrero de 2002, proponiendo la siguiente redacción al artículo 25 del Reglamento del Juego del Bingo de la Región de Murcia:
"Las plantillas mínimas de personal contratado estarán en función de la categoría de la sala con arreglo a la siguiente escala:
1. Las salas de tercera categoría deberán poseer dos empleados de la categoría a) y cuatro de la categoría b).
2. Las salas de segunda categoría deberán poseer tres empleados de la categoría a) y siete de la categoría b).
3. Las salas de primera categoría deberán poseer tres empleados de la categoría a) y once de la categoría b)".
CUARTO.- Consta un informe titulado "Memoria Económica" del Jefe de Servicio de Gestión y Tributación del Juego, de 1 de abril de 2002, en el que indica que la modificación propuesta no tendrá repercusión económica para la Consejería de Economía y Hacienda (hoy de Hacienda), por cuanto el posible descenso en la recaudación del Impuesto Regional sobre los premios del Bingo, debido a la reducción en un punto de la cantidad destinada a premios, se verá compensada por el incremento de la actividad motivado por la sustitución del bingo acumulativo por la prima.
QUINTO.- Con fecha 18 de junio de 2002, tras su examen por el Servicio Jurídico de la Consejería consultante que informa favorablemente el Proyecto de Decreto desde el punto de vista sustantivo y formal, el titular de la Secretaría General emite el preceptivo informe sobre el referido Proyecto de Decreto.
SEXTO.- El Dictamen del Pleno del Consejo Económico y Social (CESRM), de 29 de octubre de 2002, valora positivamente el Proyecto de Decreto, si bien realiza las siguientes observaciones en sus conclusiones:
- La disminución del porcentaje dedicado a premios en el juego del bingo no está suficientemente justificada en el expediente administrativo, por lo que sugiere a la Administración regional que elabore un informe sobre la evolución real de todas las magnitudes económicas implicadas en la actividad empresarial de las salas de bingo, antes de abordar una modificación de esta materia.
- La definición de las plantillas de las salas de bingo no se halla determinada sólo por cuestiones relacionadas con la funcionalidad en el manejo de las mismas, sino que la existencia de diversas categorías con funciones atribuidas en exclusiva se realiza por motivos que tienen que ver con la diversa especialización y responsabilidad en ellas, por lo que antes de acometer una modificación sobre esta materia se deberían de considerar sus repercusiones en esos ámbitos específicos de especialización y responsabilidad, así como en general sobre las condiciones de trabajo en las salas de bingo.
SÉPTIMO.-Con fecha 3 de diciembre de 2002, la Comisión del Juego y Apuestas de la Región de Murcia acuerda informar favorablemente la continuación de la tramitación del Proyecto de Decreto después de analizar el contenido del Dictamen de CESRM; tras lo cual, la Dirección General de Tributos elabora un informe el 12 de febrero de 2003, en contestación a las observaciones recogidas en el citado Dictamen, ampliando las justificaciones de la reforma sobre la disminución del porcentaje de los premios y sobre la supresión de la exclusividad del personal para atender determinadas tareas en las salas de bingo.
OCTAVO.- Con fecha 29 de abril de 2003, la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma emite informe favorable al Proyecto de Decreto, a reserva de la subsanación de las observaciones que formula, proponiendo que se elaboren dos nuevos Decretos del Catálogo de Juegos y Apuestas y del Juego del Bingo que sustituyan a los vigentes y modificados. Dichas observaciones son analizadas por el informe del titular del centro directivo de 13 de mayo de 2003, motivando las observaciones incorporadas al texto normativo. También se emite un informe complementario al emitido con anterioridad "Memoria Económica" (folio 84), por el Jefe de Servicio de Gestión y Tributación del Juego, que concreta el descenso en la recaudación de los tributos que gravan el juego del bingo en un 0,25, aunque añade seguidamente que este mínimo descenso puede verse compensado ampliamente si las nuevas normas de distribución de juegos tienen la capacidad esperada para dinamizar el juego y aumentar la venta de cartones, como ocurrió en la modificación realizada en marzo de 1999.
NOVENO.- Con fecha 16 de junio de 2003, se ha recabado el Dictamen preceptivo del Consejo Jurídico sobre el Proyecto de Decreto (Doc. nº. 19), acompañado del expediente administrativo.
