Dictamen 155/05

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Año: 2005
Número de dictamen: 155/05
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Presidencia (1999-2008) (2011-2014) (2015-2017) (2018-2019)
Asunto: Proyecto de Decreto por el que se adecua la Radiotelevisión de la Región de Murcia a la Ley 7/2004, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y de aprobación de sus Estatutos.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
La Administración institucional que se regula en el Título IV de la Ley 7/2004 responde a la necesidad de prever entes que realicen actividades administrativas y prestan servicios en régimen de descentración funcional con carácter instrumental de la Administración General pero bajo su dependencia, entendida ésta en sentido amplio, como capacidad de dirección y de control, jerárquico o de tutela, que refleja una superior posición del ente central respecto al descentralizado: son entidades separadas pero dependientes del Gobierno del que son organismos instrumentales. No puede predicarse que ésa sea la condición que corresponde a RTM, la cual más bien estaría ubicada en un sector de la Administración institucional no previsto en la Ley 7/2004, la administración neutralizada o administración independiente que, en este caso, por enlazar con el artículo 20.3 CE, es una organización que debe gozar de un ámbito libre de instrucciones gubernamentales, dado que su existencia trata de garantizar un derecho fundamental.
Es cierto que el citado artículo 20.3 se refiere a los medios de comunicación dependientes del Estado, pero esta afirmación hay que entenderla, como ha puesto de relieve la doctrina, en un sentido formal y no material, es decir, como equivalente a medios encuadrados en el Estado-institución, ya que la garantía del acceso a dichos medios de los grupos sociales y políticos significativos, el respeto al pluralismo de la sociedad y, sobre todo, el mandato constitucional de que la ley regule "el control parlamentario", son objetivos que no tendrían sentido fuera del contexto de una administración independiente. En efecto, de tratarse de meros organismos públicos sometidos a la dirección e instrucciones de una Consejería o Departamento, sería el titular del mismo, y en general el Consejo de Gobierno, los que responderían políticamente ante la Asamblea, la cual podría ejercer además todos los medios de control que le atribuyen el Estatuto de Autonomía y su Reglamento sin necesidad de ninguna otra regulación legal. Por ello hay que concluir, con esta línea de pensamiento, que la subordinación de una entidad pública empresarial a la Administración General autonómica en los términos recogidos en la Ley 7/2004, que pretende realizar el Proyecto, no es compatible con la posición institucional que debe tener el ente según el artículo 20.3 CE y las Leyes estatales 4/1980 y 46/1983.

Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Mediante un escrito de 3 de mayo de 2005 el Director General de Radiotelevisión de la Región de Murcia propuso al Secretario General de la Presidencia y de Relaciones Externas que iniciara el procedimiento de tramitación del "Anteproyecto de Decreto por el que se adecua la Radiotelevisión de la Región de Murcia a la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y se aprueban sus Estatutos", adjuntando a dicho escrito un texto del que denomina Anteproyecto de la norma (aprobado posteriormente por el Consejo de Administración del Ente el 17 de mayo de 2005), una Memoria de oportunidad y necesidad y un estudio económico que consiste en el Programa de Actuación, Inversiones y Financiación para lo que resta de ejercicio presupuestario del año 2005, que prevé un total de aplicaciones (gastos) de 6.813.517 euros. Este último fue aprobado por el Consejo de Gobierno en sesión celebrada el 2 de mayo de 2005. Consta también un informe económico, de fecha 8 de junio de 2005, emitido por un asesor facultativo de la Secretaría de Comunicación Audiovisual y de los Servicios de la Presidencia.
Tal y como se desarrolla en el texto normativo, el objeto principal del mismo es, además de completar la regulación de la Ley 9/2004, de 9 de diciembre, por la que se creó el ente público Radiotelevisión de la Región de Murcia, calificar al mismo como entidad pública empresarial de las previstas en la citada Ley 7/2004, de 28 de diciembre, aplicando la facultad de adaptación prevista por la Disposición Transitoria Primera de la Ley 7/2004.
SEGUNDO.- El 9 de mayo de 2005, otro asesor facultativo de la Secretaría de Comunicación Audiovisual y de los Servicios de la Presidencia emitió el informe de impacto por razón de género a efectos de lo dispuesto en el artículo 22.2 de la Ley estatal 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (según redacción dada por la Ley 30/2003, de 13 de octubre), concluyendo que el Proyecto carece de impacto a esos efectos.
