Dictamen 119/04

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Año: 2004
Número de dictamen: 119/04
Tipo: Reclamaciones que en concepto de responsabilidad patrimonial se formulen ante la Administración Regional
Consultante: Consejería de Educación y Cultura (1999-2000) (2002-2003) (2004-2007) (2019-2022)
Asunto: Responsabilidad patrimonial instada por D. J. L. C. P., en nombre y representación de su hijo menor de edad F. C. G., debida a presuntas deficiencias de tratamiento escolar.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
La financiación pública prestada a través del concierto no altera la titularidad del centro concertado que sigue siendo privada y, por tanto, sometido en su régimen de responsabilidad a las previsiones del artículo 1.903 del Código Civil. Cabe aquí mencionar que el Consejo de Estado en Dictamen 1.103/2002, emitido con ocasión de una reclamación por responsabilidad patrimonial formulada a causa de unos daños sufridos por una menor en un colegio concertado, afirmaba que "en el presente supuesto, el daño alegado por la reclamante tuvo lugar en un Colegio concertado, centro de titularidad privada, que no depende orgánicamente de la Administración educativa autonómica, por lo que no puede imputarse a ésta responsabilidad alguna por los hechos que han servido de base a la presente reclamación".
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- El día 4 de noviembre de 2002 D. J. L. C. P., padre del menor F. C. G., alumno del colegio privado concertado "V." de la Era Alta (Murcia), presenta en el Registro General de la Consejería de Educación y Cultura escrito calificado por el Sr. C. como reclamación administrativa previa al ejercicio de acciones judiciales, por el que solicita se le proporcione diversa documentación e información sobre el modo en que se ha impartido la docencia a su hijo F., de 11 años de edad, que cursa estudios en el citado centro desde el curso 1998/1999, y que presenta necesidades educativas especiales. Asimismo reclama la cantidad de 24.000 euros en concepto de indemnización por los daños y perjuicios sufridos como consecuencia de la pérdida que supone el abandono educativo padecido por el menor. También requiere a la Consejería para que investigue el uso y aplicación que el citado centro escolar da a los fondos públicos destinados a la atención de niños con necesidades educativas especiales. Finaliza interesando que el menor sea examinado por un pedagogo adscrito a la Consejería, a fin de que se evalúe de forma objetiva su nivel de conocimientos, señalando si son los adecuados a su edad.
SEGUNDO.- Al anterior escrito acompaña el reclamante la siguiente documentación:
- Copia de su Documento Nacional de Identidad.
- Copia de los escritos fechados los días 18 y 22 de octubre de 2002, por los que solicitaba a la Directora del Colegio diversa documentación relativa a las medidas educativas adoptadas en relación con su hijo.
- Sentencia del Juzgado de 1ª Instancia núm. 3 de San Javier, en la que se acuerda la disolución del matrimonio contraído por el reclamante y Dª. M. D. G. S., padres del menor F..
- Convenio regulador aprobado por dicha sentencia, en el que se establece que ambos cónyuges ostentarán conjuntamente la patria potestad de sus hijos, si bien la guarda y custodia, en lo que se refiere al menor que aquí interesa, es decir, F., se atribuye a su madre.
TERCERO.- El Servicio de Inspección de la Dirección General de Centros, Ordenación e Inspección Educativa, emite informe el día 12 de diciembre de 2002, informe sobre los hechos manifestados en el escrito de reclamación, concluyendo lo siguiente:
1º. La información facilitada por el centro en relación con el proceso evaluativo del menor F., se ha acomodado a lo dispuesto en la normativa que resulta de aplicación.
2º. Se indica el procedimiento a seguir para facilitar información al padre de F., de acuerdo con el contenido de las Instrucciones de 25 de enero de 1997, del Secretario General de Educación y Formación Profesional, sobre información a los padres separados o divorciados de los resultados de la evaluación de sus hijos.
3º. Se señala la procedencia, a juicio de dicha Inspección Educativa, de desestimar la petición de indemnización formulada, al no haber observado falta de respuesta educativa a las especiales necesidades del alumno.
CUARTO.- Mediante comunicación interior de fecha 19 de diciembre de 2002, el Director General de Centros, Ordenación e Inspección Educativa, requiere a la Vicesecretaría de la Consejería informe jurídico sobre la procedencia del escrito presentado por el Sr. C., atendiendo a la naturaleza privada del Centro.
