Dictamen nº 12/2024
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 10 de enero de 2024, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Excma. Sra. Alcaldesa-Presidenta del Ayuntamiento de Cartagena, mediante oficio registrado el día 9 de noviembre de 2023 (Reg. 202300359390), sobre responsabilidad patrimonial instada por D.ª X, por los daños sufridos al caer en vía pública (exp. 2023_364), aprobando el siguiente Dictamen, con la abstención del Sr. … aceptada por el Sr. Presidente.
ANTECEDENTES
PRIMERO.- El supuesto sometido a consulta ya fue objeto de consideración por este Órgano Consultivo en el Dictamen 235/2022, a cuyos Antecedentes cabe remitirse ahora en orden a evitar innecesarias reiteraciones, sin perjuicio de exponer a continuación los hitos principales del procedimiento.
SEGUNDO.- Con fecha 22 de octubre de 2020, D.ª X presenta reclamación de responsabilidad patrimonial ante el Ayuntamiento de Cartagena, por los daños que dice haber sufrido como consecuencia de la mala ubicación de un contenedor para la recogida de vidrio.
Relata la reclamante que el 9 de septiembre de 2020 y como consecuencia de la mala colocación del contenedor de vidrio en Avenida La Loma de El Algar (Cartagena), sufrió una caída precisando de la asistencia de Policía Local y de una ambulancia. A consecuencia de la caída hubo de permanecer hospitalizada durante 35 días, sufrió tres operaciones y su hija perdió su trabajo al tener que cuidarla. Manifiesta disponer de testigos.
Adjunta a la reclamación una fotografía del lugar de los hechos, copia de los DNI de la actora y de una persona a la que designa como representante en el escrito de reclamación y diversa documentación clínica, de la que se deriva que, como consecuencia de la caída que dice haber sufrido, se habría producido fractura pertrocantérea de fémur izquierdo y fractura de cúbito y radio distal ipsilateral. En la fecha del percance la actora contaba con 76 años.
TERCERO.- El 17 de diciembre de 2020 y manifestando que no ha podido obtener vista del expediente por las limitaciones asociadas a la pandemia, la actora presenta escrito de alegaciones en el que se detalla el proceso clínico de la lesionada. En relación con la causa del accidente, manifiesta que se debió “a la mala localización del contenedor de vidrio, el cual no se encuentra sobre una superficie plana, sino situado parcialmente sobre la acera, la cual también presenta un mal estado de conservación”, como muestran las fotografías que acompañan a las alegaciones.
Afirma, asimismo, que todavía no puede realizarse la evaluación económica del daño por no haberse estabilizado las lesiones y que efectuará la valoración una vez obtenga el alta médica.
Propone como prueba documental la adjunta al escrito de alegaciones, que se solicite a la Policía Local copia de las diligencias que se realizaron con ocasión de la asistencia prestada in situ a la actora, que se pida informe a los servicios técnicos del Ayuntamiento acerca de la falta de mantenimiento de la acera y la mala ubicación del contenedor, y que se cite a tres testigos a quienes identifica por su nombre y apellidos y se facilita la dirección postal de dos de ellos. Solicita, asimismo, que se le dé traslado del expediente administrativo.
En este mismo trámite aporta plano de localización y ortofotos del punto donde tuvo lugar el percance.
CUARTO.- El 1 de marzo de 2021 la instrucción acepta la prueba testifical propuesta por la interesada, si bien sólo respecto de los dos testigos cuyas direcciones han sido facilitadas, rechazando la testifical de un tercer testigo cuyos datos de contacto no constan en el expediente.
No consta que este acuerdo instructor fuera notificado a la interesada.
En atención a las especiales condiciones impuestas por la pandemia de COVID-19, la prueba testifical no se realiza presencialmente, sino mediante la remisión de un cuestionario a los testigos, que devuelven cumplimentado.
De las declaraciones de los testigos se desprende que ninguno de ellos presenció la caída, sino a la reclamante ya en el suelo. Preguntados por el estado del lugar donde se produjo el percance, responden como sigue: “malo (el bordillo demasiado alto)” y “el contenedor está mal ubicado encima de la acera y la acera está rota”.
En cuanto al elemento causante de la caída lo identifican como la mala ubicación del contenedor, que el bordillo es demasiado alto y que la acera está rota.
QUINTO.- Con fecha 21 de septiembre de 2021, la actora presenta nuevo escrito de alegaciones al que acompaña informe médico de valoración del daño corporal. Insiste en que el Ayuntamiento sigue sin darle traslado del expediente administrativo como ha solicitado en sucesivas ocasiones, no obstante lo cual reitera lo indicado en los escritos anteriores, acerca del elemento causante de la caída, que identifica con una mala ubicación del contenedor de vidrio, “el cual no se encuentra sobre una superficie plana, sino situado parcialmente sobre la acera, la cual también presenta un mal estado de conservación”, como se aprecia en el reportaje fotográfico que adjunta. La reparación de la acera, se afirma que ha sido solicitada de forma repetida por la actora y sus vecinos ante el propio Ayuntamiento, sin que éste haya enmendado los defectos que presenta dicho elemento viario. A efectos de acreditación de este extremo se solicita que se levante ates tado por la Policía Local respecto a la localización del contenedor y estado en que se encuentra la acera en el momento de presentar el escrito.
