Dictamen 119/06

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Año: 2006
Número de dictamen: 119/06
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Presidencia (1999-2008) (2011-2014) (2015-2017) (2018-2019)
Asunto: Proyecto de Decreto por el que se regulan las Federaciones Deportivas de la Región de Murcia.
Extracto doctrina ====>1ª Parte del Dictamen
Extracto de Doctrina
No se advierte impedimento alguno para que, por vía reglamentaria, se establezcan prescripciones de orden organizativo de las federaciones en desarrollo de las previsiones que, en dicha materia, contiene la LDMU y en orden a garantizar la consecución del interés general de que son depositarias. Todo ello, por supuesto, sin perjuicio de respetar un ámbito de organización propio de cada federación, advirtiendo ya que determinados preceptos del Proyecto incurren en concretas y singulares extralimitaciones reglamentarias que serán puestas de manifiesto con ocasión del estudio particular de cada uno de ellos.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 4 de noviembre de 2004, la Dirección General de Deportes, adscrita a la Consejería de Presidencia, remite a la Secretaría General de ésta un primer borrador de "Decreto por el que se regula el funcionamiento de las Federaciones Deportivas de la Región de Murcia".
El 3 de enero de 2005, el Servicio Jurídico de la referida Consejería emite informe en el que, tras dejar constancia de la peculiar naturaleza jurídica de las federaciones deportivas como asociaciones de carácter privado a las que se atribuyen funciones públicas de índole administrativa, y afirmar la existencia de competencia material suficiente de la Comunidad Autónoma para establecer su regulación, efectúa observaciones tanto de índole general como particular. Entre las primeras, destaca la improcedencia de regular el régimen electoral de las federaciones, al considerar esta materia como de derecho privado y ajena, por tanto, a la competencia autonómica en materia de promoción del deporte en que se fundamenta el Proyecto. Del mismo modo, considera que exceden del ámbito de intervención propio de la Comunidad Autónoma en materia deportiva determinadas prescripciones en materia de organización interna de las federaciones, y pone de manifiesto la ausencia de desarrollo de concretos extremos del régimen federativo que la Ley expresamente remite a su regulación reglamentaria.
SEGUNDO.- Como consecuencia de las observaciones formuladas por el Servicio Jurídico de la Consejería, se elabora un segundo borrador del texto que sólo parcialmente asume las observaciones realizadas. Es de destacar que este borrador cuenta con 90 artículos frente a los 48 del primer borrador.
Carece el expediente de la valoración que por el centro directivo impulsor del Proyecto se realiza acerca de las observaciones efectuadas por la unidad jurídica y que determina la modificación, adición o supresión de preceptos.
TERCERO.- Consta en el expediente un escrito remitido por el Director General de Deportes a las Federaciones Deportivas de la Región de Murcia, a través del cual pone en conocimiento de éstas el borrador elaborado, con la invitación expresa a efectuar observaciones al mismo.
Únicamente la Federación de Caza contesta efectuando observaciones a tres cuestiones (intervención de la Administración en las asambleas de las federaciones; edad mínima para ser titular del derecho a voto en los procesos electorales federativos; y alcance de las auditorías que la Administración deportiva puede efectuar sobre la gestión de las federaciones).
Al folio 111 del expediente consta acta de la sesión celebrada por un grupo de trabajo constituido entre la Dirección General de Deportes y las Federaciones Deportivas de la Región, a fin de posibilitar la participación activa de éstas en la elaboración del Proyecto. Según dicho documento, únicamente se formulan dos observaciones de carácter puntual (requisitos para la obtención de licencias y obligaciones contables de las federaciones).
CUARTO.- Con fecha 4 de julio de 2005, el Servicio Jurídico de la Consejería de Turismo, Comercio y Consumo emite informe sobre el Borrador, efectuando diversas observaciones que sólo en parte serán incorporadas al texto.
QUINTO.- El Consejo Asesor Regional del Deporte de la Región de Murcia informa favorablemente el texto en su sesión de 13 de julio de 2005.
SEXTO.- Al folio 136 del expediente consta un tercer borrador del texto, que en esta versión cuenta con 98 artículos, es decir, 8 más que la anterior. Carece este texto de explicación o argumentación alguna acerca de las modificaciones introducidas.
SÉPTIMO.- El 5 de agosto de 2005, el Servicio Jurídico de la Consejería de Presidencia emite informe acerca del procedimiento de elaboración reglamentaria, advirtiendo las siguientes irregularidades: ausencia de propuesta suscrita por el Director General de Deportes y dirigida al Consejero de Presidencia; debida separación entre memoria justificativa y estudio económico de la norma; y falta de acreditación del cumplimiento del trámite de audiencia.
El 15 de septiembre de 2005, el Director General de Deportes remite el Proyecto a la Secretaría General de la Consejería de Presidencia para su tramitación, acompañado de la siguiente documentación:
a) Propuesta efectuada por el Director General de Deportes para la tramitación del Decreto de Federaciones Deportivas.
b) Memoria justificativa de la oportunidad de la norma, que fundamenta en la creciente importancia del deporte tanto en la sociedad como en el desarrollo personal del individuo. Considerando la relevancia que tienen las Federaciones Deportivas en el desarrollo y práctica del deporte y el hecho de que aquéllas se financian fundamentalmente con fondos públicos, la memoria considera evidente la necesidad de su regulación, procediendo al desarrollo reglamentario de la Ley 2/2000, de 12 de julio, del Deporte de la Región de Murcia (en adelante LDMU). Con ello se persigue dotar de un marco regulador único para todas las Federaciones Deportivas, que permita homogeneizar su régimen jurídico, al tiempo que se da cumplimiento a las numerosas remisiones reglamentarias efectuadas por la Ley.
