Dictamen 172/06

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Año: 2006
Número de dictamen: 172/06
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Trabajo y Política Social (1999-2003) (2004-2007)
Asunto: Proyecto de Decreto por el que se aprueban los Estatutos del Instituto Murciano de Acción Social.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. Es doctrina consolidada de este Consejo Jurídico que cuando se pretenda incluir en normas reglamentarias preceptos que son reproducción de la Ley que se desarrolla, mediante llamadas concretas se deje advertencia en el texto del reglamento de cuáles son los contenidos legales volcados al mismo, para así facilitar su comprensión e interpretación, a la par que se da cuenta de los contenidos meramente reglamentarios y se consigue también el objetivo de procurar una total regulación de la materia (Dictamen n.º 23/98).
2. La necesidad de distinguir entre estructura organizativa y estructura orgánica, unida a la ausencia de una disposición legal que de manera expresa establezca qué contenidos son propios de cada uno de tales conceptos, obliga a efectuar una interpretación sistemática, en el contexto de la propia Ley 7/2004.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 12 de mayo de 2006, la Directora del Instituto de Servicios Sociales de la Región de Murcia (ISSORM), por sustitución, la Secretaria Autonómica de Acción Social, eleva a la Consejera de Trabajo y Política Social un Anteproyecto de Decreto por el que se aprueban los Estatutos del Instituto Murciano de Acción Social (en adelante, IMAS).
Junto al referido Anteproyecto, constan en el expediente los siguientes documentos:
- Memoria-Informe, que justifica el origen de la iniciativa normativa en el ISSORM, en el régimen transitorio establecido por la Ley 1/2006, de 10 de abril, de Creación del Instituto Murciano de Acción Social (LIMAS). Indica, además, como finalidad de la disposición, la de aprobar los Estatutos del organismo, regulando todos los aspectos que el artículo 41.1 de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, considera como contenido mínimo de tales normas estatutarias.
- Informe de necesidad y oportunidad que, en buena medida, reproduce el contenido del anterior.
- Memoria económica de disposiciones con repercusiones presupuestarias. Explica que se ha optado por la supresión del ISSORM y la creación del IMAS como un nuevo organismo autónomo, inspirado en los principios de la Ley 3/2003, de 10 de abril, del Sistema de Servicios Sociales de la Región de Murcia (LSSSRM), al que se dota de organización y funciones nuevas. En orden a su puesta en funcionamiento, considera necesario crear las plazas de los nuevos órganos directivos, suprimiendo o modificando diversos órganos del ISSORM y la Dirección General de Familia y Servicios Sectoriales, adscrita a la Consejería proponente, que son suprimidos o modificados, así como redistribuir al personal adscrito a tales órganos. Del mismo modo, los objetivos y créditos de diferentes programas presupuestarios correspondientes al ISSORM y a la Dirección General que se pretende suprimir se integran en otros nuevos correspondientes al IMAS, y los medios materiales se reorganizan en función de las necesidades del nuevo organismo.
Los únicos gastos que se incrementan con ocasión de la puesta en funcionamiento del IMAS son los de personal, dada la creación de los nuevos órganos directivos, financiada sólo de forma parcial por la supresión de otros. En suma, el coste económico de la puesta en marcha del IMAS asciende a 69.439 euros, correspondiente a los seis últimos meses del ejercicio 2006, dado que la previsión era que el nuevo Instituto comenzara a operar en julio de este año.-
Informe de la Dirección General de Presupuestos y Finanzas que, en base a la memoria económica formulada por el organismo autónomo, considera que la entrada en vigor de los futuros Estatutos tendrá repercusión presupuestaria en el Capítulo I para el ejercicio actual y los futuros cuya cuantificación asciende a 69.439 euros para el año 2006, con un coste anualizado a consolidar en ejercicios futuros de 138.878 euros, a lo que habrá que añadir un incremento, a partir de 2007, de 56.923 euros (también consolidable para futuros ejercicios), correspondientes a la dotación de la nueva Subdirección General de Personas con Discapacidad.
