Dictamen 171/06

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Año: 2006
Número de dictamen: 171/06
Tipo: Anteproyectos de ley
Consultante:
Asunto: Anteproyecto de Ley de Pesca Marítima y Acuicultura de la Región de Murcia.
Dictamen =====> 2ª Parte del Dictamen

Como se apuntó en Consideraciones precedentes, la Comunidad Autónoma, en ejercicio de las competencias reconocidas en el artículo 11.6 EAMU, puede desarrollar y completar las previsiones básicas contenidas en el Título III LPME y puede hacerlo mediante todo tipo de normas, incluida, obviamente, la Ley cuyo Anteproyecto es objeto del presente Dictamen. Pues bien, el análisis del contenido de los artículos 62 a 70 en los que se divide el Título III del Anteproyecto, evidencia que en su redacción se ha renunciado a tal posibilidad, puesto que se ha limitado a transcribir, prácticamente de modo literal, los artículos 75 a 83 de la Ley estatal. Además de señalar la evidente innecesariedad de recoger estas disposiciones en la futura norma, porque va de suyo que las bases estatales en la materia se aplican en el ámbito territorial de esta Comunidad Autónoma, es de recordar aquí específicamente lo expresado en su momento sobre los riesgos de la técnica denominada "lex repetita".
Por otro lado, diferir la totalidad del auténtico desarrollo de las bases estatales a futuras disposiciones reglamentarias puede entrañar, en su momento, el problema añadido de que determinados contenidos no puedan ser regulados porque requieran para ello de una norma con rango legal, si bien tal remisión reglamentaria será adecuada en los aspectos que requieran de este último rango normativo.
En una apreciación global del contenido del Título que nos ocupa, no se detecta discrepancia con las normas comunitarias aplicables en la materia ni con la normativa estatal básica que reproduce, a saber, el precitado Título III LPME, el Real Decreto 1380/ 2002, de 20 de diciembre, de identificación de los productos de la pesca, de la acuicultura y del marisqueo congelados y ultracongelados, modificado por el Real Decreto 1702/2004, de 16 de julio, y el Real Decreto 121/2004, de 23 de enero, de identificación de la pesca, de la acuicultura y del marisqueo vivos, frescos, refrigerados o cocidos.
SÉPTIMA. Acuicultura (Título IV). Observaciones generales y sobre competencia.
I. La necesidad de regular la acuicultura marina en nuestra Región es manifiesta por diversas razones. En primer lugar cabe destacar la ausencia de normativa regional, aplicándose actualmente el derecho estatal supletorio (Disposición Adicional Primera de la Ley 23/1984, de 25 de junio, de Cultivos Marinos), tratándose de un sector económico de cierta pujanza en la Región de Murcia si atendemos a los datos extraídos de alguna publicación relativos al año 2004, sobre la producción acuícola española en el segmento de la acuicultura marina, de los que se infiere que nuestra Región ocupó el segundo lugar tras la Comunidad de Galicia. Tampoco se debe omitir la necesidad de incorporar a nuestro ordenamiento las recomendaciones de la Unión Europea en este sector, destacándose a este respecto la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, COM (2002) 511 final, sobre "la estrategia para el desarrollo sostenible de la acuicultura europea", que tiene un triple objetivo: crear empleos estables y seguros a largo plazo, especialmente en las zonas dependientes de la pesca, garantizar que los consumidores puedan disponer de productos sanos, seguros y de buena calidad y asegurar el cumplimiento de las normas medioambientales por parte del sector.
No obstante, llama la atención que el articulado del Anteproyecto no regule la alguicultura, a la que también se extiende la competencia exclusiva autonómica, habiéndose limitado la Disposición Adicional Segunda a señalar que le serán de aplicación las disposiciones aplicables a la acuicultura en todo lo que resulte compatible con dichas actividades, sin mayor concreción.
II. Desde el punto de vista de la regulación de la actividad administrativa autonómica en materia de acuicultura las cuestiones competenciales más relevantes que suscita este título competencial vienen determinadas por la necesidad de integrar las diversas competencias concurrentes, articulando mecanismos de coordinación y cooperación, especialmente con el Estado, en su condición de titular del demanio público marítimo-terrestre, que tiene competencia para regular el régimen jurídico de estos bienes y establecer cuantas medidas sean necesarias para su protección, para preservar las características propias del bien y asegurar la integridad de su titularidad y el libre uso público (STC 149/1991). También, en un plano interno, es necesaria la coordinación con las competencias de otros departamentos de la Administración regional, señaladamente en materia de medio ambiente. De hecho, algunas observaciones presentadas por organismos o asociaciones en la tramitación del Anteproyecto se han orientado a la necesidad de articular la participación de otros departamentos o Administraciones en los procedimientos contemplados, habiendo sido aquéllas, en general, aceptadas e incorporadas al texto sometido a consulta. No obstante, se suscita la cuestión de si en el procedimiento de concesiones y autorizaciones acuícolas las previsiones del Anteproyecto se adecuan a lo dispuesto en la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (LC) sobre la intervención de la Administración General del Estado, en su condición de titular del demanio.
El Anteproyecto ha optado por mantener dos títulos diferenciados: el relativo a la instalación, explotación y funcionamiento de cualquier establecimiento de cultivos marinos, que corresponde a la Administración regional, concretamente al órgano competente en materia de pesca y acuicultura, y el que corresponde a la Administración estatal para la ocupación demanial, integrando ambos en el procedimiento que se desarrolla en el artículo 85. Dicha dualidad de títulos aparece justificada en la Memoria (folio 40) del siguiente modo:
"Capítulo II: Autorizaciones y concesiones. Se regula en este capítulo el régimen de otorgamiento de las autorizaciones y concesiones. A diferencia de otras Comunidades Autónomas se ha optado por un procedimiento integrado que, a efectos de una mayor coordinación administrativa, se prevé en el artículo 150 del Reglamento de Costas. Sigue manteniéndose por tanto la exigencia de dos títulos diferenciados, otorgados por las distintas administraciones: la estatal, competente para conceder la ocupación del dominio público marítimo-terrestre, y la autonómica competente para autorizar la instalación y explotación".
Y así se plasma en el artículo 85.2 del Anteproyecto: "Cuando el proyecto precise, además, la concesión y/o autorización de la Administración del Estado para la ocupación del dominio público marítimo terrestre, se presentará igualmente ante la mencionada Consejería la oportuna solicitud dirigida al órgano competente para otorgar la concesión para la ocupación demanial, en unión de los documentos precisos para concretar la petición que se formula, tramitándose la solicitud de conformidad con lo previsto para estos casos en la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, y su Reglamento".
La remisión a la LC suscita la cuestión de cuáles son sus previsiones respecto a las instalaciones de cultivos marinos.
Concretamente, el artículo 112, d) LC establece que corresponde a la Administración del Estado emitir informe, con carácter preceptivo y vinculante, en las declaraciones de zonas de interés para cultivos marinos, concesiones y autorizaciones, de acuerdo con la legislación específica. En su desarrollo, el artículo 205.4 del Real Decreto 1112/1992, de 18 de septiembre, por el que se modifica parcialmente el Reglamento General para el desarrollo y ejecución de la Ley -para adecuarlo al régimen de competencias que corresponden a la Administración del Estado y a las Comunidades Autónomas en el espacio litoral, tras las SSTC núms. 149/1991 y 198/1991-, establece que, en el caso de las concesiones y autorizaciones a las que se refiere el apartado 1, d), -cultivos marinos-, el informe favorable del Ministerio competente supondrá el otorgamiento de la autorización necesaria para la ocupación del dominio público marítimo terrestre, a excepción de los supuestos previstos en el artículo 129, que se refieren a la ocupación de bienes del dominio público marítimo-terrestre estatal con obras o instalaciones no desmontables y a las instalaciones desmontables que por su naturaleza, finalidad u otras circunstancias requieran un plazo de ocupación superior a un año.