A la vista de los referidos Antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El expediente sometido a consulta versa sobre un Proyecto de Decreto que modifica el Catálogo de Juegos y Apuestas (artículo 5) y el Reglamento del Bingo, ambos de la Región de Murcia, en aspectos puntuales (artículos 5.1, apartado d; 6.1, apartados c y d; 6.2; 13.3, apartados b y c; 21.2; 25; 30, apartados b, d y e; 31.3; 32.2). Ambas disposiciones reglamentarias cuya modificación se propone, fueron aprobadas en desarrollo de la Ley 2/1995, de 15 de marzo, reguladora del Juego y Apuestas de la Región de Murcia, por lo que compete al Consejo Jurídico emitir el presente Dictamen con carácter preceptivo, en virtud de lo establecido en el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Alcance y justificación de las modificaciones propuestas.
Con la finalidad de sistematizar y conocer el alcance de las modificaciones propuestas en relación con los artículos concretos afectados, debido a la parquedad del informe justificativo, salvo en lo concerniente a la reducción en un punto de la cuantía total de los premios a otorgar y la modificación en relación con las plantillas, procede agruparlas distinguiendo:
A) Modificaciones al Catálogo de Juegos y Apuestas.
1ª. Modificaciones propuestas por la Asociación Murciana Empresarial del Juego (AMEJ), conforme a su escrito de 12 de noviembre de 2001.
El artículo 5 del Catálogo de Juegos y Apuestas (según la versión última contenida en el Decreto 139/2000), es modificado suprimiéndose la llamada modalidad del bingo acumulativo (apartado 1), sustituyéndolo por otro que se llamará "Prima" (apartado 2), de cuantía inferior, pero de mayores rotaciones, permitiendo con ello, según el informe justificativo del Proyecto de Decreto del centro directivo correspondiente, una mayor aproximación entre las apuestas de los jugadores y su reversión en forma de premio. También se introducen modificaciones en la regulación del bingo extra (que no se detallan en el informe justificativo), de manera que dicho premio adicional (que se contempla en el apartado 3), se conseguirá en la primera partida posterior a aquélla en la que se haya alcanzado la cantidad de 2000 euros, frente a la regulación anterior que establecía 2.404,048 euros. Con la nueva redistribución del porcentaje para la dotación de cada tipo de premio, el premio del bingo extra se dota con las cantidades resultantes de detraer en cada jugada el 2 % del importe total de los cartones vendidos.
2ª. Otras modificaciones introducidas por la Dirección General de Tributos.
La descripción del juego del Bingo se ha incorporado al artículo 5, en concreto, al apartado 1, dada su ausencia en la normativa autonómica.
B) Modificaciones al Reglamento del Bingo.
1ª) A iniciativa de AMEJ.
a) Se reduce el porcentaje destinado a premios, que pasa del 69% al 68%, con justificación en que se ha producido una evolución más lenta en el crecimiento de los ingresos que en los costes estructurales de las empresas. Asimismo se indica por el centro directivo correspondiente que, en esta línea, se han venido situando la mayor parte de las Comunidades Autónomas, aportando a tales efectos un cuadro comparativo (folios 17 y 61), extrayendo que la media del porcentaje de premios sobre el valor facial de los cartones de bingo se sitúa en el 67,21 %.
En consonancia con la propuesta se modifica el artículo 30, e), sobre disposiciones generales para la celebración de las partidas: "La cantidad a distribuir en premios en cada partida consistirá en el 68 por 100 del valor facial de los cartones vendidos, correspondiendo el 8 por 100 a la línea, el 55 por 100 al bingo, el 2 por 1000 al bingo extra y el 3 por 100 al bingo prima".
b) En cuanto a la duración del Juego de Bolas, en la normativa vigente se establece que serán sustituidas cada 2000 partidas, y en el Proyecto cuando se alcance el número de partidas que certifique el fabricante de acuerdo con las condiciones de homologación, manteniéndose en su redacción "o en el momento en el que se observe que alguna de las bolas no está en perfectas condiciones". En consecuencia se modifica el artículo 30,b).
c) Se introducen cambios en los requisitos para acceder a las salas, con la finalidad de permitir el uso de los nuevos medios electrónicos para el control de los visitantes, de manera que, con carácter general, se exige el Documento Nacional de Identidad, salvo que los datos y fotografías consten en el soporte informático de la sala mediante grabación digital del DNI, registro dactilar u otro medio, procediendo a anotar la fecha de la visita en su ficha personal. Correlativamente se establece que la Administración regional facilitará la lista de prohibidos, así como sus actualizaciones en soporte informático. Se modifica el apartado 31, apartado 3.