TERCERO.- También el 9 de mayo fue emitido informe favorable por el Servicio Jurídico de la Consejería de Presidencia, que expone algunas observaciones menores sobre el contenido y, en cuanto al procedimiento, indica que no es necesaria la audiencia a interesados porque la disposición regula un organismo público "dependiente de la Administración regional".
CUARTO.- Informaron favorablemente también las Direcciones Generales de la Función Pública (1 de junio) y de Patrimonio (26 de mayo), así como la de Presupuestos, Fondos Europeos y Finanzas (16 de mayo de ese mismo año), si bien ésta observa que no queda clara la finalidad del artículo 48.3 del Proyecto de Estatutos, en lo que se refiere a un presupuesto consolidado del Ente y de sus sociedades filiales con la finalidad de evitar déficit de caja. Sobre ello emitió informe un coordinador de proyectos de la Secretaría de Comunicación Audiovisual, visado por el Secretario, tras lo cual se elaboró un segundo borrador del Proyecto incorporando las observaciones de los informes evacuados hasta el momento (10 de junio de 2005).
QUINTO.- La Dirección de los Servicios Jurídicos emitió el preceptivo informe que le corresponde con arreglo al artículo 7.1, f) de la Ley 4/2004, de 22 de octubre, de Asistencia Jurídica. En él, tras exponer apreciaciones generales sobre los textos legales aplicables, considera que el ente público Radiotelevisión de la Región de Murcia (en adelante, RTM) no está excepcionado del régimen general de los organismos públicos previsto por la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, ya citada, por lo que debe contar con unos estatutos aprobados por el Consejo de Gobierno, como prevé el artículo 41 y la disposición transitoria primera de la misma. Tras exponer aspectos del procedimiento de elaboración de la norma, concreta 17 observaciones a los artículos del Proyecto de Estatutos.
SEXTO.- Cronológicamente consta a continuación un informe del Servicio Jurídico de la Consejería de Presidencia, visado por el Vicesecretario de esta última, fechado el 27 de junio de 2005 y emitido a los efectos del artículo 11 del Decreto 53/2001, de 15 de junio, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Presidencia.
SÉPTIMO.- El 28 de junio de 2005 el coordinador de proyectos de la Secretaría de Comunicación Audiovisual suscribió un escrito de observaciones sobre el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, justificando la incorporación al Proyecto de las advertencias de dicho Informe.
OCTAVO.- Consta el texto definitivo del Proyecto, fechado el 29 de junio de 2005, y la propuesta al Consejo de Gobierno del Secretario General de la Presidencia y de Relaciones Externas; incorporado al expediente un índice de documentos y el preceptivo extracto de secretaría, V. E. lo remitió a este Consejo Jurídico en solicitud de Dictamen, mediante oficio que tuvo entrada el pasado 29 de junio de 2005.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes


CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente dictamen tiene carácter preceptivo, al tener por objeto el procedimiento de elaboración de una disposición de carácter general que se dicta en desarrollo o ejecución de una Ley de la Asamblea Regional, tal como prevé el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo.
SEGUNDA.- Sobre el procedimiento y el contenido.
En cuanto al procedimiento, no cabe reparar el contenido del expediente, que puede calificarse de completo. Sí se debe señalar que la norma aplicable al mismo es la Ley regional 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, artículo 53, por lo que están desfasadas las apelaciones que en el expediente se hacen a la Ley estatal 50/1997, del Gobierno.
El Proyecto se compone de una Exposición de Motivos, dos artículos, una Disposición Final y un anexo. En el artículo 1 se configura RTM como entidad pública empresarial, mientras que en el artículo 2 se aprueban sus Estatutos, los cuales se insertan como anexo. Dichos Estatutos se estructuran en cincuenta artículos, divididos en tres Títulos, relativos a: Disposiciones Generales (arts. 1 a 3), Estructura Organizativa (arts. 4 a 42) y Régimen Público Empresarial (arts. 43 a 50).
TERCERA.- Sobre la naturaleza y posición institucional de RTM.
I. A efectos de exponer adecuadamente las consideraciones referentes al Proyecto de Decreto sometido a Dictamen interesa, en primer lugar, enmarcar su regulación en el contexto jurídico en que se ha de desenvolver, el cual constituye el parámetro para examinar su validez.
