Dictamen 02/04

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Año: 2004
Número de dictamen: 02/04
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Sanidad (2003-2008) (2015-2017)
Asunto: Proyecto de decreto por el que se regulan la condiciones técnicos-sanitarias de las Consultas Dentales en la Región de Murcia.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. La Administración regional ostenta competencias para desarrollar la normativa básica estatal, encontrándose habilitada específicamente para completar las condiciones técnico-sanitarias de las consultas dentales tanto por la Disposición Final Primera del Real Decreto 1594/1994 como por el artículo 4.2 del Real Decreto 1277/2003, que establece que los requisitos mínimos podrán ser complementados en cada Comunidad Autónoma por la Administración sanitaria correspondiente para los centros, servicios y establecimientos sanitarios de su ámbito.
2. La ausencia de legislación básica del Estado no impide a las Comunidades Autónomas ejercer sus competencias, siempre que se respeten las bases o normas básicas, entendidas como nociones materiales que se deduzcan racionalmente de la legislación vigente (STC 32/1981).
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- El titular de la Dirección General de Ordenación y Acreditación Sanitaria propone, en fecha 30 de septiembre de 2002, la tramitación y posterior aprobación del Proyecto de Decreto que tiene por objeto establecer las condiciones técnico-sanitarias que deben cumplir las consultas dentales. Con esta propuesta normativa se persigue "el doble propósito de normalización y mejora de las condiciones de dichos establecimientos y la simplificación de la tramitación de los procedimientos administrativos de autorización, introduciendo la posibilidad de participación en el procedimiento del Colegio Oficial de Odontólogos y Estomatólogos de la Región de Murcia" (sic).
A tales efectos acompaña el primer borrador del Proyecto de Decreto con un informe sobre la conveniencia y oportunidad de su aprobación por parte del Técnico Responsable de Ordenación y Evaluación Sanitaria, quien destaca que los servicios dedicados a la atención bucodental suponen, en conjunto, una de las estructuras sanitarias más importantes en cuanto a la demanda asistencial de los usuarios, y que el Proyecto viene a completar y desarrollar la normativa básica estatal. También se incorpora un informe titulado "Memoria Económica" (Doc. nº. 4) que señala que la entrada en vigor de la nueva disposición no conlleva ningún compromiso de carácter económico, ya que será atendido con el personal y los medios existentes actualmente en la Consejería competente.
Simultáneamente, el citado centro directivo inicia también la tramitación del Proyecto de Decreto por el que se regula el procedimiento de autorización administrativa de los centros, establecimientos y servicios sanitarios, y el Registro de recursos sanitarios regionales, actualmente pendiente de la emisión de Dictamen por el Consejo Jurídico.
SEGUNDO.- Conforme al informe del titular de la Secretaria General de 31 de octubre de 2002, se acuerda conceder trámite de audiencia a las siguientes asociaciones y organizaciones que representan fines que guardan relación directa con la disposición proyectada:
- Colegio Oficial de Odontólogos y Estomatólogos.
- Colegio Oficial de Médicos.
- Colegio Oficial de Enfermería.
- Asociación Profesional de Protésicos Dentales.
- Asociación de Técnicos Especialistas de Higiene Dental de la Región de Murcia.
- Asociación Murciana de Higienistas Dentales (HIDES).
También se otorga audiencia a los Consejos de Salud y de Consumo, al Servicio Murciano de Salud y a la Federación de Municipios de la Región de Murcia.
TERCERO.- Constan en el expediente las siguientes alegaciones:
- Del Colegio Oficial de Médicos de la Región de Murcia, que manifiesta la conformidad con su contenido, si bien realiza una consideración sobre la necesidad de tener en cuenta las determinaciones del entonces proyecto de Real Decreto de la Administración General del Estado, por el que se establecen las bases generales para la autorización de centros, establecimientos y servicios sanitarios, con la finalidad de coordinar ambas disposiciones.
- Del Presidente de la Asociación Profesional de Protésicos Dentales de Murcia, quien solicita la modificación del Borrador, concretamente de sus artículos 2.2 y 14.3, para eliminar las referencias a la incompatibilidad de los protésicos dentales, y excluir de las funciones de odontólogos y estomatólogos, la finalización y repaso de las piezas de prótesis dental.
- De la Asociación Murciana de Higienistas Bucodentales (HIDES), proponiendo introducir en el Proyecto las funciones de los Higienistas Dentales, por la importancia de promocionar la salud de toda la población encomendada a estos profesionales, y la necesidad de disponer de un higienista en cada consulta dental.
