Dictamen 42/04

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Año: 2004
Número de dictamen: 42/04
Tipo: Consultas facultativas
Consultante: Ayuntamiento de Cieza
Asunto: Consulta facultativa sobre impugnación de bases para proveer diversos puestos de trabajo en el Ayuntamiento de Cieza.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. La posibilidad de rechazar de plano la solicitud, sin una mínima instrucción y con la consecuencia inmediata de impedir la tramitación del correspondiente procedimiento de declaración de nulidad, exige una interpretación estricta de los requisitos legales, de forma que sólo cuando sea de todo punto evidente la absoluta inconsistencia de la impugnación podrá decidirse la inadmisión a trámite. Y ello no sólo porque así lo exija la mayor garantía de los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos, que podrían verse defraudados por una interpretación administrativa excesivamente laxa de los referidos condicionantes de la inadmisión, en contra del principio pro actione, sino también porque la especial gravedad que revisten los vicios que la Ley configura como causas de nulidad, aconsejan instruir los correspondientes procedimientos aun cuando únicamente exista una mínima posibilidad de prosperabilidad de la impugnación o un mero atisbo de duda acerca de la realidad y trascendencia de los vicios de que pudiera adolecer el acto, interpretación que para el Tribunal Supremo (sentencia de 19 de diciembre de 2001, Sala Tercera) "se aviene bien con la propia caracterización dogmática de los vicios de nulidad de pleno derecho, que reclaman una interpretación de las normas de procedimiento que favorezca su depuración".
2. Cuando para generar un determinado acto se elige un procedimiento equivocado se produce la nulidad (sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 28 de septiembre de 1994), que igualmente existe cuando se revoca un acto declarativo de derechos prescindiéndose de los procedimientos regulados en los artículos 109 y 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 (equivalentes a los artículos 102 y 103 LPAC), así en sentencias de la misma Sala y Tribunal de 6 de diciembre de 1985 y de 31 de enero y 23 de junio de 1994. En el mismo sentido se ha pronunciado también el Consejo de Estado al indicar que "un acto administrativo que revisa otro declarativo de derechos, sin seguir para ello la vía de la revisión de oficio y sin mediar un recurso del interesado, es un acto dictado prescindiendo del procedimiento legalmente establecido y, por ende, nulo de pleno derecho" (Dictamen 45.493/1984).
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- En el Boletín Oficial de la Región de Murcia (BORM) de 17 de diciembre de 2002, se publican las bases de la convocatoria de concurso de méritos para la provisión de diversos puestos de trabajo del Ayuntamiento de Cieza, aprobadas en las Comisiones de Gobierno de fecha 11 y 18 de noviembre de 2002. Entre los 25 puestos convocados figura el de Letrado Asesor Jurídico Jefe, con nivel de complemento de destino 28.
La base cuarta regula el procedimiento selectivo, estableciendo en su apartado 4.1 el baremo de méritos a considerar para cada puesto singular o tipo de puesto (responsables de unidad y ciertos directores). Los méritos vienen referidos, con pequeñas variaciones, a la experiencia profesional y a la realización de cursos. En algunos puestos de trabajo también se valoran publicaciones científicas.
El apartado 4.2 de la misma base cuarta prevé, con carácter potestativo y quedando a la libre apreciación de la Comisión de Valoración, la realización de una entrevista curricular.
SEGUNDO.- Con fecha 14 de febrero de 2003, D. B. B. M., funcionario del Ayuntamiento de Cieza, presenta demanda de recurso contencioso-administrativo contra las referidas bases y convocatoria de concurso de méritos, con fundamento en la infracción de la normativa aplicable al procedimiento de provisión convocado, pues: a) el baremo no contempla entre los méritos a valorar la posesión de un determinado grado personal ni la antigüedad, ni exige una puntuación mínima para la adjudicación de los puestos de trabajo; b) se limita el principio de concurrencia al reducir el plazo de presentación de instancias de los 15 días hábiles previstos en la normativa a tan sólo 15 días naturales; y c) la entrevista curricular contemplada en la base 4.2, sólo puede ser utilizada en la modalidad de concurso específico, supuesto que no se da en las bases impugnadas.