El artículo 20 de la Constitución reconoce los derechos a comunicar o recibir libremente información veraz por cualquier medio de difusión, y en su apartado 3 determina que la "la ley regulará la organización y el control parlamentario de los medios de comunicación social dependientes del Estado o de cualquier ente público y garantizará el acceso a dichos medios de los grupos sociales y políticos significativos, respetando el pluralismo de la sociedad y de las diversas lenguas de España".
El Tribunal Constitucional ha señalado que los derechos de libre expresión e información, en su dimensión de derechos de libertad, significan básicamente ausencia de interferencias o intromisiones ilegítimas en el proceso de comunicación, pero a la vez, en su dimensión institucional, suponen la garantía de una opinión pública libre y del mantenimiento del pluralismo político, valor esencial del Estado democrático, estando estas libertades dotadas por ello de una eficacia que trasciende a la común y propia de los demás derechos fundamentales. En determinados casos, dice la Sentencia 63/1987, de 20 de mayo, "será necesaria la actuación positiva de los poderes públicos -del Legislador específicamente- para la ordenación de los "medios" que sirvan de soporte a esa expresión y difusión de las ideas u opiniones, hipótesis ésta que, respecto de los medios de comunicación de titularidad pública, se halla expresamente contemplada en el artículo 20.3 de la misma Constitución" (Sentencias 121/1989, de 3 de julio, y 127/1994, de 25 de mayo, entre otras).
El Estatuto de Radio Televisión Española, aprobado por Ley 4/1980, de 10 de enero, regula la organización de la radiodifusión y televisión y su funcionamiento, partiendo del pluralismo político que la Constitución proclama como valor del ordenamiento jurídico. La Exposición de Motivos del Estatuto dice que la radiodifusión y televisión, "configuradas como servicio público esencial, cuya titularidad corresponde al Estado, se concibe como vehículo esencial de información y participación política de los ciudadanos, de información de la opinión pública, de cooperación con el sistema educativo, de difusión de la cultura española y de sus nacionalidades y regiones, así como medio capital para contribuir a que la libertad y la igualdad sean reales y efectivas...". Dice al respecto el Consejo de Estado que las competencias de la radiodifusión y la televisión, cuya titularidad estatal permanece, se encomiendan al Ente RTVE, cuya naturaleza administrativa responde al principio de "descentralización funcional", y se configura como una Entidad de Derecho público, con personalidad jurídica propia y "con el declarado propósito de asegurar su autonomía y neutralidad al servicio del mandato constitucional contenido en el artículo 20.3 de la Constitución" (Dictamen 2637/2000, de 27 de julio). Así, según su artículo 5, estará sometida exclusivamente al Estatuto y sus disposiciones complementarias, debiendo interpretarse aquél conforme a los criterios de respeto, promoción y defensa de los valores del ordenamiento constitucional (artículo 3). Se enuncian, por otra parte, unos principios contenidos en el artículo 4 del Estatuto de RTV, que deben inspirar la actividad de los medios de comunicación social del Estado y que pretenden que el ejercicio de las libertades del artículo 20 de la Constitución suponga el reconocimiento y garantía de una opinión pública libre, y del mantenimiento del pluralismo político y el respeto de los derechos fundamentales, ya que, como afirma el TC "la preservación de la comunicación pública libre, sin la cual no hay sociedad libre ni soberanía popular, requiere la preservación de un determinado modo de producirse de los medios de comunicación social, porque tanto se viola la comunicación libre al ponerle obstáculos desde el poder, como al ponerle obstáculos desde los propios medios de difusión" (STC 12/1982, FJ 12), siendo fundamental por ello que la regulación que se establezca respete los principios de libertad, igualdad y pluralismo (STC 88/1995, FJ 2).
La estructura del Ente público -añade el Consejo de Estado en dicho dictamen- pretende su neutralidad o independencia frente a su configuración como mero instrumento del Gobierno, existiendo un cierto pluralismo interno que se manifiesta en su organización. Así, el Director General es nombrado por el Gobierno, oído el Consejo de Administración, pudiendo ser cesado sólo por las causas del artículo 12 y a propuesta del citado Consejo que está formado por miembros elegidos para cada Legislatura, mitad por el Congreso, mitad por el Senado, mediante mayoría de dos tercios y tiene importantes competencias de decisión y de control. Los Consejos Asesores de cada una de las Sociedades estatales se componen de veinte miembros, representantes de los trabajadores, de la Administración, de las Entidades Autonómicas y del mundo de la cultura, y de dos representantes de las asociaciones de radioyentes y de telespectadores.