2ª) Otras modificaciones introducidas por la Dirección General de Tributos, desconociéndose si alguna de ellas ha sido, igualmente, a iniciativa de A.M.E.J, al no existir constancia en el expediente:
a) Se amplía la distancia mínima establecida entre locales de bingo (artículo 21.2), pasando de 700 a 1500 respecto a los ya existentes. El establecimiento de tal distancia no aparece justificado en el informe del centro directivo correspondiente (folio 18), que se limita a señalar: "otras modificaciones menores pero también asumibles (...) la distancia mínima que pasa de 700 a 1500 metros". Dicho establecimiento se completa con la previsión de excluir del cumplimiento de dicha exigencia a las ya autorizadas (Disposición Adicional).
b) Modificación que afecta a las plantillas de personal, de manera que se elimina la obligación de que los puestos de control de admisión estén atendidos con carácter exclusivo por un empleado de la categoría b (personal de sala) y la función de cajero y la de jefe de sala por un empleado de la categoría a (técnicos de juego), también con carácter exclusivo. La redacción propuesta en la reforma, que afecta al artículo 25, fue introducida a instancias de la Comisión del Juego y Apuestas, según acuerdo adoptado en su sesión de 26 de febrero de 2002, y aparece justificada en el Preámbulo del Proyecto "para evitar la rigidez en la provisión de los puestos de trabajo, dando mayor funcionalidad al personal contratado para desempeñar los distintos cometidos". Se añade que dicha modificación es a efectos administrativos, con independencia de la normativa laboral o convencional de la empresa, aspectos que son detallados por el centro directivo (folio 64), en el que se explicita que dicha modificación no afecta ni al Convenio Colectivo del sector ni a los límites establecidos para cada una de las categorías por el artículo 24 del vigente Reglamento del Bingo. Induce a cierta confusión el párrafo del Informe justificativo (folio 18) concerniente a que a partir de la nueva redacción ya no es necesario que los empleados se encuentren presentes en todo momento en la Sala; sin embargo, tal consideración no aparece normada en el Proyecto de Decreto como viene a reconocer implícitamente el centro directivo al hacer referencia a criterios interpretativos de la normativa vigente, por lo que se sugiere que se suprima.
c) Sustituye los términos "extranjero" por "extracomunitario" (artículo 6, 1, c y d), así como su remisión, en cuanto a la participación de capital extracomunitario, a lo que establezca la legislación reguladora del régimen jurídico de las inversiones extranjeras en España, en lugar de establecer un porcentaje concreto como recoge la normativa vigente.
d) Por último podemos agrupar a las restantes modificaciones, de índole menor, en los siguientes apartados:
- Gramatical. Se sustituye el término "actuaciones" por "actividades" (artículo 5,d).
- De adecuación. Otras dos modificaciones tienen como finalidad adaptarse a las nuevas modalidades del juego del bingo (artículos 13.3, b y c y 32.2).
- De corrección. El vigente artículo 6.2, cuando especifica los requisitos que han de reunir los titulares de establecimientos hoteleros para ser autorizados para la explotación del juego del bingo, excepciona el cumplimiento del apartado b) del mismo precepto, en lugar del apartado a): "tener como objeto social único o actividad empresarial la explotación del juego (...).
TERCERA.- Habilitación legal.
El rango de la disposición, llamada a aprobarse como Decreto, es el adecuado ya que, por un lado, se pretende modificar normas reglamentarias que tienen este rango y, por otro, el ejercicio de la potestad reglamentaria corresponde al Consejo de Gobierno, cuyas disposiciones generales deben adoptar la forma de Decreto, según el artículo 58.2 de la Ley 1/1988, de 7 de enero, del Presidente, del Consejo de Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
La Comunidad Autónoma ostenta competencias exclusivas en materia de casinos, juegos y apuestas (excepto las apuestas y loterías del Estado) y, en ejercicio de aquellas competencias, le corresponde la potestad legislativa, reglamentaria y ejecutiva, de acuerdo con lo previsto en el artículo 10. Uno. 22 del Estatuto de Autonomía (conforme a la redacción dada por la reforma introducida mediante Ley Orgánica 1/1998, de 15 de junio).