En suma, el incremento de coste para ejercicios futuros asciende a 195.800 euros anuales.
- Informe del Consejo Regional de Servicios Sociales, favorable al Proyecto.
- Informe, igualmente favorable, de las Comisiones Permanentes de los Consejos Asesores de carácter sectorial de Servicios Sociales.
SEGUNDO.- Con fecha 1 de agosto de 2006, el Servicio de Ordenación Normativa de la Dirección General de la Función Pública emite informe sobre el Proyecto.
En esa misma fecha, el Consejo Regional de la Función Pública lo informa favorablemente.
Asimismo, consta en el expediente que, con fecha 26 de julio de 2006, el Proyecto fue negociado con acuerdo en la Mesa Sectorial de Administración y Servicios de la Administración Pública de la Región de Murcia.
TERCERO.- El 2 de agosto de 2006, se emite informe por el Servicio Jurídico de la Consejería de Trabajo y Política Social, favorable al Proyecto. No se realiza observación o reparo alguno sobre el contenido.
CUARTO.- Con fecha 10 de octubre, la Dirección de los Servicios Jurídicos informa favorablemente el Proyecto, si bien formula numerosas observaciones y sugerencias, algunas de las cuales serán asumidas e incorporadas al texto, según consta en informe valorativo de aquéllas, realizado por el ISSORM.
QUINTO.- Como consecuencia de las observaciones formuladas por la Dirección de los Servicios Jurídicos, se incorpora al expediente un estudio económico que, junto al incremento de los costes derivados de la creación de los órganos directivos, ya puesto de manifiesto en la Memoria de repercusiones presupuestarias originariamente aportada, considera que la puesta en funcionamiento del organismo conllevará también un coste adicional de 73.198 euros en concepto de adaptación de las instalaciones para el nuevo personal.
Asimismo, se adjunta el informe jurídico de la Vicesecretaría de la Consejería proponente y la convalidación, por parte de la Secretaría Autonómica de Acción social, de la inicial propuesta normativa efectuada por la Dirección del ISSORM.
SEXTO.- Una vez incorporados los preceptivos índice de documentos y extracto de secretaría, se remite el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 18 de octubre de 2006, en el que con expresa invocación de urgencia, se requiere la emisión de aquél en el plazo de 15 días.
SÉPTIMO.- Con fecha 31 de octubre, la Vicesecretaría de la Consejería proponente remite, vía fax, un documento en el que ponen de manifiesto la existencia de un error en el texto definitivo sometido a Dictamen (artículo 7, letra c), cuya redacción correcta es la que sigue:
"Informar con carácter previo a su autorización por el Consejo de Gobierno, aquellos convenios cuya cuantía exceda de 300.000 euros y tener conocimiento de los demás convenios de colaboración que se hayan celebrado".
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes


CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
Según el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), éste debe ser oído, con carácter preceptivo, antes de la aprobación por el Consejo de Gobierno de proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en desarrollo o ejecución de leyes de la Asamblea Regional, o que constituyan desarrollo legislativo de legislación básica del Estado. El Proyecto sometido a consulta, en tanto que regula los Estatutos del organismo autónomo creado por la LIMAS, requiere nuestro Dictamen preceptivo, al ser su objeto el desarrollo reglamentario de las previsiones allí contenidas.
SEGUNDA.- Habilitación legal.
La Disposición Final primera LIMAS autoriza al Consejo de Gobierno para dictar cuantas disposiciones resulten necesarias para su ejecución y desarrollo, de forma coherente no sólo con la genérica atribución de la potestad reglamentaria que el artículo 32 del Estatuto de Autonomía para la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia efectúa a favor del órgano titular del poder ejecutivo, sino también con la competencia de desarrollo reglamentario de la legislación sobre servicios sociales que le reserva el artículo 21, letra a) LSSSRM y la específica atribución que el artículo 41.2 de la Ley 7/2004, efectúa al Consejo de Gobierno para la aprobación de los Estatutos de los Organismos Autónomos.