Cumpliendo dicho requerimiento, el Servicio Jurídico de la Consejería emite informe en el que se señala la inadecuada calificación de reclamación previa dada por el interesado a su escrito, ya que la pretensión del Sr. C. es, por un lado, obtener un pronunciamiento de la Administración sobre el funcionamiento del centro concertado y, por otro, recibir una indemnización por presunta responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, como consecuencia de la deficiente atención educativa prestada a su hijo. No obstante, considera el citado Servicio que estando clara la intención del reclamante, procede, de acuerdo con lo establecido en el artículo 110.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), tramitar la solicitud según la siguiente doble vía:
a) La Dirección General de Centros, Ordenación e Inspección Educativa debe dar contestación a la solicitud de información, en los términos que se señalan en el informe de la Inspección, sobre la actuación educativa seguida por el centro en relación con su hijo. Asimismo en este escrito se ha de indicar al interesado que, en su momento, recibirá resolución respecto a su reclamación.
b) Procede inadmitir la reclamación de responsabilidad patrimonial al versar ésta sobre una actuación de exclusiva responsabilidad de una entidad privada, sin que el concierto suscrito implique una subrogación de la Administración en las responsabilidades en las que pudiera haber incurrido el centro frente a terceros.
Finaliza el informe afirmando que, atendiendo a la literalidad del contenido del artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), la propuesta de inadmisión ha de ser sometida preceptivamente al Dictamen de este órgano consultivo.
QUINTO.- Con fecha 22 de enero de 2003 la Secretaria General de la Consejería formula propuesta de resolución de inadmisión a trámite de la reclamación formulada por D. J. L. C. P., por no ser imputable a la Administración la actuación que supuestamente ha dado origen a los daños reclamados.
SEXTO.- Con fecha 31 de enero de 2003 tiene entrada en este Consejo Jurídico oficio solicitando Dictamen, acompañando el expediente e índice de documentos.
SÉPTIMO.- Este Órgano Consultivo emitió el Dictamen núm. 131/2003, aprobado en sesión celebrada el día 4 agosto de 2003, en el que, con base en las consideraciones recogidas en dicho Dictamen, estima la improcedencia de considerar a limine la inimputabilidad como causa de inadmisibilidad. En efecto, "como quiera que el ordenamiento jurídico vigente para este tipo de procedimientos no contempla expresamente la inimputabilidad como causa de inadmisibilidad, su apreciación ha de concretarse en un pronunciamiento desestimatorio que se producirá tras la instrucción del expediente en su integridad, incluida la preceptiva audiencia tanto del interesado como del centro escolar, cuya omisión, desde el momento en que es susceptible de generar indefensión, podría dar lugar a la nulidad de lo actuado".
Por otro lado también se observó que la Consejería consultante no había dado fiel cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 46.2 del Decreto 15/1998, de 2 de abril, por el que se aprueba el Reglamento Orgánico y de Funcionamiento del Consejo Jurídico, al no acompañar todos los antecedentes que resultaban necesarios para el ejercicio de la función consultiva que se demandaba de este Órgano Consultivo.
Consecuentemente, el expediente fue devuelto a la Consejería consultante con el fin de que se llevasen a cabo las siguientes actuaciones:
"PRIMERA.- Han de retrotraerse las actuaciones a fin de someter formalmente la reclamación a los trámites establecidos en el Título X LPAC y en el RRP, otorgando trámite de audiencia al reclamante y al centro escolar, a fin de que ambos puedan examinar el expediente y formular, en su caso, las alegaciones y presentar los documentos y justificaciones que estimen oportunos.
SEGUNDA.- Concluida la instrucción del expediente y redactada la propuesta de resolución por el órgano que instruya, se remitirá todo lo actuado en el procedimiento a este Consejo Jurídico para la emisión del preceptivo Dictamen, acompañando a la solicitud de consulta los documentos a los que se refiere el artículo 46.2 del Decreto 15/1998, entre los que debe figurar el Concierto al que se hace referencia en la consideración tercera del presente Dictamen".
OCTAVO.- ÄRecibido aquel Dictamen la Consejería, mediante Resolución de su Secretaría General fechada el día 22 de agosto de 2003, acuerda admitir a trámite la reclamación y designar instructor.
El siguiente día 25 el instructor dicta diligencia de apertura de la fase de prueba, acordando, sin perjuicio de otras que puedan proponerse, la práctica de las siguientes actuaciones:
"a) Requerir a la Dirección del centro docente "V." la aportación de la siguiente documentación:
- Copia cotejada del expediente académico correspondiente al alumno F. C. G., o certificación de su contenido, así como de cualquier informe de evaluación o de otro tipo, revelador del desarrollo educativo de aquél.