Para el demandante, las vulneraciones legales y reglamentarias puestas de manifiesto infringen el principio de concurrencia y el derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos reconocido en el artículo 23.3 (sic) de la Constitución, así como los principios de mérito y capacidad en el acceso a la función pública establecidos en su artículo 103.3. En este sentido, afirma que el procedimiento persigue consolidar en los puestos convocados a quienes fueron nombrados de forma provisional para su desempeño, eliminando del baremo los méritos cuya inclusión pudiera perjudicar dicho objetivo y previendo la realización de una entrevista para el supuesto de que el baremo no fuera suficiente a tal efecto.
TERCERO.- Por Acuerdo del Ayuntamiento Pleno de 25 de marzo de 2003, se resuelve el concurso y se adjudican los puestos convocados. No consta en el expediente remitido al Consejo Jurídico la publicación del acuerdo en el BORM. El puesto de Letrado Asesor Jurídico Jefe recae en D. B. C. P..
CUARTO.- Consta en el expediente informe del Director del Departamento de Recursos Humanos del Ayuntamiento, de 4 de abril de 2003, en el que a la vista del recurso contencioso-administrativo presentado considera que "sería conveniente la revocación de las bases aprobadas y proceder a la redacción y aprobación de unas nuevas bases para el puesto de letrado asesor jurídico jefe, teniendo en cuenta como méritos a valorar, en sentido positivo, el grado personal consolidado de los aspirantes, tal y como reclama el recurrente". De éste, por su parte, afirma que posee grado personal 30 y que no concurrió a la referida plaza, "pese a reunir los requisitos exigidos".
QUINTO.- La Comisión de Gobierno, en sesión celebrada el 7 de abril de 2003, adopta el acuerdo de revocar las bases y la convocatoria de provisión impugnadas y de aprobar nuevas bases y convocatoria. El Acuerdo dispone su notificación "a los interesados, incluido el propio demandante", actos de comunicación que no constan en el expediente remitido al Consejo Jurídico.
En el BORM número 89, de 19 de abril de 2003, se publican las "Bases para la provisión, mediante concurso, de un puesto denominado Letrado-Asesor Jurídico Jefe" del Ayuntamiento de Cieza. El plazo de presentación de solicitudes es de 15 días hábiles y los méritos a valorar en esta segunda convocatoria varían respecto a los de la impugnada, pues ahora, además, se toman en consideración los siguientes: a) ostentar título de Doctor; b) la labor científico-doctrinal (colaboraciones, artículos, publicaciones, etc.); c) el grado personal consolidado; y d) la antigüedad en el Ayuntamiento.
Asimismo, ya no se prevé la entrevista curricular y se establece una puntuación mínima para la adjudicación del puesto.
Por Resolución de 23 de mayo de 2003, se adjudica el puesto convocado a D. B. C. P..
SEXTO.- Con fecha 20 de junio de 2003, tiene entrada en el Registro General del Ayuntamiento de Cieza escrito de D. B. B. M., en solicitud de "revisión de oficio del acuerdo adoptado por la Comisión de Gobierno Municipal en su sesión de fecha 7 de abril de 2003, por el cual se revocan las bases y convocatoria aprobadas en Comisión de Gobierno de fecha 11 de noviembre de 2002", al considerar que el acuerdo cuya revisión solicita se encuentra incurso en la causa de nulidad contemplada en el artículo 62.1, letra e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), que sanciona con nulidad de pleno derecho los actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido. Y ello en atención a que la revocación efectuada por el órgano de gobierno municipal no tuvo por objeto un acto de gravamen o desfavorable, único tipo de actos susceptibles de ser revocados al amparo del artículo 105.1 LPAC.
Además, manifiesta el actor que si el Ayuntamiento quería dejar sin efecto la convocatoria impugnada sólo tenía dos vías de actuación: podía allanarse a la demanda por él presentada o bien seguir alguno de los procedimientos previstos en los artículos 102 y 103 LPAC, pues como consecuencia del concurso se habían constituido ya derechos tras su resolución y consiguiente adjudicación del puesto de trabajo.
