Dictamen 171/06

VOLVER
IMPRIMIR
Año: 2006
Número de dictamen: 171/06
Tipo: Anteproyectos de ley
Consultante: Consejería de Agricultura y Agua (2004-2005)
Asunto: Anteproyecto de Ley de Pesca Marítima y Acuicultura de la Región de Murcia.
Extracto doctrina ====> 1ª Parte del Dictamen
Extracto de Doctrina
1. Una completa instrucción requiere no sólo oír el parecer de los directamente afectados y de los órganos o instituciones que tienen que emitir dictamen preceptivamente por así requerirlo un precepto legal expreso, sino que, además, como expresión de los principios de coordinación y eficacia (art.3.1, e) y 3.2, a) Ley 7/2004), la instrucción debe extenderse hasta conocer el criterio de los órganos autonómicos titulares de competencias materiales colaterales a las del Anteproyecto, es decir, de otras competencias que directa o indirectamente inciden sobre la zona marítimo-terrestre o espacios marítimos.
2. Como ya ha tenido ocasión de indicar el Consejo Jurídico en numerosos Dictámenes (por todos, el 151/04), el Tribunal Constitucional, en su Sentencia 150/1998, ha advertido que la reproducción del derecho estatal en los ordenamientos autonómicos "además de ser una peligrosa técnica legislativa, incurre en inconstitucionalidad por invasión de competencias en materias cuya regulación no corresponde a la Comunidad Autónoma". Esa ausencia de competencia puede salvarse bien mediante la remisión genérica a la norma básica, sin reiterar su contenido; bien mediante las expresiones "de acuerdo con", "de conformidad", u otra similar referida al precepto básico que se reproduzca.
3. Aunque la Constitución no lo disponga expresamente, doctrina y jurisprudencia constitucional han destacado que la competencia del Estado en la ordenación del sector pesquero es, "por mandato de los propios Estatutos de Autonomía", la de fijación de bases (STC 147/1991).
4. De la diversa y consolidada jurisprudencia constitucional puede extraerse que el concepto "pesca marítima" se integra de diversas parcelas materiales referentes, en términos generales, a la "actividad extractiva de recursos naturales en sí misma considerada.
5. Desde el punto de vista de la regulación de la actividad administrativa autonómica en materia de acuicultura las cuestiones competenciales más relevantes que suscita este título competencial vienen determinadas por la necesidad de integrar las diversas competencias concurrentes, articulando mecanismos de coordinación y cooperación, especialmente con el Estado, en su condición de titular del demanio público marítimo-terrestre, que tiene competencia para regular el régimen jurídico de estos bienes y establecer cuantas medidas sean necesarias para su protección, para preservar las características propias del bien y asegurar la integridad de su titularidad y el libre uso público (STC 149/1991). También, en un plano interno, es necesaria la coordinación con las competencias de otros departamentos de la Administración regional, señaladamente en materia de medio ambiente.

Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- El 27 de abril de 2005 la Dirección General de Ganadería y Pesca elevó al Consejero de Agricultura y Agua, para su consideración y, en su caso, tramitación, una propuesta de Anteproyecto de Ley de Pesca Marítima y Acuicultura de la Región de Murcia, acompañada de los siguientes documentos:
1) Memoria con la motivación técnica y jurídica del texto.
2) Memoria económica.
3) Informe de impacto por razón de género.
SEGUNDO.- El Consejo de Gobierno, en sesión celebrada el día 8 de julio de 2005, aprobó la realización de diversas consultas, sin perjuicio de las preceptivas, formulando alegaciones la Federación de Actividades Subacuáticas de la Región de Murcia, la Consejería de Economía y Hacienda (Intervención General) y la Consejería de Sanidad (Servicio de Seguridad Alimentaria). Tras ello, el Servicio de Pesca y Acuicultura emitió un informe sobre valoración de tales alegaciones, proponiendo la inclusión de algunas en el texto proyectado.
TERCERO.- El Consejo Asesor de Pesca y Acuicultura celebró sesión el 2 de noviembre de 2005, dictaminando favorablemente por unanimidad el Anteproyecto, sin perjuicio de que sus miembros formularan por escrito observaciones, que se recogen en los siguientes documentos:
1) La Asociación de Naturalistas del Sureste, en representación de las organizaciones de defensa de la naturaleza propone, como aportación más relevante, la inclusión en la Disposición Adicional Quinta de 3 nuevas zonas de protección pesquera.
2) La Federación de Pesca de la Región de Murcia presenta dos amplios informes de observaciones que abarcan el conjunto del Anteproyecto.
3) La Capitanía Marítima de Cartagena (Ministerio de Fomento) incide en aportaciones tendentes a incrementar la seguridad de la navegación.
4) La Dirección General de Infraestructuras de Turismo realiza unas breves observaciones desde su punto de vista competencial.
5) La Federación Murciana de Cofradías de Pescadores propone la modificación de diversos artículos y se muestra contraria a la ampliación de los polígonos de acuicultura existentes, a la vez que considera imprescindible la venta en las lonjas de todos los productos pesqueros.
6) La Asociación Empresarial de Productores de Cultivos Marinos, en unas amplias observaciones al texto, incide en las cuestiones relativas a los polígonos de cultivo y a la venta de los productos, al tiempo que solicita la celebración de posteriores reuniones, dada la trascendencia y complejidad del Anteproyecto.
7) La Asociación Regional Murciana de Empresarios de Pesca propone la inclusión de algunas menciones relacionadas con su actividad.
8) La Demarcación de Costas en Murcia (Ministerio de Medio Ambiente) considera que el texto es respetuoso en términos generales con la legislación del Estado, si bien formula observaciones concretas al régimen de las concesiones acuícolas.
9) La Asociación de Empresarios de Túnidos de la Región de Murcia defiende la no obligatoriedad de la venta de sus productos a través de las lonjas y la duración de las concesiones para sus cultivos.
10) La Dirección General del Medio Natural realiza observaciones concretas de redacción.
CUARTO.- El Servicio de Pesca y Acuicultura valoró las alegaciones (informe de 2 de febrero de 2006) razonando cuáles debieran ser incorporadas al Anteproyecto, dando lugar a un nuevo texto que fue sometido a Dictamen del Consejo Económico y Social, evacuado el 6 de junio de 2006.
El referido Consejo valora positivamente el Anteproyecto porque el mismo, según se dice, supone dotar de contenido normativo de rango legal a las competencias exclusivas que el Estatuto de Autonomía atribuye a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia sobre pesca en aguas interiores, acuicultura y marisqueo. De esta forma, añade, se supera una situación que tenía como consecuencia, por una parte, la aplicación con carácter supletorio de la normativa estatal y, por otra, la aplicación de una normativa autonómica de carácter fragmentario y de rango meramente reglamentario. Esta realidad dificultaba el establecimiento de un marco de estabilidad y seguridad para el desarrollo de los nuevos sistemas de explotación de los recursos marinos en el caso de la acuicultura, así como las posibilidades de abordar los nuevos requerimientos del sector pesquero derivados de la Política Pesquera Común y la necesidad de articular la actividad pesquera en el marco de la conservación de los recursos pesqueros y el desarrollo sostenible de este sector específico, dedicado a la investigación pesquera, oceanográfica y acuícola, ya que sólo a través de la misma se podrá compatibilizar la explotación sostenible de los recursos con el respeto al medio ambiente marino y la conservación de la biodiversidad. Ello no obstante, a juicio del Consejo Económico y Social, el Anteproyecto de Ley debería incluir, dentro del Título general dedicado a la investigación en el sector pesquero, un apartado destinado a la promoción de la investigación y al fomento del uso de combustibles y energías alternativas. Se valora positivamente también el proceso participativo seguido en la elaboración del Anteproyecto.
QUINTO.- La Dirección General de Ganadería y Pesca emitió un informe sobre incorporación al texto de las sugerencias y observaciones del CES, en el que también razona las no aceptadas, tras lo cual, elaborados el extracto de secretaría y demás documentación reglamentaria, se formuló la consulta al Consejo Jurídico, en cuyo registro tuvo entrada la misma el 17 de julio de 2006.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, de conformidad con lo previsto en el artículo 12.2 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Sobre el procedimiento de elaboración, el contenido y la técnica normativa.