Tal configuración se complementa con que el control parlamentario de la televisión pública estatal, constitucionalizado en nuestro ordenamiento jurídico, como ha destacado el Tribunal Constitucional en su Sentencia 74/1982, de 7 de diciembre, es el control externo genuino establecido por el Estatuto de RTV en su artículo 26, de acuerdo con el cual se constituirá una Comisión Parlamentaria del Congreso de los Diputados que ejercerá el control de la actuación de RNE y TVE, de modo que no impida el funcionamiento de los medios; control que se completa con la previsión del artículo 30 del ERTV, que establece que se rendirán cuentas periódicamente de la gestión presupuestaria ante dicha Comisión Parlamentaria, a la que también deberá informar el Tribunal de Cuentas sobre la gestión económica y presupuestaria del Ente público RTVE y de las Sociedades estatales.
La Ley 46/1983, de 26 de diciembre, de regulación del tercer canal, autorizó al Estado para que otorgase en régimen de concesión a cada Comunidad Autónoma que lo solicitase un tercer canal, con funcionamiento inspirado en los mismos principios que el estatal (art.5) y cuya gestión se regirá por lo dispuesto en la Ley 4/1980.
II. El legislativo autonómico aprobó la Ley 9/2004, de 29 de diciembre, que creó la citada RTM que se regirá por "la presente Ley y disposiciones de desarrollo, y, en lo no previsto en las mismas, por las leyes 4/1980, de 10 de enero, Reguladora del Estatuto de Radiodifusión y Televisión, y 46/1983, de 26 de diciembre, Reguladora del Tercer Canal de Televisión" (art. 3.2, segundo inciso); la actividad de RTM se inspira, entre otros, en el principio del "respeto al pluralismo político, cultural, religioso y social" (art. 2, c). El ente se configura como "empresa pública regional" (art. 3.1), adscrita a la Secretaría General de la Presidencia. En lo demás, la Ley, aprobada a raíz de una propuesta nacida en la Asamblea Regional y, por ello, no dictaminada por este Consejo Jurídico (proposición de ley formulada por el grupo parlamentario popular, nº 6L/ppl-0007), se estructura en cinco capítulos, divididos en veintisiete artículos; cuatro Disposiciones Adicionales, dos Transitorias, una Derogatoria y dos Finales. A lo largo de su articulado se contienen las normas relativas al objeto, ámbito de aplicación y principios generales, creación y organización de la empresa pública regional, gestión mercantil, programación y control parlamentario, régimen presupuestario, patrimonial y de personal. La Disposición Final segunda de la misma Ley 9/04 autoriza al Consejo de Gobierno para dictar las disposiciones necesarias para el desarrollo y ejecución de dicha Ley.
III. Según se dice en la Exposición de Motivos del Proyecto, la Ley 9/2004, de 29 de diciembre, creó RTM como empresa pública regional, con personalidad jurídica propia, para la gestión de los servicios públicos de radiodifusión y televisión de la Región de Murcia. Posteriormente a la entrada en vigor de la Ley 9/2004, tuvo lugar la de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, la cual, en su Título IV, establece una nueva tipología de organismos públicos, distinguiendo entre organismos autónomos y entidades públicas empresariales. Se razona también que la Ley 7/2004 deroga el Título Sexto de la Ley 1/1988, de 7 de enero, del Presidente, del Consejo de Gobierno y de la Administración pública regional, y dispone en su Transitoria Primera que las empresas públicas regionales anteriores a su entrada en vigor se adecuen al tipo de entidad pública empresarial, adecuación que se llevará a cabo por Decreto, a propuesta del titular del departamento de adscripción, en este caso el Secretario General de la Presidencia y Relaciones Externas.
Continúa dicha Exposición de Motivos indicando que la Ley 9/2004, de creación de Radiotelevisión de la Región de Murcia, regula en su articulado buena parte del contenido mínimo de unos estatutos de entidad pública empresarial, y el resto está en la Ley 7/2004, en el texto refundido de la Ley de Hacienda de la Región de Murcia, aprobado por el Decreto Legislativo 1/1999, de 2 de diciembre, y en la Ley 30/1992, de 26 de diciembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Sin embargo -añade-, hay aspectos, como el régimen de funcionamiento interno del Consejo de Administración, la estructura organizativa de la Dirección General, el régimen de incompatibilidades de los miembros del Consejo de Administración, entre otros, que no están contemplados o necesitan ser desarrollados, y que se incorporan a los Estatutos anexos, los cuales, para facilitar su comprensión y mejorar la seguridad jurídica, reproducen, cuando es necesario, el texto literal de la Ley 9/2004, o del resto de la legislación que le es aplicable, citando la norma y el artículo del que trae causa.