Con fundamento en el informe médico de valoración, se evalúa el daño padecido por la reclamante en un total de 168.978,70 euros, cantidad que pasa a constituir la pretensión indemnizatoria actora, en concepto de lesiones temporales, secuelas (13 puntos), perjuicio estético (2 puntos), perjuicios morales y gastos de adecuación de vivienda.
Se adjuntan nuevamente planos de localización, informes clínicos, y copia de facturas y recibos correspondientes a elementos ortopédicos y a los gastos de adecuación de la vivienda de la actora.
SEXTO.- Tras requerimiento de la instructora a la Policía Local para que informe sobre antecedentes relativos a los hechos que motivan la reclamación, se remite un parte de actuación de “auxilio a personas enfermas” el 9 de septiembre de 2020 a las 10:30 horas, según el cual los agentes son requeridos al haber una persona en el suelo que no puede levantarse. Al llegar al lugar de los hechos, la accidentada estaba siendo auxiliada por los servicios sanitarios y fue retirada en ambulancia. Refieren los agentes que “al parecer mientras tiraba la basura a un contenedor ha perdido el equilibrio cayendo desde la acera a la calzada de la vía”.
SÉPTIMO.- Por la empresa contratista del servicio municipal de limpieza viaria y recogida de residuos (LHICARSA) y en respuesta a la solicitud instructora de informe acerca de los hechos, la mercantil no reconoce responsabilidad alguna toda vez que el contenedor de vidrio no es de su titularidad, sino que pertenece a otra empresa (ECOVIDRIO), que es la que realiza la recogida selectiva del vidrio.
En cualquier caso, señala la empresa que, de las fotografías aportadas por la interesada al expediente, se deduce que difícilmente el contenedor puede ser el responsable de la caída, pues si bien invade unos pocos centímetros la acera, deja espacio suficiente para el paso de personas sobre la misma. Además, por sus dimensiones, resulta imposible que alguien pueda tropezar con él y sufrir una caída.
Apunta la empresa más bien al estado de conservación de la acera como eventual causa del percance, si bien considera que “del relato que se contiene en el escrito de [reclamación] no se desprende que exista responsabilidad alguna de nadie, salvo de la propia reclamante, probablemente debida a sus propias limitaciones funcionales” y ello sobre la base de la documentación clínica obrante en el expediente que señala cómo la actora habría sufrido tres caídas en los últimos 9 meses por factores externos: subirse a una escalera, tropezar con un escalón, etc.
OCTAVO.- Con fecha 29 de noviembre de 2021, la instructora formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, al considerar que no concurren los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, singularmente el nexo causal entre el funcionamiento del servicio público y los daños alegados, y procede a conceder trámite de audiencia a la aseguradora del Ayuntamiento, que con fecha 27 de diciembre de 2021, comunica su postura acerca de la reclamación en los siguientes términos: “En base a la documentación aportada se indica que el contenedor estaba debidamente colocado por lo que entendemos que podría no quedar acreditada la responsabilidad…”.
NOVENO.- El 16 de febrero de 2022 la instructora da traslado de la indicada propuesta de resolución a la actora en trámite de audiencia, quien tras obtener copia de diversa documentación obrante en el expediente, presenta el 1 de marzo de 2022 escrito de alegaciones en el que reitera que “la caída sufrida por D.ª X, fue debida a la mala conservación de la zona en la que se ubica el contenedor de vidrio, que como se puede apreciar en la fotografía que adjuntamos nuevamente a este escrito como documento nº l. está situado sobre una superficie inestable, terreno arenoso y parcialmente sobre la acera en mal estado de conservación. La mala ubicación del contenedor dificulta el acceso de los usuarios para depositar los vidrios en su interior, ya que estos cuentan con un escaso espacio de acera en el que colocarse para usar este servicio público, a lo que se suma el estado de deterioro de la acera en esa zona, que cuenta con grietas, fisuras y hendiduras en las que cualquier persona puede tropezar, resbalar y caer” y que no pueden considerarse acordes con el estándar de prestación del servicio que sería exigible a un Ayuntamiento como el de Cartagena.
En un escrito anterior, la actora había manifestado el error aritmético en que había incurrido al hacer el cálculo de la indemnización, indicando que el cómputo adecuado de los daños personales más los gastos padecidos ascendían a 76.441,77 euros, que es el montante que solicita como indemnización en lugar de los 168.978,70 euros que, por error, había solicitado con anterioridad. No obstante, propone ahora llegar a un acuerdo de terminación convencional por importe de 68.797,67 euros.
Del mismo modo, solicita que se practique la tercera testifical que en su día propuso y que no llegó a efectuarse. También manifiesta que en el momento y lugar de los hechos “estaban presentes trabajadores del servicio de limpieza y jardinería del Ayuntamiento-FCC (Fomento de Construcciones y Contratas), solicitándose que se proceda a la identificación de los mismos y consiguiente citación como testigos de los hechos”.
DÉCIMO.- El 14 de marzo de 2022 la instructora solicita a la entidad “ECOVIDRIO” que evacue informe acerca de la reclamación, al amparo de lo establecido en el artículo 82.5 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), que prevé la audiencia del contratista en los procedimientos de responsabilidad patrimonial en los que se pretenda la indemnización de daños y perjuicios a terceros derivados de la ejecución de contratos.
UNDÉCIMO.- El 23 de mayo de 2022 se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación al considerar la instructora que no ha quedado acreditada la realidad de los hechos en los que se basa la reclamación ni, en consecuencia, la relación causal entre el funcionamiento de los servicios públicos municipales implicados y el daño reclamado.