I. El procedimiento seguido para la elaboración del Anteproyecto ha sido el previsto en el artículo 46 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia (en adelante, Ley 6/2004), a cuyas prescripciones se ha acomodado en términos generales, ya que se inició mediante la elaboración del Anteproyecto por el centro directivo competente al que se une una memoria que incluye la motivación técnica y jurídica, y se razona sobre su necesidad y oportunidad; consta el informe de impacto por razón de género y, finalmente, existe también un estudio económico del Anteproyecto, con referencia al coste y financiación. Posteriormente, se elevó el texto elaborado, acompañado de la documentación indicada, al Consejo de Gobierno. Sin embargo, la anterior afirmación sobre la bondad del procedimiento no impide observar que no consta en el expediente la propuesta de acuerdo de la Comisión de Secretarios Generales a que se refiere el artículo 46.4 de la Ley 6/2004. Sí se ha sometido el Anteproyecto al informe preceptivo del Decreto 29/1997, de 23 de mayo, por el que se regula la composición y funcionamiento del Consejo Asesor Regional de Pesca y Acuicultura, cuya decisión ha sido emitir informe favorable por unanimidad.
En lo que al informe sobre el impacto de género se refiere, sólo puede entenderse cumplimentado el requisito establecido en la Ley 6/2004 desde una perspectiva meramente formal, ya que el contenido del citado informe se limita a una escueta afirmación de ausencia de implicaciones por razón de género. Viene insistiendo este Consejo Jurídico en señalar que la forma de cumplir tal trámite debiera seguir lo establecido en la "Guía para la evaluación del impacto en función del género" elaborada por la Comisión de la Unión Europea, ya que limitarse a afirmar la inexistencia de efectos de tal carácter supone desnaturalizar el sentido y finalidad del trámite.
El Consejo Económico y Social destaca la alta participación conseguida en la elaboración del Anteproyecto, conclusión predicable respecto a la difusión del texto entre los agentes económicos y sociales directamente afectados por el núcleo sustancial de la regulación, no en cuanto a la coordinación interorgánica, que no ha estado suficientemente aquilatada.
Una completa instrucción requiere no sólo oír el parecer de los directamente afectados y de los órganos o instituciones que tienen que emitir dictamen preceptivamente por así requerirlo un precepto legal expreso, sino que, además, como expresión de los principios de coordinación y eficacia (art.3.1, e) y 3.2, a) Ley 7/2004), la instrucción debe extenderse hasta conocer el criterio de los órganos autonómicos titulares de competencias materiales colaterales a las del Anteproyecto, es decir, de otras competencias que directa o indirectamente inciden sobre la zona marítimo-terrestre o espacios marítimos.
Así, por ejemplo, la finalidad de proteger, conservar y regenerar los recursos pesqueros (art. 1,a) hubiera justificado la audiencia al Consejo Asesor de Medio Ambiente (art. 2.4 del Decreto 42/1994, de 8 de abril, por el que se regula dicho Consejo Asesor); la finalidad pretendida de fomentar un comercio responsable (art. 1, h) aconsejaba haber consultado al Consejo Asesor de Comercio (Decreto 11/2000, de 24 de febrero, art. 2,b); y el objetivo de mejorar la información al consumidor, la consulta al Consejo Asesor Regional de Consumo (Decreto 1/1995, de 20 de enero). En esta misma línea, la Región de Murcia tiene incorporados los instrumentos relativos al litoral en la legislación de ordenación del territorio, como puede apreciarse en la Ley 1/2001, de 24 de abril, del Suelo de la Región de Murcia (texto refundido aprobado por Decreto Legislativo 1/2005, de 10 de junio), que contempla en sus artículos 37 y siguientes los planes de ordenación del litoral, referidos a las playas y fachadas marítimas; sin embargo, no se ha consultado a la Dirección General de Ordenación del Territorio y Costas la cual, también por esta segunda materia competencial, debió conocer el Anteproyecto, dado que sus competencias pueden incidir en la instrucción de los procedimientos relativos a la autorización o concesión para la instalación de cultivos marinos (arts. 74 y 75 del Anteproyecto).
II. La conformación del Anteproyecto puede considerarse adecuada a las pautas habituales y formales de técnica normativa, ya que está correcta y homogéneamente dividido, y redactado de manera clara y precisa, ello sin perjuicio de las observaciones concretas que puedan resultar del examen particularizado de los preceptos.
Ahora bien, como aspecto de técnica que afecta al fondo de la regulación, destaca que diversos artículos del Anteproyecto reproducen el contenido de la Ley 3/2001, de 26 de marzo, de Pesca Marítima del Estado (LPME). Como ya ha tenido ocasión de indicar el Consejo Jurídico en numerosos Dictámenes (por todos, el 151/04), el Tribunal Constitucional, en su Sentencia 150/1998, ha advertido que la reproducción del derecho estatal en los ordenamientos autonómicos "además de ser una peligrosa técnica legislativa, incurre en inconstitucionalidad por invasión de competencias en materias cuya regulación no corresponde a la Comunidad Autónoma". Esa ausencia de competencia puede salvarse bien mediante la remisión genérica a la norma básica, sin reiterar su contenido; bien mediante las expresiones "de acuerdo con", "de conformidad", u otra similar referida al precepto básico que se reproduzca; o bien, de forma excepcional y como última solución, acudiendo al recurso de citar claramente en el precepto autonómico que su contenido es reproducción de la norma estatal, evitando así una eventual confusión acerca del rango u origen del precepto, debiendo en tal caso efectuar una mera trascripción literal de aquélla. En el mismo sentido, aunque en referencia a disposiciones de rango reglamentario, se expresa el Consejo de Estado en los Dictámenes 44.119, de 25 de marzo de 1982, y 50.261, de 10 de marzo de 1988.
Numerosos artículos del Anteproyecto reproducen preceptos básicos estatales sin reflejar su origen y sin ajustarse a su tenor literal. Así ocurre, a modo de ejemplo, con el artículo 32, cabecero del Título II y pórtico de la regulación en él contenida, que reproduce el artículo 41 LPME, para establecer los "instrumentos de la política de ordenación del sector pesquero". Si bien es cierto que se encabeza con una advertencia de que el artículo ha de entenderse "en el marco de la normativa básica estatal", no parece suficiente, debiendo quedar claramente expresado que el precepto regional toma su contenido de la norma básica, pues sólo así se clarifica la naturaleza y origen de lo regulado y, en consecuencia, su correcta ubicación en el ordenamiento jurídico. También el análisis del contenido de los artículos 62 a 70 en los que se divide el Título III del Anteproyecto evidencia que en su redacción se ha renunciado al desarrollo normativo de las bases estatales, puesto que el Anteproyecto se ha limitado a transcribir, prácticamente de modo literal, los artículos 75 a 83 LPME, actuación innecesaria porque va de suyo que las bases estatales en la materia se aplican en el ámbito territorial de esta Comunidad Autónoma.
Debería, pues, efectuarse una revisión general del texto para eliminar los referidos supuestos de eventual incompetencia, generados por la inclusión de preceptos legales de origen estatal sin reflejar su origen ni constar su fiel reproducción.
III. El Anteproyecto contiene numerosas apelaciones a su posterior desarrollo reglamentario que, en general, acotan el mismo con suficiente claridad. Aparte de la remisión general que se hace en la Disposición Final Tercera, hay 8 remisiones en el articulado, de las cuales 6 se confieren a la Consejería competente.
TERCERA.- Sobre las competencias estatales y autonómicas. Consideraciones generales.
I. El Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia (EAMU) reconoce a la misma competencias exclusivas en materia de pesca en aguas interiores, marisqueo y acuicultura, así como sobre protección de los ecosistemas en los que se desarrollen tales actividades (art. 10.Uno, 9); además, en el marco de la legislación básica del Estado y en los términos establecidos por ella, la Comunidad Autónoma es competente para el desarrollo legislativo y ejecución de la ordenación del sector pesquero (art. 11.6). La delimitación negativa de las competencias autonómicas se encuentra en el art. 149 CE, que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre "pesca marítima, sin perjuicio de las competencias que en la ordenación del sector se atribuyan a las Comunidades Autónomas" (regla 19ª) y la "legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección" (regla 23ª). Consecuentemente, en una primera aproximación, respecto a la materia de pesca marítima el Estado es el competente exclusivo para la regulación de la pesca en aguas exteriores y la Comunidad Autónoma de Murcia lo es para la pesca en las aguas interiores, el marisqueo y la acuicultura. La competencia de la Comunidad Autónoma para el desarrollo legislativo y ejecución de la ordenación del sector pesquero, sin embargo, carece de la nota de exclusividad, ya que, como indica la STC 148/1998, en la ordenación del sector pesquero al Estado le corresponde "establecer la legislación básica", por lo que en esta materia se deberá "proceder al desglose entre legislación básica estatal y legislación de desarrollo autonómica" (STC 56/1989), según el conocido binomio bases-desarrollo. Así pues, aunque la Constitución no lo disponga expresamente, doctrina y jurisprudencia constitucional han destacado que la competencia del Estado en la ordenación del sector pesquero es, "por mandato de los propios Estatutos de Autonomía", la de fijación de bases (STC 147/1991).