IV. A juicio del Consejo Jurídico, la motivación que trata de justificar la normativa reglamentaria que se somete a Dictamen no adopta una orientación armónica con la legislación básica a la que ha de ajustarse ni se adecua a la Ley de la que trae causa, ya que atribuye a RTM una forma jurídica y un grado de vinculación con la Administración regional diferentes a los requeridos por la normativa citada.
La Ley 9/2004 configura a RTM como empresa pública regional que gestionará el servicio público de radiodifusión y televisión de la Región de Murcia, lo cual, a la vista de la Ley 4/1980, es incompatible con la tipificación del ente como una entidad pública empresarial, organismo que gira bajo la "dependencia o vinculación de la Administración General", como reza el artículo 37 de la Ley 7/2004. La Administración institucional que se regula en el Título IV de la Ley 7/2004 responde a la necesidad de prever entes que realicen actividades administrativas y prestan servicios en régimen de descentración funcional con carácter instrumental de la Administración General pero bajo su dependencia, entendida ésta en sentido amplio, como capacidad de dirección y de control, jerárquico o de tutela, que refleja una superior posición del ente central respecto al descentralizado: son entidades separadas pero dependientes del Gobierno del que son organismos instrumentales. No puede predicarse que ésa sea la condición que corresponde a RTM, la cual más bien estaría ubicada en un sector de la Administración institucional no previsto en la Ley 7/2004, la administración neutralizada o administración independiente que, en este caso, por enlazar con el artículo 20.3 CE, es una organización que debe gozar de un ámbito libre de instrucciones gubernamentales, dado que su existencia trata de garantizar un derecho fundamental.
Es cierto que el citado artículo 20.3 se refiere a los medios de comunicación dependientes del Estado, pero esta afirmación hay que entenderla, como ha puesto de relieve la doctrina, en un sentido formal y no material, es decir, como equivalente a medios encuadrados en el Estado-institución, ya que la garantía del acceso a dichos medios de los grupos sociales y políticos significativos, el respeto al pluralismo de la sociedad y, sobre todo, el mandato constitucional de que la ley regule "el control parlamentario", son objetivos que no tendrían sentido fuera del contexto de una administración independiente. En efecto, de tratarse de meros organismos públicos sometidos a la dirección e instrucciones de una Consejería o Departamento, sería el titular del mismo, y en general el Consejo de Gobierno, los que responderían políticamente ante la Asamblea, la cual podría ejercer además todos los medios de control que le atribuyen el Estatuto de Autonomía y su Reglamento sin necesidad de ninguna otra regulación legal. Por ello hay que concluir, con esta línea de pensamiento, que la subordinación de una entidad pública empresarial a la Administración General autonómica en los términos recogidos en la Ley 7/2004, que pretende realizar el Proyecto, no es compatible con la posición institucional que debe tener el ente según el artículo 20.3 CE y las Leyes estatales 4/1980 y 46/1983.
Estima el Consejo Jurídico que la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, no es aplicable a RTM, creada por la posterior Ley 9/2004, de 29 de diciembre, tanto por una razón temporal como por otra sistemática. La primera, porque la 9/2004 es posterior y, aunque es cierto que la aprobación y publicación de la misma se produce antes de la entrada en vigor de la 7/2004, refleja una voluntad normativa nueva que no puede desconocer lo regulado previamente y que, aunque todavía carente de efectos, sí aparece dotada de plena validez para inspirar la subsiguiente legislación. La segunda razón estriba en lo que la propia Ley 9/2004, dispone en cuanto a fuentes normativas aplicables a RTM, que son, según su artículo 3.2, "la presente Ley y disposiciones de desarrollo, y, en lo no previsto en las mismas, por las leyes 4/1980, de 10 de enero, Reguladora del Estatuto de Radiodifusión y Televisión, y 46/1983, de 26 de diciembre, Reguladora del Tercer Canal de Televisión", mandato que excluye a RTM del régimen general contenido para la Administración institucional en la Ley 7/2004 y que no se acoge tampoco a la tipología de la anteriormente vigente Ley de Hacienda, como hubiera sido razonable de haber contemplado un ente típico de la Administración institucional dependiente. Obsérvese que en ningún momento la Ley 9/2004 tipifica a RTM como ente institucional de la Ley de Hacienda ni remite a ésta aspecto alguno de su caracterización, lo que no permite entender que concurran las circunstancias previstas por la Disposición Transitoria Primera 2.b) de la Ley 7/2004, habilitantes para proceder mediante Decreto a la adaptación del ente a la misma mediante su conversión en entidad pública empresarial.