Repasa el documento, asimismo, las determinaciones normativas propuestas, efectuando una síntesis de ellas, aunque sin explicar la justificación técnica de cada una.
c) Estudio económico de la norma, según el cual ésta no tendrá incidencia alguna sobre el gasto público.
d) Informe sobre el impacto por razón de género, que concluye afirmando la positiva influencia de la futura norma "en la consecución del objetivo perseguido de eliminar las desigualdades entre hombres y mujeres y conseguir la efectiva igualdad entre ambos".
OCTAVO.- Con fecha 10 de octubre de 2005, la Secretaria General de la Consejería de Presidencia remite el texto del Proyecto a las restantes Consejerías y a la Secretaría de Comunicación Audiovisual y de los Servicios de la Presidencia, recabando sus observaciones.
Únicamente formula observaciones el Servicio Jurídico de la Consejería de Agricultura y Agua. La de Economía y Hacienda manifiesta su conformidad con el mismo, como también lo hace la de Turismo, Comercio y Consumo. Y la de Sanidad, por su parte, no formula objeciones al Proyecto.
NOVENO.- El 14 de octubre siguiente, el Servicio Jurídico de la Consejería de Presidencia procede a emitir un nuevo informe que, de manera exhaustiva y detallada, analiza el Proyecto, efectuando numerosas consideraciones acerca de su contenido, que sólo de manera parcial han sido trasladadas a la versión definitiva del texto.
DÉCIMO.- Con fecha 22 de noviembre, la Dirección General de Deportes emite informe en el que, tras relatar la tramitación seguida por el Proyecto, niega que regular la organización y funcionamiento interno de las federaciones y su régimen electoral constituya una injerencia en el ámbito privado propio de dichas asociaciones, como señala el Servicio Jurídico de la Consejería de Presidencia.
Se redacta una nueva versión del texto (que ya alcanza los 100 artículos, una Disposición Adicional, una Transitoria, una Derogatoria y dos Finales) y se somete al Consejo Asesor Regional del Deporte de la Región de Murcia, siendo informado favorablemente en sesión de 23 de noviembre, según consta en el expediente por medio de certificación de su Secretario.
UNDÉCIMO.- Solicitado informe a la Dirección de los Servicios Jurídicos, ésta contesta poniendo de manifiesto la necesidad de formalizar un nuevo trámite de audiencia a las federaciones deportivas de la Región de Murcia, pues el texto primigenio que aquéllas conocieron ha sufrido importantes alteraciones, tanto cualitativas como cuantitativas. Asimismo, se indica la omisión del trámite consistente en el informe jurídico de la Vicesecretaría.
DUODÉCIMO.- El 22 de diciembre de 2005 se subsana la omisión relativa al informe jurídico de Vicesecretaría de la Consejería de Presidencia, siendo asimismo informado el Proyecto por la Dirección de los Servicios Jurídicos con fecha 6 de febrero de 2006.
En su informe la referida Dirección alcanza las siguientes conclusiones:
- La conveniencia de ofrecer un nuevo trámite de audiencia a las federaciones deportivas sobre la base del último borrador, debiendo hacer extensivo dicho trámite al Comité de Disciplina Deportiva de la Región de Murcia, en lo tocante a ese concreto aspecto.
- Sugiere una revisión general del texto para reducir las reproducciones de preceptos de la LDMU.
- Propugna la limitación del régimen disciplinario a los contenidos para los que existe una clara habilitación legal, a saber, los procedimientos disciplinarios, el establecimiento de un sistema de recursos internos en materia disciplinaria y de un sistema cerrado de infracciones y sanciones que respete los principios y criterios generales establecidos en la LDMU. Ello no obstante, pone de manifiesto la existencia de normas reglamentarias reguladoras de procedimientos disciplinarios, contenidas en el Decreto 71/2001, de 11 de octubre, que aprueba el Reglamento del Comité de Disciplina Deportiva de la Región de Murcia, a las que podría remitirse el Proyecto sometido a consulta, sin perjuicio de establecer aquellas peculiaridades que vinieran exigidas por razón de la concreta modalidad deportiva o tipo de competición correspondiente a cada federación, estimando como ubicación más apropiada para tal regulación los estatutos o reglamentos federativos.
- Deberían introducirse las modificaciones apuntadas respecto de preceptos concretos del Proyecto.
DECIMOTERCERO.- Como consecuencia de las observaciones formuladas, se procede a elaborar un nuevo borrador, el quinto, el cual es remitido por la Dirección General de Deportes a todas las federaciones deportivas de la Región de Murcia y al Comité de Disciplina Deportiva de la Región de Murcia, concediendo un plazo de 10 días para formular observaciones al mismo.
No consta que las federaciones hayan efectuado sugerencias al Proyecto, a diferencia del Comité de Disciplina Deportiva, que informa favorablemente el texto, si bien formula observaciones a cinco preceptos reglamentarios. Dado que no se ha incorporado al expediente el acta de la sesión del referido órgano, se desconoce el alcance de dichas observaciones, aunque la Vicesecretaría de la Consejería de Presidencia, en informe de 27 de marzo de 2006, califica tales sugerencias como "de carácter gramatical y de expresión jurídica, pero sin afectar al contenido sustancial".
Como también consta en el referido informe de Vicesecretaría, se procede a elaborar un sexto borrador, que califica como definitivo.
Este texto, autorizado con la firma del Consejero de Presidencia y que constituye el objeto de la consulta al Consejo Jurídico, consta de una parte expositiva innominada, 82 artículos divididos en ocho títulos, una Disposición Adicional, una Transitoria, una Derogatoria y dos Finales.
Constan asimismo en el expediente un extracto de secretaría y la propuesta de acuerdo aprobatorio del Proyecto como Decreto, que eleva el Consejero de Presidencia al Consejo de Gobierno.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El Dictamen ha sido solicitado con carácter preceptivo, en virtud de lo dispuesto por el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), pues se trata de un Proyecto de disposición de carácter general dictado en desarrollo o ejecución de una Ley de la Asamblea Regional, la LDMU.