SÉPTIMO.- El Sr. Alcalde de Cieza, mediante escrito de 18 de marzo de 2004 que es recibido el mismo día en el Consejo Jurídico, formula consulta facultativa acerca de las siguientes cuestiones:
"Primera.- Si procede, por aplicación de lo dispuesto en el artículo 102.3 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, acordar la inadmisión a trámite de la solicitud de revisión y declaración de nulidad de pleno derecho del acuerdo revocatorio adoptado por la Comisión de Gobierno en sesión de fecha 7 de abril de 2003, teniendo en cuenta que no se han desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales, por no haberse presentado.
Segunda.- Si, por el contrario, el citado acuerdo revocatorio de la Comisión de Gobierno de fecha 7 de abril de 2003, se podría considerar comprendido en el supuesto de nulidad de pleno derecho del artículo 62.1 letra e) de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, para proceder a su declaración de nulidad siguiendo los trámites establecidos en el artículo 102 del mismo texto legal".
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
Sin perjuicio de las consecuencias que pudieran derivarse de las consideraciones que siguen, lo cierto es que el presente Dictamen se emite con carácter facultativo, conforme a lo que disponen los artículos 102.1 LPAC y 11 y 12.6 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ).
En efecto, el artículo 12.6 LCJ declara el carácter preceptivo de nuestro Dictamen para la revisión de oficio de los actos administrativos en los casos previstos por las leyes, y el artículo 102.1 LPAC exige, como trámite necesario para declarar de oficio la nulidad de los actos administrativos, el dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma. Ahora bien, tal preceptividad sólo es predicable del Dictamen que ha de ser emitido una vez instruido el procedimiento revisorio y precediendo de forma inmediata a la resolución, pero no de aquél que, como el presente, se solicita en un estadio aún embrionario del procedimiento, del que hasta la fecha únicamente se ha producido la solicitud del interesado y sin que conste que el Ayuntamiento haya efectuado trámite alguno distinto de la formulación de la consulta, cuyo doble objeto, por lo demás, refuerza el carácter potestativo del Dictamen.
Y ello porque, de conformidad con el artículo 102.3 LPAC, si el Ayuntamiento optara por inadmitir a trámite la solicitud de revisión no precisaría de nuestro Dictamen para hacerlo. Del mismo modo, la cuestión relativa a la posibilidad de calificar como causa de nulidad el vicio imputado al acuerdo revocatorio resultará determinante del procedimiento a seguir, pues de concluir en la inexistencia de dicha causa, la única vía para dejar sin efecto tal acuerdo sería la establecida en el artículo 103 LPAC, que no contempla la intervención preceptiva de los superiores órganos consultivos de cada ámbito.
Distinta calificación merecerá la intervención del Consejo Jurídico si el Ayuntamiento, finalmente, considera que el acuerdo revocatorio incurre en causa de nulidad e instruye el correspondiente procedimiento por los trámites del artículo 102 LPAC, pues, en tal caso, nuestro Dictamen, emitido inmediatamente antes de la resolución, sí será preceptivo, hasta el punto de poder impedir la eventual declaración de nulidad del acto si aquél no es favorable.
En todo caso, atendiendo a la concreta consulta efectuada, el presente Dictamen se emite con carácter facultativo.
Procediendo la consulta de un Ayuntamiento, resulta oportuno recordar que la aplicación de las normas básicas del procedimiento administrativo común a la revisión de los actos dictados por las Corporaciones Locales viene impuesta no sólo por la LPAC (artículos 1 y 2), sino también y específicamente por el artículo 53 de la Ley de Bases de Régimen Local.
SEGUNDA.- Alcance del Dictamen.
En el supuesto sometido a consulta destaca la presencia de dos circunstancias que nos llevan a limitar el alcance de este Dictamen. En primer lugar, las reflexiones contenidas en la Consideración precedente, acerca de su carácter meramente orientador de la tramitación del futuro procedimiento y el momento en que se ha de emitir, con completa ausencia de actos de instrucción y de participación de otros interesados (singularmente el funcionario adjudicatario del puesto concursado), nos llevan a ser extremadamente cuidadosos en orden a evitar pronunciamientos sobre el fondo que pudieran prejuzgar o condicionar un futuro Dictamen (que sería preceptivo de tramitarse la solicitud como acción de nulidad del artículo 102 LPAC), éste ya elaborado con todas las garantías derivadas tanto de la aplicación del principio contradictorio, facilitando la participación de todos los interesados, como de una completa instrucción.