- Informe acerca de las medidas pedagógicas, organizativas, de funcionamiento, etc., así
como de las adaptaciones curriculares que se hayan llevado a cabo en relación con el referido alumno, conforme a lo dispuesto por Real Decreto 696/1995, de 28 de abril, de ordenación de la educación de los alumnos con necesidades educativas especiales, así como en la Orden Ministerial de 14 de febrero de 1996, por la que se regula el procedimiento para la realización de la evaluación psicopedagógica y el dictamen de escolarización y establece los criterios para la escolarización de los alumnos con necesidades educativas especiales.
b) Solicitar a la Inspección de Educación toda la documentación remitida por el Colegio "V." en relación a este caso, así como copia de los informes psicopedagógicos que se mencionan en el informe de la Inspección de 12 de diciembre de 2002, y de cualesquiera otros que obren en su poder y que se refieran al proceso educativo de F. C. G..
c) Solicitar a la Inspección de Educación informe acerca de:
- Procedimiento de escolarización seguido en relación a este alumno (Capítulo II de la Orden de 14.2.96).
- Aplicación a este caso de los criterios de escolarización regulados por el apartado 14º de la Orden 14.2.96.
- Actuaciones llevadas a cabo para determinar las necesidades psicopedagógicas del niño de acuerdo con el Real Decreto y Orden precitados.
- Seguimiento del proceso de escolarización de F. C. G., y grado de cumplimiento por el centro concertado "V." de las medidas adoptadas.
- Intervención de la propia Inspección de Educación en el proceso educativo del indicado alumno.
d) Solicitar a la Inspección de Educación la propuesta de un pedagogo que pueda evaluar los conocimientos de F. C. G., dictaminando si son los adecuados a su edad, considerando su adaptación curricular.
e) Solicitar a la Dirección General de Enseñanzas Escolares, copia del Concierto suscrito con el Colegio "V.".
f) Citar, a efectos de su declaración en el procedimiento, a la Directora, tutor del alumno, maestro de apoyo, y maestro especialista en Pedagogía Terapéutica, todos ellos del citado centro docente."
NOVENO.- De la práctica de las pruebas propuestas, resalta, en síntesis, lo siguiente:
A) Se incorpora el concierto educativo suscrito entre la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y el Centro de Estudios V., para el curso académico 2001/2002, cuya vigencia se extendería hasta la finalización del curso 2004/2005 (cláusula tercera). Al citado concierto se une una Addenda por la que se modifica su contenido para el curso 2002/2003, destacando, en lo que aquí interesa, la inclusión de 0,5 unidades de apoyo de integración para alumnos de Educación Primaria.
B) Informe de la Inspección de Educación fechado el día 5 de septiembre de 2003, en el que, tras reiterar el contenido del emitido el día 12 de diciembre de 2002, y con la finalidad -manifestada expresamente- de aclarar la información en él contenida, se realizan las siguientes puntualizaciones:
1.ª El menor fue escolarizado en el CEIP "Escultor Salzillo" siguiendo los criterios ordinarios para ello, puesto que ni se alegó ni probó que tuviese necesidades educativas especiales.
2.ª Con fecha 18 de abril de 1996, a la vista del bajo rendimiento escolar del niño, se le somete a estudio por el Equipo de Orientación Educativa y Psicopedagógica de Sector (E.), del que se desprende que la capacidad intelectual de este niño es normal-baja, siendo necesario un refuerzo pedagógico no especializado y se aconseja que permanezca escolarizado en el mismo centro, con refuerzo educativo por parte de su maestro tutor.
3.ª Dos años después de realizado dicho estudio, el niño fue, a petición de los padres, escolarizado en el centro privado concertado denominado "Centro de Estudios V.", cuyo concierto no contaba, en aquellas fechas, con unidades para atención especializada.
4.ª El 8 de enero de 1999, una profesora, contratada directamente por el centro para realizar funciones de orientación, somete a F. a una prueba de inteligencia general, cuyo resultado lo sitúa en un nivel de deficiencia límite, que si bien no constituye una alteración significativa, sí aconsejan una ayuda especializada, que contemple una adecuación de los contenidos a las necesidades educativas del menor.
5.ª Con fecha 28 de febrero de 2002, a petición del centro, el E. vuelve a realizar una evaluación psicopedagógica del menor, que concluye indicando que éste presenta un grado de deficiencia entre límite y ligera, que aconsejaba que recibiese una ayuda especializada por un profesional especialista en pedagogía terapéutica.