SEGUNDA.- Competencia material y habilitación legislativa.
La Constitución Española (CE), en su artículo 43.3, impone a los poderes públicos el deber de fomentar la educación sanitaria, la educación física y el deporte. Asimismo facilitarán la adecuada utilización del ocio. No existe en el texto constitucional una expresa reserva competencial en la materia a favor del Estado, siendo los Estatutos de Autonomía los que, al amparo del artículo 148.1.19ª CE, han venido efectuando atribuciones explícitas a las diversas Comunidades Autónomas (el artículo 10. Uno, 17 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia (EAMU) atribuye a la Comunidad Autónoma competencia exclusiva en materia de "promoción del deporte y de la adecuada utilización del ocio").
Ello no obstante, la natural limitación territorial del ejercicio de las competencias regionales, la realidad fáctica y social que alumbra la existencia de fenómenos deportivos de dimensión supraautonómica (estatal o internacional), la necesidad de establecer una coordinación o una gestión afectante a intereses que son propios del deporte español en su conjunto, y la incidencia sobre el deporte de diversos títulos competenciales (educación, investigación, sanidad y legislación mercantil), avalan la actuación estatal en la materia, como el propio Tribunal Constitucional ha venido a sancionar en diversas ocasiones.
Fruto de esta atípica atribución competencial al Estado es la Ley 10/1990, de 17 de octubre, del Deporte (en adelante LD). Su Disposición Adicional segunda declara como básicos determinados preceptos de la Ley en materia de enseñanza escolar y de deportistas de alto nivel, al tiempo que la Disposición Adicional cuarta.1 otorga naturaleza básica al Título IX de la Ley, en materia de prevención de la violencia en los espectáculos deportivos. El resto de la Ley será de aplicación general en todo el territorio nacional, salvo determinados preceptos en materia de clubes deportivos e instalaciones deportivas, que únicamente tendrán eficacia en tanto no exista regulación específica de las Comunidades Autónomas (Disposición Adicional primera y cuarta.2).
Es evidente que la eficacia de una norma queda esencialmente delimitada por la competencia en virtud de la cual se dicta, por lo que la manifestación legal expresa de aplicación general en todo el territorio nacional no puede ser entendida sino con el límite de las competencias autonómicas en la materia. En consecuencia, a excepción de los preceptos declarados básicos, el resto de la LD no condiciona o limita la potestad normativa autonómica en materia de deporte, cuyo fundamento se encuentra en la específica atribución competencial estatutaria.
Las previsiones estatutarias tienen una primera manifestación en la Ley regional 4/1993, de 16 de julio, del Deporte de la Región de Murcia, que fue derogada por la vigente LDMU. Su artículo 3, letra e) declara como principio general de actuación de la Comunidad Autónoma el de garantizar el acceso de todos los ciudadanos a la práctica del deporte, por constituir una actividad de interés general, de acuerdo con diversas líneas de actuación, entre las que cita "el fomento y la regulación del asociacionismo deportivo reconocido como tal a los efectos previstos en la presente Ley".
Manifestación del fenómeno asociativo en el deporte son las federaciones deportivas, definidas en la propia LDMU (artículo 38) como "entidades privadas, sin ánimo de lucro, con personalidad jurídica y patrimonio propio, plena capacidad de obrar para el cumplimiento de sus fines, que, inscritas como tales en el Registro de Entidades Deportivas de la Región de Murcia, promueven, practican o contribuyen al desarrollo de una modalidad deportiva dentro del ámbito de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y ejercen por delegación funciones públicas de carácter administrativo, actuando en este caso como agentes colaboradores de la Administración; integradas por los clubes deportivos, deportistas, técnicos, jueces y árbitros y otros colectivos interesados". Este precepto encabeza el Capítulo II (de las federaciones deportivas) del Título V (entidades deportivas) de la LDMU y en él se establecen numerosas previsiones de desarrollo reglamentario, unas de tipo general, como la contenida en el apartado 2 del artículo 38 que sujeta el régimen jurídico de las federaciones, entre otras disposiciones, a las de desarrollo de la LDMU, y otras particulares que remiten a la regulación reglamentaria numerosos aspectos de dicho régimen. Entre estas últimas, las siguientes:
- Las condiciones y requisitos para el reconocimiento de federaciones de minusválidos, así como su estructuración y organización territorial (art. 39.2).
- Régimen documental (art. 40.2, j).
- Porcentaje de representatividad, en la Asamblea General de cada federación, de los diversos estamentos de su modalidad deportiva (art. 40.3, a).
- Desarrollo de los criterios que servirán de base para la constitución de las federaciones deportivas (art. 42.1)
- Número mínimo de clubes promotores de la federación de nueva constitución (art. 42.2, a).
- Determinación de los términos en que se ha de elegir a los deportistas integrantes de las selecciones autonómicas (art. 44.1, g).
- Forma de llevar a cabo la Dirección General de Deportes las medidas cautelares previstas en la LDMU para garantizar el efectivo cumplimiento por las federaciones de las funciones públicas encomendadas (art. 48.1).
Junto a estas previsiones contenidas en el Capítulo destinado específicamente a la regulación de las federaciones deportivas, es posible encontrar otras remisiones reglamentarias a materias que son objeto de desarrollo en el Proyecto sometido a consulta. Así:
- En materia de licencias federativas, la contenida en el artículo 63 LDMU para la determinación de las condiciones en que la participación en las competiciones deportivas de carácter oficial quedará condicionada a la posesión de dicha licencia; la fijación del plazo máximo para otorgar la licencia solicitada (art. 64.2); indemnización para supuestos de pérdidas anatómicas y funcionales en el marco del seguro anejo a la licencia federativa (art. 65, a); condiciones económicas y procedimentales atinentes a la tramitación y expedición de las licencias federativas (art. 66.2).