En tales habilitaciones cabe fundamentar los Estatutos del organismo autónomo, concebidos como el complemento indispensable de la Ley de creación de aquél, como se desprende del contenido propio y mínimo de aquellos que enumera el propio artículo 41 de la Ley 7/2004 y, sobre todo, de la exigencia contenida en su artículo 40.3, de acompañar todo anteproyecto de ley de creación de un organismo público que se eleve al Consejo de Gobierno, de una propuesta de estatutos.
Al margen de la ya citada remisión reglamentaria general efectuada por la Disposición final primera LIMAS, esta Ley también contiene otras llamadas a los Estatutos para el desarrollo de específicos extremos precisados de regulación. Son las siguientes:
- Artículo 3, que deja a los Estatutos la determinación de las funciones a ejercer por el organismo.
- Artículo 5, que hace lo propio respecto de las funciones y competencias del Presidente del Instituto.
- Artículo 6, que remite a los Estatutos la determinación de los vocales del Consejo de Administración que no son legalmente establecidos, y las funciones y competencias de dicho órgano de gobierno.
- Artículo 7, que deja a los Estatutos la determinación de las competencias y funciones de la Dirección Gerencial.
- Artículo 8, que configura como determinación estatutaria el número, funciones y competencias de las Direcciones Generales del Instituto.
- Artículo 9, según el cual corresponde a la Secretaría General Técnica atender y coordinar todos los servicios generales el organismo en los términos establecidos en los Estatutos.
- Artículo 10, que remite a los Estatutos la determinación del número y funciones de Subdirecciones Generales.
Estas remisiones reglamentarias tienen su correspondiente reflejo en el Proyecto sometido a consulta, habiendo sido objeto de un adecuado desarrollo reglamentario, sin perjuicio de las observaciones particulares que se harán en el comentario de cada precepto.
Del mismo modo, debe señalarse que, si bien el texto sometido a Dictamen cumple con los requisitos mínimos de contenido establecidos por la Ley 7/2004 para los Estatutos de los organismos autónomos, el Proyecto se centra de forma sustancial en la parte estrictamente organizativa, donde efectúa un verdadero desarrollo de las previsiones legales, mientras que en lo relativo a patrimonio, régimen económico, financiero y presupuestario, personal y contratación, poco menos que se limita a reproducir los preceptos legales que habría de desarrollar.
El contenido eminentemente organizativo de buena parte del Proyecto sometido a consulta es el fruto de la potestad de autoorganización que corresponde a toda Administración Pública para diseñar las estructuras organizativas que den soporte a sus actividades y que, en lo que afecta a la Administración regional, viene consagrada en el artículo 51 del Estatuto de Autonomía, atribuyendo a la Comunidad Autónoma la creación y estructuración de su propia Administración pública, dentro de los principios y normas básicas del Estado, fijando en su apartado 2 los principios a que deberá ajustarse esa organización. Por su parte, el artículo 52 remite a una Ley la determinación del régimen jurídico de la referida Administración pública regional. Dicha Ley, en lo que se refiere a los organismos autónomos, no es otra que la 7/2004.
Al margen de proclamar la competencia de la Comunidad Autónoma, en general, y del Consejo de Gobierno, en particular, para establecer los Estatutos del IMAS, resulta necesario efectuar una consideración acerca del alcance de este Dictamen en relación con la estructura organizativa diseñada, y es que el respeto a la citada potestad de autoorganización ejercitada por el órgano competente, así como la naturaleza y funciones de este Consejo Jurídico, determinan que el presente Dictamen deba ceñirse a efectuar un juicio de legalidad del Proyecto sometido a consulta, mediante su contraste con las normas indicadas y con la normativa sectorial aplicable, sin perjuicio de realizar también aquellas observaciones que, desde la óptica de la técnica normativa, puedan contribuir a la mejora del texto.