DUODÉCIMO.- Solicitado el preceptivo Dictamen de este Consejo Jurídico, se evacua con el número 235/2022. Concluye en la necesidad de retrotraer el procedimiento para completar la instrucción, en orden a practicar diversas pruebas testificales propuestas por la actora, así como para la evacuación de informes preceptivos de los servicios municipales, cuyo funcionamiento habría ocasionado el presunto daño indemnizable, y que no habían llegado a emitirse. Del mismo modo, se indicaba la necesidad de conferir el trámite de audiencia a la empresa encargada de la recogida selectiva de vidrio.
DECIMOTERCERO.- En cumplimiento de lo indicado en el Dictamen, el 17 de noviembre de 2022, por la Concejal Delegada de Patrimonio y Contratación del Ayuntamiento de Cartagena se procede a:
- Incorporar al expediente el reporte de la notificación electrónica caducada que se remitió en su día (15 de marzo de 2021) a la interesada en relación con el acuerdo instructor de rechazo de la prueba testifical de D.ª Y, al no constar sus datos de contacto.
- Requerir a la interesada para que aporte la dirección de la Sra. Y para poder practicar la prueba testifical propuesta.
- Requerir a la interesada para que aporte el interrogatorio de testigos.
- “Remitir oficio a la empresa FCC de limpieza y jardinería, para que se identifique a los trabajadores que realizaban labores de limpieza en Avenida de la Loma de El Algar el día 9 de septiembre de 2020 sobre las 11 horas y presenciaron la caída de Dña. X. Una vez que la mercantil FCC de limpieza y jardinería identifique a los mencionados trabajadores, serán citados para prestar declaración”.
- Requerir el preceptivo informe de la Jefa de la U.A de Infraestructuras.
- Incorporar al expediente el certificado de notificación aceptada del escrito enviado a la Sociedad Ecológica para el reciclado de los envases de vidrio (ECOVIDRIO), con fecha 14 de marzo de 2022.
- Conferir trámite de audiencia a ECOVIDRIO.
DECIMOCUARTO.- El 28 de noviembre de 2022, la empresa FCC comunica al Ayuntamiento que:
“En primer lugar, como consta a ese Ayuntamiento. esta mercantil cesó en su condición de concesionaria del "Servicio de conservación y mejora de jardines y arbolado en Cartagena" desde el l de enero del año 2019.
En segundo lugar, y conforme resulta de lo anterior, FCC Medio Ambiente, S.A.U, no disponía de medios humanos relacionados con labores de limpieza y jardinería en Avenida de la Loma, de El Algar, el día 9 de Septiembre de 2020, en que, supuestamente, se produjeron los hechos relacionados por la reclamante.
Es evidente, por todo ello, que ningún trabajador de FCC Medio Ambiente, S.A.U. pudo presenciar la caída de la reclamante, como, al parecer, manifiesta ésta en su escrito de reclamación”.
DECIMOQUINTO.- También el 28 de noviembre de 2022 la actora aporta los datos de localización de la testigo y el interrogatorio al que desea someterla.
El 17 de enero de 2023 se incorpora al expediente la declaración escrita de la testigo, según la cual se encontraba a unos 8 o 10 metros de distancia de la Sra. X y pudo presenciar su caída que, a su parecer, fue motivada por “el mal estado de la acera y la mala ubicación del contenedor”. Preguntada por el estado de conservación del lugar, indica que “se encuentra en muy mal estado, el contenedor encima de la acera y ésta rota”, precisando que la acera “se encontraba y se encuentra en muy mal estado, teniendo los peatones que bajarse a la carretera, ya que el contenedor está en la acera y el bordillo roto”. Asimismo, manifiesta que, en la actualidad, el bordillo está arreglado pero que los contenedores siguen en la acera.
Declara que acudió inmediatamente a ayudar a la accidentada, que “rabiaba de dolor” y no se podía levantar por lo que llamó al teléfono de emergencias y enviaron una ambulancia.
DECIMOSEXTO.- El 27 de marzo de 2023, ECOVIDRIO formula alegaciones en el trámite de audiencia conferido, para señalar que en coherencia con el objeto y los fines que le son propios como asociación sin ánimo de lucro, que persigue la promoción y desarrollo de las actividades desarrolladas con los procedimientos de aprovechamiento de los residuos de vidrio, promueve en colaboración con las Comunidades Autónomas la constitución y desarrollo de un Sistema Integrado de Gestión. En el desarrollo de este sistema, ECOVIDRIO procede a seleccionar (a través de licitación) a la empresa que realizará las actividades de recogida, transporte de los residuos de envases de vidrio, así como las operaciones de limpieza, mantenimiento y sustitución de contenedores. La empresa seleccionada es la que ejecuta el servicio de recogida y, en consecuencia, la que firma los contratos con la Administración correspondiente. En el caso del Ayuntamiento de Cartagena, dicha mercan til es “Camacho Recycling, SLU”, que tiene entre sus obligaciones la de instalar los contenedores en la ubicación indicada por el Ayuntamiento, de donde se infiere que, si el problema radica en la ubicación del contenedor, ésta sería la autorizada por el propio Ayuntamiento. En cualquier caso, entiende que la colocación del receptáculo de envases es correcta, conforme se aprecia en las fotografías obrantes en el expediente, y que la interesada no ha llegado a probar que su caída se debiera a una mala colocación del contenedor, afirmando la alegante que más bien todo apunta a un deambular poco atento o diligente por parte de la lesionada.