- En materia de disciplina deportiva sujeta ciertas previsiones de los estatutos de las federaciones a lo que dispongan la LDMU y sus disposiciones de desarrollo.
- En la sucesión de regulaciones legales en materia de deporte, las Disposiciones Transitorias tercera y cuarta de la LDMU remiten al reglamento la determinación de los plazos de adaptación de las federaciones a lo en ella dispuesto.
Finalmente, la Disposición Final segunda de la Ley faculta, con carácter general, al Consejo de Gobierno para dictar las disposiciones necesarias para su desarrollo.
TERCERA.- Alcance de la regulación proyectada.
1. Afirmada y delimitada la competencia normativa de la Comunidad Autónoma en materia de deporte, procede ahora determinar cuál ha de ser el alcance de dicha regulación, teniendo en cuenta la peculiar naturaleza de las federaciones deportivas, singularmente su base asociativa privada y la publificación de que son objeto al ejercer, por delegación de las Administraciones Públicas, determinadas funciones en cuyo ejercicio actúan como agente de aquéllas.
La cuestión planteada ha generado posiciones opuestas en la tramitación del expediente. En efecto, el Servicio Jurídico de la Consejería proponente estima que la normación reglamentaria de las federaciones no debe ir más allá de su vertiente pública, que identifica con el ejercicio de las funciones de tal carácter que tienen delegadas, dejando a la regulación propia de cada entidad, a través de sus estatutos y reglamentos, el establecimiento de sus reglas de organización interna, el régimen electoral y las que disciplinen las relaciones domésticas entre la federación y sus miembros o asociados.
Por el contrario, la Dirección General de Deportes estima que procede regular los aspectos organizativos internos y electorales como vía para garantizar los principios democráticos y representativos que, de conformidad con el artículo 40 LDMU, deben inspirar la regulación propia de cada federación. Justifica además dicha intervención pública en que con ello no se pretende establecer un régimen jurídico general aplicable a toda asociación que se constituya con objeto deportivo, sino establecer normas a las que habrán de ajustarse aquellas asociaciones que pretendan ser reconocidas como federaciones deportivas y a los solos efectos de la Ley del Deporte.
La extensión del alcance de la intervención pública en la determinación del régimen de las federaciones deportivas deriva de la naturaleza jurídica de éstas. Como ya se adelantó, constituyen "asociaciones de carácter privado, a las que se atribuyen funciones públicas de carácter administrativo". En la caracterización de estas entidades deportivas la Sentencia del Tribunal Constitucional 67/1985 marca un hito fundamental, pues además de afirmar lo que son en los términos expuestos, intenta esclarecer qué no son. En este sentido, de un lado les niega el carácter de Corporación de Derecho Público y, de otro, matiza respecto de las federaciones la aplicación del artículo 22 CE, regulador del derecho de asociación, al señalar que éste "se refiere a un género, la asociación, dentro del cual caben modalidades específicas: debiendo añadirse (...) que el derecho de asociación reconocido en el mencionado precepto no comprende el de constituir asociaciones con objeto de ejercer funciones públicas con carácter administrativo". En consecuencia, "la configuración de las federaciones españolas como un tipo de asociaciones a las que la Ley atribuye el ejercicio de funciones públicas, justifica que se exijan determinados requisitos para su constitución, dado que no se trata de asociaciones constituidas al amparo del artículo 22 CE", afirmando, asimismo, que "cuando el Estado utiliza la vía asociativa para atribuir a un determinado tipo de asociaciones el ejercicio de funciones públicas de carácter administrativo en un determinado sector de la vida social, puede limitar el número de asociaciones a las que atribuye el ejercicio de tales funciones, pues corresponde al Estado organizar tal ejercicio de la forma más conveniente para la consecución del interés general".
La consideración de la federación deportiva como asociación de configuración legal, exige acudir a la Ley para conocer sus verdaderos contornos. Ahora bien esa referencia legal no viene constituida únicamente por la LDMU, pues también incide en la figura federativa la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del Derecho de Asociación (en adelante LODA). En efecto, la federación deportiva presenta una doble naturaleza o condición. Por una parte es asociación y, en tanto que lo es, debe respetar el contenido esencial del derecho de asociación en los términos concretados en la LODA. Pero, además, es federación deportiva, condición que alcanza la asociación tras su inscripción en el registro sectorial correspondiente (Registro de Entidades Deportivas) y consiguiente reconocimiento administrativo. A partir de estos actos, la mera asociación pasa a convertirse en una entidad que, sin perder su base asociativa, queda sometida a un régimen peculiar (artículo 1.3 LODA), diferente del establecido con carácter general por la normativa sobre asociaciones, la cual pasa a ser aplicable con carácter meramente supletorio respecto de aquél (Disposición Final segunda LODA).
En cualquier caso, aceptada la posibilidad de establecer en la Ley determinadas condiciones o requisitos, cuyo cumplimiento deviene necesario para poder considerar federación deportiva a una asociación, que en tanto no los reúna no pasará de ser mera asociación, la cuestión estriba en delimitar la intensidad de la intervención pública sobre la organización y funcionamiento de las asociaciones. Atendida su base privada, es tradicional la doctrina que aboga por limitar las injerencias públicas al máximo, de forma que el intervencionismo administrativo únicamente alcance al ámbito de las funciones públicas delegadas, es decir, al establecimiento de las condiciones que garanticen su adecuado cumplimiento y la consecución de los fines de interés general para que se conceden. Ahora bien, atendida la caracterización de las federaciones deportivas como asociaciones de configuración legal, será la propia Ley específica, la LDMU, la que determine el nivel de penetración pública en el régimen organizativo y de funcionamiento de las federaciones, marcando así la pauta del desarrollo reglamentario posterior.