TERCERA.- Procedimiento de elaboración.
1. Como ya se ha dicho, el artículo 41.2 de la Ley 7/2004 atribuye al Consejo de Gobierno la competencia para aprobar los estatutos mediante Decreto, a propuesta del titular del departamento de adscripción y previo informe de las Consejerías competentes en materia de organización administrativa y hacienda.
De conformidad con la previsión legal, la futura norma se ha tramitado como Proyecto de Decreto, si bien no consta en el expediente la propuesta de la titular de la Consejería de adscripción del organismo (Consejería de Trabajo y Política Social) al Consejo de Gobierno.
2. Por lo demás, el Proyecto debe seguir el procedimiento general de elaboración de los reglamentos establecido por el artículo 53 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia que, en líneas generales, cabe entender cumplido, sin perjuicio de advertir la insuficiente, cuando no inexistente, justificación técnica de las concretas determinaciones normativas propuestas.
Del mismo modo, tampoco consta en el expediente la relación de disposiciones cuya vigencia resulte afectada. Adviértase que de los términos en que se expresa el precepto legal, cabe interpretar que cualquier afección de la vigencia ha de ser tenida en cuenta, es decir, no sólo la más radical que supone la derogación, sino también otras incidencias de menor intensidad, tales como las modificaciones, expresas o tácitas, de preceptos concretos, el desplazamiento de la aplicación por vía de supletoriedad de normas estatales por la aprobación de normas regionales, etc. Y es que la exigencia contenida en el artículo 53.1 de la Ley 6/2004 se enmarca, en la fase de elaboración normativa, entre aquellas actuaciones que persiguen aportar un conocimiento pleno no sólo de las razones o motivos que justifican la oportunidad y necesidad de la norma en general o de las concretas determinaciones normativas que establezca, sino también de las consecuencias de toda índole que tendrá su aprobación, para posibilitar su mejor inserción en el ordenamiento, evitando indeseables antinomias y vacíos de regulación.
En consecuencia, debería haberse incorporado la referida relación de disposiciones que verán afectada su vigencia una vez la adquiera el futuro Decreto, entre las cuales cabe mencionar, al menos, el Decreto del Presidente 19/2005, de 9 de septiembre, por el que se establecen los órganos directivos de la Consejería de Trabajo y Política Social, en lo referente a la Dirección General de Familia y Servicios Sectoriales, que será suprimida. Ello a su vez debería tener su reflejo en el texto del Proyecto.
CUARTA.- Texto sometido a Dictamen.
El texto que figura como definitivo en el expediente consta de una parte expositiva innominada, 20 artículos (divididos en los siguientes Capítulos: I, Disposiciones Generales; II, Estructura Organizativa; III, Patrimonio y Recursos Económicos; IV, Régimen de Personal y Contratación; y V, Régimen Presupuestario, Económico-Financiero, de Intervención, Control Financiero y Contabilidad) y una disposición derogatoria, una transitoria y dos finales.
QUINTA.- Consideraciones de carácter general
1. La reiteración de contenidos legales.
Es doctrina consolidada de este Consejo Jurídico que cuando se pretenda incluir en normas reglamentarias preceptos que son reproducción de la Ley que se desarrolla, mediante llamadas concretas se deje advertencia en el texto del reglamento de cuáles son los contenidos legales volcados al mismo, para así facilitar su comprensión e interpretación, a la par que se da cuenta de los contenidos meramente reglamentarios y se consigue también el objetivo de procurar una total regulación de la materia (Dictamen n.º 23/98).
Ya la Dirección de los Servicios Jurídicos advirtió a la Consejería consultante acerca de la utilización de la técnica denominada "lex repetita" y de los riesgos que conlleva, lo que motivó la modificación de 4 artículos del Proyecto que, sin embargo, no puede ser considerada suficiente.