En desarrollo del precepto indicado, la Ley 2/1995, de 15 de marzo, por la que se regulan los juegos y apuestas en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma, atribuye específicamente al Consejo de Gobierno la competencia para la aprobación del Catálogo de Juegos y Apuestas y la aprobación de los reglamentos de los juegos y apuestas incluidos en el Catálogo (artículo 10 y Disposición Adicional ònica).
CUARTA.- Procedimiento de elaboración.
La Consejería consultante, en aplicación de lo previsto en el artículo 24 de la Ley 50/1997, del Gobierno y normativa regional específica, ha recabado los siguientes informes:
- De la Comisión de Juegos y Apuestas de la Región de Murcia previsto en el artículo 4.1,a) del Decreto regional 27/1996, de 29 de mayo, que ha examinado la modificación proyectada en sus sesiones de 26 de febrero y 3 de diciembre de 2002.
- De la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma, en virtud de lo dispuesto en el artículo 22.4,f del Decreto 53/2001, de 15 de junio.
- Del titular de la Secretaría General de la Consejería consultante, según establece el artículo 24.2 de la Ley 50/1997.
También ha recabado el Dictamen del CESRM, conforme a lo dispuesto en el artículo 5,a) de la Ley 3/1993, de 16 de julio.
No obstante lo anterior, han de realizarse las siguientes observaciones sobre el procedimiento de elaboración seguido:
1º.- Si bien se ha otorgado audiencia a los órganos que han de ser oídos preceptivamente, como la Comisión de Juego y Apuestas de la Región de Murcia, en su calidad de órgano de estudio, asesoramiento y coordinación de las actividades relacionadas con el juego y apuestas, y al CESRM, en cuanto a la incidencia del Proyecto en materia socioeconómica y laboral, este Consejo pone de manifiesto la conveniencia de oír en este tipo de Proyectos, por razón de la materia y desde la finalidad de protección del usuario, al Consejo Asesor Regional de Consumo, cuya tarea es informar los Proyectos de disposiciones generales que afecten a los consumidores y usuarios, así como promover la coordinación y el desarrollo de actividades de defensa de consumidores y usuarios entre diversas Consejerías (artículo 2,2 y 4 del Decreto 1/1995, de 20 de enero). En todo caso, se ha respetado lo dispuesto en el artículo 18.1 de la Ley regional 4/1996, de 14 de junio, sobre el Estatuto de Consumidores y Usuarios, que establece la preceptividad de la consulta a las organizaciones de consumidores y usuarios en los procedimientos de elaboración de disposiciones administrativas de carácter general, que afecten a los intereses que representan, y para la fijación de precios y tarifas sujetos a control de las Administraciones Públicas, puesto que un representante de dichas Asociaciones de Usuarios y Consumidores forma parte tanto de la Comisión del Juego y Apuestas de la Región de Murcia como del CESRM, de acuerdo con la normativa que regula la composición de ambos órganos, los cuales sí han intervenido en el procedimiento de elaboración del Proyecto de Decreto, por lo que no procede la retroacción del procedimiento para dar cumplimiento al citado trámite.
2º.- La certificación de acuerdos adoptados por la Comisión de Juego y Apuestas de la Región de Murcia, que obran en el expediente, han de revestir los requisitos previstos en el artículo 27.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), reflejando los asistentes, orden del día de la reunión y los puntos principales de las deliberaciones. Esta observación es reiterada por el Consejo Jurídico (Dictamen nº. 11/99).
3º.- No puede decirse que los dos informes que aparecen con la denominación de "Memoria Económica" del Proyecto de Decreto satisfagan plenamente su cometido, es decir, contengan una evaluación económica y social precisa de su aplicación, con mayor exigencia, si cabe, al implicar la modificación una disminución de los ingresos públicos (se concreta el descenso en un 0,25 % sobre el total de la recaudación de los tributos que gravan el juego del bingo). Por otra parte, también cabe resaltar la imprecisión de alguna de sus manifestaciones: "el posible descenso en la recaudación por el impuesto regional sobre los premios del Bingo debido a la reducción de un punto en la cantidad destinada a premios se verá compensada por el incremento de la actividad motivado por la sustitución del bingo acumulativo por la prima" y, posteriormente, dicha compensación se matiza como posibilidad: "este mínimo descenso en la recaudación puede verse compensado si las nuevas normas de distribución de premios tienen la capacidad esperada ...".