En este sentido, el artículo 40 LDMU remite la regulación de la estructura interna y funcionamiento de las federaciones deportivas de la Región de Murcia a lo que dispongan sus estatutos y reglamentos, con respeto a los principios democráticos y representativos, disponiendo así un ámbito doméstico de autonormación que, sin embargo, no puede ser ilimitado, dados los fines de interés general que tienen encomendados las federaciones. Por ello, al tiempo que la propia Ley ya aborda ciertas cuestiones organizativas (el artículo 40.3 efectúa una mínima regulación de la Asamblea General y el Presidente,), el artículo 38.2 LDMU dispone que las federaciones se regirán por ella, por las disposiciones que la desarrollen, por sus estatutos y reglamentos, y por los acuerdos válidamente adoptados por sus órganos, de donde cabe afirmar que los estatutos y reglamentos federativos, si bien constituyen "fuentes" de la regulación orgánica de las federaciones, se encuentran subordinados no sólo a la LDMU, sino también a las disposiciones que, como el Proyecto sometido a consulta, la desarrollan. Así lo sostiene la jurisprudencia emanada del Tribunal Supremo, con ocasión de diversas demandas que pretendían la nulidad del ya derogado Real Decreto 643/1984, de 28 de febrero, sobre estructuras federativas deportivas, al afirmar que "si los Estatutos suponen una cierta capacidad de autonormación para las organizaciones de base privada, -lo cual es bastante habitual en nuestro derecho-, no es menos cierto que su alcance y eficacia general ha de estar limitado por el ordenamiento estatal, exista o no remisión explícita a tal principio, pues como apunta la doctrina «la eficacia externa de los Estatutos no depende ya de la sola voluntad del grupo social que hace surgir la norma, ni tampoco de la finalidad de la misma, sino precisamente de una voluntad que se presenta como distinta y superior a ella», esto es, del reconocimiento que de la norma en cuestión pueda hacer el ordenamiento estatal general en cuanto Ordenamiento preeminente"(STS, Sala 3ª, de 23 de marzo de 1988).
Corolario necesario de dicha preeminencia legal y reglamentaria es el sometimiento de los estatutos y reglamentos federativos al preceptivo trámite de su aprobación por la Administración deportiva como condición de su eficacia, según ordena el artículo 43 LDMU. Este trámite, además, no puede ser entendido como una mera cuestión rituaria, de eficacia meramente formal, pues dicha aprobación, en el caso de los estatutos, es un requisito para la constitución misma de la federación (artículo 42.2, b LDMU).
Conclusión de lo dicho hasta ahora es que, prima facie y con carácter general, no se advierte impedimento alguno para que, por vía reglamentaria, se establezcan prescripciones de orden organizativo de las federaciones en desarrollo de las previsiones que, en dicha materia, contiene la LDMU y en orden a garantizar la consecución del interés general de que son depositarias. Todo ello, por supuesto, sin perjuicio de respetar un ámbito de organización propio de cada federación, advirtiendo ya que determinados preceptos del Proyecto incurren en concretas y singulares extralimitaciones reglamentarias que serán puestas de manifiesto con ocasión del estudio particular de cada uno de ellos.
2. Otro extremo que ha suscitado polémica en la tramitación del Proyecto es la posibilidad de regular en éste el régimen electoral de las federaciones deportivas, al considerar que tal materia pertenece al ámbito interno de las federaciones, a su esfera privada. Esta consideración ha tenido su reflejo en la jurisprudencia que se ha visto enfrentada a dilucidar a qué jurisdicción corresponde conocer de los conflictos surgidos en el curso de los procesos electorales federativos, existiendo resoluciones judiciales que derivan su enjuiciamiento a la jurisdicción ordinaria, en tanto que abogan por una caracterización estrictamente privada del régimen electoral, de donde se concluye que los actos de los órganos electorales federativos no son actos sujetos al Derecho Administrativo, procediendo su enjuiciamiento por la jurisdicción ordinaria.
Ha de advertirse, sin embargo, que las conclusiones a que llega dicha jurisprudencia, citada por el Servicio Jurídico de la Consejería proponente, no pueden extrapolarse a supuestos sustancialmente diferentes de aquellos que constituían el objeto de litigio. Así, en la STS de 24 de junio de 1988, el marco normativo aplicable era muy diferente al actual, pues la Ley 13/1980, de 31 de marzo, General de la Cultura Física y el Deporte, no preveía instancia administrativa alguna en el proceso electoral, circunstancia que lleva a la Sala a afirmar que resultaba improcedente la intervención de la Administración deportiva en el conflicto electoral. Por su parte, la STS, Sala 3ª, de 20 de junio de 2003, que reproduce la doctrina de la de 1988, viene referida a un proceso electoral en el seno de un club deportivo, entidad de perfiles muy diferentes a las federaciones deportivas, y en cuyos procesos electorales no participa órgano administrativo alguno, como sí hace la Junta de Garantías Electorales del Deporte de la Región de Murcia en las elecciones federativas (artículo 111.1 LDMU).
Y es que la LDMU publifica el régimen electoral de las federaciones deportivas, pues si bien deja al reglamento electoral de cada una de ellas su regulación, residencia la resolución de los conflictos electorales en un órgano puramente administrativo, como es la Junta de Garantías Electorales del Deporte de la Región de Murcia, cuyas resoluciones ponen fin a la vía administrativa y son susceptibles de impugnación ante la jurisdicción contencioso-administrativa.
