Dictamen nº 361/2023
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 18 de diciembre de 2023, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Educación, Formación Profesional y Empleo (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 15 de mayo de 2023 (COMINTER 124823), sobre responsabilidad patrimonial instada por D.ª X, por daños ocasionados en centro escolar (exp. 2023_172), aprobando el siguiente Dictamen.
ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 13 de septiembre de 2022, Dª. X presenta ante la entonces Consejería de Educación (actualmente Consejería de Educación, Formación Profesional y Empleo) reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños sufridos el día 21 de marzo de 2022 en el CEIP “Santiago Apóstol” de la Hoya del Campo (Abarán). En dicho escrito la reclamante alega lo siguiente:
“El 21 de marzo de 2022, por la mañana, dentro de mi jornada laboral, concretamente en horario de recreo, sufrí una caída en el patio delante de los niños y me hice daño en el tobillo, se me inflamó la zona y me rompí la montura de las gafas de vista que utilizo de forma habitual.
El incidente se produjo de la siguiente manera: Me dirigía a realizar la vigilancia del patio, zona de parque, bajé la baldosa y puse los pies en el chinarro que estaba resbaladizo, pues había llovido antes, resbalé y caí. (…)
Solicita: “El abono de la montura de las gafas, 99,00€, por haber sucedido el incidente durante mi jornada laboral y dentro del recinto de trabajo”.
Al escrito de reclamación se adjuntan los siguientes documentos: a) Fotografía de las gafas tras el accidente; b) partes médicos de baja (de 22 de marzo de 2022) y de alta laboral (de 1 de abril de 2022); y c) factura de una óptica de Cieza de fecha 24 de marzo de 2022, a nombre de X, en concepto de “montura”, por un importe de 99 euros (IVA incluido).
SEGUNDO.- Con fecha de 17 de octubre de 2022, la Secretaria General de la Consejería de Educación, por delegación de la Consejera, dicta Orden por la que se admite a trámite la reclamación de responsabilidad patrimonial y se designa instructora del procedimiento. Dicha Orden de inicio del procedimiento se notifica a la reclamante con fecha 24 de octubre de 2022, con indicación del plazo máximo para resolver y del sentido del silencio administrativo.
TERCERO.- Con fecha 28 de octubre de 2022, la instructora solicita a la Directora del CEIP “Santiago Apóstol” informe sobre los siguientes extremos: “Relato pormenorizado de los hechos, indicando la hora, el lugar y la actividad que estaba realizando Dª X”; “Describir cómo tuvo conocimiento del accidente y si observó que la montura de las gafas estaba rota”; “Indicar si había algún desperfecto en el suelo del lugar en el que se produjeron los hechos o existía alguna circunstancia que pudiera provocar un tropiezo de la profesora o propiciara el accidente”; “Se indique si algún profesor/a u otras personas presenciaron los hechos, en su caso, testimonio de los mismos”; “Indicar si considera que los hechos fueron consecuencia de un acto fortuito”; “Cualquier otra circunstancia que estime procedente para aclarar los hechos”.
CUARTO.- Con fecha 11 de enero de 2023, la Directora del CEIP “Santiago Apóstol” emite informe en los siguientes términos:
“El incidente ocurrió el 21 de marzo de 2022, la tutora de Educación Infantil de 4 años se dirigía al patio para la vigilancia del recreo, concretamente a las 12:00h. Iba caminando por la acera y al bajar se resbaló y cayó, quedando tendida en el suelo, la caída fue presenciada por los niños y niñas que estaban en esa zona. En esa parte del patio hay gravilla y estaba mojada pues había llovido anteriormente.
La tutora se dirigió al despacho para curarse de unos rasguños en la rodilla y la montura de las gafas estaba rota. Continuó la jornada laboral con molestias en el tobillo. Por la noche me llamó por teléfono para comunicarme que había ido a consulta médica pues estaba con mucho dolor y le diagnosticaron un esguince de tobillo y le entregaron el correspondiente parte de baja.
Los hechos fueron presenciados solamente por los niños y niñas que posteriormente contaban e imitaban la caída. Se considera que el incidente fue consecuencia de un acto fortuito”.