La recomendación del E. fue puntualmente atendida por el centro concertado ya que, en virtud de Addenda al concierto suscrita para el curso 2002/2003, contaba con un profesor con dicha especialidad, que inició la adaptación del proyecto curricular atendiendo las características del menor.
6.ª Los criterios para la evaluación y promoción del alumno se han realizado, atendiendo a los criterios y disposiciones que al respecto se contienen tanto en el artículo 46 del Real Decreto 82/1996, como en la Resolución de 28 de mayo de 1993, y siempre se ha hecho (así se desprende del expediente académico y del libro de escolaridad del alumno) bajo la consideración de la necesidad de un refuerzo educativo.
7.ª De la entrevista mantenida el día 26 de noviembre de 2002, entre la Inspectora actuante y la madre de F., ésta puso de manifiesto haber recibido información sobre la evolución académica de su hijo, y más concretamente sobre las dificultades de aprendizaje que presentaba y las medidas adoptadas para paliarlas. Añade la inspectora que también manifiesta la madre que el padre del menor las conocía porque ella misma se las transmitía.
8.ª El CEP "V." ha sido objeto de control y fiscalización de la Inspección de acuerdo con el Plan General de Actuación, y el resultado de dichas actuaciones permite afirmar que el trabajo realizado con el menor se adecua a la programación prevista.
9.ª Respecto de la prueba pericial solicitada por el reclamante (designación de un pedagogo para evaluar los conocimientos del niño), la Inspección considera que dicha evaluación ya se llevó a cabo por el E. de Murcia, con el resultado que se refleja en el informe de dicha unidad que aparece a los folios 213 a 227 del expediente.
Concluye la Inspección su informe afirmando que si bien es cierto que no existen unos parámetros fijos para determinar la idoneidad de los niveles alcanzados por el menor, lo cierto es que de la información obtenida y contrastada por la Inspección, se desprende que el CEP "V." no ha descuidado el proceso educativo de F., quien ha recibido una enseñanza de acuerdo con sus posibilidades y su propio desarrollo evolutivo.
C) Mediante diligencia del instructor de fecha 13 de octubre de 2003, se incorpora al expediente la documentación requerida al CEP "V." (folios 319 a 422).
DÉCIMO.- Mediante escrito fechado el día 17 de octubre de 2003, el instructor procede a notificar al reclamante que, con base en el contenido del apartado 4º del informe de la Inspección de Educación emitido el 5 de septiembre de 2003, no se admitía la práctica de la prueba pericial propuesta consistente en que el menor fuese examinado por un pedagogo.
UNDÉCIMO.- Los días 5 y 6 de noviembre deponen en calidad de testigos D.ª L. S. L., Directora del Centro de Estudios "V."; D.ª R. M. M., tutora de F. cuando éste cursó 5º de Educación Primaria; D.ª F. M.ª M. M., tutora del menor en el curso de 2º de ESO; y D.ª M.ª D. L. S., profesora de Pedagogía Terapéutica y tutora del alumno en 6º de Educación Primaria. El contenido de las comparecencias obra a los folios 436 a 460 del expediente.
No pudo practicarse la testifical acordada en relación con D. A. M. L. y D.ª M.ª D. G. S. (madre de F.), al haber resultado infructuoso todo intento para localizarlos. Tampoco compareció D. M. M. A., tutor de 1º de ESO, por encontrarse, según manifiesta la directora del centro, en situación de baja laboral.
DUODÉCIMO.- Con fecha 22 de enero de 2004, se concede trámite de audiencia al reclamante que comparece formulando alegaciones que se encuentran incorporadas al expediente (folios 471 a 473), en las que, tras afirmar que el CEP "V." no disponía de los medios adecuados para atender las necesidades educativas especiales de su hijo, impugna la prueba testifical practicada por considerar que los deponentes carecen de la necesaria objetividad, al tener todos ellos una dependencia económica o jerárquica del centro. Por último destaca que la falta de testimonio de la madre de F. y del profesor Sr. M. L., invalida cualquier conclusión que en el expediente se recoja sobre sus actuaciones o declaraciones, al no haber sido éstas ratificadas por los interesados.
DECIMOTERCERO.- Conferido trámite de audiencia al CEP "V.", su Directora presenta escrito por el que se remite a lo declarado por el personal de dicho centro y por ella misma, en la prueba testifical practicada en su día.