En consecuencia, ECOVIDRIO rechaza cualquier tipo de responsabilidad en la caída de la actora, ante la inexistencia de vínculo causal entre su actuación y el daño reclamado.
Se adjunta a las alegaciones copia del contrato mercantil suscrito entre ECOVIDIRO y “Camacho Recycling, SLU”, así como las bases reguladoras de la licitación para la selección de empresas.
DECIMOSÉPTIMO.- Con fecha 26 de mayo de 2023, el Jefe de Control de Servicios de Infraestructuras, evacua informe que es del siguiente tenor literal:
“La propiedad del contenedor de vidrio que refiere la reclamante es de ECOVIDRIO, con quien el Ayuntamiento de Cartagena tiene concertado el Sistema de Gestión de Recogida Selectiva de Vidrio, en virtud del convenio entre ambas entidades. En cuanto a la recogida, mantenimiento y manipulación de los contenedores de vidrio, es ECOVIDRIO quien realiza todas las operaciones, sin que el Ayuntamiento intervenga en ninguna de esas labores.
Por otra parte, haciendo un estudio de las fotografías aportadas por la solicitante no se observa falta de mantenimiento en la acera, conservando esta su planeidad y careciendo de cejas o resaltos en el pavimento.
Asimismo, puede observarse en las fotografías aportadas por la solicitante, que la ubicación del contenedor de vidrio deja espacio suficiente en la acera para hacer uso del mismo.
Por todo ello, con respecto a los hechos alegados por el interesado, quien suscribe, no puede pronunciarse sobre la relación de causalidad con el daño”.
DECIMOCTAVO.- El 12 de junio de 2023, se formula nueva propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, al considerar la instructora que no se ha acreditado el anormal funcionamiento de los servicios públicos de titularidad local ni el nexo causal entre dicho funcionamiento y el daño reclamado.
DECIMONOVENO.- Trasladada la propuesta de resolución a los interesados (reclamante, aseguradora del Ayuntamiento y ECOVIDRIO), la actora presenta escrito de alegaciones el 26 de junio de 2023, para, a la luz de las pruebas practicadas, insistir en sus imputaciones de anormal funcionamiento de los servicios municipales:
“El Ayuntamiento de Cartagena, como órgano que autoriza la ubicación de los contenedores y como encargado del mantenimiento de las aceras públicas, es responsable de las lesiones sufridas por la reclamante, las cuales son consecuencia directa de esa falta de conservación y de la mala ubicación del contenedor. Pues, de haber estado situado dicho contenedor en una superficie plana, en una acera con mayor espacio para hacer el movimiento de tirar la basura, sin grietas y continua, la caída y lesiones sufridas por Doña X podrían haberse evitado. En consecuencia, es evidente la relación de causalidad entre: el mal estado de conservación de la acera, que presenta desperfectos en la zona de obligado paso para poder hacer uso del contenedor de vidrio, y la caída sufrida por la reclamante mientras hacía uso de este servicio público en mal estado, que le ha causado las lesiones y secuela padecidas. Los desperfectos que presenta la acera en la zona de obligado paso para pod er hacer uso del contenedor de vidrio, no guardan las mínimas condiciones de seguridad exigibles para un servicio público de un municipio como el de Cartagena. No existe un mantenimiento de la acera adecuado, ni una buena ubicación de un servicio público como es un contenedor de vidrio, conforme a lo estándares medios exigibles a un Ayuntamiento como el de Cartagena”.
En consecuencia, la actora se reafirma en su pretensión indemnizatoria.
VIGÉSIMO.- El 26 de septiembre de 2023, se formula nueva propuesta de resolución que, tras dar sucinta contestación a las alegaciones actoras, propone desestimar la reclamación por los mismos razonamientos y argumentos expuestos en las anteriores propuestas, es decir, la ausencia de nexo causal entre el funcionamiento de los servicios públicos municipales y el daño alegado.
VIGESIMOPRIMERO.- También el 26 de septiembre, la Alcaldesa- Presidenta del Ayuntamiento de Cartagena solicita el preceptivo dictamen de este Consejo Jurídico, mediante oficio al que acompaña copia del expediente administrativo.
Un día después, el 27 de septiembre, se acuerda suspender el cómputo del plazo para la resolución del procedimiento de responsabilidad patrimonial y se ordena la notificación de dicho acuerdo a la interesada, lo que se hizo efectivo el 28 de septiembre.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen, legitimación y plazo para reclamar.
Procede dar por reproducidas las consideraciones que en relación con dichos extremos se efectuaron en el ya citado Dictamen 235/2022, que versaba sobre la misma reclamación de responsabilidad patrimonial.
SEGUNDA.- Procedimiento.
Una vez realizadas las actuaciones instructoras que, para respetar las garantías procedimentales de los interesados, este Consejo Jurídico consideró necesario cumplimentar antes de entrar en el fondo del asunto, cabe considerar que se han realizado todos los trámites preceptivos que configuran el procedimiento de responsabilidad patrimonial, constando en el expediente el informe del servicio al que se imputa el daño y ,con el matiz que a continuación se dirá, se ha conferido audiencia a los interesados, se ha formulado propuesta de resolución y se ha solicitado el presente Dictamen.
Es de destacar que algunas de las omisiones procedimentales puestas de manifiesto en nuestro anterior Dictamen no eran tales, sino mera falta de incorporación de los documentos acreditativos de los respectivos trámites al expediente administrativo. Cabe insistir una vez más en la importancia de que el expediente que se remita al Consejo Jurídico sea completo y refleje todas las actuaciones llevadas a efecto en el procedimiento, en particular, aquellas que acreditan la notificación de los respectivos actos y trámites a los interesados.