Posteriormente, el Tribunal Constitucional, en su sentencia 9/2001, de 18 de enero, por la que se resuelve el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra la Ley 6/1993, de 11 de mayo, de Pesca de Galicia (LPG), analizó la intervención de la Administración General del Estado en las concesiones y autorizaciones autonómicas de acuicultura, partiendo de la consideración de que la titularidad del dominio público no es en sí misma un criterio de delimitación competencial y que la naturaleza demanial no aísla a la porción del territorio así caracterizado de su entorno, ni la sustrae de las competencias que sobre este espacio corresponden a otros entes públicos que no ostentan dicha titularidad:
"Lo que se discute en este punto es si el artículo 10, a) y b) LPG atribuye a la Comunidad Autónoma las potestades dominicales de preservación del dominio público estatal en las zonas marítimo-terrestre y marítima que debieran corresponder al Estado según la Ley de Costas.
Pues bien, en este punto la posición defendida por el Abogado del Estado no puede ser compartida. Ciertamente los artículos 51 y 64 de la Ley de Costas, declarados constitucionales por la STC 149/1991, atribuyen al Estado, en defensa de la preservación del dominio público estatal, la competencia para otorgar las autorizaciones y concesiones de ocupación de aquél, sin perjuicio de las que correspondan por razón de la actividad que pretenda desarrollarse en el espacio físico considerado.
Sin embargo, el expresado régimen general (artículo 110, b) de la Ley de Costas) encuentra sus excepciones en la propia Ley de Costas para los supuestos recogidos en su artículo 112, cuyo apartado d) se refiere, precisamente, a los cultivos marinos. La Ley de Costas regula un régimen específico que se caracteriza porque la necesaria intervención del Estado para autorizar la ocupación del demanio se produce, no a través de la concesión o del acto específico correspondiente, sino mediante la emisión de un informe con carácter preceptivo y vinculante (...)
En suma, el artículo 112 d) de la Ley de Costas excepciona a la acuicultura, que se regirá por su legislación específica, del régimen general del artículo 110 de la misma Ley.
La nueva redacción del artículo 205 del citado Reglamento dispone que el informe estatal relativo a las actuaciones en materia de acuicultura será vinculante cuando proponga objeciones basadas en el ejercicio de facultades propias, bien derivadas de la titularidad demanial, como son las orientadas por la necesidad de asegurar la protección de la integridad del dominio público, o bien derivadas de otras competencias sectoriales de la Administración del Estado (artículo 205.4,a), previéndose también que, cuando no se den los supuestos del artículo 129 (que se trate de instalaciones fijas o móviles) dicho informe estatal supondrá el otorgamiento de la autorización necesaria para la ocupación del dominio público marítimo terrestre (art. 205.5).
De cuanto se ha expuesto se deduce que la Comunidad Autónoma de Galicia puede otorgar autorizaciones y concesiones para el establecimiento de instalaciones o actividades acuícolas en terrenos de dominio público estatal siempre que solicite y obtenga el preceptivo informe favorable de la Administración del Estado con el alcance indicado".
De la doctrina expresada del Tribunal Constitucional parece desprenderse que en la acuicultura la concesión demanial estatal se sustituye por un informe vinculante, salvo cuando se den los supuestos previstos en el artículo 129 (instalaciones fijas o desmontables superiores a un año de permanencia), como sugiere el Consejo Consultivo Andaluz en su Dictamen núm. 36/2001 al entonces Anteproyecto de la Ley de Ordenación, Fomento y Control de la Pesca Marítima, el Marisqueo y la Acuicultura Marina de aquella Comunidad Autónoma (hoy Ley 2/2002, de 4 de abril).
Parece inicialmente que ésta no es la opción por la que se decanta el Anteproyecto, que mantiene formalmente ambos títulos, siguiendo lo dispuesto en el artículo 150 del Reglamento general de desarrollo y ejecución de la Ley de Costas (aprobado por RD 1471/1989, de 1 de diciembre), que establece un procedimiento administrativo coordinado cuando una misma actividad precisa, simultáneamente, el otorgamiento de autorizaciones o concesiones competencia de las Comunidades Autónomas y la concesión o autorización del Estado para la ocupación del demanio marítimo-terrestre.
Expuesta la problemática, cabe considerar si el sistema contemplado en el Anteproyecto es contrario al orden constitucional de competencias o conculca en algún extremo la LC:
1º) Es obvio que las competencias estatales se respetan en el texto sometido a consulta en cuanto se mantiene la competencia de la Administración General del Estado para otorgar los títulos de ocupación del demanio (artículo 85.9), incardinando su intervención en el procedimiento que se inicia en la Consejería consultante, para facilitar la colaboración interadministrativa, que deviene en imprescindible cuando sobre el mismo medio físico coinciden la Administración del Estado y la de la Comunidad Autónoma. No obstante, aunque se infiere implícitamente, debería recogerse expresamente en el artículo 85.4, por su relevancia entre los informes preceptivos que se han de recabar, el correspondiente a la Administración General del Estado, en cuanto titular del dominio público marítimo-terrestre, con la finalidad de adecuar dicho precepto a lo dispuesto en el artículo 112,d) LC, en relación con el 150 del Reglamento. En dicho informe, el órgano competente de costas de la Administración General del Estado expresará las exigencias y condiciones (formuladas en el ámbito de sus competencias) bajo las que se habría de otorgar, en su caso, el título habilitante para la actividad acuícola; condiciones que, según el párrafo 8 del artículo 85, son ofertadas por la Consejería al peticionario para, una vez aceptadas por éste, adoptar el citado departamento de la Administración regional la resolución que proceda.
2º) En la redacción propuesta también se respeta la interpretación del Tribunal Constitucional expuesta con anterioridad (sentencia núm. 9/2001), por cuanto la LC excepciona del régimen general a la acuicultura (artículo 112 d), remitiendo a su legislación específica, si bien el Consejo Jurídico quiere dejar expresa indicación de que el informe del órgano estatal supondrá el otorgamiento de la autorización necesaria para la ocupación del demanio, salvo en los casos previstos en el artículo 129 (instalaciones fijas o desmontables que requieran un plazo superior a un año), que son en realidad los supuestos más extendidos en materia de acuicultura, a los que se ajusta plenamente el Anteproyecto al contemplar el artículo 85.9: "no obstante, en los casos en que el proyecto requiera la ocupación del dominio público marítimo terrestre, el expediente se remitirá al Ministerio competente en la materia a efectos del previo otorgamiento del título de ocupación". Conviene considerar, respecto a este último párrafo, que no sólo ha de remitirse al Ministerio en los casos de ocupación del dominio público marítimo terrestre, sino también cuando el establecimiento pudiera afectar a sus servidumbres de tránsito o acceso al mar, pues para los usos en dichas servidumbres se requiere autorización previa de la Administración del Estado, a diferencia de la autorización para los usos en la servidumbre de protección que corresponde a la Administración regional (artículo 255 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de la Región de Murcia, aprobado por Decreto Legislativo 1/2005, de 10 de junio). Al hilo de esta observación, hubiera sido deseable que el Anteproyecto hubiese contemplado una autorización integrada en el ámbito de la Administración regional cuando la actividad requiera de otras autorizaciones de la misma (salvo en lo que concierne a la evaluación de impacto ambiental -EIA- que corresponde al órgano ambiental), recabándose el pertinente informe del departamento correspondiente.