- De la Gerencia de Atención Primaria de Murcia, cuyo Director realiza dos sugerencias; la primera, sobre la superficie de las salas y su adecuación a las indicaciones del Colegio de Arquitectos en los proyectos de obras; la segunda, sobre el equipamiento de esterilización y la necesidad de disponer en las consultas de un esterilizador de óxido de etileno cuando, por su alto grado de toxicidad, precisa de unos sistemas de ventilación y unas condiciones especiales para ser utilizado.
- De la Gerencia de Atención Primaria de Cartagena, sugiriendo que participen en el diseño de los sistemas de registro de información no sólo el Colegio Oficial de Odontólogos y Estomatólogos sino también las instituciones públicas, para que sean compatibles con las necesidades y aplicaciones del Servicio Murciano de Salud; también que la previsión contenida en el artículo 10, sobre los requisitos de solicitud de las consultas dentales, no debería regir para los centros públicos.
Asimismo obran los acuerdos del Consejo de Salud de la Región de Murcia, adoptado en su sesión de 19 de noviembre de 2002, que informa favorablemente el Proyecto, y de la Comisión de Trabajo de los Códigos de Autorregulación y Proyectos Normativos, creada en el seno del Consejo Asesor Regional de Consumo, que propone que se expongan, en lugar visible, no sólo las titulaciones, sino también el listado de precios o, en su defecto, que se extienda al paciente un presupuesto previo de las intervenciones, así como mayor control de los titulares de las consultas dentales por la existencia de franquicias.
CUARTO.- Del examen y estudio de las alegaciones presentadas, según informe del Coordinador del Área de Inspección de 23 diciembre de 2002, resulta el segundo borrador del Proyecto de Decreto, de fecha de 16 de enero de 2003 (Doc. nº. 10), el cual es sometido a informe del Servicio Jurídico de la Consejería consultante, que es evacuado el 17 de febrero de 2003 en el sentido de informar favorablemente el Proyecto de Decreto; posteriormente emite informe el titular de la Secretaria General, conforme a lo previsto en el artículo 24.2 de la Ley 50/1997, de 27 de agosto, del Gobierno.
QUINTO.- En fecha 24 de marzo de 2003, informa la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma con las siguientes observaciones:
- De índole general: el título del proyecto ha de acomodarse a su contenido, pues no se limita a regular las condiciones técnico-sanitarias de las consultas dentales, recomendando, de acuerdo con la doctrina de este Consejo, la separación entre el Decreto de aprobación y el Reglamento.
- Al articulado:
- Al artículo 2.2. Debe suprimirse la regulación de las incompatibilidades, al tratarse de una norma limitativa profesional cuya regulación no resulta procedente en vía reglamentaria, además de ser dudoso el título competencial que sustenta la competencia autonómica.
- Al artículo 8. Debe modificarse la iniciativa para proponer el formato de las fichas de recogida de información, de manera que la Consejería sea la competente para la autorización de las mismas.
- Al artículo 10. Debe recogerse de modo completo la cita a la norma remitida (primer párrafo), y que se suprima del párrafo tercero "en el caso de las consultas dentales públicas, la solicitud de autorización se estará a lo que determinen sus normas internas de funcionamiento", puesto que la normativa referenciada no contempla la diferenciación entre consultas públicas y privadas.
- Al artículo 14. Debe aclararse, a través de un informe técnico, el contenido de las funciones de "repaso y finalización de piezas de prótesis dentales" (párrafo tercero) para determinar a quien corresponde su ejercicio, y la posible ubicación de las instalaciones destinadas a tal fin.
- Al artículo 18. Debe completarse la referencia a la Ley General de Sanidad.
- Al artículo 18. Además de existir un error material (corresponde al 19), el apartado "cuya actuación se derive riesgo para la salud de la población", no guarda relación con el artículo 37 de la Ley General de Sanidad que se cita.
- A la Disposición Final Primera. Deben concretarse aquellas determinaciones del Proyecto de Decreto para cuyo desarrollo se habilita al titular de la Consejería.
- A la Disposición Final Segunda. Debe corregirse el párrafo relativo a la entrada en vigor del Proyecto, de la forma siguiente "al día siguiente al de su publicación..."
SEXTO.- Examinadas las observaciones precitadas, y solicitado un informe sobre la previsión contenida en el artículo 17.3 del Proyecto de Decreto, relativa a la disposición de instalaciones para el repaso y finalización de las piezas dentales en las clínicas dentales, es emitido por el Jefe de Servicio de Ordenación y Acreditación Sanitaria y Calidad Asistencial, en fecha 16 de mayo de 2003, en el sentido de proponer su eliminación del texto por introducir un matiz de conflicto entre profesionales, sin que la Administración regional ostente competencias para su resolución.