QUINTO.- Con fecha 16 de enero de 2023, la instructora del expediente solicita a la Unidad Técnica de Centros Educativos “la emisión de informe sobre el estado y características técnicas de la acera donde tuvo lugar el incidente, así como que se informe sobre la posible existencia de desperfectos o deformaciones en la zona/suelo en la que se produce el mismo”.
SEXTO.- Con fecha 6 de febrero de 2023, la Unidad Técnica de Centros Educativos emite informe en el que se formulan las siguientes conclusiones:
“De la inspección realizada, la documentación y normativa de referencia consultada, y con las consideraciones expuestas en el desarrollo del presente informe, se concluye que:
-El pavimento del entorno de donde se produjo el accidente se encuentra en buen estado y es adecuado al uso. La acera carece de discontinuidades que puedan producir el riesgo de caídas.
-Existe un bordillo de hormigón, que delimita la acera y la separa de la zona sin pavimentar, creando una diferencia de cotas de entre 10 y 15 cm.
-La zona sin pavimentar donde se produjo el accidente tiene una pendiente muy suave y es impredecible que las lluvias puedan producir una irregularidad en su superficie. Además, según la directora del centro, el Ayuntamiento de Abarán realiza un mantenimiento continuado cuando se les requiere, en el que reponen la gravilla que pueda ser desplazada por episodios de lluvia.
-En la actualidad no existe normativa de obligado cumplimiento respecto a requisitos mínimos de las características técnicas de los diferentes pavimentos de los patios de los centros educativos”.
En el apartado 5 de dicho informe, en relación con la inexistencia de normativa de obligado cumplimiento, se afirma lo siguiente:
“No existe normativa que regule las características técnicas de los pavimentos de los patios de los centros educativos. La norma actualmente vigente en materia de seguridad de utilización es el Documento Básico SUA Seguridad de Utilización y Accesibilidad aprobado por el Real Decreto 314/2006, de 17 de marzo, por el que se aprueba el Código Técnico de la Edificación. Si bien es cierto que no sería de aplicación para este caso, ya que la ejecución de la acera y patio fueron realizados con carácter previo a su entrada en vigor, se realiza un análisis con respecto a la citada norma:
-En la zona del incidente se cumple con el CTE-SUA-1. Seguridad frente al riesgo de caídas”.
SÉPTIMO.- Con fecha 27 de febrero de 2023, se notifica a la reclamante la apertura del trámite de audiencia para que pueda tomar vista del expediente, formular alegaciones o presentar la documentación que estime pertinente. Sin embargo, no consta que la reclamante haya hecho uso de este derecho.
OCTAVO.- Con fecha 3 de mayo de 2023, se formula propuesta de resolución por la que plantea que “se dicte Orden del Consejero de Educación, Formación Profesional y Empleo desestimando la reclamación por daños y perjuicios presentada Dª. X, por los daños y perjuicios sufridos el día 21 de marzo de 2022 en el CEIP “Santiago Apóstol” de La Hoya del Campo (Abarán), al no haberse acreditado la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y el daño, ni tener éste la condición de antijurídico”.
NOVENO.- Con fecha 15 de mayo de 2023, se recaba el Dictamen preceptivo de este Consejo Jurídico, acompañando el expediente administrativo con los preceptivos índice de documentos y extracto de secretaría.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo ya que versa sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el artículo 81.2 de Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC).
SEGUNDA.- Legitimación, plazo de ejercicio de la acción de resarcimiento y procedimiento seguido.
1.-Dª. X ostenta legitimación activa para reclamar de conformidad con lo dispuesto en el artículo 32.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), por ser la persona que sufrió el daño patrimonial por el que solicita ser indemnizada.
Acogiendo la doctrina del Consejo de Estado y la jurisprudencia del Tribunal Supremo, este Consejo Jurídico ha puesto de manifiesto reiteradamente (Dictámenes núms. 145/2006, 75/1999 y 310/2021, entre otros) que no es admisible excluir del concepto “particulares”, al que se refiere el citado artículo 32.1, a los funcionarios que reclamen indemnización a título de responsabilidad patrimonial de la Administración.
La legitimación pasiva corresponde a la Administración regional, que es la titular del servicio público educativo a cuyo funcionamiento se imputa el daño.