Por otra parte, ha de advertirse que, una vez superadas las restricciones que la pandemia de COVID-19 impuso a la inmediatez y presencialidad en la práctica de determinados medios de prueba del procedimiento administrativo, las reglas que la rigen (artículo 78 LPAC) vuelven a resultar plenamente exigibles. En particular, la presencialidad del interrogatorio de testigos, de modo que éstos viertan sus manifestaciones ante el instructor y, en su caso, el representante de los interesados. Ello posibilita una mayor eficacia de esta prueba en el cumplimiento de la finalidad que le es propia, pues permite someter al testigo no sólo al interrogatorio formulado por el interesado que lo propuso, sino también a las preguntas y repreguntas que se estimen útiles y pertinentes, al modo de lo dispuesto en el artículo 372 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, ayudando de esta forma a la instrucción a esclarecer los hechos controvertidos relevantes para la decisión del asunto.
Sin embargo, la declaración testifical realizada tras la evacuación de nuestro anterior Dictamen se llevó a efecto por escrito, sin que se haya ofrecido una justificación suficiente para excepcionar el principio de presencialidad de la prueba.
En cuanto a la suspensión del procedimiento de responsabilidad patrimonial con ocasión de la solicitud de este Dictamen, cabe recordar lo que ya indicó este Consejo Jurídico en sus dictámenes 26/2018 y 15/2021, en el sentido de “abogar por una utilización prudente de la habilitación suspensiva del procedimiento por parte de los instructores, que evite el abuso de dicha facultad (…) Lo contrario podría producir como efecto que las sucesivas suspensiones incrementaran de forma significativa la duración real de los procedimientos (la suspensión puede acordarse por un máximo de tres meses, conforme dispone el artículo 22.1, d) LPACAP), en claro perjuicio de los principios que han de informar la actuación administrativa, singularmente los de seguridad jurídica, responsabilidad, interdicc ión de la arbitrariedad, eficacia (arts. 9.3 y 103.1 de la Constitución Española), racionalización y agilidad de los procedimientos (art. 3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público), y del interés de los ciudadanos en obtener una pronta respuesta de la Administración a sus pretensiones”.
Si dicha consideración se realizó en referencia a procedimientos de revisión de oficio en los que el transcurso del plazo máximo sin recaer resolución aboca a la caducidad del procedimiento, con mayor razón cabe ahora apelar a la prudencia en el uso de la posibilidad de suspender en el seno del procedimiento de responsabilidad patrimonial, en el que el exceso de duración del procedimiento únicamente trae consigo la posibilidad para el actor de considerar desestimada su reclamación por silencio administrativo, abriéndole la posibilidad de su impugnación por medio de los recursos previstos en el ordenamiento jurídico.
TERCERA.- Elementos de la responsabilidad patrimonial. Nexo causal y antijuridicidad: inexistencia.
I. En el ámbito de las Administraciones Locales, el art. 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL), dispone que “las entidades locales responderán directamente de los daños y perjuicios causados a los particulares en sus bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos o de la actuación de sus autoridades, funcionarios o agentes, en los términos establecidos en la legislación general sobre responsabilidad administrativa”, texto que reitera el art. 223 del Reglamento de organización, funcionamiento y régimen jurídico de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 2568/86, de 28 de noviembre. Por otra parte, el art. 3.1 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, establece que “son bienes de uso público local los caminos, plazas, calles, paseos, parques, aguas de fuentes y estanques, puentes y demás obras públicas de aprovechamiento o utilización generales cuya conservación y policía sean de la competencia de la entidad local”. Y es incuestionable que los Municipios ostentan competencia en materia de pavimentación y, por extensión, de mantenimiento de las vías públicas urbanas, tanto calzadas como aceras (arts. 25.2, letra d y 26.1, letra a, LBRL), al objeto de garantizar unas adecuadas condiciones de seguridad para el tránsito de vehículos y personas. También son competentes para la gestión de los residuos sólidos urbanos (art. 25.2, letra b, LBRL).
La responsabilidad patrimonial dimanante de la actuación administrativa tiene su fundamento primario en el artículo 106.2 de la Constitución: “los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”. A partir de lo anterior, los elementos constitutivos de esta institución estaban contenidos en los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC), habiendo sido precisados por constante jurisprudencia del Tribunal Supremo y reiterada doctrina del Consejo de Estado. Hoy vienen establecidos en los artículos 32 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), y, en los aspectos formales, se regulan ciertas especialidades de los procedimientos de responsabilidad patrimonial en los artículos 65, 67, 81, 91 y 92 LPAC.
En síntesis, para que proceda estimar la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, deben concurrir los siguientes requisitos:
- La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.
- Que el daño o lesión sufrida sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una adecuada relación causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran interrumpir el nexo causal.
- Ausencia de fuerza mayor.
- Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño de acuerdo con la Ley.
De donde se desprende que, cuando la Administración Pública, como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de sus servicios públicos, ocasiona un daño a los particulares en cualquiera de sus bienes o derechos, éstos tienen el derecho a que aquélla les indemnice, salvo en los casos de fuerza mayor. Además, el daño tiene que ser efectivo, evaluable económicamente con relación a una persona o grupo de personas, siempre que éstas no tengan el deber jurídico de soportarlo de acuerdo con la Ley. De esta manera, la responsabilidad patrimonial de la Administración se presenta configurada como una responsabilidad fuertemente objetivada y directa.