En cualquier caso, los preceptos de una Ley ordinaria -incluso las de vocación generalista- carecen de fuerza normativa para impedir que otra ley ordinaria los excepcione y, por ello, una Ley posterior a la 7/2004 puede crear entes de naturaleza y configuración distinta a la de los organismos públicos en ella previstos, hecho ya consumado por obra de la Ley 9/2004, de 29 de diciembre, como ya expuso este Consejo en su Dictamen 123/2005.
Cabría admitir que la adscripción de RTM a la Secretaría General de la Presidencia realizada por el artículo 3.1 de la Ley 9/2004 podría ser un obstáculo al carácter autónomo del ente. No obstante, una interpretación del mismo ajustada al ordenamiento aplicable conduce a estimar que tal "adscripción" no puede asimilarse a la referida en el artículo 40.2, a) de la Ley 7/2004, que tiene el sentido, como ha quedado dicho, de dependencia funcional, sino que es, más bien, una simple manera de reflejar el canal a través del cual fluyan las relaciones entre el ente y el Consejo de Gobierno. En cualquier caso, ésta es una determinación legal cuanto menos perturbadora que mal se compadece con el régimen constitucionalizado de los medios de comunicación públicos y de la que se aconseja su eliminación.
Como dato complementario y ejemplificativo conviene traer a colación la Disposición Adicional Décima de la LOFAGE, que, además de excluir expresamente a RTVE de su ámbito de aplicación (apartado 1), prevé que "los Organismos públicos a los que, a partir de la entrada en vigor de la presente Ley, se les reconozca expresamente por una Ley la independencia funcional o una especial autonomía respecto de la Administración General del Estado, se regirán por su normativa específica en los aspectos precisos para hacer plenamente efectiva dicha independencia o autonomía", admitiendo así excepciones al impulso unificador de la norma general, siempre que estén especialmente justificadas.
CUARTA.- Sobre la potestad reglamentaria del Consejo de Gobierno y de los órganos de RTM derivada del ordenamiento aplicable.
I. La Disposición Final Segunda de la Ley 9/2004 establece que "se autoriza al Consejo de Gobierno para que dicte las disposiciones necesarias para el desarrollo y ejecución de esta Ley", cláusula casi de estilo en la legislación regional. No obstante, la misma Ley 9/2004 recoge también otras autorizaciones expresas al Consejo de Gobierno para su desarrollo o aplicación, como en el artículo 10.2 para el procedimiento de designación de vocales del Consejo Asesor; en el 11.3 para regular las condiciones de desempeño del cargo de Director General y su retribución; en el 14.3 para constituir las sociedades filiales del ente, y en el 15 para constituir otras sociedades mercantiles en ámbitos complementarios. También remite a normas posteriores, que han de ser aprobadas por el Consejo de Administración, el funcionamiento interno de éste (art. 9.4), la emisión de publicidad (art. 8.1, j) y el reglamento de funcionamiento del Consejo Asesor (art. 10.7); junto a ello, atribuye al Director General la potestad de regular el funcionamiento y organización del ente (excepto en lo atribuido al Consejo de Administración) y organizar la dirección del mismo y de las sociedades filiales (art. 12, apartados c) y f).
El Consejo de Administración y el Director General del ente ostentan, pues, una limitada potestad normativa, exenta de la intervención de otros órganos institucionales, y destinada precisamente a preservar el ámbito de independencia que requiere la prestación del servicio público, y que alcanza también a la propia organización y funcionamiento como soporte de la actividad en que el servicio consiste.