3º) Al igual que debe recogerse el informe preceptivo (de naturaleza vinculante) de la Administración General de Estado competente en materia de costas en el procedimiento de concesión o autorización (artículo 85.4), también debe recabarse cuando se modifiquen o revisen las concesiones o autorizaciones (artículo 87), en los casos en los que varíen los supuestos en los que se otorgó la concesión (dominio público afectado o condiciones impuestas por el titular del demanio), porque entender, según el informe de valoración de las alegaciones (doc. núm. 19), que el informe preceptivo y vinculante previsto en la legislación de costas sólo es exigible en los supuestos de otorgamiento y no para sus modificaciones es una interpretación excesivamente restrictiva y no sistemática de la LC, si bien es cierto, como sostiene el documento citado, que las modificaciones pueden ser de menor entidad y no afectar al título concesional, en cuyo caso el informe de la Administración del Estado se limitará a señalar la no afectación al título concesional.
III. Especial comentario merecen, desde la perspectiva competencial, los proyectados artículos 74.2, 75.3 y 91, sobre zonas de interés para cultivos marinos, polígonos de cultivos marinos y transmisión de títulos concesionales, respectivamente.
A) El artículo 74.2 establece que habrán de emitir informe previo a la declaración de las indicadas zonas los organismos competentes en materia de defensa, seguridad de la navegación, turismo, puertos, medio ambiente, así como los Ayuntamientos afectados. En este sentido, el Anteproyecto reproduce la intervención de los organismos que se señalan en la Ley estatal 23/1984 (con alguna incorporación, como el órgano de medio ambiente), pero sin embargo no ha tenido en cuenta, atendiendo a la organización y distribución de competencias en la Administración regional, la participación del departamento que ostenta las competencias asumidas por la Comunidad Autónoma en materia de ordenación del territorio y del litoral, concretamente la Dirección General de Ordenación del Territorio y Costas, dadas las competencias que ostenta según el artículo 5 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de la Región de Murcia, ya citado.
En consecuencia, y por análogas razones a las apuntadas en la Consideración Segunda, I, "in fine" de este Dictamen, debe preverse en el precepto comentado el preceptivo informe el organismo competente regional en materia de ordenación del litoral.
Además, en lo que se refiere al previsto informe del órgano ambiental, debería establecerse específicamente la misma referencia a la resolución de eventuales discrepancias que ya fue objeto de análisis en la Consideración Cuarta, II, A), b), y ello sin perjuicio de que, posteriormente a la declaración de la zona acuícola, la concreta instalación del establecimiento deba someterse a EIA y, por tanto, eventualmente, también fuese operativo a estos efectos el mecanismo de resolución de discrepancias previsto en las normas reguladoras de dicha EIA.
B) El proyectado artículo 75.3 establece que las autorizaciones o concesiones que se otorguen para la instalación o explotación de cultivos marinos dentro de los polígonos no requerirá el trámite de evaluación de impacto ambiental, ni los informes previstos en el apartado segundo del artículo anterior, que hace referencia al procedimiento para la declaración de zonas de interés para cultivos marinos.
Con esta previsión se trata de suprimir la duplicidad de trámites administrativos por razones de economía procedimental. No obstante, ha de hacerse una observación sobre la supresión de la EIA para las concesiones y autorizaciones de instalaciones y explotaciones de cultivos marinos dentro de los polígonos delimitados (sometidos a su vez a EIA), en contraste con la normativa básica estatal y regional aplicable.
La Ley regional 1/1995, de Protección del Medio Ambiente de la Región de Murcia, establece, sin distinción, que están sometidos a EIA las instalaciones de cultivos marinos, tanto las situadas sobre tierra firme como en el medio acuático (Anexo I, 2.3, f). En principio, la previsión del Anteproyecto supondría modificar dicha exigencia para estos supuestos, posible dentro de las competencias autonómicas.
Sin embargo, dado que el polígono puede estar conformado por varias parcelas, y por tanto susceptible de varias concesiones de instalaciones, tal previsión podría contradecir la normativa básica, si se tiene en cuenta que la Ley 6/2001, de 8 de mayo, que modificó el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental (Anexo II), recoge que las instalaciones para la acuicultura intensiva que tengan una capacidad de producción superior a 500 toneladas al año deberán ser sometidas a EIA cuando así lo decida el órgano ambiental en cada caso; decisión que habrá de motivarla y hacerla pública, ajustándose a los criterios establecidos en el Anexo III, entre los que se citan: la acumulación con otros proyectos, la generación de residuos, etc.
En consecuencia, para acomodar la redacción propuesta a la normativa básica citada debería incluirse en el apartado 3 un inciso del siguiente tenor o similar: "Cuando así lo decida el órgano ambiental" (tras "evaluación de impacto ambiental").
Conviene no obstante hacer la salvedad, respecto a las modificaciones de las instalaciones o explotaciones ubicadas dentro de un polígono, que también habrá que estar a lo que determine el órgano ambiental sobre la necesidad de EIA, e incluso podría ser necesario someterlas nuevamente a informe de alguno de los órganos citados en el artículo 74.2.
C) También merece reparos desde la perspectiva competencial el proyectado artículo 91, sobre transmisión de títulos concesionales en materia acuícola.
En este precepto se regulan las distintas intervenciones y cautelas de la Administración regional cuando se transmite la titularidad de las concesiones o autorizaciones, en cuanto el adquirente ha de asumir las condiciones impuestas y el cumplimiento de los requisitos legales. El Consejo Jurídico considera improcedente alguna de sus previsiones, bien por considerarlas limitaciones al derecho societario y al tráfico jurídico mercantil que corresponden a la competencia estatal en materia de legislación mercantil, bien por falta de su adecuada justificación.
Nada que objetar a la regulación contenida en el apartado 1, que dispone que la transmisión intervivos sólo puede realizarse conjuntamente con la del establecimiento a que se refiera y siempre con autorización de la Dirección General competente (también en el caso de cesión de uso o cuando sea gravada), previo informe del órgano estatal competente, y que cuando sean varios los adquirentes, cesionarios o herederos la transmisión se hará siempre pro indiviso. Dicha previsión no contradice la LC por cuanto el artículo 70.2, párrafo segundo, excepciona de la prohibición de transmisión intervivos precisamente a las contempladas en la Ley de Cultivos Marinos, que lo regula de forma similar. Tampoco nada que objetar a las transmisiones mortis causa, estipulando un plazo para subrogarse en los derechos y obligaciones del causante (apartado 4).
Sin embargo, sí son susceptibles de observaciones los apartados 3 y 5, por las siguientes razones:
1ª) Se considera una excesiva limitación al tráfico jurídico mercantil la regulación contenida en el apartado 3 sobre la prohibición de realizar las transmisiones intervivos, cesión de uso o gravamen hasta que no haya transcurrido al menos la mitad del periodo concesional o, en su caso, del correspondiente periodo de prórroga, con la consecuencia, además, en el caso de incumplimiento, de la caducidad de la concesión. No se aportan razones en el expediente que justifiquen tal limitación, teniendo en cuenta que dichas operaciones están sujetas siempre a autorización administrativa, y todo ello con independencia de que algún reglamento autonómico haya previsto una regulación similar. En todo caso, esta limitación parece más propia del condicionado de la concesión que se otorgue, que debe ser asumida por el titular, en lugar de recogerse como una prohibición legal.