Ahora bien, ha de destacarse que, si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente por el solo hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico (sentencias del Tribunal Supremo de 5 de junio de 1998 y de 27 de mayo de 1999).
A pesar de que el tenor literal del artículo 32.1 LRJSP se refiere exclusivamente al “funcionamiento” de los servicios públicos, la doctrina y la jurisprudencia vienen admitiendo que a tal supuesto debe añadirse el de las lesiones causadas por el “no funcionamiento” de los servicios públicos, esto es, por omisión administrativa, cuando el dañado tuviera el derecho a que la Administración actuase positivamente para, en la medida de lo posible, prevenir y evitar el daño.
La naturaleza objetiva o por el resultado de la responsabilidad administrativa excluye la necesidad de acreditar el dolo o culpa en la actuación de los titulares o gestores de la actividad administrativa que ha generado un daño; por ello “debe concluirse que para que el daño concreto producido por el funcionamiento del servicio a uno o varios particulares sea antijurídico basta con que el riesgo inherente a su utilización haya rebasado los límites impuestos por los estándares de seguridad exigibles conforme a la conciencia social. No existirá entonces deber alguno del perjudicado de soportar el menoscabo y, consiguientemente, la obligación de resarcir el daño o perjuicio causado por la actividad administrativa será a ella imputable” (STSJ Cataluña, núm. 1137/2004, de 11 de noviembre).
En el presente caso, se plantea si los daños por los que se solicita indemnización son imputables, en una adecuada relación de causalidad, es decir, entendida en términos jurídicos y no meramente fácticos, al anormal funcionamiento de los servicios públicos encargados de velar porque las aceras se encuentren en las debidas condiciones de seguridad y que los contenedores de recogida de residuos se coloquen en zonas donde no generen riesgos para los usuarios.
En relación con el primer título de imputación, es decir, el deficiente estado de conservación de las aceras, recuerda la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi (Dictamen 76/2005) que, “en ese ámbito de la actividad municipal respecto de las aceras y calzadas, cuya finalidad es precisamente facilitar el tránsito de personas y vehículos, cabe distinguir, como viene haciendo la jurisprudencia, las caídas ocasionadas por traspiés con elementos consustanciales a las vías urbanas, como semáforos, señales de tráfico, bordillos y demás mobiliario urbano, en las que, con carácter general, no se aprecia la concurrencia del requisito del nexo causal con el funcionamiento del servicio público, de aquellas otras caídas provocadas por otra clase de elementos, tales como baldosas o losetas en estado deficiente de conservación, agujeros y socavones producidos por esa misma deficiencia o por la realización de obras públicas no señalizadas adecuadamente, las cuales pueden , siempre atendiendo a las circunstancias del caso, comportar el reconocimiento de una actuación omisiva de la Administración determinante de responsabilidad”.
II. Partiendo de lo anterior, en el supuesto sometido a consulta cabe comenzar destacando que de las actuaciones obrantes en el expediente se llega a la conclusión de que la reclamante, de 76 años de edad en la fecha del accidente, cayó en una calle de El Algar, población perteneciente al Municipio de Cartagena, cuando deambulaba por una acera sobre la que se encontraba ubicado un contenedor para la recogida selectiva de vidrio y que sufrió las lesiones que se detallan en los informes médicos obrantes en el expediente. Si bien no se llega a afirmar de modo expreso que la caída se produjo con ocasión de utilizar el contenedor de vidrio, sí puede deducirse de las alegaciones vertidas en diferentes ocasiones a lo largo del procedimiento.
A pesar de que la reclamante afirma que dicha caída fue debida al mal estado de la acera y a la inadecuada colocación del contenedor sobre la misma, que dejaba muy poco espacio para quienes pretendieran hacer uso del contenedor, lo cierto es que no ha precisado cuál fue el mecanismo causal del daño. Tampoco la prueba practicada, singularmente las testificales, ha permitido conocer con exactitud cómo se produjo el accidente.
En efecto, de los tres testigos propuestos por la interesada, sólo uno manifiesta haber presenciado la caída, mientras que los dos testigos restantes afirman haber visto a la reclamante ya en el suelo. La única testigo presencial del siniestro afirma que fue debido al mal estado de la acera y a la incorrecta colocación del contenedor, pero no precisa si la caída se produjo cuando la interesada pretendía hacer uso del contenedor de vidrio o si tuvo lugar por intentar deambular por el estrecho espacio de acera que quedaba libre al ocupar el contenedor buena parte del acerado. Tampoco concreta si la caída se debió a un tropiezo con algún obstáculo existente sobre la acera o si, por el contrario, se debió a una pérdida de equilibrio al pisar inadvertidamente fuera de la acera y del bordillo. Menos aún identifica, siquiera de forma mínima, cuál fue el desperfecto de la acera que motivó la caída.
Esta falta de precisión afecta sustancialmente al valor probatorio del testimonio, pues la afirmación de que la caída se debió al mal estado de la acera y a la indebida colocación del contenedor, no da noticia de un puro hecho objetivo, sino que incorpora un juicio de valor u opinión que no se ve debidamente sustentado por el relato de hechos efectuado. Tampoco la apreciación subjetiva de la actora y de la testigo acerca del defectuoso estado del pavimento es suficiente para establecer con una mínima certeza que la caída se debió a un tropiezo o a una pérdida de equilibrio propiciada por dicho pretendido mal estado, máxime cuando el informe del servicio de infraestructuras afirma que, a la luz de las fotografías aportadas al expediente por la actora, la conservación de la acera es óptima, pues “no se observa falta de mantenimiento en la acera, conservando esta su planeidad y careciendo de cejas o resaltos en el pavimento. Asimismo, puede observarse en las fotog rafías aportadas por la solicitante, que la ubicación del contenedor de vidrio deja espacio suficiente en la acera para hacer uso del mismo”.