SÉPTIMO.- Con fecha 1 de agosto de 2003, se recaba el Dictamen preceptivo del Consejo Jurídico sobre el texto del Proyecto de Decreto, fechado el 15 de julio de 2003 (Doc. nº. 18), acompañando el expediente administrativo.
A la vista de los referidos Antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
Compete al Consejo Jurídico emitir Dictamen preceptivo respecto a los proyectos de reglamento o disposiciones de carácter general que constituyan desarrollo legislativo de la legislación básica del Estado (artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico).
Con este carácter se solicita la consulta y se emite el presente Dictamen, pues se trata de un Proyecto de Decreto que viene a complementar las condiciones técnicas de las consultas dentales establecidas por Real Decreto 1594/1994, de 15 de julio, que desarrolla lo previsto en la Ley 10/1986, de regulación de la profesión de odontólogo, protésico e higienista dental, en ejercicio de las competencias atribuidas a la Administración General del Estado por el artículo 40.7 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad.
SEGUNDA.- Sobre la legislación básica estatal "versus" competencias autonómicas en la materia: habilitación para aprobar el presente Proyecto de Decreto.
1. Con carácter general, la Ley 14/1986 atribuye a la Administración General del Estado la competencia para determinar las condiciones y requisitos técnicos mínimos para la aprobación y homologación de las instalaciones y equipos de los centros y servicios (artículo 40.7).
Específicamente, en lo que concierne a los centros, establecimientos y servicios de salud dental, la Ley 10/1986, ya citada, sobre odontólogos y otros profesionales relacionados con la salud dental, facultó a la Administración General del Estado para que definiera los requisitos básicos y mínimos correspondientes a dichos servicios y las relaciones entre las distintas profesiones de este ámbito sanitario, en tanto afecten a los usuarios y al coste (Disposición Final Segunda). En desarrollo de dicha norma, se aprobó el Real Decreto 1594/1994, de 15 de julio que, además de desarrollar el contenido funcional de odontólogos, protésicos e higienistas dentales, establece unos requisitos sanitarios mínimos sobre las consultas dentales (artículo 2) y los laboratorios de prótesis dental (artículo 9), sin perjuicio de los requisitos adicionales que establezcan las Comunidades Autónomas.
Conviene destacar que durante la tramitación del presente Proyecto de Decreto se aprobó la Ley 16/2003, de 28 de mayo, sobre Cohesión y Calidad del Sistema Nacional de Salud, cuyo artículo 27.3 establece "mediante Real Decreto se determinarán, con carácter básico, las garantías mínimas de seguridad y calidad que, acordadas en el seno del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, deberán ser exigidas para la regulación y autorización por parte de las Comunidades Autónomas de la apertura y puesta en funcionamiento en su respectivo ámbito territorial de los centros, servicios y establecimientos sanitarios". En su desarrollo, se ha aprobado recientemente el Real Decreto 1277/2003, de 10 de octubre, por el que se establecen las bases generales sobre autorización de centros, servicios y establecimientos, cuyo borrador fue sometido a consulta de la Administración regional.
2. A la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia le corresponde la competencia para dictar normas de desarrollo legislativo y de ejecución en materia sanitaria y de higiene, conforme al artículo 11.1 del Estatuto de Autonomía (según redacción dada por la Ley Orgánica 1/1998, de 15 de junio) y 2.2 de la Ley 14/1986.
En ejercicio de dicha competencia, se aprobó el Decreto 22/1991, de 9 de mayo, por el que se establece la autorización de centros, servicios y establecimientos sanitarios, cuyo artículo 8 encomienda a la Consejería de Sanidad, sin perjuicio de la legislación básica del Estado, establecer y exigir los requisitos técnicos y las condiciones que, exclusivamente por razones de sanidad, higiene o seguridad, deban reunir las instalaciones y establecimientos sanitarios, siendo desarrollado posteriormente por Orden de 7 de junio de 1991; ambas disposiciones son citadas en el Preámbulo del presente Proyecto de Decreto, si bien se encuentran en trance de desaparecer, según el Proyecto de Decreto por el que se regula el procedimiento de autorización administrativa de los centros, establecimientos y servicios sanitarios y el registro de recursos sanitarios regionales, que propone la derogación expresa del Decreto 22/1991 y Orden citada, actualmente en tramitación y pendiente de Dictamen por el Consejo Jurídico.
En consecuencia, la Administración regional ostenta competencias para desarrollar la normativa básica estatal, encontrándose habilitada específicamente para completar las condiciones técnico-sanitarias de las consultas dentales tanto por la Disposición Final Primera del Real Decreto 1594/1994 como por el artículo 4.2 del Real Decreto 1277/2003, que establece que los requisitos mínimos podrán ser complementados en cada Comunidad Autónoma por la Administración sanitaria correspondiente para los centros, servicios y establecimientos sanitarios de su ámbito.