De la diversa y consolidada jurisprudencia constitucional puede extraerse que el concepto "pesca marítima" se integra de diversas parcelas materiales referentes, en términos generales, a la "actividad extractiva de recursos naturales en sí misma considerada"; es decir, "el régimen de explotación de los recursos (...) marítimos" o las "características y condiciones de la actividad extractiva así como, dado que es presupuesto inherente de esa actividad, el régimen de protección, conservación y mejora de los recursos pesqueros". Integra este contenido "la normativa referente a los recursos y las zonas donde puede pescarse (fondos, caladeros, distancias, cupos), a los periodos en los que puede pescarse (vedas, horas), y a la forma y medios de realización de la actividad extractiva en el mar (artes, medios de pesca)" (STC 56/1989); también la regulación del denominado "esfuerzo pesquero (...) mediante planes o proyectos de listas periódicas de acceso a los caladeros" (STC 147/1998), o mediante la determinación de las "masas de agua en las que no podrá autorizarse la instalación de artes, industrias o aprovechamientos piscícolas" (STC 44/1992, F.J. 3), las limitaciones de capturas en función de la "talla, sexo, peso y otros factores de las especies" (STC 44/1992, F.J. 3), o la instalación de arrecifes artificiales (STC 38/2002, F.J. 8).
Por su parte, la STC 9/2001, de 18 de enero, señala que "el criterio delimitador entre ambas materias" (se refiere a la de pesca marítima y la de marisqueo) "debemos situarlo en las artes o técnicas que les resultan propias a cada una de ellas", indicando que las propias del marisqueo han de ser específicas y selectivas para la captura de estos recursos marinos, sin que las competencias autonómicas se deban limitar en este sector a las respectivas aguas interiores, como tampoco en la específica materia de acuicultura o cultivos marinos, por no establecer restricciones en este sentido ni la Constitución ni los Estatutos de Autonomía.
El concepto "ordenación del sector pesquero", por su parte, hace referencia a "un determinado sector económico o productivo"; concretamente, a su "organización (...) lo que equivale a decir sobre la determinación de quiénes pueden ejercer la actividad pesquera (...), las condiciones que deben reunir tales sujetos integrantes del sector y su forma de organización". La tan reiterada STC 56/1989 engloba dentro de este concepto aspectos tales como "las condiciones profesionales de los pescadores y otros sujetos relacionados con el sector, construcción de buques, registros oficiales, cofradías de pescadores, lonjas de contratación y otras similares". También forman parte de ese concepto submaterias tales como la "autorización de expedientes de modernización y reconversión de buques pesqueros" de conformidad con las condiciones básicas fijadas por el Estado (STC 148/1998, F.J. 4), el régimen de subvenciones para tales reformas (STC 148/1998 F.J. 6), el tonelaje mínimo de los buques, potencia propulsora máxima de sus motores, los derechos de pesca, los cambios de base de los buques de cerco y de modalidad de pesca o la compatibilidad para el ejercicio de otra pesquería estacional o de temporada (STC 147/1991, F.J. 5).
II. Con los apoyos descritos, la LPME ordena las siguientes materias, descritas en su artículo 1:
a) La regulación de la pesca marítima, competencia exclusiva del Estado conforme a lo establecido por el art. 149.1.19ª de la Constitución.
b) La normativa básica de la ordenación del sector pesquero, de acuerdo con lo previsto en el art. 149.1.19ª de la Constitución.
c) Las normas básicas de ordenación de la actividad comercial de productos pesqueros y la regulación del comercio exterior de los mismos, de acuerdo con lo establecido en el art. 149.1.13ª y 10ª, respectivamente, de la Constitución.
d) La programación de la investigación pesquera y oceanográfica competencia del Estado, en el ámbito de la política de pesca marítima, de acuerdo con el art. 149.1.15ª de la Constitución.
e) El establecimiento del régimen de infracciones y sanciones en materia de pesca marítima en aguas exteriores, de la normativa básica de ordenación del sector pesquero y comercialización de productos pesqueros.
Teniendo en cuenta ese contenido, la LPME pone en juego, según su Disposición Adicional Segunda, además de los títulos competenciales citados en el anterior precepto, el de las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas -artículo 149.1.18ª CE- respecto a la regulación de las Cofradías de Pescadores y, en cuanto al fomento y a la coordinación general de la investigación científica y técnica, el artículo 149.1.15ª CE.
Concretamente, el Título II LPME constituye legislación básica dictada al amparo del artículo 149.1.19ª CE, al igual que los artículos 89, letra b), 98 a 102, 104, 106.1, 108 y Disposición Adicional Quinta. De dicha normativa, el citado Título II constituye la regulación sustantiva de la ordenación del sector pesquero, destinándose el resto de los preceptos enumerados al régimen sancionador en la materia.
En lo que atañe específicamente a las Cofradías de Pescadores, la legislación estatal básica viene constituida por el Título II, Capítulo II, Sección Segunda de dicha Ley. Completa el régimen de las referidas Corporaciones el artículo 15 de la Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico (LPA) que, con carácter básico a los efectos del artículo 149.1, 18ª CE, contiene las notas esenciales configuradoras de las Cofradías como Corporaciones de Derecho Público representativas de intereses económicos que, además de sus funciones como órganos de consulta y colaboración, pueden ostentar competencias administrativas, ya sea por atribución legal o por delegación de las Administraciones Públicas, a cuya tutela quedan sometidas.
Por otra parte, la doctrina constitucional sobre la Administración Corporativa, desarrollada en interpretación del artículo 52 CE, define a los entes que la integran como agrupaciones para el cumplimiento de fines de interés público, que colaboran con las Administraciones Públicas, pero sin integrarse plenamente en ellas. Se trata, por tanto, de entidades que "no han sido fruto de la libre decisión de los particulares que en ellas se integran, para la obtención de fines autónomamente elegidos, sino fundamentalmente (y sin excluir forzosamente este último aspecto), de una decisión de los poderes públicos, sin que exista por tanto un "pactum asociacionis" original, que se ve sustituido por un acto de creación estatal (...). El objeto de esas agrupaciones vendría definido por los intereses públicos para cuya defensa fueron creadas, y que son también fijados por el poder público" (STC 132/1989). Esta misma Sentencia dirá que "no es posible encontrar en la Constitución, y concretamente en su artículo 52, una garantía de un contenido esencial, intocable, por el legislador, consistente en una determinada estructura, conjunto de funciones o nivel de autonomía. El artículo citado se refiere a "organizaciones profesionales", dentro de las cuales, y ante la latitud de la expresión, pueden comprenderse sin dificultad entidades de tipo corporativo,(...) Pero los requisitos que ese artículo establece respecto de su regulación se refieren a la reserva de ley, a que su estructura y funcionamiento sean democráticos y a que tales organizaciones contribuyan a la "defensa de los intereses económicos que les sean propios", lo que no es incompatible con que esa defensa se realice mediante la colaboración con la Administración y la representación ante ella de esos intereses, mediante los procedimientos que la Ley determine".
En orden a precisar el alcance de la intervención pública en la regulación del régimen funcional de las Cofradías de Pescadores, resulta también esclarecedora la doctrina constitucional, cuando afirma que "si el legislador (estatal o autonómico) estima conveniente la colaboración en funciones públicas de una representación en intereses sociales, a él le corresponde precisar los términos de esa colaboración, y la instrumentación de los métodos representativos a adoptar, con las innovaciones que estime convenientes, tanto en cuanto a la amplitud o extensión del sector social a integrar, como en cuanto a la intensidad y métodos de participación" (STC 132/1989). Sin embargo, la amplitud con que el Tribunal Constitucional dibuja las potestades regulatorias de las Corporaciones de Derecho Público se ve limitada por la dimensión privada que le es connatural, pues considera el Alto Tribunal que ésta queda fuera de la potestad organizativa y reguladora del Estado, que habrá de limitarse al aspecto o dimensión administrativa de la Corporación.