2ª) La previsión contenida en el apartado 5 en el sentido de que "la Consejería competente podrá regular las condiciones y/o requisitos a los que hayan de ajustarse las operaciones de emisión y/o transmisión de títulos representativos del capital social de las entidades concesionarias", no se encuentra habilitada por la competencia autonómica en materia de acuicultura, aunque exista algún precepto en alguna norma autonómica, debiendo ser suprimida, por entender el Consejo Jurídico que corresponde a la competencia exclusiva estatal en materia de legislación mercantil.
OCTAVA.- Investigación pesquera, oceanográfica y acuícola (Título VI). Observaciones generales y sobre competencia.
La materia "investigación científica y técnica", tal como aparece en el artículo 149.1.15ª de la Constitución, es de competencia exclusiva del Estado en cuanto a su "fomento y coordinación general", si bien el artículo 148.1.17ª CE permite a las Comunidades Autónomas asumir competencias exclusivas en materia de "fomento de la cultura, de la investigación y, en su caso, de la enseñanza de la lengua de la Comunidad Autónoma". En nuestro ámbito, el EAMU reconoce competencia exclusiva para "la investigación científica y técnica en coordinación con el Estado, especialmente en materia de interés para la Región de Murcia" (art. 10.Uno, 15).
Como ha destacado la doctrina, la conjugación de ambos preceptos atributivos de competencia presenta un sistema en el que se puede diferenciar entre la política científica general o nacional y las que pueden configurar cada una de las Comunidades Autónomas, pero éstas deben tener participación en la determinación de la primera, pues al Estado no le corresponde su fijación y ejecución, sino su fomento y coordinación general y, al definir sus respectivas políticas de la ciencia, las Comunidades Autónomas tienen la obligación de respetar las líneas de coordinación marcadas con carácter general. En definitiva, la competencia autonómica queda situada en pleno paralelismo sustancial con la atribuida al Estado (STC 90/1992, de 11 junio), siendo muy significativa la necesidad de coordinación y participación recíproca.
Desde el punto de vista de esta distribución competencial no se puede hacer reproche alguno al texto, aunque tampoco suscita comentarios favorables que no se recoja con mayor énfasis la inserción de la actividad investigadora de la Consejería de Agricultura y Agua (directa o fomentada) con la restante organización autonómica para tal fin. Es cierto que desde la derogación del Decreto 24/1996, de 22 de mayo, no existe al día de hoy en el derecho positivo regional una regulación sobre el plan regional de investigación, pero ello no debiera impedir que la realizada por las distintas Consejerías y demás organismos públicos se coordinara, como se pretende a través de la Comisión Interdepartamental de Ciencia, Tecnología y Sociedad de la Información (Decreto 25/2003, de 4 de abril). Sería muy razonable, por ello, que el primer párrafo del artículo 97 comenzara diciendo "en el marco de la planificación regional sobre ciencia y técnica...".
Bajo esa misma idea debe apuntarse que el artículo 99 tiene una denominación no completamente ajustada a su contenido, ya que no encierra preceptos que sustancien la planificación y la programación, sino sólo el derecho de las entidades representativas del sector para participar en tales actividades (párrafo 2) y la concertación de acciones para la ejecución de programas (párrafo 1); no se regula en el Anteproyecto el contenido de un plan de investigación, ni el procedimiento de elaboración y ejecución, ni su control.
Quiere ello decir que el texto, en esta materia, presenta indefiniciones que sería muy conveniente eliminar mejorando su contenido y coordinándolo con las previsiones normativas autonómicas.
NOVENA.- Otras observaciones al contenido del Anteproyecto.
Para la mejora técnica del articulado, deben introducirse las siguientes correcciones:
-Exposición de motivos.
En la primera línea, debe decirse: "para" la Región..., en vez de "de". En el segundo párrafo, sobra la coma tras "Región". En el tercer párrafo, primera línea, sobra la coma tras "finalidad".
-Artículo 1.
Debería completarse: "Política Pesquera Común de la Unión Europea...".
-Artículo 2.
Las definiciones de buques y de capturas históricas resultan innecesarias, pues tales términos no se emplean en el Anteproyecto, habiéndose traído de la LPME, donde se contiene una regulación que emplea dichos términos.
-Artículo 3, a) y g).
Por lo que se refiere a la mención a las "administraciones públicas de la Región de Murcia" contenida en su primer párrafo, y a lo dispuesto en su letra a), nos remitimos a lo dicho en la Consideración Cuarta al comentar este artículo.
Por otra parte, la inclusión de la letra e), además de resultar innecesaria por poder considerarse incluido su contenido en lo dispuesto en la letra g) del artículo, plantea el problema de la falta de definición de las actividades de "pescaturismo" y "acuiturismo".
-Artículo 9.
La infracción tipificada en la letra B), 1 del proyectado artículo 117, consistente en "la repoblación marina sin la correspondiente autorización o cuando se incumplan las condiciones establecidas en la misma", pone de manifiesto la conveniencia de completar la regulación sobre repoblaciones piscícolas contenida en el artículo 9 del Anteproyecto, que se limita a prever la posibilidad de declarar zonas de repoblación marina por parte de la Consejería competente y el régimen aplicable a estas zonas, precepto del que no se sigue, al menos con claridad, que sólo quepa realizar repoblaciones en dichas zonas. Tanto si ello es así como si tales repoblaciones son posibles fuera de las mismas, pero sujetas a previa autorización expedida por la Consejería competente, debería aclararse este aspecto y asegurar una clara conexión con lo previsto a efectos sancionadores.
-Artículo 10.
Por lo expuesto anteriormente sobre el preciso alcance que el Anteproyecto da al concepto de "actividades pesqueras", debe añadirse en este artículo la oportuna referencia a la regulación del marisqueo en los espacios naturales marinos protegidos por la Comunidad Autónoma, que también debe supeditarse a la normativa ambiental específica.
-Artículo 11.2.
La contravención de lo dispuesto en este precepto, es decir, la extracción no autorizada de flora marina por quien estuviera obligado a obtener la mencionada autorización, no aparece tipificada como infracción en el Título dedicado al régimen sancionador, que estructura las infracciones por razón de la modalidad de pesca de que se trate, criterio que no resulta adecuado para recoger este tipo de incumplimientos.
-Artículo 21.
Por lo que se refiere a la "titulación" mencionada en el número 1, debería aclararse si se refiere a una de las titulaciones reseñadas en el artículo 33 del Anteproyecto o a otra distinta y específica. Lo mismo cabe decir de la titulación prevista en el número 3, y valorar si en este último supuesto no es más propia la previsión de una "autorización", a su vez específica y distinta de la prevista en el número 2.
Por otra parte, y en lo tocante a las licencias y autorizaciones propiamente dichas en materia de marisqueo, debería incluirse una habilitación reglamentaria específica de similar tenor a la prevista en el artículo 25 para las licencias de pesca.
-Artículo 36.
Las funciones de las Cofradías enumeradas en los tres primeros apartados son reproducción de las establecidas por la norma básica (artículo 46 LPME). Las cuatro siguientes son un desarrollo y pormenorización de las funciones consultivas o de asesoramiento (letra e) y de colaboración (letras d), f) y g) enunciadas con carácter general en el apartado a), lo que permite sugerir una reordenación sistemática del precepto, de forma que las letras d), e), f) y g) pasen a constituir subapartados de la letra a), ganando así la norma en claridad y orden interno.