En cuanto al órgano específico autonómico que ostenta competencias para aprobar la regulación propuesta, pese a que el Decreto 22/1991 atribuye expresamente al titular de la Consejería la competencia para establecer los requisitos técnicos y las condiciones que deben reunir las instalaciones, el Consejo Jurídico entiende que corresponde al Consejo de Gobierno, conforme a la propuesta de la Consejería consultante, por las siguientes razones:
1ª. La ley 4/1994, de 26 de julio, de Salud de la Región de Murcia, que entró en vigor con posterioridad al citado Decreto, atribuye exclusivamente a la Consejería de Sanidad las competencias ejecutivas (artículo 6,g): "El otorgamiento de las autorizaciones administrativas de carácter sanitario para la creación, modificación, traslado o cierre de los centros, servicios y establecimientos sanitarios, su catalogación y acreditación y el mantenimiento de los registros establecidos por las disposiciones legales vigentes", mientras que faculta al Consejo de Gobierno para dictar cuantas disposiciones considere necesarias para la ejecución y desarrollo de la citada Ley regional.
2ª. El Proyecto de Decreto no sólo se limita a desarrollar los requisitos técnico-sanitarios (Capítulo II), sino que contempla otras cuestiones atinentes a la dirección asistencial de las consultas dentales, responsabilidades, publicidad y régimen sancionador, correspondiendo al Consejo de Gobierno el ejercicio de la potestad reglamentaria en materias no atribuidas expresamente a los titulares de las Consejerías (artículo 21.4 de la Ley 1/1988, de 7 de enero, del Presidente, del Consejo de Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Murcia).
TERCERA.-El procedimiento de elaboración y documentación que se acompaña.
El procedimiento de elaboración del Proyecto de Decreto se ha ajustado a los trámites previstos en el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, aplicable supletoriamente en defecto de regulación propia. Sin embargo, conviene recordar que con posterioridad al inicio del procedimiento de elaboración ha entrado en vigor la Ley 30/2003, de 13 de octubre, que establece, sin excepción, la necesidad de que todo reglamento vaya acompañado de un informe sobre el impacto de género, sin que establezca un régimen transitorio para los proyectos en tramitación, debiendo, por tanto, completarse el expediente con el citado informe.
Cabe resaltar la amplia audiencia otorgada durante el procedimiento de elaboración y, especialmente, la concedida a los Colegios Profesionales, que aglutinan a los profesionales cuyos fines guardan relación directa con el objeto de la disposición (entre otros, Odontólogos y Estomatólogos, Médicos, Protésicos Dentales, etc.). También, desde la perspectiva del usuario, destacar el informe solicitado al Consejo Asesor Regional de Consumo.
En cuanto a la formalización de la documentación, se ha plasmado adecuadamente en el expediente la evolución del contenido del Proyecto, con la agregación de las sucesivas modificaciones, previamente informadas por el centro directivo correspondiente. Sin embargo, no obra en el expediente el informe al conjunto de las observaciones realizadas por la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad, salvo en lo relativo al artículo 17.3 del Proyecto.
CUARTA.- Observaciones de índole general.
I.- Presupuesto para la entrada en vigor del Proyecto de Decreto.
Se suscitan dos cuestiones atinentes a la entrada en vigor del presente Proyecto:
1) Si su entrada en vigor ha de supeditarse a la previa aprobación de la normativa básica estatal que establezca los requisitos mínimos para cada uno de los centros sanitarios.
Por parte de algún alegante (Colegio Oficial de Médicos de la Región de Murcia) se ha suscitado la conveniencia de coordinar la entrada en vigor del presente Proyecto con el entonces borrador (hoy Real Decreto 1277/2003, por el que se establecen las bases generales sobre autorización de centros, servicios y establecimientos sanitarios). A este respecto, las clínicas dentales, que son definidas como centros sanitarios en los que se realizan actividades sanitarias en el ámbito de la salud bucodental, aparecen en la clasificación de centros (Anexo I), entre los proveedores de asistencia sanitaria sin internamiento, en el apartado "Centros Especializados" (C.2.5.1).
La anterior consideración nos plantea la cuestión de si debe posponerse la aprobación del presente Proyecto a que la Administración General del Estado establezca por real decreto, para este tipo de centros, los requisitos mínimos comunes para la autorización de instalación, funcionamiento o modificación, dirigidos a garantizar que cuentan con los medios técnicos, instalaciones y profesionales mínimos para desarrollar las actividades a las que va destinado, según ha previsto el artículo 4.2 del Real Decreto 1277/2003.