Por último, cabe indicar que el Título III LPME, bajo la rúbrica "Comercialización y transformación de productos pesqueros", establece, según reza su Exposición de Motivos, las bases de la comercialización y transformación de los productos pesqueros en todo el territorio nacional, desde que se ha realizado su primera venta hasta su llegada al consumidor final, garantizándose que los productos objeto de dichas operaciones han sido capturados de conformidad con la normativa sobre conservación y protección de los recursos pesqueros. Este Título constituye, según se afirma en la Disposición Adicional Segunda de dicho texto legal, legislación básica de ordenación de la actividad comercial.
III. La puesta en práctica de la competencia autonómica sobre pesca marítima, entendido el concepto en un sentido general, debe poner en juego los títulos estatutarios paralelos a los descritos, como se hace en el Anteproyecto. Así, la Comunidad puede ser exhaustiva al desarrollar las bases estatales y podrá agotar la regulación de las materias en las que cuente con competencia exclusiva, teniendo en este caso como límites los que implícitamente se encuentren en el bloque de constitucionalidad que resulte de aplicación.
Según resulta de la Exposición de Motivos y del articulado, el Anteproyecto encuentra cobertura en, al menos, los siguientes títulos competenciales recogidos en el EAMU:
a) Pesca en aguas interiores, marisqueo, acuicultura y alguicultura, así como el desarrollo de cualquier otra forma de cultivo industrial (...). Protección de los ecosistemas en los que se desarrollan dichas actividades (art. 10.Uno.9).
b) Planificación de la actividad económica y fomento del desarrollo económico de la Comunidad Autónoma dentro de los objetivos marcados por la política económica nacional (art. 10.Uno.13).
c) Fomento de la investigación científica y técnica en coordinación con el Estado, especialmente en materias de interés para la Región de Murcia (art.10.Uno.15).
d) Ordenación del sector pesquero (art. 11.6).
e) Cofradías de Pescadores y demás corporaciones de derecho público representativas de intereses económicos y profesionales (art. 11.10).
Como conclusión inicial, cabe indicar, sin perjuicio de las observaciones que se contienen en las siguientes Consideraciones, que el Anteproyecto sometido a Dictamen respeta con carácter general las exigencias derivadas del descrito sistema constitucional de distribución competencial. No obstante, debe advertirse ya en este momento la necesidad de precisar el tenor de la Disposición Final Primera, en cuanto pudiera entenderse que se refiere a legislación básica estatal en materia de marisqueo y acuicultura, cuando ésta no existe como tal, al ser dichas materias de la competencia exclusiva autonómica, según se ha visto. Otra cosa es la legislación básica estatal en materia de comercialización de los productos de las referidas actividades, en cuyo caso esta Disposición deberá referirse a la "...legislación básica en materia de ordenación (...) y comercialización de los productos de la pesca, del marisqueo y de la acuicultura" (o, como los define globalmente el Anteproyecto en su artículo 2, de los "productos pesqueros"). Después, esta Disposición podrá señalar como legislación susceptible de aplicación supletoria respecto de la presente Ley a la legislación estatal en materia de pesca en aguas exteriores y a la dictada sobre cultivos marinos y marisqueo (desplazada ya su aplicación directa por mor de la nueva Ley), mejor que emplear la actual referencia final a "las materias reguladas en la presente Ley", que remite confusamente al amplio objeto y ámbito competencial recogidos en su artículo 1.
CUARTA.- Pesca en aguas interiores y marisqueo (Título I) y su régimen sancionador (Título VII). Observaciones de índole competencial y sobre el Derecho comunitario aplicable en estas materias.
I. Derecho comunitario.
Por lo que respecta al ajuste del Anteproyecto a la reglamentación comunitaria en materia de pesca en sentido estricto, es decir, diferenciada de lo que corresponde propiamente a la ordenación del sector pesquero y a la comercialización de productos de la pesca, ha de indicarse que el Anteproyecto establece en su artículo 1 que el mismo se dicta "de conformidad con los principios y reglas de la Política Pesquera Común", en expresión literalmente tomada del artículo 1 LPME. En principio, tal afirmación es correcta en la materia que aquí se analiza, si bien han de realizarse algunas precisiones en el articulado para evitar dudas al respecto, al margen de que las determinaciones del Anteproyecto hayan de ser interpretadas de conformidad con lo que en cada momento hubiera dispuesto la Unión Europea en esta materia.
A) Sin perjuicio de la referencia genérica a la normativa comunitaria prevista en el mencionado artículo 1, resulta conveniente que el Anteproyecto incorpore en algunos preceptos una referencia expresa que aclare que las medidas de ordenación de la pesca en aguas interiores y el marisqueo que establece, o que habilita a la Consejería competente a establecer, "operan conjuntamente con lo establecido en la reglamentación comunitaria aplicable y sin perjuicio de ésta", o fórmula similar, en línea con lo dispuesto en el artículo 38 del Reglamento (CE) 2847/93, de 12 de octubre, por el que se establece un régimen de control aplicable a la política pesquera común, que establece que "el presente Reglamento se aplicará sin perjuicio de las disposiciones nacionales en materia de control que superen sus requisitos mínimos, siempre que se ajusten a la normativa comunitaria y a la política pesquera común". Así debería establecerse al menos en los artículos 5, 22 y 30. De esta forma, además, se aclara sin lugar a dudas que las conductas que más tarde se tipifican como infracción en el Anteproyecto serán aquellas que contravengan tanto la reglamentación comunitaria de que en cada caso se trate como la reglamentación que, en estricto desarrollo de la futura Ley (o los reglamentos previos que subsistan) haya aprobado el Consejo de Gobierno o la Consejería competente; o lo que es lo mismo, se dejaría clara la ambivalencia a estos efectos de las referencias reglamentarias que se contienen en el texto: vgr. "...que reglamentariamente se establezcan..." y análogas.
En el mismo sentido, y en lo que respecta específicamente al proyectado artículo 17, sobre los artes de pesca permitidos en las aguas interiores de la Región, debería tenerse en cuenta lo dispuesto en el Reglamento (CE) 1624/94, de 27 de junio, por el que se establecen determinadas medidas técnicas de conservación de los recursos pesqueros en el Mediterráneo, que establece limitaciones y prohibiciones de determinados artes de pesca (arts. 2 a 6) admitidos, de principio, por el precepto comentado. A tal fin, el artículo 17 debería hacer una específica salvedad, para indicar que el empleo de los artes de pesca allí señalados se regirá por lo dispuesto en la reglamentación comunitaria de aplicación y que, en el marco de la misma, la Consejería competente regulará, cuando así se considere preciso, las características técnicas y condiciones de empleo de los artes autorizados. Debe observarse que en el párrafo 3 de este precepto la expresión "otras artes" debe ser "otros artes".
B) Por lo que se refiere a la calificación de las infracciones en materia de pesca y marisqueo que establece el Anteproyecto en los Capítulos II y III del Título VII, debe tenerse en cuenta el Reglamento (CE) nº 1447/99, de 24 de junio, del Consejo, por el que se establece una lista de conductas que infringen gravemente las normas de la política pesquera común, en cuyo Anexo se relacionan tales infracciones. La determinación de si el Anteproyecto respeta o no la consideración como infracciones graves de las conductas consignadas en dicho Anexo plantea problemas en los supuestos de algunas de las infracciones en materia de pesca recreativa tipificadas como leves en el Anteproyecto. En el expediente tramitado no consta análisis alguno sobre la incidencia de la reglamentación comunitaria en lo que se refiere específicamente a la pesca recreativa, sin que sea posible realizarlo en este momento, dada la complejidad y extensión de dicha reglamentación. Baste apuntar aquí la necesidad de verificar si las conductas tipificadas como infracciones leves en el artículo 112, especialmente las contenidas en sus números 4 y 5, pudieran considerarse comprendidas o no en el mencionado Anexo, puesto en relación con lo establecido para la pesca no profesional en el artículo 1.2 del Reglamento (CE) 1626/94, antes citado, y demás normativa comunitaria. En cualquier caso, el ejercicio de la pesca recreativa en zonas acotadas o prohibidas (art. 112.5) no debería merecer la calificación de leve.