4º.- Como consecuencia del Dictamen del CESRM, que recomendaba a la Consejería consultante que elaborara un informe sobre la evolución real de todas las magnitudes económicas implicadas en la actividad empresarial de las salas de bingo antes de abordar la modificación que afecta a la disminución del porcentaje destinado a premios y, respecto a la modificación que afecta a las plantillas, la evaluación sobre sus repercusiones en la especialización y responsabilidad del personal, el centro directivo correspondiente ha elaborado un nuevo informe justificativo, obrante en los folios 58 y ss., que viene a complementar la memoria justificativa del Proyecto de Decreto en estas dos modificaciones.
QUINTA.- Cuestiones suscitadas por el conjunto normativo.
1ª. Las competencias en materia de juego y los múltiples aspectos que integra.
La complejidad de las competencias en materia de juego viene motivada por tratarse de un campo en el que converge una multiplicidad de aspectos: socioeconómicos, tributarios, sociales y culturales, que han de ser integrados por el órgano competente para su regulación, como vino a reconocer en su día el Real Decreto 16/1977, de 25 de febrero, de regulación de aspectos penales, administrativos y fiscales del juego, que vino a alterar in radice la situación anterior del mismo, pasando de un status de prohibición a otro de permisividad con la consiguiente despenalización (modificación del Código Penal por la Ley Orgánica 8/1983, de 25 de junio). Por otra parte, se trata de un sector donde existe una fuerte intervención pública, que debe aunarse con la actividad empresarial y con el principio de libertad de empresa (artículo 38 de la Constitución), aludidos por el Centro Directivo (folio 59) cuando se justifica la disminución del porcentaje dedicado a premios: "los márgenes comerciales de las salas de bingo no pueden constituir una especial preocupación de la Administración reguladora del juego, sin embargo, no puede desconocerse el mandato constitucional que han recibido los poderes públicos para garantizar y proteger en el marco de la libre empresa y la economía de mercado, la defensa de la productividad, de acuerdo con las exigencias de la economía general y, en su caso, de la planificación". No obstante, el Tribunal Supremo ha reconocido (por todas, Sentencia de la Sala 3ª, de 3 de junio de 1996), que las actividades relativas al juego, si bien tienen predominantemente carácter privado, no pueden ser consideradas como actividades empresariales normales, toda vez que sus condiciones de ejercicio vienen rigurosamente reguladas, como consecuencia, sin duda, de su interés general, en aplicación de principios y valores como son los relativos a la protección de los derechos de consumidores y usuarios, y que se extiende a los intereses de las personas, con un amplio alcance que abarca desde su salud física y mental hasta la defensa de los derechos económicos.
La anterior consideración sobre las razones de la intervención pública (protección de los consumidores y usuarios) nos conduce a poner de manifiesto la necesidad de que los órganos competentes en materia de juego y apuestas integren los distintos aspectos que inciden en la regulación del juego, lo que se evidencia con mayor intensidad en dos aspectos de la modificación propuesta: regulación de los premios y su redistribución, y distancias mínimas entre salas de bingo.
En este sentido, en cuanto a la redistribución de premios, es coherente con el ejercicio de las competencias propias del centro directivo proponente que se analicen los aspectos socioeconómicos y tributarios, y se contemple, en cuanto al primero de los aspectos, la dinamización del juego y el aumento de la venta de cartones desde el punto de vista de la política económica y fiscal (folio 84); sin embargo, este Consejo echa en falta en el expediente el examen de las propuestas normativas desde el punto de vista de la protección del consumidor, que es otro de los objetivos de los poderes públicos frente a las posibles consecuencias individuales, familiares y sociales de la ludopatía, cometido específicamente encomendado a otras Consejerías de la Administración regional (tras el Decreto de la Presidencia 9/2003, de 3 de julio, de Reorganización de la Administración Pública Regional, las competencias en materia de consumo se han atribuido a la Consejería de Trabajo, Consumo y Política Social), cuyo parecer conviene integrar en las propuestas normativas sobre esta materia. La disposición de un estudio sobre la incidencia de las ludopatía en la Región, cuya necesidad ha sido asumida por la Comisión del Juego y Apuestas de la Región (folio 58), permitiría poder planificar las políticas regionales en relación con esta materia, inclusive, determinar las distancias conveniente entre las salas de bingo (la propuesta o inclusive mayor) y, restantes requisitos, para evitar una excesiva concentración de este tipo de locales. La disposición de dicho estudio facilitaría la toma de decisiones en esta materia de forma integrada, corolario de un campo donde han de tenerse en cuenta los diversos aspectos que forman parte de la competencia en materia de juego.