En segundo lugar, la situación de pendencia judicial a que están sometidas las primeras bases y convocatoria, en aplicación de un elemental criterio de prudencia y sin entrar a valorar la oportunidad o procedencia del acuerdo revocatorio municipal estando pendiente su objeto de la resolución de un procedimiento contencioso, aconseja evitar pronunciamientos que pudieran afectar a las cuestiones que se encuentran actualmente sub iudice.
TERCERA.- Sobre la inadmisión a trámite de la solicitud de revisión.
La primera cuestión objeto de la consulta que motiva este Dictamen versa sobre la procedencia de inadmitir a trámite la solicitud de revisión de oficio.
Tras la reforma operada por Ley 4/1999, de 13 de enero, el artículo 102.3 LPAC incorpora la posibilidad de inadmitir a trámite, sin necesidad de recabar dictamen del correspondiente órgano consultivo, aquellas solicitudes de revisión que no se basen en alguna de las causas de nulidad del artículo 62 de la misma Ley o que carezcan manifiestamente de fundamento, así como cuando se hayan desestimado en cuanto al fondo otras sustancialmente iguales. Esta posibilidad ya había sido admitida por la doctrina y la jurisprudencia en interpretación de la vieja Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, acudiendo a la estructuración del procedimiento revisorio en dos fases, de forma que en la primera quedarían comprendidas la apertura del expediente y su instrucción con audiencia a los interesados, finalizando la fase con una resolución de la Administración que, en atención al procedimiento seguido, podía concluir en la concurrencia prima facie de algún vicio de nulidad absoluta. Sólo si la conclusión era afirmativa se abría la segunda fase, que incluiría la solicitud de Dictamen del órgano consultivo competente y la resolución del procedimiento decidiendo la anulación o no del acto (sentencias del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de 20 de febrero de 1984 y 12 de diciembre de 2001). Así, se interpretaba que lo que la Ley reconocía al interesado era un derecho a que la Administración se pronunciara expresamente tras la primera fase, no a que se tramitara íntegramente todo el procedimiento en sus dos fases. Conclusión de lo anterior era que si la Administración inadmitía o rechazaba de plano una solicitud de revisión sin tramitar al menos la primera fase, tal denegación se entendía contraria a Derecho (sentencias de las salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia de la Rioja, de 17 de abril de 1998, y Madrid, de 29 de septiembre de 2000).
La redacción actual del artículo 102.3 LPAC, sin embargo, habilita para acordar motivadamente la inadmisión de la solicitud de declaración de nulidad, sin más trámites, aunque sólo cuando se dé alguno de los tres supuestos que enumera, a saber:
a) Que no se basen en alguna de las causas de nulidad del artículo 62 LPAC.
b) Que carezcan manifiestamente de fundamento.
c) Que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales.
La posibilidad de rechazar de plano la solicitud, sin una mínima instrucción y con la consecuencia inmediata de impedir la tramitación del correspondiente procedimiento de declaración de nulidad, exige una interpretación estricta de los requisitos legales, de forma que sólo cuando sea de todo punto evidente la absoluta inconsistencia de la impugnación podrá decidirse la inadmisión a trámite. Y ello no sólo porque así lo exija la mayor garantía de los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos, que podrían verse defraudados por una interpretación administrativa excesivamente laxa de los referidos condicionantes de la inadmisión, en contra del principio pro actione, sino también porque la especial gravedad que revisten los vicios que la Ley configura como causas de nulidad, aconsejan instruir los correspondientes procedimientos aun cuando únicamente exista una mínima posibilidad de prosperabilidad de la impugnación o un mero atisbo de duda acerca de la realidad y trascendencia de los vicios de que pudiera adolecer el acto, interpretación que para el Tribunal Supremo (sentencia de 19 de diciembre de 2001, Sala Tercera) "se aviene bien con la propia caracterización dogmática de los vicios de nulidad de pleno derecho, que reclaman una interpretación de las normas de procedimiento que favorezca su depuración".