En efecto, coincide el Consejo Jurídico en que las fotografías aportadas al expediente revelan que, aparte de cierta suciedad de la acera y desgaste por golpes, roces y arañazos en el bordillo, la acera no presenta desperfectos de la entidad suficiente como para generar una caída.
Sí puede apreciarse en las fotografías que el contenedor de vidrio se sitúa al final de la acera, encima de ésta, pero justo donde termina el acerado y comienza una superficie terriza a nivel de la calzada, donde se ubican otros contenedores de recogida no selectiva de residuos urbanos. Existe una importante diferencia de nivel entre la acera y la calzada, lo que determina que aquélla presente una considerable altura respecto del resto de la vía. El final de la acera es curvo y se encuentra delimitada por un bordillo que presenta algunas deficiencias en forma de pérdidas de material producidas por golpes y arañazos. En cualquier caso, en la determinación de si el estado del acerado se adecua a los parámetros de razonabilidad o tolerabilidad social aplicables al supuesto, ha de atenderse al hecho de que, según se desprende de las ortofotos aportadas al procedimiento y del plano de situación del lugar del siniestro, éste tuvo lugar en una acera que no se encuentra flanqu eada por viviendas o comercios, sino que constituye el límite del casco urbano con una zona ocupada por terrenos agrícolas, donde el estándar de eficacia del servicio de conservación no puede ser tan elevado como lo sería de encontrarse en una zona más céntrica o de elevado tránsito de personas.
En cualquier caso, las aludidas deficiencias en el bordillo no pueden estimarse la causa de la caída, toda vez que ni la interesada ni los testigos han podido precisar cómo se cayó. Ha de considerarse, además, que la interesada había de conocer el estado que presentaba la zona donde se ubicaba el contenedor, pues residía en las proximidades del lugar del siniestro. De hecho, se afirma por los testigos que se habían cursado algunas quejas y denuncias al Ayuntamiento por la mala conservación de la acera en cuestión, si bien no se ha acreditado dicho extremo de forma documental.
En cuanto a la colocación del contenedor, al final de la acera y ocupando una parte considerable de su anchura, no puede considerarse en sí misma como causante de la caída de la actora, toda vez que aplicando una mínima atención o diligencia es perceptible la situación del receptáculo y la existencia de una superficie libre de la acera, disponible para el paso o para hacer uso del contenedor, que, a su vez, parece suficiente para realizar dichas actividades. También es evidente la finalización del acerado y la existencia del desnivel que aquél presenta con la calzada, máxime a plena luz del día, de modo que, visualmente, el cambio de superficie y de nivel es claramente perceptible por cualquier usuario que preste una mínima atención en la deambulación.
Como hemos destacado en anteriores dictámenes (por todos, los números 301/2016, 280/2018 y 149/2020), la doctrina plasmada por diversos órganos judiciales en la resolución de reclamaciones de responsabilidad patrimonial, formuladas por caídas sufridas por peatones a consecuencia de desperfectos existentes en las aceras sería contraria a la estimación de la pretensión actora.
A pesar de que las decisiones judiciales son tan heterogéneas como abundante es la casuística que presenta este tipo de accidentes, pueden distinguirse, no obstante, tres posturas doctrinales:
1.ª Se estima que el daño sufrido por los particulares es antijurídico cuando el riesgo inherente a la utilización del servicio público haya rebasado los límites impuestos por los estándares de seguridad exigibles conforme a la conciencia social, debido a que se ha constatado una falta de atención y cuidado en el mantenimiento de las condiciones mínimas y elementales de seguridad en las calles (adoquines arrancados y esparcidos por el suelo -STSJ de Madrid, de 9 de febrero de 2006-; baldosas no sólo sueltas, sino en muy mal estado o destrozadas -STSJ de Valencia, de 14 de octubre de 2002-; piedras y restos de baldosas que estaban rotas sobre la acera -STSJ de las Islas Baleares, de 23 de junio de 2000-; hueco con mucha profundidad y hierros oxidados -STSJ de la Región de Murcia, de 25 de enero de 2008-).
2.ª Se considera que existe concurrencia de causas cuando junto con la constatación del incumplimiento de los estándares mínimos de seguridad exigibles para un funcionamiento eficaz del servicio público, se observa que la víctima no deambulaba con la debida diligencia a fin de evitar accidentes con este origen, por cuanto los desperfectos en la pavimentación de las aceras no pueden considerarse imprevisibles (STSJ de Andalucía, de 22 de noviembre de 2007; STSJ de Cataluña, de 9 de febrero de 2006; y STSJ de Aragón, de 17 de marzo de 2005).
3.ª Finalmente existe una tercera postura doctrinal que considera que la actuación del perjudicado rompe el nexo causal cuando el accidente se produce como consecuencia de pequeños agujeros, desniveles o grietas del asfalto, que son perfectamente sorteables si se camina con la debida diligencia y atención (STSJ de Extremadura, de 9 de octubre de 2003; SSTSJ de Andalucía, de 24 de febrero de 2006 y de 27 de septiembre de 2007; STSJ de Castilla y León, de 23 de diciembre de 2005; y STSJ de Cataluña de 20 de noviembre de 2006).