2ª.- El principio de seguridad jurídica en relación con las modificaciones normativas.
El Proyecto de Decreto viene a modificar, por cuarta vez, el Catálogo de Juegos y Apuestas, aprobado por el Real Decreto 28/1996, de 29 de mayo, cuyo artículo 5 regula el juego del bingo y sus modalidades, según se detalla seguidamente:
- La primera modificación del artículo 5 fue aprobada por Decreto 63/1997, de 31 de julio.
- La segunda modificación, por Decreto 13/1999, de 18 de marzo.
- La tercera, por Decreto 139/2000, de 22 de diciembre.
También el Proyecto viene a modificar, por tercera vez, el Reglamento del Bingo, aprobado por Decreto 63/1997, de 31 de julio:
- La primera modificación fue aprobada por Decreto 13/1999, de 18 de marzo, que afectó a los artículos 11.2; 12.1; 13.1; 14.1; 15.1; 16.3;17;27.1;29.2;30.e; 33.2 y añadió la Disposición Adicional Tercera.
La segunda modificación fue aprobada por Decreto 139/2000, de 22 de diciembre, y afectó a los artículos 30,a); 30.f);31.3;32.5.
Las sucesivas modificaciones introducidas en la regulación del juego del bingo representan una dificultad añadida para el manejo de su normativa, que requiere comparar las sucesivas modificaciones para determinar el derecho aplicable. De tal manera que el Proyecto de Decreto ha de hacer referencia no sólo a la norma originaria, sino a las sucesivas modificaciones sufridas; por ejemplo, el Artículo primero del Proyecto recoge: "se da nueva redacción al artículo 5 del Decreto 28/1996, de 29 de mayo, modificado por el artículo primero del Decreto 139/2000, de 22 de diciembre ..."
Dicha dificultad en la determinación del derecho vigente ha sido, en cierto modo, reconocida por el centro directivo correspondiente (folio 81), al asumir el compromiso, tras las observaciones realizadas en este sentido por el CESRM y Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma, de iniciar la elaboración de un texto único que refunda la normativa del juego del bingo. Dicho compromiso debe ser incorporado al Proyecto de Decreto, pues su decisión compete al Consejo de Gobierno, pudiéndose incorporar en la Disposición Final del Proyecto un mandato de presentación de los nuevos Reglamentos sustitutivos, que integren las modificaciones aprobadas, otorgando a tales efectos un plazo de presentación a la Consejería competente para su aprobación por el Consejo de Gobierno.
3ª.- Cuestiones de técnica normativa.
Con ocasión de nuestro Dictamen 73/00, el Consejo Jurídico manifestó su parecer en relación con la técnica a utilizar en las disposiciones modificativas con la finalidad de no dificultar notablemente el conocimiento del derecho vigente, indicando que debían distinguirse claramente "el texto marco" (que indica el objeto de la modificación y el tipo de cambio que se realiza) y "el texto de regulación", que es el nuevo texto resultante de la modificación, que debe ir en párrafos distintos, sangrados y entrecomillados, como expresan las Directrices sobre la forma y estructura de los anteProyectos, aprobados por Acuerdo del Consejo de Ministros de 18 de octubre de 1991, que puede ser de aplicación como regla complementaria y supletoria en defecto de norma regional.