Seguidamente por el órgano instructor se formula nueva propuesta de resolución en la que tras analizar los datos e informes incorporados al expediente, concluye que, en primer lugar, la naturaleza privada del centro al que se imputan los presuntos daños origen de la reclamación desplazaría cualquier responsabilidad de la Administración educativa, y, en segundo lugar, y sin perjuicio de lo anterior, que la instrucción del expediente ha evidenciado que las actuaciones tanto del CEP "V." como la de la Administración, se han ajustado a la normativa y protocolos que resultan de aplicación a la vista de las necesidades educativas del hijo del reclamante, sin que, por lo tanto, haya quedado acreditada la existencia de nexo causal entre dichas actuaciones y el resultado dañoso alegado, proponiendo, pues, la desestimación de la reclamación.
DECIMOCUARTO.- El día 25 de febrero de 2004 tiene entrada en este Consejo un nuevo oficio del Consejero solicitando la emisión de nuestro Dictamen, acompañando copia de las actuaciones adicionales practicadas.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes


CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Sobre el carácter de este Dictamen.
El presente dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
El solicitante formula además otras pretensiones accesorias de la principqal a las cuales se ha dado cumplida respuesta en el procedimiento, no siendo, sin embargo, objeto de este Dictamen al no haberse solicitado consulta facultativa respecto a ellas.
SEGUNDA.- Procedimiento y plazo para reclamar.
El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que la instrucción del procedimiento se ha llevado a cabo, en términos generales, de conformidad con lo dispuesto en el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en Materia de Responsabilidad Patrimonial, aprobado por el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo (RRP).
El artículo 142.5 LPAC dispone que el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo, previsión asimismo contenida en el artículo 4.2 RRP. Los perjuicios imputados por el reclamante se configuran como un supuesto abandono educativo que habría sufrido su hijo F. durante el tiempo que permaneció escolarizado en el colegio concertado CEP "V." (desde el inicio del curso académico 1998/1999, hasta el día de la presentación de la reclamación, es decir, el día 4 de noviembre de 2002). Daños que, por otro lado, el reclamante no aclara si habrían cesado o no en el curso académico 2002/2003. De lo anterior cabe entender que nos encontraríamos ante unos daños continuados, es decir, que habrían nacido de una unidad de acto, y se habrían producido día a día y sin solución de continuidad. En este tipo de daños el cómputo del plazo para reclamar no podrá comenzar a contarse en tanto no cese el evento dañoso. Ahora bien, en estos supuestos de daños de tracto sucesivo tanto el Tribunal Supremo como el Consejo de Estado se muestran favorables a admitir la viabilidad de reclamar incluso antes de que cese el evento dañoso. Así el Alto Tribunal en sentencia de 22 de junio de 1995 afirma que negar tal posibilidad "conllevaría que el perjudicado debiese soportar estoicamente los daños que de manera continuada se le vienen produciendo sin solicitar su justa compensación al causante de los mismos; nada obsta, por tanto, a que en un momento determinado se reclamen los daños y perjuicios hasta ese instante producidos, mediante la correspondiente evaluación, sin que ello comporte, salvo manifestación expresa en contrario, la renuncia a reclamar los que se originen en los sucesivo, atendida su producción día a día de manera continuada y como consecuencia de un único hecho que no se agota en un momento concreto". En consecuencia, cabe entender que la reclamación fue formulada dentro de plazo.
TERCERA.- Legitimación. Imputabilidad.
I. Legitimación activa.
El Sr. C. está legitimado para ejercer la acción de responsabilidad que nos ocupa, ya que tal como ha quedado acreditado con la Sentencia del Juzgado de 1ª Instancia de San Javier, recaída en el procedimiento de divorcio por mutuo acuerdo del reclamante y su esposa, la patria potestad de F. es ostentada conjuntamente por ambos progenitores, y en virtud de lo establecido en el artículo 162 del Código Civil, la representación de los menores de edad corresponde a los padres que ostenten la patria potestad.
II. Legitimación pasiva. Imputabilidad.
 La acción de reclamación se ha interpuesto frente a la Administración pública educativa, si bien del expediente se desprende que el centro al que se imputa el supuesto abandono educativo es un centro privado que mantiene concierto con la Consejería de Educación y Cultura.