El desarrollo de la Ley 9/2004 requiere tener en cuenta la totalidad de estas remisiones y ponderarlas en sus diversos contenidos y finalidades, ya que se efectúa una desconcentración de la potestad reglamentaria, necesaria desde la perspectiva del contenido de la norma y, por ello, posible desde el punto de vista constitucional y estatutario ya que, como indica el Tribunal Constitucional, la habilitación al Gobierno que contiene el art. 97 CE (y por analogía, el 32.1 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia) no puede entenderse con un criterio estricto, al pie de la letra, que impida la atribución limitada de poder reglamentario no sólo a los Ministros, sino también a instituciones en el ámbito de su actuación (STC 135/1992, de 5 de octubre).
La competencia autonómica no alcanza, a juicio del Consejo Jurídico, para alterar este régimen singular de los órganos de RTM nacido en el seno de la normativa básica en desarrollo del artículo 20.3 CE y recogido por la Ley 9/2004, y, por ello, la habilitación al Consejo de Gobierno de la Disposición Final Segunda de dicha Ley 9/2004, originada dentro de la potestad autonómica de organización funcional, no puede ser título que permita efectuar un desarrollo de la misma que desapodere a los órganos de RTM de las potestades normativas que le son propias. Dicho desde otra perspectiva, mediante RTM la Comunidad Autónoma es concesionaria de un servicio público del Estado, no propio (art. 1 Ley 46/1983), y debe gestionarlo siguiendo las normas del titular del servicio, y sólo puede dictar las propias en el ámbito permitido por aquélla heteronormación.
II. La primera consecuencia de lo anterior es que el desarrollo de la Ley 9/2004 no es la adaptación a que se refiere la Disposición Transitoria Primera 2.b) de la Ley 7/2004, y, por tanto, no puede asumir ni la forma ni los contenidos de los estatutos de los organismos públicos a que se refiere el artículo 41 de la Ley 7/2004. La segunda consecuencia es que, prescindiendo de los preceptos del Proyecto que reiteran contenidos legales, no son contenidos apropiados del Proyecto sus 2 artículos, y tampoco los artículos 5 a 22 del anexo, al regular el funcionamiento del Consejo de Administración, competencia que corresponde a éste según el artículo 9.4 de la Ley 9/2004; tampoco lo son los artículos 33 a 42 de dicho anexo, por referirse a la organización de la Dirección General, facultad que corresponde a su titular según el artículo 12.f) de la citada Ley 9/2004. Tampoco son contenidos propios del Proyecto de Estatutos los artículos 23 a 29, referidos al Consejo Asesor, por ser competencia del Consejo de Administración regular su funcionamiento (art. 10.7 Ley 9/2004), con excepción del artículo 24, que regula el procedimiento de designación de los miembros de dicho Consejo, para lo que es competente el Consejo de Gobierno en función de lo establecido en el artículo 10.2 de la tan citada Ley 9/2004.
III. Los artículos 30 a 32, agrupados en el Capítulo IV y reguladores de la Dirección General, presentan un contenido variado que no encaja en plenitud en la competencia del Consejo de Gobierno para regular "las condiciones de desempeño del cargo" no previstas en la Ley 9/2004 (art.11.3).
1) El artículo 30 es una completa reiteración del artículo 11 de la Ley 9/2004. Esta traslación a un reglamento ejecutivo de una Ley regional de preceptos propios de ésta ha sido reiteradamente comentada por el Consejo Jurídico advirtiendo de los peligros que ello conlleva (Dictámenes 25/1998, 39/02, 234/02 y 21/04, entre otros, y Memoria del año 2004). En este caso, la reproducción en el artículo 30.3 del Proyecto de Estatutos del 11.3 de la Ley es especialmente criticable porque efectúa un reenvío a la potestad reglamentaria del Consejo de Gobierno que, al ser ya realizado por la Ley, es inútil, siendo éste el lugar donde esa potestad debe ejercitarse regulando la retribución del Director General y las condiciones de ejercicio del cargo no previstas en la Ley.