La reiteración de contenidos legales en el Proyecto es una técnica empleada de forma repetida a lo largo del texto, pudiendo encontrar preceptos que son reproducción literal de artículos de la LIMAS, como ocurre con los artículos 1.4; 2; 4; 6.8, 9, 11, 13 y 14; 15.1 y 2; 16.1; 17; 18; 19.1; y 20. Otros preceptos, si bien no transcriben la Ley de creación, sí que reproducen su contenido: artículos 1.1; 6.12; y 9.1, primer párrafo. Pues bien, en ningún caso se deja constancia del rango materialmente legal de tales normas aparentemente reglamentarias, lo que debe ser corregido en el texto.
2. La regulación que de los extremos relativos a la organización de los organismos públicos efectúa la Ley 7/2004 ha llevado a los órganos preinformantes a cuestionarse qué concretos aspectos encuentran mejor acomodo en los estatutos del organismo y cuáles en su estructura orgánica. El origen de las dudas reside en la propia Ley 7/2004, que prevé la existencia de un Decreto de estructura orgánica del organismo público (artículo 14.2), al tiempo que prescribe la necesaria inclusión de la "estructura organizativa" del organismo, como contenido mínimo de sus Estatutos (artículo 11.1, a).
Ya en anteriores Dictámenes (por todos el 128/2005) el Consejo Jurídico ha considerado que ambas normas reglamentarias son distintas, es decir, no cabe interpretar que el decreto de estructura orgánica sea una parte de los Estatutos del organismo, pues ambos tienen establecida una diferente tramitación, ni la estructura orgánica puede ser considerada como un mero desarrollo de los Estatutos, pues el artículo 14.2 de la Ley 7/2004 es tajante al afirmar el vínculo directo existente entre la estructura orgánica y la norma que da origen al organismo, al disponer que el establecimiento o modificación de aquélla se hará de acuerdo con lo que disponga la Ley de creación.
Como ya ha indicado el Consejo Jurídico (Dictamen 7/2006), la necesidad de distinguir entre estructura organizativa y estructura orgánica, unida a la ausencia de una disposición legal que de manera expresa establezca qué contenidos son propios de cada uno de tales conceptos, obliga a efectuar una interpretación sistemática, en el contexto de la propia Ley 7/2004. A estos efectos, el artículo 10.3 establece que las unidades administrativas son los elementos organizativos básicos de las estructuras orgánicas, de lo cual se desprende que el Decreto que las establezca debe crear, modificar y suprimir unidades administrativas. Ahora bien, no todas las unidades, pues el artículo 14.3 de la misma Ley deja tales atribuciones, sobre las inferiores a nivel de sección, a cada Consejería. En definitiva, el contenido propio de las estructuras orgánicas es la creación, modificación y supresión de las unidades administrativas de nivel igual o superior a sección, con determinación de las funciones que corresponden a cada una de ellas.
¿Qué corresponde, entonces, a los Estatutos del organismo? La solución a esta incógnita debe buscarse en la naturaleza de esta norma como reglamento ejecutivo de su Ley de creación, de tal forma que si a ésta corresponde el establecimiento de los órganos directivos (artículos 11.6 y 40.1, c de la Ley 7/2004), será misión de los estatutos el desarrollo reglamentario de tales prescripciones organizativas esenciales contenidas en la Ley, tanto las dirigidas a complementar la regulación de los órganos de creación legal como la de aquellas previsiones que, afectando a la organización del Instituto, no constituyan creación de unidades administrativas.
En virtud de lo expuesto, cabe hacer un juicio general favorable acerca de los contenidos organizativos incluidos en el Proyecto, en tanto que se ajustan a los criterios de distribución indicados.
3. Procede hacer una revisión general del texto para corregir la numeración interna de los apartados en que se divide cada artículo, pues muchos de aquellos que se identifican por números no comienzan en el "1", al igual que la mayoría de los que lo hacen por letras no comienzan por la "a".