Para el Servicio Jurídico de la Consejería consultante la ausencia de la normativa básica estatal no impide que la Comunidad Autónoma regule las materias propias de su competencia. Ciertamente, como sostuvimos en nuestro Dictamen nº. 19/2003 "el hecho de que el Estado no haya normado hasta el momento, no puede ser motivo para privar a las Comunidades Autónomas del ejercicio de sus competencias". A este respecto, en relación con el tema legislación básica-legislación de desarrollo, conviene traer a colación la STC nº. 111/1986, de 30 de septiembre: "Pues, como también ha venido señalando este Tribunal, la relación lógica que existe entre la legislación básica competencia del Estado y la legislación emanada de la Comunidad Autónoma no es necesariamente una relación cronológica; por ello, la promulgación de la norma estatal definidora de las bases no siempre debe preceder a la promulgación de la normativa de la Comunidad Autónoma, aunque, al anticiparse a aquélla, el ejercicio de la competencia autonómica adolezca de una cierta provisionalidad, pendiente de que el legislación postconstitucional confirme o revoque las bases inferidas en que se ha apoyado el desarrollo legislativo de la Comunidad Autónoma". En suma, la ausencia de legislación básica del Estado no impide a las Comunidades Autónomas ejercer sus competencias, siempre que se respeten las bases o normas básicas, entendidas como nociones materiales que se deduzcan racionalmente de la legislación vigente (STC 32/1981).
Otra cuestión diferente, basada en criterios de oportunidad y para evitar su provisionalidad, es que la Consejería proponente acuerde posponer su aprobación, siempre que pueda demorarse su entrada en vigor teniendo en cuenta la normativa básica y los estatutos de los Colegios Profesionales, puesto que, a título de ejemplo, las áreas de las consultas dentales ya vienen recogidas en el artículo 75 de los Estatutos del Colegio Oficial de Odontólogos y Estomatólogos de la Región de Murcia, que fueron objeto de publicación por Orden del titular de la Consejería de Sanidad de 12 de noviembre de 1999, o en cuanto al régimen sancionador el Proyecto se remite a la Ley General de Sanidad.
2) Conveniencia de que el Proyecto se apruebe con posterioridad a la disposición regional que va a regular el procedimiento sobre la autorización de apertura de los centros, establecimientos y servicios sanitarios en la Región de Murcia, actualmente en tramitación.
Por el contrario, el Consejo Jurídico recomienda a la Consejería que ordene cronológicamente la entrada en vigor de ambas disposiciones, comenzando con la promulgación del Proyecto de Decreto relativo a los centros, establecimientos y servicios sanitarios regionales, por la necesidad de coordinar ambas normas, en razón a que:
a) Según el Decreto 22/1991, que constituye la normativa actualmente vigente en la Región sobre autorización de centros, servicios y establecimientos sanitarios, citada por la Exposición de Motivos del Proyecto, las consultas de médicos y odontólogos que no estén integradas en algunos de los centros, servicios o establecimientos citados únicamente están obligadas a comunicar a la Consejería de Sanidad su apertura, traslado o cierre, sin perjuicio de la posibilidad de extender el régimen de autorización cuando utilicen técnicas de diagnóstico o tratamiento que impliquen riesgo para la salud de los usuarios o profesionales. El Proyecto en tramitación, que sustituye al Decreto citado, sí extiende el régimen de autorización a las consultas médicas y clínicas dentales, otorgando cobertura a las previsiones del Proyecto de Decreto.
b) El artículo 10 del Proyecto, relativo a la autorización de funcionamiento e inscripción registral, se remite al procedimiento previsto en el Decreto 22/1991, cuando dicha normativa probablemente va a ser derogada pronto.
c) La Disposición Transitoria del Proyecto de Decreto establece un periodo de adaptación de las consultas dentales a sus previsiones, cuando también la Disposición Transitoria del Proyecto de Decreto por el que se regula el procedimiento de autorización administrativa de los centros sanitarios, prescribe otro mandato de adaptación a las consultas privadas que, a su entrada en vigor, estén en funcionamiento y hayan estado exentas de la obligación de obtener autorizaciones, de lo que se deriva la necesidad de coordinar la entrada en vigor de ambas disposiciones.
d) En cuanto al régimen sancionador se reiteran en ambos Proyectos determinadas disposiciones: los órganos competentes para imponer sanciones, la sujeción al procedimiento previsto en el Real Decreto 1398/1993, y las medidas de intervención en defensa de la salud. En este sentido la regulación específica ("consultas dentales") podría remitirse, en estos aspectos, a la regulación del procedimiento de autorización de los centros, establecimientos y servicios sanitarios.