Esta publificación del conflicto electoral y el sometimiento de los procesos electivos a la referida Junta, cuya misión principal es velar por la adecuación a Derecho de aquéllos, puede interpretarse como manifestación de un sistema legal que aboga por el carácter público de la regulación electoral, quedando habilitada la Comunidad Autónoma para determinar sus líneas maestras a través del Proyecto sometido a consulta, sin perjuicio de dejar a los correspondientes reglamentos electorales federativos un margen de normación que permita reflejar las peculiaridades de cada entidad.
3. La base asociativa de las federaciones deportivas también incide en la competencia que sobre ellas puede ejercer la Comunidad Autónoma. Como ya indicó el Consejo Jurídico en el Dictamen 19/2000, la regulación que aquélla está facultada para realizar no puede incidir sobre el asociacionismo deportivo en general, sino sólo sobre el que sea objeto de reconocimiento oficial a los efectos de la legislación deportiva regional, es decir, respecto de asociaciones deportivas que voluntariamente soliciten ser reconocidas por la Administración Deportiva regional para ejercitar tanto las funciones que le son propias como las delegadas por la Comunidad y beneficiarse de sus medidas de fomento.
Como se desprende de las Sentencias del Tribunal Constitucional 157/92 y 173/98, el Estado es el competente para regular los aspectos esenciales del derecho fundamental de asociación previsto en el artículo 22 CE, en virtud de los artículos 81.1 y 149.1,1º de la Norma Fundamental, y las Comunidades Autónomas que ostenten competencias en materia de "asociaciones de carácter docente, cultural, artístico, benéfico, asistencial y similares" (incluidas las deportivas) lo son para la regulación del régimen jurídico de éstas a partir de lo establecido con carácter general por el Estado. El resto de Comunidades Autónomas (como la de la Región de Murcia) que no tienen aquella competencia general, pero sí la relativa a sectores en los que el asociacionismo es pieza importante (consumo, juventud o, como en este caso, deportes), sólo ostentan competencia para regular las asociaciones a los efectos de su fomento, entendido en sentido amplio, incluyendo aquí lo relativo a su participación en estructuras públicas (por ejemplo, en el deporte, su participación en competiciones oficiales). En otras palabras, estas Comunidades no pueden desarrollar lo que el Tribunal Constitucional denomina "régimen jurídico general" de estas asociaciones, entendiendo por tal el que se dirige a regular asociaciones constituidas al amparo del artículo 22 CE e inscritas simplemente en el Registro General de Asociaciones y que no desean acogerse a los beneficios que depara su reconocimiento oficial vía inscripción en Registros sectoriales, pues su regulación pertenece no a la competencia sectorial correspondiente (juventud o deportes) sino a la más genérica de asociación, ya en su núcleo esencial y general, que corresponde al Estado, ya al título de asociaciones docentes, culturales, artísticas y similares a que se ha hecho referencia, que corresponde a las Comunidades Autónomas que la tengan atribuida.
Precisamente por tal circunstancia, la LDMU incluye la cláusula "a los efectos de esta ley" (artículo 35) para indicar que la regulación que efectúa respecto de las asociaciones deportivas no pretende establecer un régimen jurídico general aplicable a cualquier asociación que se constituya con objeto deportivo, sino sólo para aquellas que pretendan voluntariamente su reconocimiento oficial.
CUARTA.- Procedimiento de elaboración.
a) Cabe efectuar un juicio favorable acerca del cumplimiento de los trámites esenciales exigidos por el artículo 53 de la Ley 6/2004, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, para el ejercicio de la potestad reglamentaria, sin perjuicio de advertir el incumplimiento de la obligación que incumbe al centro directivo que asume la iniciativa de acompañar el anteproyecto de una motivación técnica y jurídica, con el grado de detalle suficiente que requiera el caso, de las concretas determinaciones normativas propuestas, pues no cabe entender satisfecha tal exigencia con la memoria justificativa obrante en el expediente, en tanto que se limita a efectuar pronunciamientos de índole genérico y de oportunidad.
b) Salvo en relación a ciertas consideraciones generales efectuadas por el Servicio Jurídico de la Consejería de Presidencia, no consta una valoración de las sugerencias planteadas por los diversos órganos y entidades participantes, lo que impide conocer el alcance de la fundamentación que ha llevado a su rechazo o, por el contrario, a su incorporación en el texto.
QUINTA.- Técnica normativa.
1. La reproducción de textos legales.
Ya el Servicio Jurídico de la Consejería de Presidencia advirtió acerca de los riesgos que conlleva la utilización de la técnica conocida como "lex repetita", poniendo de manifiesto, además, la reiterada doctrina de este Consejo Jurídico, deudora de la del Consejo de Estado, acerca de la conveniencia de evitarla en la medida de lo posible. Asimismo, el referido Servicio ponía de manifiesto las sugerencias que para evitar tales riesgos vienen apuntando los órganos consultivos, tales como dejar expresa constancia del origen legal de la norma mediante la cita del precepto reproducido y proceder a la trascripción literal del artículo, sin introducir modificaciones o alteraciones en su redacción.
A lo largo de los sucesivos borradores se han ido incorporando tales sugerencias, aunque todavía existen preceptos en la versión definitiva del texto que, siendo reproducción de normas legales, no contienen una referencia expresa a su origen (artículos 2.2; 14.1; 43.3; 44.1; 44.2, primer inciso; y 45.1), o bien alteran o suprimen parcialmente el contenido del precepto legal al reproducirlo en la norma reglamentaria (artículos 14.1 y 43.3).
2. Índice.
Ya el Servicio Jurídico de la Consejería de Presidencia apuntó la conveniencia de incluir un índice de la disposición. Dicha sugerencia no fue asumida por la Dirección General de Deportes, lo que lleva al Consejo Jurídico a reiterarla, con apoyo en las Directrices de Técnica Normativa aprobadas por el Consejo de Ministros, mediante Acuerdo de 22 de julio de 2005. De conformidad con la Directriz 10, en disposiciones complejas y extensas, características ciertamente predicables del Proyecto sometido a consulta, conviene introducir un índice, que deberá situarse inmediatamente después del título o denominación de la disposición, es decir, antes de la parte expositiva, la cual, de conformidad con el artículo 53.1 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, debería denominarse "exposición de motivos".