La letra g), por su parte, es redundante con el último inciso de la letra a), sin que aquélla suponga un valor añadido a lo establecido en esta última, pues es evidente que las funciones administrativas que se le encomienden habrán de ser ejercidas en su respectivo ámbito territorial y sectorial. Además, la enumeración de los posibles instrumentos de atribución funcional no es cerrada, al admitir "cualquier otra figura jurídica", convirtiendo la relación precedente en meramente ejemplificadora. En consecuencia, cabe suprimir el apartado, sin que ello suponga una merma en las funciones que pueden desempeñar las Cofradías.
-Artículo 38.3 y 4.
El apartado 3 somete a "la aprobación por el órgano competente" la modificación de los Estatutos, así como la fusión y disolución de las Cofradías. Considera el Consejo Jurídico que la referencia es demasiado imprecisa, máxime cuando parece obligado que sea la Consejería competente en materia de pesca la que haya de aprobar tales actuaciones. En efecto, si la aprobación de los Estatutos y la creación de la Cofradía ha de hacerse por Orden de dicho departamento, también habrá de serlo la modificación y la aprobación de actos de tan especial relevancia en la existencia misma de la Cofradía como son su disolución o su fusión (que en definitiva conlleva la disolución de dos o más Cofradías preexistentes y la creación de una nueva).
Manifestación extrema de la potestad tutelar es la atribución a la Administración regional de la facultad de disolver forzosamente una Cofradía (artículo 38.4). La regulación que de tal facultad exorbitante realiza el Anteproyecto es sorprendentemente parca, considerando el Consejo Jurídico que debe garantizarse en el mismo, al menos, la audiencia de la Cofradía interesada y de la Federación Murciana de Cofradías de Pesca, de forma coherente con la participación de esta entidad en la creación, modificación, fusión y disolución voluntaria de las Corporaciones, conforme a los apartados 1 y 3 del artículo 38 del Anteproyecto.
-Artículo 41.
En la actualidad, las elecciones en las Cofradías y sus Federaciones se regulan por la Orden de 5 de agosto de 1999, de la entonces Consejería de Agricultura, Agua y Medio Ambiente. Ni el artículo 41 ni la Disposición Derogatoria del Anteproyecto prevén el mantenimiento de la vigencia de la Orden, que en lo que se oponga a la proyectada regulación legal quedará tácitamente derogada. La lectura conjunta de la Orden y del artículo 41 del Anteproyecto permite advertir que no existe antinomia entre ellas, sino que la una sirve de complemento a la otra, lo que no obsta a que, en aras de una mayor seguridad jurídica y claridad acerca del Derecho aplicable en cada caso, se proceda a dejar constancia expresa en el Anteproyecto de la vigencia de la Orden, la cual, además, constituirá la única norma electoral regional aplicable a las Federaciones de Cofradías, ante el silencio que guarda el Anteproyecto sobre las elecciones en aquéllas.
Si bien la referida Orden establece como régimen electoral supletorio el contenido en la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, de Régimen Electoral General, dicha previsión debería establecerse en la propia Ley, como un apartado 2 del artículo 41.
-Artículo 42.
Regula el precepto el órgano provisional que, nombrado por la Administración, tiene como misión superar determinadas y excepcionales circunstancias que ponen en peligro el adecuado desempeño de sus funciones por parte de las Cofradías.
Esta Comisión Gestora se encuentra regulada en la actualidad por la Orden de 27 de diciembre de 1995, de la entonces Consejería de Medio Ambiente, Agricultura y Agua, por la que se establece el procedimiento para su constitución y se dictan normas sobre su funcionamiento. Sin embargo, el Anteproyecto introduce un cambio sustancial en dicho régimen desde el momento en que deja la regulación de la composición y funciones de la Comisión Gestora a la determinación de los Estatutos de cada Cofradía. Consecuencia necesaria de esta opción normativa es que el Anteproyecto debería prever un régimen transitorio que, en el período de adaptación de los Estatutos corporativos a las previsiones de la nueva Ley, mantenga expresamente la vigencia de la referida Orden, la cual, de lo contrario, se vería tácitamente derogada, generando un vacío normativo que, siendo de ordinario indeseable, lo es mucho más cuando la materia objeto de regulación es una medida excepcional. Del mismo modo, esta Orden puede actuar como norma supletoria para integrar las lagunas que en la regulación de las Comisiones Gestoras puedan dejar los diferentes Estatutos, lo que hace aún más aconsejable que el Anteproyecto prevea de forma expresa el mantenimiento de su vigencia.
Por otra parte, el precepto utiliza una expresión equívoca, de contenidos difusos, al aludir a los "órganos de gobierno" de la Cofradía, pues no se encuentran definidos en el Anteproyecto. En efecto, su artículo 40 establece que son órganos rectores y representativos de la Cofradía la Junta General, el Cabildo y el Patrón Mayor. En la determinación de a cuál de ellos corresponde la calificación de "órgano de gobierno" viene en nuestra ayuda la Orden ya citada, cuyo artículo 4 atribuye a la Comisión Gestora las funciones propias de la Junta General y el Cabildo, al tiempo que asigna al Presidente de la Comisión Gestora las competencias y facultades del Patrón Mayor. Si, de forma coherente con la normativa actual, el Anteproyecto identifica órganos de gobierno con órganos rectores, debería utilizar esta última expresión, que aparece claramente delimitada por la Ley. De lo contrario, habrá de definir cuáles son los órganos de gobierno de la Cofradía.
-Artículo 43. 1 y 5.
En el apartado 1 se menciona un "órgano plenario superior" de cada Cofradía que debería ser mejor identificado, por referencia a alguno de los órganos corporativos regulados en el Anteproyecto.
En el apartado 5 sería conveniente expresar que el control contable de las Cofradías se realizará de acuerdo con lo establecido en la Ley de Hacienda de la Región de Murcia.
- Artículos 44 y 45.
Si bien el título del precepto parece prever que únicamente existirá una Federación de Cofradías (así también lo corrobora el título del artículo 45), lo cierto es que tanto la regulación establecida en el resto del precepto (acuerdo mayoritario de al menos dos tercios de las Cofradías radicadas dentro del ámbito territorial donde se pretenda establecer), como la mención que efectúa el artículo 45 a "las Cofradías y sus posibles Federaciones", apuntan a la posibilidad de que coexistan varias Federaciones de Cofradías en la Región. Si esa es la voluntad del legislador, debería modificarse el título del precepto para consignar en plural el término "Federación". Dicha observación se hace extensiva al título del artículo 45.
El único extremo que contempla el Anteproyecto acerca de la disolución de la Federación es la competencia. Considera el Consejo Jurídico que, de forma coherente con la regulación de las Cofradías, deberían establecerse, al menos, los siguientes extremos: a) si cabe, al igual que ocurre con aquéllas, la disolución forzosa de la Federación; b) mínimos requisitos de tramitación que garanticen un procedimiento contradictorio; y c) si se exige un determinado quórum para adoptar la decisión de disolución voluntaria y quién debe adoptarla
Al igual que se extiende a la Federación el régimen presupuestario y contable de las Cofradías, también debería extenderse a aquélla el régimen electoral propio de éstas, en consonancia con la regulación vigente (Orden de 5 de agosto de 1999, antes citada).