En el Proyecto de Decreto sometido a consulta, se sigue la regla expuesta de distinguir el objeto de la modificación (por ejemplo, se modifica el apartado d, del número uno, del artículo 5), de la regulación propuesta. No obstante, se realizan las siguientes observaciones:
a) La conveniencia de utilizar el estilo "regulación", es decir, recoger el nuevo texto del párrafo o artículo en que consiste la modificación, tiene precisamente su excepción cuando la modificación normativa consista en la sustitución de palabras aisladas, expresiones repetidas, cantidades y otros análogos. En este sentido, el Proyecto de Decreto recoge la redacción del artículo completo afectado, a instancias del informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, técnica que facilita el manejo del derecho vigente. Ahora bien el empleo de tal técnica puede ser excesiva cuando la modificación en un artículo consista únicamente en la sustitución de una palabra en un párrafo. Tal circunstancia ha obligado a la Consejería consultante a subrayar, por ejemplo, la palabra sustituida para facilitar la comprensión de las reformas introducidas. Así, el Artículo segundo, apartado Uno, del Proyecto, recoge la modificación introducida al apartado d) del número 1 del artículo 5 del Reglamento del bingo, limitándose únicamente a sustituir la palabra "actuaciones" por "actividades". Sin embargo, al reproducirse en el Proyecto el artículo íntegro (ni tan siquiera el párrafo afectado), puede inducir a confusión sobre el alcance de la modificación operada, siendo más aconsejable para estos supuestos el llamado estilo modificativo; por ejemplo: "Se sustituye la expresión "actuaciones" por "actividades" en el párrafo d)...". En todo caso, de mantenerse la técnica elegida debería aclararse en el párrafo introductorio a la nueva regulación en qué consiste la modificación proyectada, como se ha expresado anteriormente. Esta misma consideración es aplicable a otras modificaciones del Proyecto, que afectan al Reglamento del Bingo.
b) En todo caso, el texto "regulación" (la nueva redacción) ha de ir en párrafos distintos, sangrado y entrecomillado, para distinguirse del texto marco.
c) Con mayor razón, al incluir la redacción de los artículos completos, el Proyecto debe acompañarse de una Disposición Derogatoria explícita, inserta antes de la Disposición Final, con una relación de los artículos concretos afectados, del siguiente tenor: "Quedan derogadas cuantas disposiciones, de igual o inferior rango al presente Decreto, se opongan o contradigan lo previsto en el mismo y, específicamente, los artículos..."
SEXTA.- Observaciones puntuales al articulado.
- Título.
Podría simplificarse si no se reiterara en el texto "Región de Murcia":
"Decreto nº......., por el que se modifica el Catálogo de Juegos y Apuestas y el Reglamento del Bingo, ambos de la Región de Murcia".
- Exposición de Motivos.
En el párrafo sexto se menciona la modificación que afecta a la plantilla de personal. Sin embargo, debería aclararse la siguiente expresión "se modifica el contenido de la relación laboral de la plantilla mínima de personal" pues induce a confusión sobre su alcance, cuando, según el informe justificativo de 12 de febrero de 2003, la modificación proyectada viene a eliminar la función de atender en exclusiva el control de admisión, la función de cajero y de jefe de sala prevista en el vigente artículo 25, pero sin alterar las funciones y responsabilidades del personal al servicio de las salas de bingo recogidas en el artículo 24, y sin perjuicio de la normativa laboral o convencional de cada empresa.
- Artículo primero.
El apartado 1 de la redacción propuesta contiene una descripción del juego del bingo, sobre la que se formula la siguiente observación: la expresión "cada uno" podría suprimirse por ser innecesaria, quedando redactado del siguiente modo: "El juego del bingo....como unidad de juego cartones o tarjetas integrados por quince números distintos entre sí..."
También, cuando se recoge qué se entiende por "bingo", se ha omitido la palabra "tarjeta", conforme a la definición contenida en el encabezamiento ("cartones o tarjetas").
- Artículo segundo.
Con carácter general, en los distintos apartados que recogen las modificaciones introducidas al Reglamento del Bingo (Uno, Dos, etc.), los artículos modificados son citados en letra, en lugar de número, como figuran en el texto vigente (Decreto 63/1997, por el que se aprueba el Reglamento del Bingo), debiendo ser sustituidos. Además, se realizan las siguientes observaciones:
- Apartado Dos.
Entre las modificaciones al artículo 6 del Reglamento del Bingo, se encuentra la referente a la participación de capital extranjero en el caso de sociedades. Es coherente la modificación planteada en cuanto suprime el límite concreto a la inversión extranjera, basado en una normativa ya derogada, sustituyéndolo por una remisión a la normativa reguladora de las inversiones extranjeras en España, cuya competencia corresponde al Estado. No obstante, conviene perfeccionar la redacción propuesta, suprimiendo "en el caso de personas jurídicas" para otorgarle una mayor amplitud y la referencia al "régimen jurídico", que no implica aclaración sobre la normativa aplicable.
- Apartado Tres.
El artículo 13.3 hace referencia a la implantación del bingo acumulativo cuando esta modalidad desaparece en la modificación propuesta. Por ello debería repasarse el Reglamento vigente para evitar contradicciones con la nueva regulación.