En consecuencia, debe coordinarse la entrada en vigor del presente Proyecto con el que se tramita simultáneamente, relativo a la autorización de centros sanitarios, de manera que se apruebe, en primer lugar, el que reviste un carácter más general y, posteriormente, el específico de las consultas dentales. Como consecuencia de ello, debe introducirse una serie de modificaciones en la redacción del presente Proyecto: las referencias a la normativa regional vigente en la Exposición de Motivos; la remisión a la norma relativa a la autorización de funcionamiento; la coordinación del régimen transitorio; y evitar reiteraciones en cuanto al régimen sancionador.
II. Sobre el objeto y alcance del Proyecto de Decreto.
1) Según el artículo 1 del Proyecto, es objeto del mismo establecer las condiciones técnico-sanitarias que deben cumplir las consultas dentales. Sin embargo, como sugiere el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma, se contemplan otros aspectos (incompatibilidad de actividades, responsabilidad del titular, régimen sancionador) que exceden de dicha finalidad, por lo que debería adecuarse su denominación (por ejemplo, "Decreto relativo a las consultas dentales en la Región de Murcia"), y el artículo 1, ya citado, sobre su objeto.
2) A diferencia de otras normas autonómicas que son aludidas por algún informe, el Proyecto no desarrolla los requisitos mínimos de los laboratorios de prótesis, tarea para la que también se faculta a la Comunidad Autónoma según la Disposición Final Primera del Real Decreto 1594/1994. La razón puede estribar en que se considere suficiente la regulación contenida en la normativa básica o que su desarrollo prefiera acometerse de forma separada, pero, en cualquier caso, deberían justificarse en el expediente los motivos que han llevado a la Administración a tomar tal decisión, más aun, cuando no se encuentra incluido en el ámbito de aplicación del Proyecto de Decreto sobre autorización de Centros, Establecimientos y Servicios Sanitarios.
3) Mientras el artículo 1.2 y 2 del Proyecto de Decreto emplea la expresión "consultas dentales", en otros artículos se hace referencia, de forma indistinta, a las "clínicas o consultas dentales". Debería uniformarse a lo largo del articulado la misma terminología, teniendo en cuenta la nueva clasificación básica de los centros, establecimientos y servicios sanitarios.
4) Las alegaciones e informe del órgano preinformante han permitido acotar y eliminar determinados contenidos que excedían de la concreta habilitación de la normativa básica, como el relativo a las incompatibilidades de los protésicos dentales que figuraban en los dos primeros borradores, o cierta terminología que inducía a confusión sobre el deslinde de las actividades de los odontólogos y protésicos dentales (artículo 14.3), realizada por la Ley 10/1986, de 17 de marzo.
QUINTA.- Observaciones particulares a su contenido.
I. Articulado.
- Artículo 3. Personal.
En el apartado 2 se establece que la relación de personal sanitario, con expresión de las titulaciones correspondientes, deberá exponerse en un lugar visible de la Sala de Recepción o Sala de Espera del Centro de que se trate. También sería conveniente que se expusiera la autorización de funcionamiento como ha previsto el artículo 7.3 de la Orden de la Comunidad Autónoma de Canarias, de 29 de mayo de 2002, por la que se establecen las condiciones y requisitos técnicos de instalación y funcionamiento de las consultas dentales y laboratorios de prótesis dental.
En cuanto a que se recoja la obligación de exponer el listado de precios o, en su defecto, extender al paciente el presupuesto previo de las intervenciones, propuesto por el Consejo Asesor de Consumo, se coincide con el informe del Servicio Jurídico de la Consejería consultante en que la citada obligación se encuentra recogida en el artículo 4 del Real Decreto 1594/94, en relación con la actuación profesional.
- Artículo 5. Dirección asistencial.
Este precepto establece que las consultas, en cuanto actividades asistenciales, estarán necesariamente organizadas, gestionadas y atendidas directa y personalmente por uno o varios estomatólogos u odontólogos colegiados.
La referencia a la colegiación obligatoria no contradice la normativa aplicable a los colegios profesionales, pues el artículo 3.2 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, reguladora de los Colegios Profesionales (modificado por el Real Decreto Ley 6/2000, de 23 de junio) establece que es requisito indispensable para el ejercicio de las profesionales colegiadas hallarse incorporado al Colegio correspondiente. También el artículo 6.2 de la Ley regional 6/1999, de 4 de noviembre, sobre Colegios Profesionales. El Tribunal Constitucional ha reconocido la constitucionalidad del régimen de adscripción forzosa a los colegios profesionales, amparándose en la mención del artículo 36 de la Constitución a las peculiaridades de los colegios profesionales y en las funciones públicas que, como corporaciones sectoriales de base privada y naturaleza mixta, le corresponden (por todas Sentencia num. 244/1991). A mayor abundamiento, tanto los Estatutos del Colegio Oficial de Odontólogos y Estomatólogos de la Región de Murcia como los del Colegio Oficial de Médicos de la Región de Murcia establecen la colegiación obligatoria para el ejercicio profesional. A este respecto, conviene traer a colación las consideraciones de la STS, de la Sala 3ª, de 25 de junio de 2001, por la que se declaran nulos diversos incisos de los artículos 2, 12 y 13 de los Estatutos Generales de los Odontólogos y Estomatólogos.