-Artículos 46 y 47. Condiciones para el reconocimiento de las organizaciones de productores y sus agrupaciones.
1. Si bien el título del artículo 47 se refiere únicamente a las organizaciones de productores, contiene normas aplicables al reconocimiento de las agrupaciones de tales organizaciones, sin que se haya definido previamente su concepto. Procedería, en consecuencia, tanto definir el término "asociación de organizaciones de productores" en el artículo 46 (se dice "asociación" porque es la denominación que a tales agrupaciones da el artículo 4 del Real Decreto 724/2003, de 13 de junio, por el que se regulan las organizaciones de productores de la pesca y de la acuicultura y sus asociaciones, norma básica, de conformidad con su Disposición Final primera), como añadir en el título del artículo 47 que las condiciones de reconocimiento se refieren no sólo a las organizaciones de productores, sino también a sus asociaciones.
2. El artículo 5 RD 724/2003 deja a los órganos competentes de las Comunidades Autónomas la función del "reconocimiento oficial de una organización de productores, su reconocimiento exclusivo o específico, así como la modificación o retirada de éste", cuando cumplan los requisitos establecidos en el precepto. Además, les corresponde "el reconocimiento oficial de una asociación de organizaciones de productores pesqueros y su retirada o modificación".
El artículo 47.1 del Anteproyecto, por su parte, únicamente se refiere al reconocimiento oficial de organizaciones y agrupaciones de productores. No obstante, y aunque pudiera entenderse que el denominado "reconocimiento oficial" a que alude la normativa básica es el género, mientras que los reconocimientos exclusivo y específico son especies de aquél, lo cierto es que los diferentes tipos de reconocimiento deberían plasmarse en el Anteproyecto, pues los supuestos que dan lugar a cada reconocimiento son distintos tanto en la normativa comunitaria reguladora (Reglamento 104/2000, del Consejo, de 17 de diciembre de 1999, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de los productos de la pesca y de la acuicultura; y los Reglamentos de la Comisión 2318/2001, de 29 de noviembre de 2001, y 1924/2000, de 11 de septiembre de 2000, que establecen, respectivamente, el procedimiento a seguir para el reconocimiento de las organizaciones de productores y de las asociaciones de organizaciones de productores, y para su reconocimiento específico), como en la normativa básica que la traspone.
De aceptarse la sugerencia formulada, debería separarse la regulación del reconocimiento a las organizaciones de productores y el de las asociaciones, pues respecto de éstas sólo se prevé el reconocimiento oficial, no el específico ni el exclusivo.
Asimismo, de conformidad con el artículo 55.1, letra a) LPME, debería precisarse en el artículo 47.1 del Anteproyecto que las organizaciones de productores que son susceptibles de ser reconocidas por la Administración regional son aquellas cuya "producción pertenezca principalmente a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia".
Por último, en la definición de productos de pesca debería simplificarse la redacción en los siguientes términos:
"2. A estos efectos, se entenderán por productos de pesca:
a) Los que así vengan establecidos en la normativa comunitaria reguladora de este tipo de organizaciones.
b) Los productos congelados, tratados o transformados, cuando tales operaciones se hayan efectuado a bordo de los buques pesqueros".
- Artículo 50.- Adaptación de la flota a la situación de las pesquerías.
1. En orden a evitar una eventual invasión de las competencias estatales, procede modificar el precepto, pues con la actual redacción la futura Ley estaría incidiendo sobre las posibilidades de actuación de la Administración General del Estado, para lo que, obviamente, carece de potestad. Siendo evidente la voluntad del legislador de reconocer en el precepto los diferentes ámbitos en que se desenvuelven las Administraciones regional y estatal, una redacción más respetuosa con las competencias estatales aconsejaría iniciar el precepto de forma similar a la siguiente: "De conformidad con el artículo 61 de la Ley 3/2001, de 26 de marzo, de Pesca Marítima del Estado, y sin perjuicio de las competencias propias de éste, la Comunidad Autónoma....".
2. La posibilidad de elaborar planes de pesca como medida para incentivar la adaptación de la flota a la situación de los recursos y propiciar el mejor aprovechamiento de los mismos, a pesar de su expresada finalidad, en su objeto y contenido supone el ejercicio por la Comunidad Autónoma de su competencia en materia de pesca marítima, no de ordenación del sector pesquero.
Y es que los planes de pesca son contemplados por la normativa básica estatal como instrumentos para la gestión de las posibilidades de pesca, que responden al estado de los recursos (art. 31 LPME), sin que el artículo 61 de la misma Ley prevea su utilización como estímulo a la adaptación de la flota. Los referidos planes responden, por tanto, a una finalidad de conservación de los recursos y de optimización de su explotación claramente incardinables en la competencia de pesca marítima, no de ordenación del sector pesquero, a que se destina el Título II del Anteproyecto. El diferente alcance de la competencia autonómica en una y otra materia desaconseja regular el precepto en dicho Título II, máxime cuando ya su artículo 5, letra f) prevé que la Consejería podrá elaborar planes de pesca donde se determine el esfuerzo pesquero deseable en función de los recursos.
3. Si se suprime la letra a), el artículo resulta innecesario, al coincidir su contenido con el artículo 61 LPME, precepto básico.
- Artículo 51. Concepto de puerto base.
La definición dada por el Anteproyecto coincide con la establecida en el artículo 65 LPME para el puerto base de aquellos buques que faenan en el caladero nacional. Sin embargo, omite cualquier referencia a aquellos que lo hacen fuera de dicho caladero. Por ello, sería más adecuado dejar la definición del concepto a la norma básica -más completa que la propuesta por el Anteproyecto-, bien mediante la remisión expresa de éste al artículo 65 LPME, bien mediante el silencio de la futura Ley.
- Artículo 53.
A diferencia de lo que ocurre con la expresión "Consejería competente", que se encuentra definida en el artículo 2 del Anteproyecto, el término "órgano competente" queda en una excesiva indefinición en el texto, lo que exigiría un inmediato desarrollo reglamentario que determinara a qué concreto órgano se atribuye la competencia para autorizar el cambio de puerto base. Por ello, lo más adecuado sería la asignación de tal función a la Consejería competente.
- Artículos 55.1 y 4 y 57.1 y 2.
Definida en el artículo 2 del Anteproyecto la Consejería competente, procede referirse a ella como tal, sin necesidad de añadir "en materia de pesca y acuicultura" como hacen estos preceptos de los artículos 55 y 57.
- Artículos 56.2 y 78.
Si bien se ha desgajado del Capítulo V del Título II ("Los lugares de descarga, desembarque y primera venta de los productos de pesca") lo concerniente a dichas operaciones referidas a los productos de la acuicultura (justificado por las peculiaridades contempladas en el RD 2064/2004, de 15 de octubre, modificado por el RD 607/2006), permanece en dicho Titulo, de forma asistemática, algún aspecto relativo a la acuicultura. Así, en el artículo 56.2, que contiene una innecesaria remisión al control administrativo específico previsto en el artículo 78, ubicado en el Título dedicado a la acuicultura. Por ello, tal determinación debería suprimirse, y este último artículo pasaría a denominarse "comunicación de la información y control administrativo".
- Artículos 57.2 y 3, 58 y 59.