C) El artículo 25.2 del Reglamento (CE) nº 2371/02, de 20 de diciembre, sobre la conservación y la explotación sostenible de los recursos pesqueros en virtud de la política pesquera común, establece que la normativa de los Estados deberá garantizar que el régimen jurídico sancionador correspondiente prive efectivamente a los responsables de las infracciones en esta materia de los beneficios económicos obtenidos con dichas infracciones. Ello no se cumple en el Anteproyecto con la simple previsión, como circunstancia moduladora de la sanción, del beneficio económico obtenido con la comisión de la infracción (art. 109, d), pues ello operaría sólo "dentro de los límites establecidos para cada sanción" (primer párrafo de este artículo 109), siendo así que es posible que el beneficio económico derivado de una infracción pueda superar los indicados límites. Por ello, en el previo artículo 108, y tras sus números 1 y 2, debería añadirse un número 3 que dispusiera que, no obstante lo anterior, en todo caso la sanción a imponer no podrá ser inferior al importe de los beneficios económicos obtenidos con la infracción, independientemente de su gravedad. Con ello, el actual número 3 pasaría a ser el 4.
D) Por último, se echa en falta algún precepto en el que se haga referencia, aun genérica, a las obligaciones que tiene la Administración regional en materia de comunicaciones e información a las autoridades nacionales y comunitarias en cumplimiento de los deberes que a este fin se establecen en la normativa aplicable, tanto en materia de pesca (normas aprobadas, medidas reguladoras del aprovechamiento, infracciones, inspección, etc.) como en materia de ordenación del sector y comercialización.
II. Relación con otros títulos competenciales: protección de ecosistemas en aguas interiores, medio ambiente, costas y deporte.
A) Entre los títulos competenciales invocados en la Exposición de Motivos del Anteproyecto como fundamento jurídico para su aprobación figura el relativo a la protección de los ecosistemas marinos en que se desarrolla la actividad de pesca en aguas interiores, el marisqueo, la acuicultura, la alguicultura y otros cultivos industriales marinos análogos.
Esta invocación tiene su reflejo en el articulado con un doble alcance: a) de un modo general, en el artículo 1, a), en cuanto establece que la Ley tiene como objeto la regulación de, entre otras materias de competencia regional, la pesca marítima en aguas interiores, "así como (la) protección de los ecosistemas en los que se desarrolla esta actividad"; en el mismo sentido, el artículo 3, a) establece como fin perseguible por "las administraciones públicas de la Región de Murcia" (en rigor, por la Administración regional) el de la protección, conservación y regeneración de los ecosistemas en que se desarrolla la explotación de los recursos pesqueros a que se refiere la Ley; b) de un modo específico, en determinados artículos del Anteproyecto que contienen prescripciones cuyo objeto inmediato no se refiere a los recursos pesqueros en sí mismos, sino al ecosistema marino en que habitan, siendo los supuestos más claros a estos efectos los que se contienen en los artículos 8.2 (obras e instalaciones de acondicionamiento marino), 11.2 (autorización de extracción de flora marina por parte de la Consejería competente en materia de pesca) y 12.1 (exigencia de informe favorable de dicha Consejería ante cualquier autorización para toda obra o instalación, desmontable o no, que se pretenda realizar o instalar en aguas interiores, así como la extracción de cualquier material en dicha zona). Aun cuando no hay duda de que el fin último de estas determinaciones es la adecuada explotación de los recursos pesqueros, su inclusión en el Anteproyecto puede plantear problemas competenciales de un doble orden:
a) El primero, de carácter "externo" o de incidencia sobre títulos competenciales de otras Administraciones Públicas, en particular, de la Administración del Estado.
La STS, Sala 3ª, de 20 de diciembre de 1989, anuló la exigencia de autorización previa del órgano autonómico ambiental sobre los proyectos promovidos por el Estado que afectaran a ecosistemas en aguas interiores de nuestra Comunidad, exigencia que venía establecida en el Decreto regional 74/1985, de 12 de diciembre, sobre medidas urgentes para la protección de ecosistemas en aguas interiores. Tal anulación se fundó, atendiendo a la jurisprudencia constitucional, en que en caso de denegación al Estado de la referida autorización, la Comunidad le estaría impidiendo el ejercicio de sus propias competencias, lo que no es admisible, sin perjuicio de los mecanismos de coordinación en el ejercicio de las respectivas competencias concurrentes (y habría que añadir, sin perjuicio del ejercicio de las acciones legales tendentes a determinar la competencia que debiera ser prevalente, en caso de desacuerdo entre las respectivas Administraciones).
Por ello, la genérica exigencia de autorización de la Consejería competente en materia de pesca que se establece en el artículo 11.2 para la extracción de flora marina en aguas interiores, debería matizarse con la oportuna salvedad en caso de proyectos promovidos por el Estado. Ello podría conseguirse añadiendo al precepto la expresión "sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo siguiente", en el que el Anteproyecto debería contemplar estos supuestos y prever simplemente la emisión de informe por la Consejería competente.
En efecto, el artículo 12 debería contemplar, en primer lugar, los supuestos de proyectos de obras, instalaciones o actividades extractivas en aguas interiores de la Comunidad Autónoma promovidos por la Administración del Estado, para disponer que se requerirá informe de la Consejería competente en materia de pesca y acuicultura, sin referencia al carácter favorable de dicho informe (sin perjuicio de la necesaria coordinación y mutuo respeto competencial, como antes se dijo). En segundo lugar, debería recoger el supuesto que ahora contempla en su número 1, para precisar y limitar su alcance a las "autorizaciones" que hubieran de expedir las Administraciones Públicas competentes respecto de proyectos promovidos por particulares o por una Entidad Local, en cuyo caso el previsto informe favorable de la Consejería velaría por el respeto de las competencias y la normativa autonómica en materia de pesca, de modo análogo a lo que, a la inversa, dispone el Estado en su normativa de protección del dominio público marítimo-terrestre.
Por otra parte, y con el mismo fin de respetar las competencias estatales, resulta conveniente aclarar en el proyectado artículo 8.2 que la previsión de obras o instalaciones que puedan ser realizadas por la Administración regional dentro de una zona de acondicionamiento marino se entiende establecida sin perjuicio de la normativa estatal sobre ocupación del dominio público marítimo-terrestre, pues esta salvedad se consigna en el número 1 de dicho artículo para la "declaración" por la Administración regional de tales zonas de acondicionamiento, pero no para la concreta proyección y ejecución de las referidas obras o instalaciones a que se refiere el comentado número 2. En realidad, ha de entenderse en todo el articulado del Anteproyecto que lo dispuesto en el mismo se considera establecido sin perjuicio de las competencias estatales sobre el dominio público marítimo-terrestre, pero si se opta por especificarlo en algún artículo del texto para mejor delimitación del contexto jurídico en que se opera (lo que se considera acertado), debe hacerse de modo que no suscite dudas derivadas de la omisión de tal fórmula, como pudiera suceder en el citado artículo 8.2, pues las obras o instalaciones a que éste se refiere pudieran no venir contempladas en el mismo instrumento de declaración de la zona, sino en un momento posterior.
b) Desde un punto de vista "interno", las prescripciones del Anteproyecto suscitan observaciones sobre su articulación con las competencias que, en materia de protección de ecosistemas en aguas interiores, corresponden a los órganos de la Administración regional con competencia en la materia de "medio ambiente".
En primer lugar, debe destacarse la ambigüedad que plantea la definición de "Consejería competente" a los efectos del Anteproyecto que recoge su artículo 2, que dispone que aquélla será "la Consejería de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia que tenga atribuidas las competencias en las materias recogidas en el artículo 1 de la presente Ley". Esta remisión al artículo 1 (que, como se ha dicho, relaciona todos los títulos competenciales autonómicos en que se ampara el Anteproyecto), impone determinar qué órgano de la Administración regional tiene atribuida la competencia en materia de protección de los ecosistemas en las aguas interiores de la Comunidad Autónoma. Si acudimos a las normas de reparto competencial entre las diversas Consejerías y Organismos de la Administración regional, se advierte que dicha atribución se viene realizando invariablemente al órgano al que se le asigna también la competencia en materia de medio ambiente. Así ocurre desde el Decreto 74/1985 antes citado, que atribuía dichas facultades a la entonces existente Dirección Regional de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente, después a la Agencia Regional para el Medio Ambiente y la Naturaleza (Ley 10/1986, de 19 de diciembre) y más tarde a la Consejería del ramo, hoy la de Industria y Medio Ambiente y, en el seno de ésta, a la Dirección General del Medio Natural, a virtud de los Decretos 138/2005, de 9 de diciembre, y 21/2001, de 9 de marzo, el último de los cuales atribuye expresamente a dicha Dirección el ejercicio de las competencias en esta específica materia de protección de ecosistemas en aguas interiores (art. 57.1). Por contra, el departamento regional en materia de pesca marítima no ha tenido nunca atribución alguna de esta competencia como tal. Sin embargo, la lectura del Anteproyecto revela que, en todos los casos en que en su articulado se utiliza la referencia a la "Consejería competente", se pretende designar con ella a la que es competente en materia de pesca en aguas interiores y acuicultura, frente a las específicas referencias que se hacen a otros órganos, como el ambiental (vgr. arts. 6.2 y 11.2) y, por tanto, tendrá facultades concurrentes con las del órgano autonómico ambiental.