2.-La acción resarcitoria ha de considerarse temporánea dado que se ejercitó antes del transcurso del año que para la prescripción del derecho a reclamar establece el artículo 67.1 de la LPAC; los hechos ocurrieron el día 21 de marzo de 2022 y la reclamación se formuló con fecha 13 de septiembre de 2022, dictándose la Orden de admisión a trámite con fecha 17 de octubre de 2022.
3.-El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales que integran esta clase de procedimientos.
TERCERA.- Los daños causados al profesorado en el ejercicio de la actividad docente.
Reconocida la legitimación activa de los profesores para reclamar al amparo de lo previsto en el artículo 32.1 de la LRJSP, al margen de la relación funcionarial o laboral, la doctrina del Consejo Jurídico (Dictámenes núms. 175/2009 y 72/2021, entre otros) ha alcanzado las siguientes conclusiones sobre la aplicación del instituto de la responsabilidad patrimonial para el resarcimiento de los daños ocasionados al profesorado, que conviene recordar para su aplicación al caso concreto:
1.-La responsabilidad patrimonial es una vía de resarcimiento para los empleados públicos cuando no existe un procedimiento específico de compensación, o cuando, aun existiendo, su aplicación no repare los daños causados, siempre, claro está, que concurran los requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial (Dictámenes núms. 75/1999 y 184/2021, entre otros): relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público docente y el daño alegado (artículo 32.1 LRJSP) y antijuridicidad del daño sufrido, es decir, que se trate de daños que el lesionado no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la ley (artículo 34.1 LRJSP).
2.-Para que pueda imputarse el daño al funcionamiento del servicio público en los accidentes ocurridos en centros escolares ha de ser atribuible como propio e inherente a alguno de los factores que lo componen: función o actividad docente, instalaciones o elementos materiales y vigilancia o custodia, y no a otros factores concurrentes ajenos al servicio. De lo contrario, cabe recordar la consideración tantas veces reiterada por este Consejo Jurídico (Dictámenes núms. 39/2008 y 181/2021, entre otros), que si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente, por el mero hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se tr ansformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico. (En este sentido se pronuncian las Sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 5 de junio de 1998, recurso 1662/1994, y de 13 de septiembre de 2002, recurso 3192/2001; así como la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 10 de noviembre de 2006, recurso 668/2004, y la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia núm. 718/2004, de 28 de noviembre).
3.-En el caso de los daños sufridos por los docentes como consecuencia de la acción de los alumnos, éstos no pueden ser considerados como terceros ajenos al servicio público, pues se integran en la organización administrativa mientras el servicio esté en funcionamiento, ejercitándose sobre ellos unas facultades de vigilancia, de acuerdo con lo previsto en el artículo 1903, párrafo sexto, del Código Civil: “Las personas o entidades que sean titulares de un Centro docente de enseñanza no superior responderán por los daños y perjuicios que causen sus alumnos menores de edad durante los períodos de tiempo en que los mismos se hallen bajo el control o vigilancia del profesorado del Centro, desarrollando actividades escolares o extraescolares y complementarias”.
4.-La compensación a los empleados públicos descansa en el principio de indemnidad, en virtud del cual el desempeño o la ejecución de las funciones propias del puesto de trabajo no puede originar para el docente algún perjuicio patrimonial, de modo que el funcionario no debe soportar, en su propio patrimonio, un daño generado en el seno de la relación específica funcionarial, siempre que no haya mediado culpa o negligencia de su parte (Dictámenes núms. 143/2003 y 184/2021, entre otros). Dicha doctrina refleja el principio general de la indemnidad a favor de los empleados públicos por aquellos daños y perjuicios que puedan sufrir en su persona o en sus bienes por el desempeño de funciones o tareas reconocidos en la legislación sobre función pública.
CUARTA.- Inexistencia de nexo de causal entre el funcionamiento del servicio público docente y el daño alegado.
La reclamante alega que “en horario de recreo, sufrí una caída en el patio... y me rompí la montura de las gafas de vista que utilizo de forma habitual”; concretamente, señala que “me dirigía a realizar la vigilancia del patio, zona de parque, bajé la baldosa y puse los pies en el chinarro que estaba resbaladizo, pues había llovido antes, resbalé y caí”.