3. Fórmula promulgatoria.
Tras la parte expositiva (Exposición de Motivos) y precediendo de manera inmediata a la dispositiva, debe incluirse una fórmula promulgatoria que informe acerca de los siguientes extremos: Consejero que propone la aprobación del futuro Decreto; referencia al presente Dictamen, mediante el uso de la fórmula legal correspondiente -"de acuerdo con" u "oído" el Consejo Jurídico (artículo 2.5 LCJ)-; y sesión en la que el Consejo de Gobierno aprueba la disposición como Decreto.
4. Fragmentación reglamentaria de la materia deportiva.
Como ya quedó expuesto, la LDMU efectúa numerosas remisiones al reglamento, algunas de las cuales ya han sido cumplimentadas mediante la aprobación de diversos Decretos reguladores de órganos previstos en la Ley, tales como el Comité de Disciplina Deportiva de la Región de Murcia (Decreto 71/2001, de 11 de octubre), la Junta de Garantías Electorales del Deporte de la Región de Murcia (Decreto 65/2002, de 8 de marzo) y el Consejo Asesor Regional del Deporte de la Región de Murcia (Decreto 120/2002, de 4 de octubre).
El Proyecto sometido a consulta es el primero que pretende desarrollar la LDMU en materia de asociacionismo deportivo, pero no será el único en incidir sobre esta materia, pues pende también de Dictamen en este Consejo Jurídico un Proyecto de Decreto regulador de los clubes deportivos y de las entidades de promoción y recreación deportiva y, de la documentación obrante en los expedientes de ambos proyectos normativos, se desprende la existencia de un tercer Decreto en elaboración, por el que se regula el acceso a la condición de deportista de alto rendimiento. Probablemente tales normas no sean las últimas en ver la luz, pues aún en el ámbito de las entidades deportivas la LDMU remite al reglamento la regulación de determinados aspectos del régimen de las sociedades anónimas deportivas (art. 54.2), sin olvidar el necesario desarrollo reglamentario del Registro de Entidades Deportivas (art. 56).
Tales circunstancias obligan al Consejo Jurídico a poner de manifiesto la excesiva e innecesaria atomización que esta opción normativa trae consigo y que abundará en el carácter fragmentario que ya puede advertirse con facilidad en la regulación regional del deporte. El Consejo Jurídico ya ha tenido ocasión de manifestar (Dictámenes 166/2003 y 78/2006, entre otros) que la técnica seguida por la Consejería proponente no es la más idónea, siendo jurídicamente más apropiado que el desarrollo reglamentario en relación con una materia se realice a través de una única norma y de una sola vez porque, como señala el Consejo de Estado en su Dictamen núm. 539/1992, de 9 de julio, "es claro que existen poderosas razones en pro de un desarrollo integral de las leyes en un solo texto reglamentario, siendo una de ellas el respeto a la ley -la cual obedece a una única iniciativa legislativa-; otra, la participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de las normas o la coherencia interna de éstas -es más difícil que se deslicen distorsiones y desviaciones en un reglamento único y completo que en una pluralidad de reglamentos parciales- o, finalmente, la seguridad jurídica, en los tres aspectos de la certeza de los administrados, autovinculación de la Administración y estabilidad del ordenamiento".
Esta consolidada doctrina ha tenido asimismo su reflejo en las ya nombradas Directrices de Técnica Normativa, según las cuales, "en la medida de lo posible, en una misma disposición deberá regularse un único objeto, todo el contenido del objeto y, si procede, los aspectos que guarden directa relación con él. En este sentido, en los reglamentos de ejecución de una ley, se procurará que sean completos y no parciales" (Directriz 3).
5. Intitulación de los preceptos.
Las disposiciones de la parte final de las normas (adicionales, transitorias y finales) también han de ser intituladas o epigrafiadas, para informar de su contenido.
SEXTA.- Observaciones al texto.
1. Exposición de Motivos.
a) La función de la parte expositiva de las normas es describir su contenido, indicando su objeto y finalidad, sus antecedentes y las competencias y habilitaciones en cuyo ejercicio se dicta (Directrices de Técnica Normativa, 12). Por ello, su redacción debe evitar inducir a error acerca de lo regulado en el Proyecto, lo que acontece cuando, al describir el Título VIII, alude a la potestad disciplinaria del Comité de Disciplina Deportiva de la Región de Murcia, sin que el referido Título contenga normas relativas a aquélla, salvo la mera previsión del recurso contra los actos de los órganos disciplinarios federativos. Procede, en consecuencia, suprimir la referencia al citado Comité.
b) Debe corregirse la referencia al artículo del EAMU contenida en el segundo párrafo, por la más correcta de "artículo 10.Uno.17". Asimismo, en el mismo párrafo debe suprimirse la coma existente tras "Murcia" y delimitar entre comas el inciso ", en su artículo 10.Uno.17, ".
En el quinto párrafo, debe ponerse una coma tras el término "reglamentariamente"
2. Artículo 1. Objeto y ámbito de aplicación.
Una descripción más precisa del objeto de la norma se alcanzaría añadiendo tras "federaciones deportivas" la expresión "de la Región de Murcia", concepto éste claramente definido por el artículo 38 LDMU, que ya limita territorialmente el ámbito de actuación de aquéllas. En consecuencia, resulta innecesaria la alusión al ámbito territorial sobre el que dichas entidades ejercen su actividad, pudiendo quedar definido el objeto de la norma como la regulación del régimen jurídico de las federaciones deportivas de la Región de Murcia, en desarrollo de la LDMU.