Asimismo, debe realizarse una corrección ortográfica en orden a eliminar pequeñas erratas que es fácil advertir en la parte expositiva de la norma, como el singular del verbo "haya" (tercer párrafo), cuando debería consignarse en plural; la omisión de una coma tras el sintagma "patrimonio y contratación" (en ese mismo párrafo); o la necesidad de suprimir la coma tras la palabra "extremos", en el cuarto párrafo.
SEXTA.- Observaciones al articulado.
- Artículo 7. Atribuciones del Consejo de Administración.
Debe coordinarse lo dispuesto en la letra k), que atribuye al Consejo el mero conocimiento de los contratos de cuantía superior a los 300.000 euros, con la función contenida en el artículo 9.1, letra r) del mismo Proyecto de Decreto, según la cual, corresponde al referido órgano colegiado de gobierno la emisión de informe previo a la celebración de dichos contratos.
En cualquier caso, no parece acorde con la naturaleza de órgano de gobierno que corresponde al Consejo de Administración, la atribución de una facultad de informe, más propia de un órgano consultivo o de gestión, en este último supuesto, cuando se fundamenta en dicho informe una propuesta que se eleva a un órgano superior.
Las funciones que se atribuyen al Consejo de Administración en la LIMAS tienen carácter aprobatorio de las propuestas formuladas por los órganos de gestión, que sí resultan acordes con su condición de órgano de gobierno, con la que también sería compatible la facultad de ser informado por la Dirección Gerencial de los contratos que superen una determinada cantidad, en tanto que dicha toma de conocimiento sería incardinable en la función de control consustancial a la jerarquía propia de todo órgano de gobierno.
Por ello, considera el Consejo Jurídico que no debería someterse a informe del Consejo de Administración la celebración de los contratos de cuantía superior a los 300.000 euros, sino, en todo caso, solicitar su aprobación o establecer la mera obligación de informar a dicho órgano antes de la celebración de tales contratos. Y todo ello en el bien entendido de que tal actuación del Consejo de Administración no podría sustituir a la eventual necesidad de autorización de la titular de la Consejería de adscripción a que se refiere el artículo 35.2 de la Ley 7/2004, para la celebración de contratos de cuantía superior a la que aquélla pudiera fijar.
- Artículo 9.- Dirección Gerencial.
1. La función señalada con la letra p), apartado 1, pretende otorgar al Director Gerente del Instituto una función de gestión presupuestaria reservada por el Texto Refundido de la Ley de Hacienda, aprobado por Decreto Legislativo 1/1999, de 2 de diciembre (TRLH), a los titulares de los organismos autónomos (artículo 11, letra c) y a los Presidentes o Directores de dichas entidades (artículo 49.2). A pesar de la diferente nomenclatura utilizada en ambos preceptos, lo que resulta evidente es que la norma presupuestaria reserva al máximo órgano unipersonal de gobierno de cada organismo autónomo la autorización, disposición, liquidación y ordenación de los pagos relativos a las entidades citadas.
La Ley de creación del organismo podía haber asignado al Director Gerente dichas funciones, al igual que hizo con otras que también son reservadas a los titulares de los organismos autónomos en el TRLH, tales como las de elaborar el anteproyecto de presupuesto del organismo (artículos 11, letra a) TRLH y 7.2, letra g) LIMAS) y administrar, gestionar y recaudar los derechos económicos del Instituto (artículos 11.2, letra b) TRLH y 7.2, letra g) LIMAS). Sin embargo, no lo hizo, lo que impide que los Estatutos, so pena de incurrir en un exceso reglamentario, alteren la atribución legal de funciones.
Esta observación tiene carácter esencial.
Ello no obstante, y como alternativa a la inviable solución normativa proyectada, debe recordarse que el artículo 49.3 TRLH habilita al Presidente del Instituto para delegar el ejercicio de las referidas facultades en el Director Gerente, "en los términos que establezcan las disposiciones reglamentarias".