Atendida la doctrina expresada y aplicándola al supuesto sometido a consulta debe concluirse en la improcedencia de declarar la inadmisión a trámite de la solicitud de revisión, al no darse en la misma los requisitos legalmente establecidos. Así, descartado el último de los enumerados por el artículo 102.3 en atención a los propios términos de la consulta, pues manifiesta que no se han desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales, tampoco cabe apreciar los otros dos condicionantes. En primer lugar, porque resulta evidente que la petición del actor se basa en una causa de nulidad, perfectamente identificada en su escrito como la establecida en la letra e) del artículo 62.1 LPAC, es decir, haber prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido para la adopción del acuerdo revocatorio de las primeras bases y convocatoria. Debe advertirse que, en este primigenio trámite de admisión, no será preciso determinar si realmente se da la causa de nulidad o no, pues para ello sería preciso instruir todo el procedimiento, bastando con la mera fundamentación de la solicitud en alguna causa de nulidad y que ésta no carezca manifiestamente de fundamento.
La utilización del adverbio "manifiestamente" ha sido objeto de interpretación jurisprudencial constante en el sentido de "ostensibilidad", como posibilidad de apreciación a primera vista, siendo incompatible con la necesidad de efectuar cualquier interpretación jurídica o con la exigencia de un esfuerzo dialéctico (sentencias del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de 5 de junio y 14 de noviembre de 2000, en interpretación de la expresión "manifiestamente incompetente" del artículo 62,1, letra b, LPAC). En el presente supuesto, esa manifiesta carencia de fundamento no se da, como de manera más precisa se advertirá en la Consideración siguiente. Baste señalar ahora que la motivación jurídica en que se basa la solicitud de revisión no es absurda ni disparatada, ofreciendo la suficiente solidez como para justificar, al menos, la tramitación del correspondiente procedimiento administrativo revisorio.
La consideración relativa a la admisibilidad de la solicitud de revisión no quedaría completa sin una alusión a la presencia en el supuesto planteado de otros requisitos exigidos no en el apartado 3 del artículo 102 LPAC, único al que se refiere la consulta planteada, sino en su apartado 1. En efecto, con fundamento en éste, habría de analizarse la existencia de legitimación del actor, pues se exige para poder entablar la acción de nulidad ostentar la condición de interesado. El concepto de interesado remite obligatoriamente al artículo 31 LPAC, que define al interesado siempre en atención a su condición de titular de derechos o intereses legítimos que pueden verse afectados por la resolución de un procedimiento, habiendo sido jurisprudencialmente interpretado el concepto de interés legítimo como cualquier beneficio o perjuicio que pudiera derivarse del procedimiento para la persona. En este sentido, la no concurrencia del actor a los puestos convocados en el concurso impugnado ante la jurisdicción contenciosa podría poner en duda su legitimación para recurrirlo, pero como ya apuntamos en la Consideración precedente no procede entrar a valorar cuestiones que se encuentren sub iudice, y ésta es una de ellas. No obstante, podría tener incidencia en el actual procedimiento revisorio, si no fuera porque el propio Ayuntamiento reconoce de forma expresa al actor como interesado al ordenar que el acuerdo revocatorio sea notificado "a los interesados, incluido el propio demandante". La doctrina del respeto a los propios actos impediría ahora a la Corporación Local negar el carácter de interesado antes reconocido, en orden a evitar ahora la impugnación del acto resultante del procedimiento en el que ostentaba tal condición.
Otra de las exigencias para acudir a la revisión de oficio contemplada en el artículo 102 LPAC es que la acción que en ella se ofrece a los particulares se dirija contra actos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo. La utilización de la disyuntiva "o" determina que basta con que se dé alguno de los dos requisitos, no siendo exigibles ambos de forma simultánea. Comoquiera que el acuerdo revocatorio cuya nulidad se pretende fue adoptado por la Comisión de Gobierno, dicho acto puso fin a la vía administrativa, de conformidad con la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL), cuyo artículo 52.2, en la redacción vigente al momento de adoptarse dicho acuerdo, atribuía el carácter de finalizadoras de la vía administrativa a las resoluciones del Pleno, del Alcalde y de la Comisión de Gobierno. La concurrencia de este requisito nos exime de valorar el segundo, el relativo a la no impugnación del acto en plazo, que contaría con la dificultad añadida de desconocer la fecha exacta en que se practicó al interesado la notificación del acuerdo de la Comisión de Gobierno, pues nada consta al respecto en el expediente remitido a este Consejo Jurídico.
En suma, a la vista de las consideraciones expuestas, procede admitir a trámite la solicitud de revisión de oficio formulada.