El contenido de los apartados 2 y 3 del artículo 57 sobre el documento "nota de venta" no debería ser objeto de tratamiento legislativo, siendo el rango más adecuado para su regulación el reglamentario. Así lo entiende el legislador estatal, que omite en la LPME cualquier mención a la nota de venta, siendo regulada por el RD 2064/2004. De hecho, la regulación básica es mucho más precisa y completa que la proyectada, como puede advertirse de la simple lectura del artículo 5 del reglamento básico. En consecuencia, el Consejo Jurídico considera que procede eliminar los apartados 2 y 3, atendida su inadecuación de rango.
Esta observación puede hacerse extensiva a los artículos 58 y 59. En ellos, la única novedad que puede advertirse respecto de la normativa básica estatal es que la Consejería competente podrá establecer el formato de la documentación aludida (nota de venta y declaración de recogida), así como un contenido adicional sobre el mínimo, exigiendo, además, que en la declaración de recogida y en el documento de transporte conste el visto bueno de las lonjas o establecimientos autorizados. Si a pesar de lo indicado se quieren establecer dichas prescripciones, cuyo rango se insiste debería ser reglamentario, no es necesario reproducir en la futura Ley, de forma sintética, imprecisa e incompleta, el reglamento estatal, sino que bastará con indicar en un solo precepto dichas particularidades.
- Artículo 61.
Si bien el apartado 1 reproduce la prohibición contenida en el artículo 73 LPME acerca de la tenencia, transporte, tránsito, almacenamiento, transformación, exposición y venta de productos pesqueros de talla o peso inferiores a los reglamentados, el 2 establece determinadas excepciones a esa prohibición, cuando los productos de la pesca sobre los que se realicen aquellas actuaciones vayan dirigidos a la acuicultura o a la investigación. Estas excepciones no se recogen de manera expresa en la Ley básica, aunque sí se prevé la existencia de una reglamentación específica para los viveros artificiales de peces o moluscos (artículo 73 LPME).
La finalidad que anima el precepto es la misma que inspira los siguientes:
a) La prohibición de la captura, retención a bordo, transbordo, desembarco, descarga o depósito de especies de talla o peso antirreglamentario, protegidas o vedadas (artículo 18 del Anteproyecto y 11.2 LPME, precepto éste que establece la prohibición "salvo normativa específica").
b) La prohibición de las operaciones de comercialización (es decir, tenencia, transporte, almacenamiento, exposición y venta, según el artículo 63 del Anteproyecto) de productos pesqueros de cualquier origen o procedencia, cuya talla o peso sea inferior al reglamentario de cada modalidad, su modo de obtención no haya sido conforme con la normativa de aplicación o incumplan la normativa sanitaria (artículo 66 del Anteproyecto y 79 LPME).
c) El sometimiento a autorización administrativa -que sólo se concederá para fines de cultivo, investigación y experimentación- de la comercialización o circulación de individuos, huevos o esporas de especies marinas de talla o peso inferior al establecido o en período de veda (artículo 81, letra a) y b) del Anteproyecto).
Advierte el Consejo Jurídico una excesiva reiteración de la prohibición, sin duda motivada por el afán conservacionista que inspira toda la normativa pesquera. Esa finalidad protectora del recurso también podría conseguirse mediante una mejor sistematización de la regulación que evitara solapamientos como el que se da entre los artículos 61.1 y 66.1 en relación con el 63, pues en ambos se prohíbe lo mismo: la tenencia, transporte, almacenamiento, exposición y venta de productos pesqueros, si bien cabe entender que, por la ubicación de ambos preceptos, se establece idéntica prohibición para diferentes fases del proceso comercializador: la primera venta y la comercialización stricto sensu.
Del mismo modo, la excepción a dichas prohibiciones referida a los productos destinados a la acuicultura (artículo 61.2) se solapa con las previsiones del artículo 81 del Anteproyecto.
En orden a evitar tales reiteraciones, podría establecerse un enunciado general de la prohibición que abarcara todas las fases o estadios del producto, desde la captura hasta la puesta a disposición del consumidor final del producto pesquero, y se previeran, también de forma general, las excepciones.
- Artículos 63, 68 y 70.
El artículo 2 del Anteproyecto define los "productos pesqueros" como los procedentes de la pesca extractiva, del marisqueo y de la acuicultura o cualquier otra forma de cultivo industrial. Por lo tanto, hay que entender que cuando el enunciado del Título III se refiere a la comercialización y transformación de productos pesqueros está haciendo extensiva la regulación en él contenida a la totalidad de los productos antes indicados. Sin embargo, el tenor literal de los distintos preceptos que integran dicho Título acoge distintas fórmulas:
- Los artículos 62, 64, 65, 66, 67 y 69, en una correcta sistemática, se refieren a "productos pesqueros", sin reiterar todos y cada uno de los que han de entenderse como tales.
- Los artículos 63 y 68, en una copia casi literal de los artículos 76 y de la Ley estatal, enumeran los productos que se consideran incluidos en el término "producto pesquero", y hace referencia a los "productos de la pesca, acuicultura y marisqueo".
- Finalmente, el artículo 70 hace mención a los productos de la pesca y el marisqueo, obviando los procedentes de la actividad acuícola y, si bien es cierto que dicha omisión se podría salvar con la afirmación que se contiene el artículo 81 sobre la aplicación a este tipo de productos de la normativa vigente en materia de comercialización y transformación de los productos de la pesca, resultaría más coherente incluirlos también en sede del precepto que ahora se comenta.
La inclusión de una tabla de definiciones en el Anteproyecto contribuye, como es lógico, a dotar de mayor seguridad y claridad la labor de interpretación de la norma, pero también tiene un objetivo de economía en su redacción, de forma que cada vez que se utilice el término cuya definición ha sido ya fijada no es preciso repetir cada una de las partes que lo integran. De ahí que el Consejo estime que lo más adecuado es seguir en estos tres últimos preceptos (63, 68 y 70) la sistemática adoptada para el resto de artículos del Título, utilizando el término "producto pesquero" definido en el artículo 2.
- Artículo 71.
En coherencia con la sistemática del Anteproyecto, debería incluirse la definición de la acuicultura marina en el Título Preliminar (artículo 2), dado que dicho precepto contiene un listado de definiciones de términos utilizados por el Anteproyecto en las diversas materias objeto de regulación, incluyendo la acuicultura; además, dicho artículo 2 contiene la definición de los polígonos de cultivos marinos, al igual que el artículo 3, j) del mismo Título especifica los fines en ésta materia de las Administraciones Públicas de la Región de Murcia: "fomentar la consolidación y desarrollo de la acuicultura marina, así como la complementación de esta con la actividad pesquera extractiva". Esta observación es, además, coherente con lo dicho en la memoria justificativa del Anteproyecto respecto al Título Preliminar, que hace referencia a la definición de la acuicultura y a su procedencia (Reglamento Comunitario 1421/2004), aunque excluye a los organismos acuáticos de agua dulce. Por otra parte, se echa en falta alguna otra definición, como la correspondiente a establecimientos de cultivos marinos.
- Artículo 72.
En el artículo 72.2 se ha introducido, como mejora, la posibilidad de adoptar medidas de conservación, protección o regeneración de los recursos marinos, así como la regulación de diversos aspectos de la actividad acuícola, habilitando para todo ello a la Consejería competente. Sin embargo, el Consejo Jurídico entiende que la regulación de la actividad acuícola debería corresponder al Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma, en coherencia con las competencias que le atribuye el Anteproyecto a este órgano (por ejemplo, el artículo 31 le atribuye la regulación de la actividad de la pesca marítima de recreo), y con las que ostentan otros departamentos de la Administración regional relacionados con el sector acuícola, reservándose a la Consejería, como recoge el precepto, la adopción de las medidas de conservación, protección o regeneración citadas.