2. La función señalada con la letra q), debería incluir una salvaguardia de las competencias de otros órganos, para conseguir su mejor inserción en el ordenamiento jurídico regional, a la luz de lo dispuesto en el artículo 105 TRLH y en el Decreto 99/2000, de 21 de julio, por el que se regulan las competencias en materia de contabilidad de los organismos autónomos.
3. En la letra r) debe actualizarse la referencia a la legislación de contratos, mediante la mención del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administración Públicas, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio.
4. En la letra t) puede suprimirse el último inciso "en el ejercicio de las competencias del Instituto", por innecesario, ya que cualesquiera actos administrativos que adopten los órganos directivos del Instituto y que sean susceptibles de recurso, habrán sido dictados en ejercicio de las competencias del organismo autónomo y que tienen atribuidas en atención a su condición de órganos directivos del mismo.
- Artículo 10. Estructura organizativa.
Este precepto se dedica a esbozar la estructura de órganos del Instituto, mediante su enumeración, dejando a los preceptos que le siguen la regulación "in extenso" de cada uno de ellos.
El apartado 1 menciona expresamente, como órganos directivos, a las tres Direcciones Generales que se adscriben al Organismo, aludiendo a la Secretaría General Técnica como mera unidad administrativa y guardando silencio acerca de las Subdirecciones que van a depender de cada Dirección General. Considera el Consejo Jurídico que debe incluirse en el precepto no sólo una mención a las Subdirecciones Generales, sino también a la condición de órgano directivo de la Secretaría General Técnica, naturaleza directiva ésta que motiva su tratamiento legal (artículo 9 LIMAS) y justifica su inclusión en los Estatutos del organismo y no sólo en la estructura orgánica, como ocurriría si fuera una mera unidad administrativa.
Con estas adiciones, el precepto completaría el elenco de órganos directivos del IMAS y haría honor al epígrafe que lo encabeza.
- Artículo 11. Dirección General de Personas Mayores.
1. La Dirección de los Servicios Jurídicos puso de manifiesto la conveniencia de salvaguardar las competencias de otros órganos en relación con la función coordinadora que se atribuye tanto al Instituto en general (artículo 3) como a la Dirección General de Pensiones, Valoración y Programas de Inclusión, en particular. Aceptada esta sugerencia por los redactores del Proyecto, se modificaron sus artículos 3 y 13.2. No obstante, dicha modificación también debería hacerse extensiva a la función de coordinación de planes y programas que los artículos 11.2, cc) (sic) y 12.2, cc) atribuyen a las Direcciones Generales de Personas Mayores y de Personas con Discapacidad, respectivamente.
2. En el apartado 2, letra y) se asigna a la Dirección General la gestión y seguimiento de las subvenciones concedidas para el desarrollo de actuaciones dirigidas a personas mayores, así como la decisión acerca de su modificación, extinción y denegación. Comoquiera que, de conformidad con el artículo 9.1, letra n) del Proyecto de Estatutos, la concesión de tales ayudas corresponde a la Dirección Gerencial, quizás fuera conveniente precisar en este artículo 11 que a la Dirección General de Personas Mayores le corresponde efectuar, también, la propuesta de resolución de concesión de la subvención.
La misma observación, mutatis mutandi, resulta extensible a la función descrita en el artículo 12.2, letra y) del Proyecto, en referencia a la Dirección General de Personas con Discapacidad, y 13.2, letra q), respecto a las prestaciones económicas de inserción y protección social.
- Artículo 12. Dirección General de Personas con Discapacidad.