CUARTA.-Sobre la existencia de causa de nulidad.
Plantea el Sr. Alcalde de Cieza, como segunda cuestión, si el acuerdo cuya revisión se solicita podría considerarse incurso en la causa de nulidad del artículo 62.1, letra e) LPAC.
La segunda parte de la consulta obliga a este Órgano Consultivo a adelantar una valoración sobre el fondo del procedimiento revisorio que es más propia del Dictamen preceptivo contemplado en el artículo 102.1 LPAC que de este facultativo. Y ello porque, una vez despejadas las dudas acerca de la admisión a trámite de la solicitud, la determinación de si existe o no la causa de nulidad alegada por el actor constituye el núcleo de decisión del procedimiento. Resulta, pues, aventurado efectuar un pronunciamiento de tal calado en este momento, cuando ni se ha instruido nada ni se ha dado participación en el procedimiento al funcionario dos veces adjudicatario del puesto, por lo que las consideraciones que a continuación se efectúan, deben ser tomadas con la mayor de las cautelas, con expresa advertencia de que en ningún caso vincularán a este Consejo Jurídico en la elaboración del Dictamen preceptivo, que habrá de emitir una vez instruido el procedimiento, si es que el Ayuntamiento finalmente tramita la solicitud del actor como revisión de oficio.
Para el análisis de la cuestión planteada partiremos de la argumentación del propio interesado, quien considera que se ha acudido al procedimiento contemplado en el 105.1 LPAC, únicamente aplicable a la revocación de actos de gravamen o desfavorables, para dejar sin efecto unos actos que en ningún caso tienen tal carácter, ya que se trata de la convocatoria de un concurso de méritos y la consiguiente adjudicación del puesto de trabajo.
Como cuestión previa cabe señalar lo irregular de la actuación municipal cuando procede a revocar únicamente las bases de convocatoria del proceso concursal, sin hacer mención expresa al resto de actos derivados del mismo, singularmente a la resolución del concurso y adjudicación de los puestos de trabajo. Ello no obstante, el principio de transmisibilidad (plasmado en el artículo 64 LPAC en relación a la nulidad y anulabilidad, pero que sin esfuerzo puede trasladarse al supuesto de la revocación de un acto por la vía prevista en el artículo 105.1 LPAC) impone que la privación de efectos de la convocatoria se extiende a todos los demás actos derivados de la misma, es decir a todos aquellos que sean consecuencia de ella, con la que guardan una estrecha conexión causal que se manifiesta en la imposibilidad de adjudicar cualquier puesto que no hubiera sido previamente convocado. En definitiva, la privación de efectos a la convocatoria implica la de los sucesivos actos del procedimiento de provisión de ella dependientes. Sólo así pudo el Ayuntamiento, sin haber revocado formal y expresamente la adjudicación del puesto de Letrado Asesor Jurídico Jefe, volver a convocarlo para su provisión. Por ello, además, la valoración del acuerdo revocatorio no podrá quedar circunscrita únicamente a la convocatoria, sino que habrá de contemplar también la privación de efectos que de facto se produjo respecto de la adjudicación del puesto.
Sentado lo anterior, para el razonamiento seguido por el actor resulta decisiva la naturaleza de los actos revocados (convocatoria y adjudicación), pues sólo su calificación como actos de gravamen o desfavorables habría permitido acudir al procedimiento efectivamente utilizado.