- Apartado Cuatro.
Se modifica el artículo 21.2 en tanto en cuanto se establece que no podrá autorizarse la instalación y funcionamiento de salas de bingo que se encuentren ubicadas en un radio inferior a 1.500 metros de otras existentes, cuando en la normativa vigente se establecía tal prohibición en un radio de 700 metros.
Además de las observaciones realizadas con anterioridad sobre la necesidad de disponer de los correspondientes estudios para poder planificar la implantación de este tipo de salas, la ampliación de esta distancia, aun cuando sea positiva como advierte el CESRM, puesto que evita una excesiva concentración de este tipo de locales, debe ir acompañada de una justificación que no figura en el expediente. La exigencia de dicha motivación es aún mayor si tenemos en cuanta que la Ley regional 2/1995 habilita expresamente al Reglamento para establecer el aforo, superficie, funcionamiento y los servicios mínimos a prestar al público, sin concretar las distancias mínimas, que hemos de entender encuadradas dentro de las facultades de planificación de la Administración competente en materia de juego (artículo 10); no debemos olvidar, a este respecto, la doctrina del Tribunal Constitucional (Sentencia nº. 83/1984) sobre las regulaciones limitativas y los reglamentos: "No significa ello, en modo alguno, que las regulaciones limitativas queden entregadas al arbitrio de los reglamentos, pues el principio general de libertad que la Constitución (artículo 1.1) consagra autoriza a los ciudadanos a llevar a cabo todas aquéllas actividades que la Ley no prohíba, o cuyo ejercicio no subordine a requisitos o condiciones determinadas y el principio de legalidad (artículos 9.3 y 103.1) impide que la Administración dicte normas sin la suficiente habilitación legal. En unos casos, bastarán para ello las cláusulas generales; en otros, en cambio, las normas reguladoras o limitativas, deberán tener, en cuanto tales, rango legal (...)."
- Apartado Siete.
Se modifica el apartado 3 del artículo 31 para permitir el uso de los medios electrónicos en las funciones de control de admisión. No obstante, debería justificarse en el expediente que la excepción de exhibición del documento de identidad, o equivalente, para el acceso a la sala (con independencia de la apertura de fichas en soporte informático y la anotación de las posteriores visitas), no merma las garantías de control de admisión en relación con las personas que tienen prohibida la entrada a las salas de bingo (artículo 29 del Reglamento).
- Disposición Adicional.
La expresión "en su nueva redacción" podría ser aclarada si se señalara "en cuanto a la aplicación a la nueva distancia de las salas de bingo".
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- El Consejo de Gobierno tiene competencia para aprobar el Proyecto de Decreto sometido a consulta (Consideración Tercera).
SEGUNDA.- El ejercicio de las competencias en materia de juego exige integrar los diversos aspectos que inciden en la materia, entre ellos también la protección del consumidor, urgiendo a la Consejería consultante a la elaboración de un estudio sobre la ludopatía en la Región, conforme a lo acordado por la Comisión del Juego de la Región de Murcia, en colaboración con otras Consejerías integrantes de la Administración regional cuyas competencias pudieran verse afectadas (consumo y sanidad), lo que permitirá disponer de la suficiente información para una adecuada planificación de este sector material (Consideración Quinta, 1ª).
TERCERA.- Se recomienda a la Consejería consultante que en la tramitación de las disposiciones generales que afecten a los consumidores y usuarios recabe el parecer del Consejo Asesor Regional de Consumo, que ostenta competencias para promover la coordinación y el desarrollo de actividades de defensa de consumidores y usuarios entre distintas Consejerías (Consideración Cuarta, 1).
CUARTA.- Se considera observación de carácter esencial la atinente a la necesidad de incorporar una Disposición Derogatoria que recoja los artículos de los vigentes reglamentos afectados (Consideración Quinta, 3º, c). También la necesidad de incorporar al expediente una justificación de la nueva distancia mínima entre salas de bingo, desde el punto de vista de las facultades planificadoras (Consideración Sexta, Artículo segundo, apartado Cuatro) y la supresión de la referencia al bingo acumulativo en el artículo 13.3 del Reglamento.
QUINTA.- Las demás observaciones del Dictamen contribuyen a la mejora e inserción en el ordenamiento jurídico del texto sometido a consulta, especialmente, las relativas a la técnica normativa seguida.
No obstante, V.E. resolverá.
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