1. Al definir el ámbito de actuación del centro directivo, mediante la enumeración de los colectivos sobre los que ejercerá su actividad, finaliza el apartado 1 con la expresión "o cualquier otro colectivo necesitado de protección social". A falta de límites o mayores matizaciones, y a la luz de los colectivos sobre los que se despliega la acción protectora de los servicios sociales especializados contemplados en la LSSSRM, en tal expresión cabría entender incluidos los colectivos de familia, infancia, inmigrantes y minorías étnicas, los cuales no se contemplan como áreas de actuación del Instituto, de conformidad con el artículo 2.2 LIMAS, así como otro colectivo, el de Personas Mayores, cuya atención se instrumenta a través de un órgano directivo diferente: la Dirección General de Personas Mayores.
Parece evidente que la intención del Proyecto de Estatutos no es ampliar el ámbito de actuación del Instituto, lo que constituiría un manifiesto ultra vires del futuro reglamento, ni otorgar a la Dirección General de Personas con Discapacidad competencias sobre el colectivo de Personas Mayores, siendo necesario, por tanto, matizar la genérica expresión que da fin al artículo 12.1, objeto de consideración. Para ello bastará con referirlo al propio artículo 2.2, letra e) LIMAS, que incluye como área de actuación del Instituto "cualquier otro colectivo necesitado de protección social que reglamentariamente se determine, cuando razones justificadas así lo aconsejen y los colectivos que se incluyan se encuentren entre los que el artículo 10 de la Ley 3/2003, de 10 de abril, configura como servicios sociales especializados".
2. Del mismo modo, en el apartado 1, debe añadirse el adjetivo "crónica" tras "enfermedad mental", para adecuar la disposición reglamentaria a la legal que desarrolla, pues el artículo 2.2, letra c) LIMAS establece como área de actuación del Instituto la de "personas con enfermedad mental crónica". Con idéntica redacción se expresa el artículo 23 LSSSRM.
Ambas observaciones tienen carácter esencial.
- Artículo 13. Dirección General de Pensiones, Valoración y Programas de Inclusión.
En el apartado 1, debería salvaguardarse la competencia de los restantes órganos directivos del Instituto en materia de ayudas económicas dirigidas a colectivos específicos como los de personas mayores y personas con discapacidad (artículos 11.2, letra y) y 12.2, letra y) del Proyecto).
- Disposición Final Primera. Habilitación para el desarrollo reglamentario.
Atendidos los términos tan genéricos en que se expresa la Disposición, cabría entender incluida en la facultad de desarrollo atribuida a la Consejera, desde una habilitación reglamentaria omnímoda, hasta la realización de actuaciones o el dictado de actos administrativos concretos y singulares tendentes a la ejecución del Decreto. La primera resultaría contraria al régimen de la potestad reglamentaria, en tanto que ésta corresponde de forma originaria al Consejo de Gobierno (artículo 32.1 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia) y, sólo por derivación, a los Consejeros, cuando les esté específicamente atribuida por una norma de rango legal (artículos 38 y 52.1 de la Ley 6/2004), a salvo su potestad reglamentaria propia en los aspectos puramente organizativos de su Departamento. Del mismo modo, el Consejero cuenta con un poder de dirección, gestión e inspección del Departamento del que es titular (artículo 16.2 de la Ley 7/2004), cuyo ejercicio ampara todas esas otras actuaciones de carácter no normativo a que podría referirse la Disposición comentada.
En consecuencia, sea por la insuficiencia del rango normativo del Proyecto para efectuar una habilitación de potestad reglamentaria general, sea porque insiste en atribuir al Consejero potestades que ya posee por mandato de la Ley, la previsión contenida en la Disposición Final primera del Proyecto debería suprimirse.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- El Consejo de Gobierno es competente para aprobar como Decreto el Proyecto sometido a consulta, correspondiendo su refrendo a la Consejera de Trabajo y Política Social.
SEGUNDA.- Tienen carácter de esenciales las observaciones relativas a los artículos 9.1, letra p) y 12.
TERCERA.- El resto de observaciones efectuadas, de incorporarse, mejorarían técnicamente el Proyecto.
No obstante, V.E. resolverá.
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