Respecto de las convocatorias de provisión de puestos de trabajo puede discutirse su carácter normativo o de mero acto administrativo general con pluralidad de destinatarios (caracterización esta última predominante en la jurisprudencia reciente), o si es o no declarativo de derechos, cualidad que resultaba esencial a la hora de poder acudir al procedimiento revocatorio conforme a la redacción del artículo 105.1 LPAC anterior a la reforma del año 1999, pues permitía revocar libremente los actos "no declarativos de derechos o de gravamen"; pero, desde luego, lo que no puede ser en ningún caso es un acto desfavorable o de gravamen. Y ello porque la convocatoria no es sino el acto que inicia el procedimiento selectivo o de provisión de puestos, que contiene las prescripciones esenciales que han de regirlo en todas sus fases y que incidirá de modo distinto en los interesados a medida que aquél va progresando, culminando con la adjudicación o declaración del derecho del empleado público a ocupar de forma definitiva el puesto convocado, con todas las consecuencias que, en el marco del régimen estatutario propio de la función pública, conlleva dicha adjudicación y posterior toma de posesión (comienza a consolidar el grado personal correspondiente al nivel del puesto adjudicado y tiene derecho a la reserva del puesto en caso de movilidad por mecanismos provisionales, no pudiendo ser removido del mismo si no es a través de un expediente contradictorio, etc.). Por tanto, obsérvese que difícilmente puede ser la convocatoria un acto que incida negativamente en los derechos e intereses de los funcionarios, quienes voluntariamente participan en el procedimiento mediante la presentación de sus solicitudes; ni menos aún puede revestir tal carácter desfavorable para quien resulta adjudicatario del puesto convocado, pues para él nacen verdaderos derechos estatutarios de la mera resolución del concurso, aunque sólo sea el derecho a la toma de posesión y ocupación definitiva del puesto adjudicado.
Posición singular ostenta el actor, pues, si bien inicialmente podría pensarse que los actos revocados son para él desfavorables, pues sólo así se entendería su demanda contenciosa dirigida a privarlos de efecto, lo cierto es que su impugnación del acto revocatorio a través de la acción de nulidad que origina la consulta al Consejo Jurídico contradice aquella primera apreciación, cuando de forma expresa les niega dicho carácter al afirmar que no son ni desfavorables ni de gravamen.
Por ello y aunque hipotéticamente pudiéramos llegar a interpretar que tanto la convocatoria como la posterior adjudicación del puesto de trabajo sí podrían revestir carácter desfavorable para el actor, lo cierto es que la existencia de otro interesado (el adjudicatario), para quien han nacido ya los correspondientes derechos derivados de la adjudicación del puesto con carácter definitivo, impedirían acudir al procedimiento de revocación contemplado en el artículo 105.1 LPAC, pues los actos revocados no podrían ser objetivamente considerados como desfavorables ni de gravamen. En este sentido, los Tribunales de Justicia coinciden en negar la posibilidad de revocar libremente, sin ajustarse al procedimiento para la revisión de los actos declarativos de derechos, las convocatorias de procesos selectivos y de provisión de puestos una vez publicadas (sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Canarias de 20 de junio de 1997) y menos aún cuando ya se ha avanzado en el procedimiento concurrencial y se han adquirido ya algunos derechos por los aspirantes (sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, de 9 de septiembre de 1999).
Sentado lo anterior, la calificación más adecuada para los actos revocados sería la de favorables para los interesados, concepto éste que, si bien podría parecer novedoso tras la redacción dada al Título VII LPAC por la Ley 4/1999, no lo es, pudiendo ser asimilado al de acto declarativo de derechos, en una concepción ya tradicional en nuestro Derecho Administrativo -así lo entiende, por ejemplo, el Consejo de Estado en Dictamen de 5 de noviembre de 1959, cuando concibe tales actos como aquellos "favorables a los destinatarios que hayan enriquecido su patrimonio con un derecho antes inexistente o hayan liberado un derecho efectivo de los mismos que preexiste de algún límite de ejercicio". Por ello, cuando el Ayuntamiento pretende dejar sin efecto los actos revocados, debió acudir al procedimiento de declaración de lesividad de los actos favorables anulables previsto en el artículo 103 LPAC, como trámite previo a su impugnación ante la jurisdicción contenciosa. A diferencia de la revocación del 105.1 LPAC donde el criterio decisivo para dejar sin efecto un determinado acto es meramente oportunista, la declaración de lesividad exige la concurrencia, en el acto que se pretende declarar lesivo, de cualquier infracción del ordenamiento jurídico (artículo 63.1 LPAC). En las bases revocadas el interesado apreció diversas vulneraciones de la normativa reguladora de la provisión de puestos de trabajo en las Administraciones Públicas, tal y como de forma detallada argumenta en la demanda contenciosa formulada contra aquéllas. Respecto a dichas infracciones, y sin entrar en su valoración, dado que se encuentran sub iudice, baste decir que fueron reconocidas de facto por el Ayuntamiento, pues al dictar las nuevas bases para la provisión del puesto de Letrado Asesor Jurídico Jefe se incorporaron ya los méritos (grado y antigüedad) cuya ausencia había denunciado el actor, se suprimió la entrevista curricular, se fijó una puntuación mínima para la adjudicación y se estableció el plazo de presentación de alegaciones en 15 días hábiles, y todo ello aun cuando el informe del Director del Departamento de Recursos Humanos que motivó esta nueva convocatoria únicamente aludía a la conveniencia de incluir el mérito relativo al grado personal consolidado.