De lo anterior cabe extraer dos consideraciones. En primer lugar, que la definición contenida en el comentado artículo 2 resulta confusa y puede suscitar dudas de interpretación en un futuro. Por ello, resulta más conveniente aludir en dicho precepto a la Consejería que tenga atribuidas las competencias "en materia de pesca en aguas interiores, acuicultura, alguicultura y otras formas de cultivos industriales". En segundo lugar, que hay que coordinar en el Anteproyecto el ejercicio de las competencias concurrentes sobre las aguas interiores que correspondan al órgano ambiental competente en materia de protección de estos ecosistemas y las que, conforme a la futura Ley y sus normas de desarrollo, correspondan al órgano competente en materia de pesca. Y ello porque, aun cuando el indicado título competencial sobre protección de ecosistemas esté atribuido al órgano ambiental por las normas antedichas, es claro que ello no significa que quede vedada a la Consejería competente en materia de pesca toda intervención dirigida a la protección de tales ecosistemas ni, por supuesto, que en la actividad que le es propia, es decir, la ordenación de la explotación y gestión equilibrada y responsable de los recursos pesqueros, no deba perseguir la protección de los ecosistemas en que dichos recursos habiten, pues el mismo artículo 2 del Anteproyecto incluye el concepto de "explotación y gestión sostenible de los recursos pesqueros", definiéndolo como la explotación y gestión "efectuada de forma tal que no se perjudique su futura explotación y no repercuta negativamente en los ecosistemas marinos". De hecho, la inclusión de tal definición debería llevar, en coherencia, a modificar el tenor de la letra a) del artículo 3, pues lo que ésta dispone no es otra cosa que lo que se expresa en la citada definición. Por ello, dicha letra a) debería decir simplemente: "lograr una explotación y gestión sostenible de los recursos pesqueros, fomentando asimismo las iniciativas dirigidas a estos fines".
Por todos estos motivos, no resulta improcedente mantener entre los títulos competenciales que amparan el Anteproyecto el relativo a la protección de los ecosistemas en aguas interiores, como instrumental del de pesca en dichas aguas. Ahora bien, dicho lo anterior, también ha de reconocerse en el Anteproyecto la operatividad de las facultades del órgano ambiental autonómico, que tiene atribuida específicamente las competencias en esta concreta materia. Y ello porque, como se desprende del artículo 2.2 del Decreto 7/1993, de 26 de marzo, sobre medidas para la protección de ecosistemas en aguas interiores (que sustituyó al citado Decreto 74/1985), el órgano ambiental autonómico es el encargado de proteger los referidos ecosistemas regionales en atención a sus "valores naturales, culturales y paisajísticos, así como por la fragilidad de los equilibrios ecológicos presentes" en tales ecosistemas, a cuyo efecto zonificará las aguas interiores de la Región en tres áreas (de sensibilidad ecológica alta, media y baja), es decir, que su intervención se dirige a un fin ambiental en un sentido global, de protección de la biodiversidad, frente al más concreto fin de protección de los recursos pesqueros (esto es, de las especies marinas como objeto de aprovechamiento económico) a que se orienta la competencia regional en materia de pesca en aguas interiores.
Expuesta así la cuestión, la operatividad de la competencia del órgano ambiental no se garantiza sólo con la previsión de un informe de dicho órgano, sino con el mecanismo previsto hoy en el artículo 11 del citado Decreto 7/1993, que establece que en caso de discrepancia entre la Consejería promotora del correspondiente proyecto o actividad de las recogidas en el Anexo III del Decreto (que incluye la construcción de arrecifes artificiales, repoblaciones piscícolas, instalaciones de cultivos marinos, extracción de áridos, dragados y aterramientos, entre otros) y el órgano ambiental, tal discrepancia habrá de ser resuelta por el Consejo de Gobierno. Aun cuando es cierto que ni éste ni otros artículos del Decreto 7/1993 son derogados expresamente por el Anteproyecto, la invocación que el mismo hace del título competencial que analizamos, unido a la simple previsión del informe del órgano ambiental en estos supuestos, sin mención a la hipótesis de discrepancias que contempla el citado precepto, suscitaría serias dudas sobre su subsistencia en lo que se refiere a proyectos promovidos por la Consejería competente en materia de pesca y acuicultura. Por ello, en los supuestos previstos en el artículo 6.2 (declaración de zonas de protección pesquera), 8.2 (proyectos de obras y actividades de acondicionamiento marino) y 11.2 (extracción de flora marina) del Anteproyecto, debería añadirse lo dispuesto en el mencionado artículo 11 del Decreto 7/1993.
Por último, y por análogas razones a las consignadas en su momento al referirnos a los proyectos de obras y actividades del Estado, resultaría conveniente establecer en el artículo 12 que, en el caso de proyectos de obras, instalaciones o actividades extractivas en aguas interiores de la Región que sean promovidos por otros órganos de la Administración regional, se requerirá informe de la Consejería competente en materia de pesca y acuicultura, resolviendo el Consejo de Gobierno las discrepancias que pudieran plantearse.
Con ello, el Anteproyecto habrá dado una solución a la articulación de las competencias del órgano ambiental autonómico en materia de protección de ecosistemas en aguas interiores con las de la Consejería competente en materia de pesca en dichas aguas; solución que, por un lado, coincide con la prevista actualmente en el Decreto 7/1993 y en la normativa ambiental sobre evaluación de impacto ambiental (de la que, sin duda, el citado Decreto tomó dicha prescripción) y, por otro, parece la más adecuada para resolver un conflicto competencial interdepartamental, al ser el Consejo de Gobierno el superior órgano de la Administración regional.
B) Con una dimensión competencial tanto externa como interna, debe comentarse lo proyectado en el artículo 104 sobre la potestad que atribuye a la Consejería competente en materia de pesca y acuicultura en orden a la restauración de la situación física alterada por la comisión de alguna de las infracciones tipificadas en el Anteproyecto.
La obligación del infractor de reparar el daño causado con el fin de lograr, en la medida de lo posible, la restitución de la situación alterada al estado previo a la comisión de los hechos responde a una medida de restablecimiento del orden jurídico perturbado característica del derecho administrativo sancionador, como así lo recoge expresamente el artículo 130.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC).
En primer lugar, debe decirse que el Anteproyecto debería limitar esta obligación de restauración e indemnización a los daños causados a los bienes de la Administración regional y a los de dominio público cuya tutela tiene encomendada por razón de las competencias en materia de pesca, es decir, a los recursos pesqueros e, instrumentalmente, a los ecosistemas en que habitan; ello implica excluir los daños a bienes de particulares (instalaciones y productos acuícolas, embarcaciones, artes de pesca, etc.), cuyo resarcimiento e indemnización debe residenciarse en la vía que resulta más propia, la jurisdicción ordinaria, en su caso. Asimismo, debería especificarse el carácter sustitutivo de la indemnización económica a que se refiere el número 3 del artículo comentado, para expresar que procederá cuando no sea posible la restauración física o "in natura" de la situación indebidamente alterada por la comisión de la infracción.
Dicho lo anterior, el ejercicio de esta facultad restauradora por parte de la Consejería competente en materia de pesca plantea, en hipótesis, ciertos problemas de articulación competencial, dado que el espacio marítimo sobre el que aquélla incidiría es el mismo sobre el que concurre la competencia de la Administración estatal en su condición de titular del demanio, o la del departamento regional competente en materia de medio ambiente, cuyas respectivas normativas contemplan como infracciones la causación de daños a dicho espacio marítimo, y atribuyen al órgano competente de que se trate la potestad de ordenar la restauración de la situación física alterada.