2) El artículo 31 reproduce el 12 de la Ley 9/2004 salvo en el último inciso de la letra c), y en la letra f) que atribuye al Director General la competencia siguiente: "Remitir al Secretario General de la Presidencia, a efectos de su elevación y aprobación por el Consejo de Gobierno, los contratos cuya cuantía exceda de la que la Ley de Presupuestos autorice para los Consejeros, y solicitar al Secretario General de la Presidencia la autorización para contratar cuando la cuantía supere la que éste fije anualmente". Hay que recordar que el artículo 12, d) de la Ley 9/2004 atribuye al Director General la calidad de órgano de contratación del ente y de las sociedades filiales, sin perjuicio de lo que dispongan los estatutos de éstas y sin perjuicio también de los apoderamientos que conceda. Esta facultad de contratación es otra de las cautelas mediante las que la Ley trata de preservar la independencia de RTM evitando condicionantes que puedan provenir del exterior, por lo que no pueden ser restringidas por el desarrollo reglamentario; igual observación procede en cuanto a la ordenación de gastos y pagos, razón por la que cabe concluir que ambas restricciones no tienen adecuado encaje en el Proyecto. Aunque el Director General del ente sea nombrado por el Consejo de Gobierno mantiene un estatus de independencia, a través principalmente de las causas tasadas de cese y de su vinculación con el Consejo de Administración, que está vedado a la norma reglamentaria.
3) El artículo 32 es una completa reproducción del 13 de la Ley 9/2004.
IV. El Título III del Proyecto referido al régimen público empresarial, comprensivo de los artículos 43 a 50, regula el régimen patrimonial, presupuestario, de personal y económico-financiero de RTM, reproduciendo literalmente los concordantes preceptos de la Ley 9/2004, aunque agregando alguna precisión que no ofrece problemas de encaje en el ordenamiento. Al margen de que el contenido casi total del Título es una reproducción de la Ley 9/2004 y, por tanto, no supone propiamente un desarrollo, estima el Consejo que estas materias sí están en el ámbito de competencia del Consejo de Gobierno, especialmente la regulación del control financiero y económico del ente, ya que se debe compaginar la prestación del servicio público con el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria, aspectos en los que el Proyecto se muestra escaso.
QUINTA.- Sobre otro contenido posible del Proyecto de reglamento.
La Ley 25/1994, de 12 de julio, por la que se incorpora al Ordenamiento Jurídico Español la Directiva 89/552/CEE, sobre la coordinación de disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados Miembros relativas al ejercicio de actividades de Radiodifusión Televisiva, establece en su artículo 18, párrafo primero, que, "de acuerdo con lo previsto en el art. 2, 1, d), de la Ley 26/1984, de 19 de julio, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, constituye un derecho de los telespectadores, en cuanto usuarios, el conocer, con antelación suficiente, la programación de televisión, incluidas las películas cinematográficas y la retransmisión de espectáculos. El Gobierno y los órganos competentes de las Comunidades Autónomas, en sus respectivos ámbitos competenciales, desarrollarán reglamentariamente el procedimiento para hacer efectivo este derecho". Se advierte en el Proyecto la omisión de previsiones en este sentido.
SEXTA.- Recapitulación.
El Proyecto sometido a Dictamen trae causa directa de la Ley 9/2004, cuyos contenidos obviamente debe respetar, a pesar de que no siempre se presenten claramente interpretables. Por una parte, su adscripción a la Secretaría General de la Presidencia ha de ser entendida con el limitado sentido de ser una simple manera de reflejar el canal a través del cual fluyan las relaciones entre el ente y el Consejo de Gobierno. Por otro lado, en criterio de este Consejo Jurídico, no puede asimilarse el ente creado por dicha Ley 9/2004 a ninguno de los previstos en la Ley 7/2004 y, dada su singularidad y sujeción a la normativa básica estatal, no es precisa su adaptación a la mencionada Ley 7/2004, siendo consecuencia de ello que el desarrollo reglamentario no puede adoptar la forma y contenido de los estatutos a que se refiere el artículo 41 de ésta última.
En base al particular carácter del ente y a la autonomía y neutralidad que le corresponde, el Consejo de Administración y el Director General tienen ámbitos propios de potestad reglamentaria que están preservados de la intervención de órganos externos, razón por la que se han expuesto en la Consideración Cuarta los preceptos del Proyecto incompatibles con tal planteamiento.
Considera el Consejo Jurídico que el Proyecto sometido a consulta merece ser reconsiderado en su origen y adaptado a las observaciones formuladas en el presente Dictamen.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- El Proyecto sometido a consulta merece ser reconsiderado en su origen y adaptado a las observaciones formuladas en el presente Dictamen.
SEGUNDA.- La adaptación anterior requiere prescindir de los preceptos citados en la Consideración Cuarta, II y III, en los términos allí expresados, y agregar, en su caso, los contenidos referidos en la Consideración Cuarta IV y en la Consideración Quinta.
No obstante, V.E. resolverá
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