- Artículo 7. Ficheros y Registros.
Este artículo recoge la previsión contenida en el artículo 3 del RD 1594/1994, de 15 de julio, que establece que las consultas dentales estarán necesariamente organizadas, gestionadas y atendidas directamente por un odontólogo o un estomatólogo y dispondrán de un fichero de pacientes, con su historia clínica y sus radiografías, que deberá conservarse, al menos, durante cinco años desde la finalización del último tratamiento.
Sin embargo, el Proyecto establece que dicho fichero deberá conservarse durante, al menos, 10 años contados desde la finalización del tratamiento. La diferencia temporal en la regulación no aparece justificada, cuando el artículo 17 de la Ley 41/2002, de 14 de noviembre, reguladora de la autonomía del paciente y de derechos y obligaciones en materia de información y documentación clínica, establece que los centros sanitarios tienen la obligación de conservar la documentación clínica como mínimo cinco años contados desde la fecha de alta del proceso asistencial. También el artículo 81 de los Estatutos del Colegio Oficial de Odontólogos y Estomatólogos de la Región de Murcia establece un periodo de cinco años.
Por tanto, en cuanto al límite temporal, debería adaptarse a lo indicado con anterioridad, considerando también que mejoraría la redacción si se añadiera "último" al párrafo "...desde la finalización del último tratamiento", conforme a la normativa básica estatal, citada en el primer párrafo.
- Artículo 9. Gestión de residuos.
Este precepto establece que las clínicas o consultas dentales que produzcan residuos considerados tóxicos y peligrosos deberán garantizar la salud humana. A tal fin, habrán de acreditar un adecuado tratamiento de los mismos, bien mediante la cesión a un gestor autorizado o bien mediante la aplicación de un protocolo de gestión de residuos de conformidad con el procedimiento correspondiente en dicha materia.
Debería adecuarse la terminología y el tratamiento a lo previsto en la Ley de Residuos (Ley 10/1998, de 21 de abril), que distingue entre residuos urbanos o municipales y peligrosos, los primeros de los cuales se han desarrollado por el Decreto regional 48/2003, de 23 de mayo, por el que se aprueba el Plan de residuos urbanos y residuos no peligrosos, que incluye en el listado de los no peligrosos (artículo 10) a los procedentes de servicios médicos (todos y cada uno de los epígrafes del CER 1801), que son descritos en el citado Plan.
Por otra parte, conforme a la normativa básica estatal, la forma de gestión puede ser, siempre que no procedan a gestionarlos por sí mismos, entregarlos a un gestor de residuos o participar en un acuerdo voluntario o convenio de colaboración, debiendo adaptarse la redacción a tales términos.
- Artículo 10. Autorización de funcionamiento e inscripción registral.
Conforme a lo indicado en la Consideración Cuarta, I, 2) sobre la conveniencia de que se apruebe el Proyecto con posterioridad a la disposición que regula el procedimiento sobre la autorización de apertura de los centros, establecimientos y servicios sanitarios en la Región de Murcia, debe remitirse a la norma que va a sustituir el Decreto 22/1991.
- Artículo 13. Área Clínica.
En este precepto se establece que las salas de consulta deberán tener una superficie mínima de 8 metros cuadrados.
Por parte de la Dirección de Gerencia de Atención Primaria de Murcia se indica que existen proyectos de obras, con visado en el Colegio de Arquitectos, que fijan la superficie de estas consultas en 20 metros.
Ciertamente, como recoge el informe del Coordinador del Área de Inspección (Doc. nº. 9), la normativa de las Comunidades Autónomas de naturaleza similar (por ejemplo, el Decreto de la Comunidad del Principado de Asturias 12/1998, de 5 de marzo, por el que se regulan las consultas dentales y laboratorios de prótesis) coinciden en esta superficie, al igual que los Estatutos del Colegio Oficial de Odontólogos y Estomatólogos de la Región de Murcia (artículo 75, c).
Lo anterior no prejuzga que se solicite informe sobre este extremo al Colegio Oficial de Arquitectos y, en función del mismo, el Proyecto de Decreto podría diferenciar las consultas o clínicas existentes y las de futura creación.