Sin perjuicio de la solución que en cada caso concreto hubiese que adoptar, desde una perspectiva normativa, como la que ahora se trata, resulta procedente incluir en el artículo comentado una salvedad sobre estas competencias concurrentes, en términos como los sugeridos por la Demarcación de Costas del Estado, es decir, con la cláusula "sin perjuicio de las competencias de la Administración del Estado previstas en la legislación de costas" y, habría que añadir, de las que correspondan al órgano autonómico ambiental. En relación con esto último, la Ley 1/1995 resuelve la cuestión (artículo 67.1) estableciendo que la Administración que hubiera impuesto la sanción será la competente para exigir la reparación, lo que ha de entenderse que se dispone sin perjuicio de la coordinación entre las diferentes Administraciones en orden a la adopción de las medidas de restauración que sean acordes con los bienes jurídicos protegidos desde cada título competencial.
C) Por otra parte, y conectado con lo dicho hasta ahora en orden a una adecuada delimitación de las competencias que pueden verse afectadas directa o indirectamente por el Anteproyecto, debe señalarse asimismo que no resultan adecuadas las referencias que se efectúan en él a las especies "protegidas" (arts. 18, 27.1 y 113.4), en orden a disponer la prohibición de su captura y el consiguiente régimen sancionador.
El Anteproyecto, correctamente, no establece ningún régimen jurídico propio sobre especies "protegidas", que es un término que se suele emplear para referirse a la prohibición de aprovechamiento de especies por razón de su valor ecológico o de protección de la biodiversidad, esto es, con fundamento en el título competencial de protección del medio ambiente. En materia de pesca se habla de especies "vedadas" por razón de un adecuado aprovechamiento de los recursos pesqueros, como así recoge el Anteproyecto en varios preceptos. Por ello, deben suprimirse las referencias a las especies marinas "protegidas", cuyo régimen jurídico habría de establecerse, de ser procedente, en una norma dictada al amparo del título competencial en materia de medio ambiente o del de protección de los ecosistemas en aguas interiores de la Región visto desde la perspectiva ambiental a que antes se hizo referencia.
D) La necesaria orientación de la competencia autonómica en materia de pesca al objetivo de lograr una explotación y gestión sostenible de los recursos pesqueros condiciona, según hemos visto, el alcance de las facultades que cabe atribuir a la Consejería competente en esta materia. Ello justificaba plenamente que en borradores de Anteproyecto anteriores al texto que ahora dictaminamos se expresara que la regulación de la actividad pesquera recreativa que incluía estaba motivada "por su incidencia sobre el recurso pesquero", inciso que se suprimió del artículo 4, c) a instancia de la Federación de Pesca de la Región de Murcia, por considerar que la pesca recreativa tiene dimensiones distintas a la de su incidencia sobre los recursos pesqueros, hecho que sin duda es cierto, como es la faceta deportiva, pero que debe ser abordada desde la legislación propia de este otro título competencial y no desde el presente Anteproyecto.
Lo anterior supone, de un lado, que debe volver a incluirse el transcrito inciso en el tenor del artículo 4, c). De otro, que no es correcto configurar a la citada Federación como órgano encargado de la tramitación de todas la solicitudes de autorización de concursos de pesca deportiva, como se pretende en el artículo 29.3, pues las Federaciones deportivas proyectan su actividad colaboradora con la Administración respecto de los sujetos federados, siendo posible, en uso del derecho al libre ejercicio del deporte, que personas y entidades no sujetas a la disciplina federativa deportiva puedan organizar competiciones de pesca como las reguladas en dicho artículo 29. Por ello, en el número 3 de este artículo debería limitarse la función de la Federación a la tramitación de las autorizaciones instadas por personas o entes federados a la misma.
QUINTA.- Ordenación del sector pesquero. Corporaciones de Derecho Público (Título II). Observaciones de orden competencial y otras de carácter sustancial.
Conforme con los criterios de delimitación competencial expuestos en la Consideración Tercera, su aplicación al articulado del Anteproyecto, en las materias reguladas en su Título II, suscita las siguientes observaciones.
-Artículo 32, c). Instrumentos de la política de ordenación del sector pesquero.
Al margen de la necesaria constancia del origen del precepto en el artículo 41 LPME, la reproducción del texto básico no ha sido fiel, pues ha omitido la referencia a la garantía de las "condiciones apropiadas de trabajo a bordo" contenida en la letra c) del precepto estatal, que ha resultado sustituida en el Anteproyecto por "la mejora de las condiciones higiénico-sanitarias a bordo".
Ambas expresiones no son sinónimas. Mientras que las condiciones de trabajo aluden al conjunto de circunstancias en que los trabajadores prestan sus servicios en desarrollo de la relación de servicios que les une con su empleador, el término "condiciones higiénico-sanitarias" no sólo es más restringido que el anterior -en tanto que pudiera llegar a identificarse con una parcela de las condiciones de trabajo: la higiene en el trabajo, expresión hoy en retroceso-, sino que parece aludir a algo radicalmente diferente, como son las condiciones sanitarias a bordo de los buques. Esta impresión se refuerza al advertir que tal inciso se introduce en el artículo 32 como consecuencia de las observaciones efectuadas por el Servicio de Seguridad Alimentaria y Zoonosis de la Dirección General de Salud Pública, adscrita a la Consejería de Sanidad, que sugiere incluir una alusión al "fomento y mejora de las condiciones higiénico-sanitarias de los buques pesqueros en concordancia con el RD 2066/93, de 26 de noviembre, sobre normas sanitarias aplicables a los productos de la pesca a bordo de determinados buques pesqueros".
Lo anterior no empece la posibilidad de incluir en el precepto dicha mejora de condiciones higiénico-sanitarias, medida por lo demás razonable y coherente con el resto de las contempladas en el artículo 32 del Anteproyecto, aunque desde luego no debe hacerlo por la vía de sustituir u omitir una de las finalidades a que la normativa básica dirige las medidas de construcción, modernización y reconversión de la flota pesquera: la garantía de las condiciones apropiadas de trabajo a bordo.
Procede en consecuencia, modificar la redacción de la letra c) para adicionar el inciso omitido.
-Artículo 34. Registro de Profesionales del Sector Pesquero.
El precepto crea el Registro de Profesionales del Sector Pesquero de la Región de Murcia, cuando lo cierto es que la configuración que hace el artículo 44 LPME del Registro en él regulado no parte de la existencia de diversos registros de profesionales del sector, uno por cada Comunidad Autónoma con competencias en materia de ordenación del sector, sino que diseña un único Registro de titularidad estatal cuya llevanza corresponde a cada Comunidad Autónoma en su ámbito.
-Artículo 35. 1, 3 y 4. Concepto de Cofradía de Pescadores.
1. El artículo 35.1 reproduce la definición de Cofradía ofrecida por el artículo 45.1 LPME, incorporando dos elementos: a) la alusión a su carácter representativo de intereses "sociales", como algo diferente de los intereses económicos a que alude el concepto estatal; y b) la mención de la comercialización de los productos de la pesca como materia competencial, junto a las de pesca marítima y ordenación del sector pesquero.
La caracterización de las Cofradías de Pescadores como corporaciones representativas de intereses sociales fue propuesta por la Federación de Cofradías de Pescadores, entidad que sugería, más allá de la redacción finalmente plasmada en el Anteproyecto, eliminar la caracterización de las Cofradías como corporaciones representativas de intereses económicos, sustituyendo este último término por el de "intereses sociales". Con buen criterio, tal sugerencia fue rechazada por la Consejería impulsora del texto, si bien consideró oportuno incluir la referencia a los intereses sociales como un "añadido" a los intereses económicos.
Al margen de la más absoluta ausencia de justificación de la sugerencia por parte de quien la propone (lo que impide conocer qué finalidad se pretende conseguir con dicha adición), considera el Consejo Jurídico que la modificación operada no mejora el texto. En primer lugar, porque los intereses sociales no son sino el género al que pertenecen los intereses económicos, como también lo son los políticos y sindicales, por ejemplo. Todos estos intereses, claramente conectados con un interés público relevante, dan lugar a la creación de diversas organizaciones o formaciones sociales con relevancia constitucional, como son los Partidos Políticos y los Sindicatos. Junto a ellos, el artículo 52 CE se refiere a otros entes de base asociativa, que pueden llegar a ser configurados por la Ley como Corporaciones de Derecho Público, con la finalidad de contribuir a la defensa de los intereses económicos que le son propios. Es precisamente esa finalidad vinculada a los intereses económicos la que primariamente y en términos estrictamente constitucionales, diferencia a estas Corporaciones de esas otras formaciones sociales. También en el posterior desarrollo legal de las previsiones constitucionales, el artículo 15 LPA vuelve a mencionar la finalidad representativa de intereses económicos como nota definitoria de las Corporaciones de Derecho Público, a los que suma los intereses corporativos, sin aludir al género "intereses sociales".