Esta circunstancia nos lleva a analizar la naturaleza jurídica de la actividad educativa, y más concretamente a determinar si la educación es o no un servicio público, y para ello debemos comenzar por establecer cuál sea el contenido del derecho a la educación reconocido en el artículo 27 de nuestra Constitución. A este respecto hay que señalar que una sistematización de tal contenido no constituye una cuestión pacífica entre todos los tratadistas y estudiosos del tema que han intentado hacerlo. Siguiendo la exégesis de diversos autores, este derecho se puede concretar en las siguientes facultades del educando o titular del derecho: a) El derecho-deber de recibir la enseñanza básica; b) el derecho a la libre elección de centros educativos distintos de los públicos y, en su defecto, el derecho de los padres a que sus hijos reciban la formación religiosa y moral que esté de acuerdo con sus propias convicciones; c) el derecho a la financiación pública que se concreta en la gratuidad de la enseñanza obligatoria y la ayuda a los centros docentes privados que reúnan los requisitos que por ley se establezcan. En lo que aquí nos ocupa interesa señalar que muchos disienten de la inclusión de la libre elección de centro docente, como contenido del derecho a la educación. No obstante, el Tribunal Supremo ha manifestado en diversas sentencias que el derecho de los padres a elegir centro docente para sus hijos, aunque no viene expresamente enunciado en el artículo 27 CE, sí aparece reconocido en la Declaración Universal de Derechos Humanos y en diversos tratados y acuerdos internaciones ratificados por España que, por imperativo del artículo 10.2 de la Constitución, deben ser tenidos en cuenta para interpretar las normas relativas a los derechos fundamentales y libertades que la propia Constitución reconoce (Sentencia de 5 de octubre de 1999). Afirma también el Alto Tribunal, en su sentencia de 26 de abril de 1990, que "el derecho a la elección de centro docente, es una consecuencia de la libertad de enseñanza y de creación de centros docentes, derechos reconocidos expresamente en el artículo 27 párrafos 1 y 6 del Texto Constitucional. Consiste en el derecho de los padres a escoger el tipo de educación que habrá de darse a sus hijos -art. 26.3 de la Declaración Universal de Derechos Humanos- o como dice el art. 13.3 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Nueva York, la libertad de los padres y, en su caso, de los tutores legales, de escoger para sus hijos o pupilos escuelas distintas de las creadas por las autoridades públicas. En esta línea el art. 4, ap. B) de la LODE reconoce a los padres o tutores, en los términos que las disposiciones legales establezcan, el derecho a escoger centro docente distinto de los creados por los poderes públicos. Por otro lado, el art. 20.1 de la misma Ley, en directa conexión con el 27.5 de la Constitución, impone una programación adecuada de los puestos escolares gratuitos, en los ámbitos territoriales correspondientes, para garantizar tanto la efectividad del derecho a la educación como la posibilidad de escoger centros docentes".
Siguiendo al Tribunal Supremo estamos en condiciones de afirmar que el servicio público, entendido como una acción administrativa prestacional particularmente intensa recae sobre la Administración, ya que la educación es una actividad que demanda una actuación intensa de los poderes públicos. No obstante, la noción de servicio público aplicada a la enseñanza no supone la total publicatio de la educación, pues esto resultaría incompatible con la libertad de creación de centros docentes expresamente reconocida en el apartado 6 del artículo 27 de la Constitución. Idea en la que se abunda al señalar que, en el caso de la enseñanza, la declaración de servicio público "sólo" sirve para dar cobertura a la actividad prestacional de la Administración, declaración que es compatible con el ejercicio por los particulares de tal actividad.
Llegados a este punto debemos abordar ya qué papel juega el centro privado concertado en la prestación del servicio público educativo. Como ocurre con casi la totalidad de las cuestiones que se plantean sobre el tema educativo las opiniones no siempre son coincidentes; es más, lo normal es que sean diferentes e, incluso, contradictorias. El Tribunal Supremo en sentencia de la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, de fecha 24 de marzo de 1997, ha declarado que los centros concertados tienen un régimen jurídico más próximo al que es propio de los centros públicos que al que lo es de los centros privados. Sin embargo, el hecho de que la legislación aplicable a los centros concertados imponga a éstos unas concretas vinculaciones jurídico-públicas, no debe llevar aparejada una asimilación entre centro público y centro privado concertado, todo ello sin perjuicio de las facultades de supervisión e inspección que, en aras de garantizar los derechos de los interesados, incumben a la Administración sobre todos los centros (los de titularidad pública y los de titularidad privada, sean o no concertados).