- Artículo 15 y 16. Equipamientos
Se remiten a lo dispuesto en los Anexos que acompañan al Proyecto de Decreto, presumiéndose, por la cualificación del órgano proponente, que son los adecuados en ausencia de justificación específica en el expediente. No obstante, conviene recordar lo señalado en nuestro Dictamen nº. 19/2003 sobre la importancia de incorporar al expediente los antecedentes (los estudios previos), más aún en disposiciones que contienen una serie de condiciones y requisitos técnicos que deben cumplir, en este caso, las consultas dentales, los cuales deben figurar fundados en datos objetivos que tengan adecuada constancia en el expediente (Dictamen nº. 8/1994, del Consejo Consultivo de Andalucía).
- Artículo 18. Régimen sancionador y medidas de intervención.
Este artículo establece que el incumplimiento de las obligaciones establecidas en el Decreto constituirá infracción administrativa conforme al Capítulo VI del Título I de la Ley 14/1986, y dará lugar, previa instrucción del oportuno expediente, a la imposición de las sanciones previstas en dicha Ley.
Sin embargo, no se subsumen los distintos incumplimientos en el cuadro legal de infracciones leves, graves y muy graves previsto por la Ley 14/1986, pudiendo introducir las disposiciones reglamentarias de desarrollo especificaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente (artículo 129.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común).
Por otra parte, la determinación de los órganos competentes para imponer las sanciones (cuya determinación así como el procedimiento debería contemplarse con carácter general en el Decreto que regule el procedimiento de autorización de los centros, establecimientos y servicios sanitarios) no se establece en función de las cuantías asignadas a la clasificación de las infracciones (leve, grave o muy grave) de acuerdo con el artículo 36 de la Ley General de Sanidad, al que se adecuaba el artículo 10 del Decreto 22/1991, remitiéndonos en este sentido a las consideraciones realizadas en el Dictamen nº 1/2004 sobre el Proyecto de Decreto sobre autorización de Centros, Establecimientos y Servicios Sanitarios. Finalmente, mejoraría la redacción si el plazo establecido de 6 meses para notificar la resolución en las infracciones leves se completara del modo siguiente "...el plazo para dictar y notificar la resolución sancionadora...", conforme al artículo 44 LPAC.
- Artículo 19. Medidas de intervención en defensa de la salud.
En el apartado 1, debe suprimirse el párrafo "prohibición de actividades", por no ajustarse al contenido del artículo 37 de la Ley 14/1986, al que se remite, y por estar prevista dicha medida en el apartado 2 del artículo 19, el cual se remite al artículo 31.2 de la Ley estatal citada.
- Disposición Transitoria. Periodo de adaptación.
Conforme a lo expuesto con anterioridad, han de coordinarse los dos Proyectos en tramitación respecto a la adaptación de las consultas o clínicas dentales.
- Disposición Final Primera. Facultad de desarrollo.
Debería suprimirse, por innecesaria, la expresión "en su caso" y añadir una coma tras sanitarios. Por otra parte, la habilitación al titular de la Consejería para modificar los Anexos aparece condicionada a que dichas modificaciones sean necesarias para una mejor prevención de los riesgos sanitarios, cuando tal requisito va implícito en el ejercicio de la competencia para modificar, por lo que se sugiere la eliminación de tal condición.
II. Correcciones gramaticales.
- Debe uniformarse a lo largo del articulado el empleo de mayúsculas o minúsculas; por ejemplo, en el artículo 3 la Sala de Recepción y de Espera está en mayúscula cuando en el artículo 12 está en minúscula, e inclusive, en el artículo 11,b) se mezcla mayúscula con minúscula.
- En el artículo 8, debe añadirse una coma, tras "Región de Murcia" y antes de "un"
- La Disposición Transitoria y Disposiciones Finales deben ir en mayúsculas.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- El Consejo de Gobierno ostenta competencias para aprobar el presente Proyecto de Decreto relativo a las consultas dentales (Consideración Segunda). No obstante, ha de coordinarse su entrada en vigor con el Proyecto de Decreto por el que se regula el procedimiento sobre la autorización de apertura, establecimientos y servicios sanitarios, en los términos que se recogen en la Consideración Cuarta, I, 2).
SEGUNDA.- Ha de completarse el procedimiento de elaboración con el informe previsto en la Ley 30/2003, de 13 de octubre.
TERCERA.- Se consideran observaciones de carácter esencial las relativas al artículo 7, sobre el plazo de conservación de los ficheros, al artículo 18 y 19, sobre el régimen sancionador, y la referida al artículo 9, sobre gestión de residuos.
CUARTA.- Las demás observaciones, sobre todo las relativas a la denominación del Proyecto de Decreto y terminología, contribuyen a la mejora e inserción del texto con el ordenamiento jurídico.
No obstante, V.E. resolverá.
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