Centrándonos en el supuesto sometido a consulta, el Consejo Jurídico constata que, aunque el lugar en el que cayó la reclamante presenta ciertas deficiencias en el bordillo de delimitación entre la acera y la calzada y existe un desnivel considerable entre la superficie de aquélla y la de ésta, tales circunstancias son superables sin dificultad por un peatón que circule con la mínima atención y cuidado que la deambulación por la vía pública exige.
En efecto, ante eventos dañosos producidos como consecuencia de caídas en la vía pública, se han distinguir los supuestos que implican una manifiesta infracción de los deberes de diligencia en el cuidado de dichas vías (grandes socavones, presencia de piedras, tapas de registro inexistentes, desplazadas o que se vencen y provocan la caída de los viandantes dentro de la arqueta), los cuales serían una manifestación de la inobservancia por parte de la Administración del deber de cuidado y vigilancia que le viene atribuida por el ordenamiento jurídico, de aquellos otros desperfectos que, por su escasa entidad, deben ser soportados por los ciudadanos. No resulta exigible -como afirma el TSJ de Cataluña en la sentencia de 20 de noviembre de 2006 aludida ut supra-, como fundamento de una reclamación de responsabilidad patrimonial una total uniformidad en la vía pública; resulta admisible, según la conciencia social, que el pavimento de las vías presente fisuras o irregularidades menores, pretender la eliminación de estos pequeños desperfectos resultaría imposible e inasumible desde el punto de vista del coste que se generaría para las arcas públicas. Por otro lado, también resulta exigible al ciudadano una especial diligencia y unos deberes mínimos de cuidado, porque lo contrario supondría, como se indica en la citada sentencia, hacer un llamamiento a la falta de responsabilidad individual.
En el mismo sentido se expresa la STSJ Navarra, de 29 de julio de 2002, según la cual “el referido obstáculo (un desnivel de 2 cm en unas losetas levantadas) no se considera por lo tanto relevante para entender existente la requerida relación de causalidad, pues no se considera idónea la pequeña protuberancia existente para provocar la caída que se produjo, atendiendo a factores de adecuación para la producción del resultado lesivo que tuvo lugar. Ha de entenderse, por el contrario que el resultado que se produjo, se habría evitado utilizando un mínimo de atención por parte de la actora, ya que utilizando el mínimo de diligencia que es exigible para deambular por la vía pública, es perfectamente evitable el tropiezo que se produjo. De esta forma, ha de entenderse que el resultado que tuvo lugar, es preponderantemente atribuible a la propia víctima, por desatención o por otras circunstancias análogas. En otro caso se llegaría a la exigencia de un est ándar de eficacia de los servicios municipales de conservación de vías públicas, que excede a los que comúnmente se reputan obligatorios en la actualidad”. Así también la STSJ Valencia, núm. 851/2012, de 2 octubre y la STSJ Murcia, núm. 748/2011, de 22 de julio.
Y es que, como recuerda la STS, Sala 1ª, de 22 de febrero de 2007 “es un criterio de imputación del daño al que lo padece la asunción de los riesgos generales de la vida (SSTS 21 de octubre de 2005 y 5 de enero de 2006), de los pequeños riesgos que la vida obliga a soportar (SSTS de 11 de noviembre de 2005 y 2 de marzo de 2006) o de los riesgos no cualificados, pues riesgos hay en todas las actividades de la vida (STS 17 de julio de 2003), en aplicación de la conocida regla id quod plerumque accidit (las cosas que ocurren con frecuencia, lo que sucede normalmente), que implica poner a cargo de quienes lo sufren aquel daño que se produce como consecuencia de los riesgos generales de la vida inherentes al comportamiento humano en la generalidad de los casos, debiendo soportar los pequeños riesgos que una eventual falta de cuidado y atención comporta en la deambulación por lugares de paso”.
Por todo lo anterior, este Consejo Jurídico ha de concluir afirmando que por la interesada no ha llegado a precisarse ni, en consecuencia, a probarse, el mecanismo causal de la caída por la que reclama, pues se desconoce si aquélla fue consecuencia de un tropiezo en la acera o de una pérdida de equilibrio, que bien pudo producirse por una falta de atención al usar el contenedor de vidrio y perder pie al intentar pisar donde ya no había acera o, incluso, al intentar bajar de una acera relativamente alta, considerando que la accidentada se trataba de una persona de edad avanzada que había sufrido repetidas caídas en los meses anteriores al siniestro, según se desprende de la documentación médica aportada al expediente, lo que le obligaba a extremar el cuidado en la deambulación. Correspondiendo a la actora ex artículo 217 LEC la acreditación de los hechos en los que base su pretensión indemnizatoria y no habiendo probado que la caída sufrida lo fuera a causa del estad o de conservación de la acera o de la colocación del contenedor de recogida de vidrio, no cabe sino desestimar la reclamación al no haber quedado acreditada la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público de conservación de las vías públicas y el daño alegado ni su antijuridicidad.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
CONCLUSIÓN
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, en la medida en que no aprecia la existencia de relación causal entre el funcionamiento de los servicios públicos locales de mantenimiento de la vía pública en condiciones de seguridad y los daños padecidos por la reclamante, cuya antijuridicidad tampoco se ha acreditado.
No obstante, V.E. resolverá.