En este orden de cosas puede resultar ilustrativo el tenor del artículo 75 de la Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre (LOCE), al señalar que "los centros privados que, en orden a la prestación del servicio de interés público de la educación y a la libertad de elección de centro, impartan las enseñanzas declaradas gratuitas por la presente Ley, podrán acogerse al régimen de conciertos siempre que así lo soliciten y reúnan los requisitos previstos en las leyes educativas." Del contenido de este precepto cabe colegir las siguientes conclusiones:
A) Es significativo que el texto legal no utilice la expresión servicio público, sino la muy similar -pero no cabe duda que con un alcance diferente- de "servicio de interés público". Cierto es que será necesario que se produzca el desarrollo reglamentario de la LOCE para que dicho alcance quede perfectamente delimitado, pero ya se puede adelantar que en el ámbito educativo no cabe, como en el campo sanitario, una equiparación automática de la naturaleza jurídica de las prestaciones de los centros públicos con las de los concertados. En el campo de la Administración sanitaria los Tribunales han declarado que las actuaciones médicas desarrolladas por los centros concertados constituyen una verdadera asistencia sanitaria pública (en este sentido, sentencia de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias).
B) El concierto educativo se presenta como un medio para hacer efectivo el derecho a la libertad de enseñanza que, en los términos que hemos visto anteriormente, implica el derecho a elección de un centro educativo fuera de la red pública de centros. Esta conexión entre ayuda financiera pública y libertad de enseñanza ha sido establecida por el Tribunal Supremo en varias sentencias (por todas, la de la Sección 3ª de la Sala de Contencioso-Administrativo, de 12 de mayo de 1994), en las que afirma que a través de los conciertos educativos la Ley garantiza financieramente la creación/funcionamiento de centros privados de enseñanza.
C) Es el centro privado el que, cuando reúna los requisitos establecidos para ello en la normativa educativa, decide -en ejercicio del derecho reconocido constitucionalmente (artículo 27.9)- recibir ayuda pública y acogerse al régimen de concierto, incorporándose así como un tertius genus (junto con los centros públicos y privados) al sistema educativo. Esta característica (la de que el concierto no sea siempre una opción de la Administración), confiere al concierto educativo una dimensión de la que carece el concierto sanitario, que tendrá, a los efectos que nos ocupa, las consecuencias que más adelante se concretarán.
A las anteriores consideraciones hemos de añadir otras que también contribuirán a despejar la duda planteada inicialmente sobre la legitimación pasiva de la Administración educativa en la reclamación objeto del presente Dictamen:
- La primera de ellas la constituye el hecho de que los padres pueden elegir el centro educativo concreto en el que desean escolarizar a sus hijos. La libre opción a favor de un centro de titularidad privada -aunque esté concertado-, lleva implícita la aceptación del régimen jurídico específico de estos centros, que, en lo que a responsabilidad se refiere, viene constituido por el artículo 1.903 del Código Civil. A una conclusión diferente se llegaría si la escolarización en un centro concertado se llevase a cabo por decisión de la Administración educativa (piénsese en un déficit de plazas en los centros públicos solicitados por los interesados), presupuesto este en el que la Administración tendría que responder, pues, en otro caso, se estaría colocando a los alumnos remitidos al centro concertado, por decisión administrativa, en una peor situación que el resto de educandos que permanecen en los centros docentes públicos (en este sentido, aunque para un supuesto de reclamación sobre asistencia sanitaria prestada por centro sanitario concertado, se ha pronunciado el Consejo de Estado en su Dictamen número 85/2002, de 31 de enero).
-Desde una perspectiva estrictamente administrativa la figura del concierto responde a la realidad de que se está contratando con una entidad privada lo que constituye el objeto de una prestación que de una forma u otra corresponde, en última instancia, a la Administración, y ello nos podría llevar a la conclusión de que el concierto educativo no es otra cosa que un contrato de gestión de un servicio público en la modalidad contemplada por el artículo 156, c) de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas; pero su relación con derechos fundamentales y libertades públicas (como ya hemos visto a lo largo del presente Dictamen) lo convierten en un contrato con múltiples especificidades recogidas en la normativa educativa, de modo que resulta poco probable la aplicación exclusiva de la legislación contractual. La principal especificidad la constituye el hecho de que el concierto educativo se presente como una técnica necesaria y permanente (como modo de satisfacer los mandatos constitucionales en los términos que se han reflejado anteriormente), a diferencia de lo que sucede con el concierto de gestión de servicios públicos en la legislación general, que aparece como una técnica transitoria y extraordinaria, cuyo uso supone siempre la carencia por parte de la Administración de medios propios para atender los servicios públicos que le son propios.