Por tanto, considera el Consejo Jurídico que la definición de este tipo de Corporación de Derecho Público que es la Cofradía de Pescadores debe contener con la precisión necesaria aquella característica que identifica a las Cofradías como tales, que las diferencia de otros tipos de entidades de base sectorial privada y que, en definitiva, legitima su configuración legal como ente colaborador de la Administración que puede llegar a asumir determinadas funciones públicas, en el ámbito a que contraen su actuación, sin incluir otras finalidades que, por su amplitud, pudieran llegar a perturbar el concepto de Cofradía de Pescadores que, con carácter básico, ofrece el artículo 45 LPME.
2. El apartado 3 prevé que los titulares y trabajadores de instalaciones de acuicultura puedan ser miembros de las Cofradías de Pescadores, aspecto sobre el que el artículo 45 LPME guarda silencio. En principio, nada impide la incorporación del sector acuícola a las Cofradías, dado que la legislación estatal únicamente parece establecer una garantía de pertenencia respecto de los trabajadores del sector extractivo y los armadores, sin que cierre la posibilidad de incorporación de otros colectivos relacionados con la actividad pesquera.
Ahora bien, el artículo 40.2 del Anteproyecto, al regular la composición de los órganos rectores de la Cofradía y establecer su carácter paritario "en la representación de trabajadores y armadores", olvida a los titulares de instalaciones de acuicultura, lo que es contrario al principio democrático que, por imperativo del artículo 52 CE, debe inspirar la estructura interna y funcionamiento de las Cofradías.
3. El apartado 4 regula la tutela que ejerce la Comunidad Autónoma sobre las Cofradías de Pescadores. La extensión material de dicha tutela, que abarca el control de legalidad de los actos corporativos en materia de organización, constitución, procedimiento electoral y, en general, cualesquiera actos dictados en el ejercicio de las funciones públicas que tengan atribuidas, equivale a la determinación legal del ámbito de lo público en la actuación de las Cofradías. Nada hay que objetar a tales determinaciones, en tanto que responden a la opción del legislador autonómico en la regulación de la tutela administrativa que sobre las Corporaciones de Derecho Público instaura el artículo 15 LPA, y sobre la que nada dispone la LPME. Además, cabe considerar, en relación con la extensión de las facultades tutelares, que es la adecuada para garantizar la estructura y funcionamiento democrático de las Corporaciones, y para posibilitar el control sobre las funciones públicas ejercidas por las Cofradías.
Dicho lo anterior, considera el Consejo Jurídico que el sometimiento de todos estos actos a revisión en vía administrativa exige una mayor matización y precisión. En efecto, si bien las entidades corporativas quedan inicialmente excluidas del ámbito de aplicación de la LPAC en virtud de lo dispuesto en su artículo 2, su Disposición Transitoria Primera establece que las Corporaciones de Derecho Público representativas de intereses económicos y profesionales ajustarán su actuación a su legislación específica, siéndoles de aplicación la LPAC en lo que proceda, en tanto no se complete dicha legislación específica. Pues bien, como ya indicó el Consejo Jurídico en el Dictamen 130/2003, con ocasión del Anteproyecto de Ley de Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación de la Región de Murcia, la determinación del concreto régimen por el que han de regirse las funciones públicas de carácter administrativo, cuya atribución es el fundamento de la configuración como Corporaciones de Derecho Público de estos entes, es una cuestión básica que corresponde establecer al Estado ex articulo 149.1.18ª CE, tal como recuerda la STC 206/2001, FJ 4.
Comoquiera que la LPME no establece el régimen a que ha de sujetarse el ejercicio de potestades administrativas por parte de las Cofradías, y atendida la Disposición Transitoria Primera LPAC, cabe concluir que a todos los actos sometidos a la tutela de la Administración regional les será de aplicación la normativa básica sobre procedimiento administrativo común. Ello no obstante, y de conformidad con una autorizada doctrina, la aplicación de tales normas no alcanza al ejercicio de determinadas potestades exorbitantes, entre las que se incluye la revisión de oficio, salvo que la norma básica sectorial se la atribuya expresamente. De aquí que el sometimiento de los actos materialmente administrativos de las Corporaciones al régimen de la revisión en vía administrativa, como dispone el Anteproyecto, no deba ser interpretado como una atribución a las Cofradías de la potestad revisora sobre sus propios actos, pues ello no tendría cabida dentro de las relaciones de tutela, que son esencial y naturalmente jerárquicas.
Por lo expuesto, el Consejo Jurídico sugiere completar la previsión contenida en el Anteproyecto, mediante el sometimiento de la actuación pública de las Cofradías al régimen de la revisión en vía administrativa ante los órganos de la Administración regional, dando cabida así tanto a la vía del recurso administrativo como a la revisión de oficio, cuya resolución correspondería a los órganos de la Administración regional. De esta forma se establece un régimen adaptado a las prescripciones del procedimiento administrativo común y se evitan interpretaciones exorbitantes de las potestades administrativas que pueden ejercer las Cofradías.
-Artículo 40. Órganos rectores de las Cofradías.
Según consta en una glosa incorporada al final del segundo apartado, en la redacción del texto se ha optado por no regular la reelección de los órganos rectores, al considerar que dicho extremo debía dejarse a cada Cofradía. Sin embargo tal opción normativa no se ajusta estrictamente a la normativa básica (artículo 48.2 LPME), que establece que los cargos electos para los órganos representativos de las Cofradías podrán ser reelegidos por períodos de igual duración máxima (cuatro años) "el número de veces que determine la normativa de las Comunidades Autónomas". Esta remisión expresa de la LPME a su desarrollo por parte de las Comunidades Autónomas no se vería cumplimentada con el silencio de la futura Ley de Pesca acerca de la reelección. Ello no quiere decir que la Comunidad tenga que renunciar a su opción legislativa de dejar dicha cuestión a la decisión de cada Cofradía, pero sí que, al menos, debería regular la reelección aunque fuera mediante una remisión expresa a los Estatutos de cada Corporación.
-Artículo 57.1. Primera venta de los productos de la pesca.
La redacción del apartado 1 parece indicar que la primera venta de los productos pesqueros vivos, frescos o refrigerados puede realizarse indistintamente en las lonjas o en centros debidamente autorizados por la Comunidad Autónoma, cuando no es así, pues la normativa básica estatal establece determinadas condiciones para que se pueda autorizar dicha venta fuera de las lonjas (artículos 70.2 LPME y 3, letra A) del RD 2064/2004). Del mismo modo, la normativa básica excluye de las lonjas la primera venta de los productos congelados, ultracongelados o transformados a bordo o en instalaciones de acuicultura, mientras que de la redacción del precepto se infiere que tal operación puede realizarse en las lonjas.
Para evitar la posible contradicción de la legislación autonómica con la normativa básica basta con añadir al comienzo del apartado 1 una cláusula de salvaguardia de la regulación estatal, en expresión similar a la siguiente: "En los supuestos y términos establecidos por la normativa básica estatal, la primera venta...".
SEXTA.- Comercialización y transformación de productos pesqueros (Título III).
El Título III del Anteproyecto (artículos 62 a 70, inclusive), instrumenta una serie de medidas para la comercialización y transformación de los productos pesqueros desde que se ha realizado su primera venta hasta su llegada al consumidor final, medidas que van desde la normalización del producto hasta las que tienen por objeto la mejora de dichos productos, pasando por las normas de etiquetado, de promoción de productos infrautilizados o tradicionales, etc.
El abanico competencial autonómico en relación con la ordenación de la actividad comercial de los productos de la pesca, expuesto ya con carácter general, ha de completarse con otros títulos que confluyen en las distintas operaciones reguladas en este Título. En efecto, nuestra Comunidad Autónoma ostenta competencia exclusiva en comercio interior, sin perjuicio de la política general de precios, de la libre circulación de bienes en el territorio del Estado y de la legislación sobre la defensa de la competencia (art. 10.Uno.34 EAMU); así como de desarrollo legislativo y ejecución, en el marco de la legislación básica del Estado, en materia de defensa del consumidor y usuario (art. 11.7 EAMU), si bien no han sido tomadas en consideración en el presente Anteproyecto.

====> Fin de la 1ª Parte
VOLVER IMPRIMIR SUBIR