En atención a lo expuesto, si la Corporación dejó sin efecto unos actos favorables a los interesados sin seguir para ello el procedimiento legalmente establecido -que no era otro que el previsto en el artículo 103 LPAC-, cabría entender concurrente la causa de nulidad del artículo 62.1, letra e) de la misma Ley. Debe recordarse que tanto la jurisprudencia como la doctrina científica vienen exigiendo, para la apreciación de esta causa de nulidad, una interpretación restrictiva que propugna la concurrencia de esta causa sólo cuando haya una prescindencia total del procedimiento legalmente establecido, entendida como la existencia de "gravísimas ausencias y deficiencias que no se quedan en el ámbito de lo accesorio, circunstancial, adjetivo o contingente, sino que invaden aspectos sustantivos, principales y nucleares sobre el modo de operar de la Administración" (sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo de 25 de abril de 2002). Como es bien sabido, la relevancia de los vicios de procedimiento parte de una mera irregularidad no invalidante para ir progresando por diversos estadios de invalidez, cuyo primer escalón lo constituye la anulabilidad, como consecuencia ordinaria de la concurrencia de defectos rituarios ya de cierta trascendencia en tanto que puedan impedir al acto alcanzar su fin o den lugar a indefensión (artículo 63.2 LPAC), de forma que la consideración del procedimiento como mecanismo de garantía del administrado se alza como ratio de la invalidez derivada de sus infracciones. Y esa invalidez alcanzará su grado sumo, la nulidad, cuando el vicio sea de tal magnitud que impida reconocer o identificar el procedimiento seguido como el específicamente establecido por la norma para dictar un concreto acto.
La aplicación de esta doctrina ha llevado a interpretar que cuando para generar un determinado acto se elige un procedimiento equivocado se produce la nulidad (sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 28 de septiembre de 1994), que igualmente existe cuando se revoca un acto declarativo de derechos prescindiéndose de los procedimientos regulados en los artículos 109 y 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 (equivalentes a los artículos 102 y 103 LPAC), así en sentencias de la misma Sala y Tribunal de 6 de diciembre de 1985 y de 31 de enero y 23 de junio de 1994. En el mismo sentido se ha pronunciado también el Consejo de Estado al indicar que "un acto administrativo que revisa otro declarativo de derechos, sin seguir para ello la vía de la revisión de oficio y sin mediar un recurso del interesado, es un acto dictado prescindiendo del procedimiento legalmente establecido y, por ende, nulo de pleno derecho" (Dictamen 45.493/1984).
En su virtud, con las cautelas indicadas al comienzo de esta consideración y sin perjuicio de los nuevos elementos de juicio que podrían surgir de la instrucción del oportuno procedimiento revisorio, prima facie sí cabría entender que el acuerdo de revocación de las bases y convocatoria inicialmente aprobadas está incurso en la causa de nulidad prevista en el artículo 62.1, letra e) LPAC.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- De conformidad con la Consideración Tercera de este Dictamen, no procede inadmitir la solicitud de revisión de oficio formulada por el interesado, debiendo el Ayuntamiento darle el correspondiente trámite.
Una vez instruido el mismo y con anterioridad a su resolución por el Pleno de la Corporación, deberá recabarse el Dictamen preceptivo del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, de conformidad con el artículo 12.6 de su Ley reguladora.
SEGUNDA.- Sin perjuicio de lo que pueda resultar de la instrucción del procedimiento revisorio, y atendidos únicamente los elementos de juicio contenidos en el expediente remitido por el Ayuntamiento de Cieza, en el acuerdo revocatorio de las primeras bases y convocatoria se advierte la concurrencia de la causa de nulidad contemplada en el artículo 62.1, letra e, LPAC, de acuerdo con lo expresado en la Consideración Cuarta.
No obstante, V.S. resolverá.
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