3. Artículo 2. Concepto, funciones y régimen jurídico.
a) El apartado 2 reproduce el artículo 38.2 LDMU, aunque altera la redacción del precepto legal pues, a diferencia de la Ley, somete a las federaciones no a todas las disposiciones de desarrollo de aquélla, sino sólo al futuro Decreto y a las disposiciones que lo desarrollen.
Es evidente que una vez entre en vigor el futuro Decreto, las federaciones deportivas continuarán rigiéndose también por el resto de disposiciones reglamentarias que, dictadas en desarrollo de la LDMU, puedan afectarles, como es el caso de los Decretos reguladores de la Junta de Garantías Electorales y del Comité de Disciplina Deportiva de la Región de Murcia, normas ambas que extienden su ámbito de aplicación a las federaciones deportivas y que no serán derogadas por la entrada en vigor del Proyecto.
Además, la alusión a "las disposiciones que lo desarrollen" resulta perturbadora, pues parece referirse al ejercicio por el Consejero competente en materia de deportes de la potestad reglamentaria que pretende atribuirle la Disposición Final primera del Proyecto. Sin perjuicio de efectuar aquí una remisión expresa a las ulteriores consideraciones que efectúa este Dictamen acerca de la referida Disposición, cabe anticipar que, de conformidad con los artículos 38 y 52.1 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, los Consejeros no pueden dictar disposiciones reglamentarias salvo que cuenten para ello con una habilitación legal específica o que vengan referidas al ámbito organizativo interno de su Departamento.
En consecuencia, procede modificar la redacción del artículo 2.2 en orden a someter el régimen de las federaciones deportivas a lo dispuesto, no sólo en el presente Decreto, sino también en el resto de los que desarrollan la LDMU.
b) En el apartado 3 sería conveniente indicar que el ejercicio de las funciones públicas lo es por delegación
4. Título II. Constitución y extinción.
a) La remisión reglamentaria expresa que efectúa el artículo 39.2 LDMU, en orden a regular las condiciones y requisitos para el reconocimiento de federaciones polideportivas de personas minusválidas, su estructuración y organización territorial, encontraría acomodo en el Capítulo I (Constitución) de este Título. Sin embargo el Proyecto guarda silencio al respecto.
b) Del mismo modo, y como ya apuntaran el Servicio Jurídico de la Consejería proponente y la Dirección de los Servicios Jurídicos, el artículo 42.1 LDMU efectúa no ya una remisión reglamentaria, sino un verdadero mandato -"que serán objeto de desarrollo reglamentario", dice la Ley-, para que el Consejo de Gobierno proceda a desarrollar los criterios en que han de basarse los requisitos para la constitución de las federaciones deportivas, por lo que la mera enumeración de tales criterios que efectúa el artículo 4.1 del Proyecto, sin desarrollo alguno, no responde a la voluntad del legislador.
c) Quizás fuera conveniente regular los supuestos de fusión y segregación de federaciones, como procesos que pueden dar lugar a la constitución de nuevas entidades federativas. En el Proyecto únicamente se contemplan desde la perspectiva de los trámites adicionales (informe de la federación de la que vaya a segregarse la nueva) que conllevan para la constitución de ésta.
5. Artículo 4. Constitución de federaciones deportivas.
La ubicación en este artículo de la norma contenida en el apartado 3, destinado a regular la constitución de las federaciones deportivas, podría llevar a interpretar que la elección del Presidente en los tres meses siguientes a la entrada en vigor de los estatutos federativos constituye un requisito o condición para el nacimiento de la federación, lo que no es cierto, pues el artículo 42 LDMU no lo establece así. En consecuencia, el apartado encontraría mejor acomodo entre las normas reguladoras de los procesos electorales, singularmente en el artículo 53 del Proyecto, denominado "elecciones a Presidente".
6. Artículo 5. Solicitud de inscripción y reconocimiento.
En el apartado 1, la enumeración de documentos que han de acompañar a la solicitud de inscripción y reconocimiento debería alterar su orden, pasando la actual letra c) a la b), pues junto a la a), constituye documentación necesaria en cualquier proceso de constitución de una federación, lo que no ocurre con el requisito contenido en la letra b), sólo aplicable en el supuesto de constitución de una nueva federación procedente de la segregación de otra preexistente.
Asimismo, la redacción de la actual letra b) debería modificarse para ganar en precisión, en términos iguales o similares a los siguientes:
"c) Cuando la solicitud tenga por objeto la inscripción y reconocimiento de una federación deportiva que pretenda constituirse por segregación de otra preexistente, justificación de la necesidad de segregarse y de la existencia de modalidad deportiva diferenciada de aquélla sobre la que despliega su actividad la federación de origen. Ésta emitirá informe preceptivo acerca de la existencia o no de diferencia entre ambas modalidades deportivas".
No es necesario indicar de manera expresa el carácter no vinculante del informe, por aplicación de lo dispuesto en el artículo 83.1 LPAC.
7. Artículo 6. Subsanación de defectos.
Se podría simplificar el precepto mediante una remisión expresa al régimen general de la subsanación de defectos contenida en el artículo 71 LPAC, cuya traslación al Proyecto intenta efectuar el artículo objeto de consideración, para lo que procede a su trascripción, aunque sin adaptación alguna. De no efectuarse la sugerida remisión, que en puridad también resultaría innecesaria por la aplicabilidad directa de las normas básicas sobre procedimiento administrativo, sí que, al menos, debería introducirse la siguiente redacción: "si la solicitud no reúne los requisitos señalados en el artículo 70 LPAC y los exigidos por el artículo anterior, se requerirá a los promotores...".
Gramaticalmente, debe adecuarse el número de la expresión "se le tendrá por desistido" con "los promotores".
====>Fin de la 1ª Parte del Dictamen
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