Lo anterior no implica, como acertadamente señala la propuesta de resolución, que el concierto no despliegue una serie de obligaciones y derechos ínter partes, entre los cuales figura como más significativo el que asiste a la Administración para exigir responsabilidades al centro por incumplimiento del concierto, con la imposición de las sanciones que correspondan, o su revocación cuando el incumplimiento se refiera a las condiciones mínimas del concierto.
Como bien se observa el problema planteado es muy complejo, y su respuesta no puede obviar el conglomerado de cuestiones jurídicas, políticas, sociales y económicas que conlleva y que han sido objeto de análisis en este Dictamen. Según lo anterior, este Consejo Jurídico entiende que se pueden sentar las siguientes conclusiones:
1.ª La actividad docente constituye un servicio de interés público que hunde sus raíces en el derecho fundamental a la educación recogido en el artículo 27 de la Constitución.
2.ª Sólo admitiendo tal calificación puede justificarse la potestad de supervisión que la Administración despliega sobre las actuaciones de los colegios privados, con independencia de que sean o no perceptores de ayudas económicas de carácter público.
3.ª La oferta educativa no constituye un monopolio de la Administración; es más, constitucionalmente los poderes públicos vienen obligados a financiar centros privados con el fin de garantizar la libertad de enseñanza, en las que se incardina la libertad de elección de centro.
4.ª La financiación pública prestada a través del concierto no altera la titularidad del centro concertado que sigue siendo privada y, por tanto, sometido en su régimen de responsabilidad a las previsiones del artículo 1.903 del Código Civil. Cabe aquí mencionar que el Consejo de Estado en Dictamen 1.103/2002, emitido con ocasión de una reclamación por responsabilidad patrimonial formulada a causa de unos daños sufridos por una menor en un colegio concertado, afirmaba que "en el presente supuesto, el daño alegado por la reclamante tuvo lugar en un Colegio concertado, centro de titularidad privada, que no depende orgánicamente de la Administración educativa autonómica, por lo que no puede imputarse a ésta responsabilidad alguna por los hechos que han servido de base a la presente reclamación".
5.ª Sólo cabría plantearse la responsabilidad de la Administración por daños acaecidos en centros educativos concertados cuando la escolarización en ellos se hubiese producido como consecuencia de una decisión unilateral de la Administración, o el daño fuese consecuencia directa de un mandato o instrucción de la Administración, o, finalmente, la Administración no hubiese cumplido con la obligación que le incumbe de inspección y control de la actividad desplegada por los centros. Circunstancias que no concurren en el supuesto que se dictamina, ya que del contenido del expediente se deduce que la decisión de escolarizar a F. en el CEP "V." fue adoptada libremente por sus padres, sin que tampoco las actuaciones que se imputan al centro concertado se deban a orden alguna de la Administración educativa, y sin que, por último, quepa apreciar omisión alguna en el cumplimiento de las funciones fiscalizadoras que a esta última corresponden respecto del mencionado centro educativo.
CUARTA.- Sobre la concreta cuestión planteada en la reclamación.
A la falta de legitimación pasiva de la Administración, habría que añadir que en modo alguno han quedado acreditados los daños reclamados. En efecto, el reclamante imputa al CEP "V." un deficiente tratamiento escolar hacia su hijo al no tener en cuenta las dificultades de aprendizaje que en él concurrían. Sin embargo, tal como señala el instructor en su propuesta de resolución, de la documentación obrante en el expediente se desprende justamente lo contrario, es decir, que hubo un seguimiento continuado de la situación personal del alumno, frente a la que el centro siempre respondió con una atención personalizada que, si bien puede que no haya alcanzado las expectativas tanto de los padres como del propio centro, no es, en modo alguno, imputable a una inadecuación de la prestación docente del centro, sino a un relativo fracaso escolar en el que, como también señala la Inspección Educativa, pueden haber coadyuvado otros factores ajenos a los estrictamente académicos.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- La Administración educativa de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia carece de legitimación pasiva en la reclamación objeto de este Dictamen, ya que los presuntos daños que se aducen por el reclamante se habrían producido en el seno de la prestación docente de un Colegio concertado de titularidad privada, libremente elegido por los interesados.
SEGUNDA.- Que, en cualquier caso, el alegado abandono educativo y sus consecuencias dañosas no han sido probados por el reclamante ni en su realidad ni en su alcance.
No obstante, V.E. resolverá.
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