Para que la caída y el daño producido a la reclamante puedan imputarse al funcionamiento del servicio público educativo “es necesario que sean atribuibles como propios o inherentes a alguno de los factores que lo componen: función o actividad docente, instalaciones o elementos materiales y vigilancia o custodia, y no a otros factores concurrentes ajenos al servicio y propios del afectado” (Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 26 de septiembre de 2002, recaída en el recurso 246/2001). Y es evidente que la caída y sus consecuencias no son atribuibles como propios o inherentes a la función o actividad docente ni a las funciones de custodia o vigilancia.
En relación con las instalaciones y elementos materiales de los centros docentes, como ya puso de manifiesto el Consejo de Estado en su Dictamen núm. 3364/2000, “las instalaciones escolares deben reunir las condiciones de seguridad necesarias para evitar cualquier tipo de riesgo a la integridad física de los alumnos”. Y por esta razón el Consejo de Estado reiteradamente ha puesto de manifiesto que cuando el daño “se produce a consecuencia del mal estado de las instalaciones escolares” debe considerarse que “existe la conexión con el servicio público educativo que es necesaria para estimar la pretensión indemnizatoria” (entre otros, Dictámenes núms. 1167/2002 y 1285/2004). En el mismo sentido se ha pronunciado reiteradamente este Consejo Jurídico (entre otros, Dictámenes núms. 381/2016 y 286/2020).
Y en este caso, a la vista del Informe de la Unidad Técnica de Centros Educativos, debe considerarse que la reiterada caída y sus consecuencias tampoco son atribuibles a las instalaciones o elementos materiales del servicio público educativo. Dicho Informe, sin que se haya practicado prueba en contrario, pone de manifiesto que “el pavimento del entorno de donde se produjo el accidente se encuentra en buen estado y es adecuado al uso”, que “la acera carece de discontinuidades que puedan producir el riesgo de caídas” y que “en la zona del incidente se cumple con el CTE-SUA-1. Seguridad frente al riesgo de caídas”.
En consecuencia, debe considerarse que el daño producido obedece a “otros factores concurrentes ajenos al servicio” y que, por lo tanto, el daño no puede imputarse al servicio público educativo. Como señala el informe de la Directora del CEIP, también sin prueba en contrario, debe considerarse que “el incidente fue consecuencia de un acto fortuito”.
Como ha puesto de manifiesto reiteradamente este Consejo Jurídico, en materia de responsabilidad patrimonial ha de partirse de la regla base de que corresponde a los reclamantes probar la realidad de los hechos que alegan, la certeza de las lesiones que aducen y la relación de causalidad entre el evento lesivo y el actuar de la Administración (artículo 217.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 67.2 de la LPAC), y a la Administración le corresponde probar la realidad de los hechos que desvirtúen su responsabilidad (artículo 217.3 de la referida Ley de Enjuiciamiento Civil), sin perjuicio de su deber de colaboración para el esclarecimiento de los hechos.
En este caso, puede considerarse acreditado que la reclamante tuvo una caída en el patío del CEIP, que dicha caída provocó que se le rompieran las gafas, y que se le produjo un daño patrimonial por importe de 99 euros. Sin embargo, no ha quedado acreditado que la caída haya sido consecuencia del mal estado de las instalaciones del centro educativo. La reclamante no ha aportado prueba alguna que permita acreditar la responsabilidad de la Administración en la producción de los hechos; la reclamante no ha hecho ningún esfuerzo probatorio, ni en la interposición de la reclamación, ni en el trámite de audiencia (cuando ya conoce los informes de la Directora del CEIP y de la Unidad Técnica de Centros Educativos), tendente a vincular causalmente la caída con algún defecto en la construcción o en el mantenimiento de las instalaciones del centro educativo.
En definitiva, procede desestimar la reclamación dado que no ha quedado acreditada la existencia de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público docente y el daño alegado. Y tampoco ha quedado acreditada la antijuridicidad del daño sufrido, es decir, que se trate de daños que el lesionado no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la ley.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
CONCLUSIÓN
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, por no existir relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público educativo y el daño que se alega, cuya antijuridicidad tampoco ha sido acreditada.
No obstante, V.E. resolverá.