-Artículo 75.6.
Suscita la consideración de este Consejo Jurídico la referencia, en el apartado 6, de que, "en todo caso", el cumplimiento de las "obligaciones ambientales del polígono", así como su balizamiento, tienen la consideración de obligaciones comunes, respondiendo solidariamente de su cumplimiento los titulares de concesiones ubicadas en su interior. Tal previsión recoge la responsabilidad solidaria prevista en el artículo 130.3 LPAC para los supuestos de obligaciones que correspondan a varias personas conjuntamente. Sin embargo, debería matizarse en dicho número 6 que ello será sin perjuicio de la responsabilidad que corresponda al titular de cada establecimiento por incumplimiento de las específicas obligaciones ambientales que tuviera impuestas en su título concesional y pudiera individualizarse dicho incumplimiento, puesto que no debemos olvidar que las personas responsables de las infracciones ambientales son las que ejecutan la actividad, y sólo cuando concurren varias personas en el incumplimiento y no es posible deslindar su grado de participación surge la responsabilidad de forma solidaria (artículo 69.2 de la Ley 1/1995), al igual que los gastos originados por el cumplimiento de las obligaciones de prevención, control y eliminación de los deterioros ambientales corresponden al titular de la actividad que los genere (artículo 43 de la precitada Ley).
-Artículo 86.1 y 4.
El artículo 86.1 establece que las concesiones o autorizaciones se otorgarán discrecionalmente. Dicha discrecionalidad ha de ser entendida en el sentido de que la ocupación del dominio público marítimo terrestre no es un derecho conferido por la Ley en todo caso a quien solicita tal ocupación, sino que está sujeta a la valoración de la Administración en atención a los intereses concurrentes y a su adecuación a los requerimientos exigibles (STS, Sala 3ª, de 28 de octubre de 2003 y las definiciones de autorización y concesión administrativa contenidas en el proyectado artículo 2). A este respecto hubiera sido deseable que se hubieran establecido criterios de valoración, sobre todo cuando se ha previsto en el Anteproyecto la posibilidad de una convocatoria pública (artículo 74.4) en las zonas de interés para cultivos marinos, aunque ciertamente algunos criterios pueden inferirse a sensu contrario del apartado 2 del mismo artículo, que alude a las limitaciones que ha de imponer la Orden resolutoria (posible perjuicio en el uso y disfrute exclusivo a los intereses pesqueros o de la comunidad), previos los informes oportunos, y el apartado 4 del mismo artículo, en cuanto que establece que las concesiones y autorizaciones se otorgarán cuando no afecten a intereses generales, especialmente a los de defensa, navegación y pesca.
En el apartado 4 se establece que las concesiones y autorizaciones podrán ser expropiadas por causas de fuerza mayor, utilidad pública o interés social, con la indemnización que corresponda con arreglo a lo dispuesto en la Ley de Expropiación Forzosa (LEF). En este párrafo se mezclan dos conceptos jurídicos claramente diferenciados en nuestro ordenamiento, de manera que la utilidad pública o el interés social son los requisitos previos a la expropiación en todo caso (artículo 9 LEF), a diferencia de la "fuerza mayor", como causa de extinción de la concesión o autorización, por razones que no se hubieran podido prever o evitar y que exoneran de la responsabilidad, salvo que se trate del supuesto contemplado en el artículo 120 LEF, que establece, para los casos de adopción por parte de las autoridades civiles de medidas de destrucción o requisas de bienes o derechos, por razones de epidemias, inundaciones u otras calamidades sin las formalidades de los diversos tipos de expropiación, en las que el particular dañado tendrá derecho a indemnización.
En consecuencia, debería suprimirse la fuerza mayor como causa de expropiación, pudiendo incorporarse a las causas de extinción.
- Artículo 93.2.
En su número 2 debe completarse: "...actuaciones previas o posteriores", pues no tiene sentido la limitación a las actuaciones previas a que se refiere el precepto.
- Artículo 94.1.
En el número 1, debe corregirse: "...establecimientos en los que se desarrollen...", y añadir: "...actividad pesquera, acuícola y marisqueo o con las capturas...".
- Artículos 97.2, 99.1 y 100.
Tanto en el artículo 97.2 como en el 99.1 la expresión "y/o" es innecesaria, pudiendo ser sustituida simplemente por la conjunción "o" (que puede expresar conjuntamente adición y alternativa); además, en el artículo 100, línea segunda, falta la tilde en "prestarán" y también falta "así como" en la penúltima línea, antes de "aportando".
- Artículo 101.1, 102 y Disposición Adicional Primera.
Resulta incorrecto lo dispuesto en el artículo 101.1 en cuanto omite la referencia a las materias de ordenación del sector pesquero y comercialización de productos pesqueros, pues las determinaciones que se contienen en el artículo 102 sobre los sujetos responsables de infracciones en estas materias constituyen, sin duda, parte del régimen sancionador del Título VII. Por ello, o se suprimen tales determinaciones y se está simplemente a lo dispuesto en la legislación básica estatal o se hace la oportuna mención a estas materias en dicho artículo 101.1.
En relación con las personas responsables de las infracciones en materia de acuicultura, el artículo 102 únicamente contiene una mención específica a los titulares de los establecimientos acuícolas cuando hayan de responder de las obligaciones comunes en los polígonos (apartado 3), debiendo añadirse la oportuna referencia a su responsabilidad a título individual, por las razones apuntadas en el comentario al proyectado artículo 75.6.
Por su parte, la Disposición Adicional Primera tampoco es exacta, pues dispone que el régimen sancionador (en rigor, el "régimen de infracciones y sanciones", como titula su rúbrica) en las materias de ordenación y comercialización se regirá por lo dispuesto en la legislación básica estatal con las "particularidades procedimentales" contenidas en el Capítulo I del Título VII del Anteproyecto, pues ya hemos señalado que en dicho Capítulo se contienen determinaciones sobre sujetos responsables que no pueden ser calificadas de procedimentales.
- Artículo 105.4.
Debe corregirse la redacción: "...acordándose lo procedente en la resolución de iniciación del procedimiento sancionador o, en su defecto, de archivo de las actuaciones", o expresión similar.
- Artículo 111.
Resulta contradictorio referirse a la vez a la reducción de la "multa impuesta" y a su abono antes de dictarse la resolución sancionadora. Debería utilizarse una fórmula que se refiriese a la conformidad del interesado con la propuesta de resolución sancionadora, su abono en plazo y, en su caso, la prestación de garantía, de forma análoga a lo previsto en otros ordenamientos (vgr. art. 243 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de la Región de Murcia).
-Artículo 117. A), 1 y B), 3.
En la letra A), 1 debe añadirse: "...autorización o licencia".
En la letra B), 3 debería especificarse: "...especies vedadas, no autorizadas...".
-Artículo 118.9.
La excesiva generalidad con que se configura esta infracción llevaría a considerar incluida en la misma todo incumplimiento de las obligaciones establecidas en la normativa comunitaria sobre medidas de conservación y gestión de los recursos pesqueros, pues dichas obligaciones tienen su fundamento originario y vienen establecidas en virtud de los tratados internacionales de constitución y adhesión a la Unión Europea. Dado que no puede ser esa la voluntad del precepto (sin antecedente en la LPME), debería delimitarse con mayor precisión, o suprimirse.
-Artículo 119.1.
Corregir: "...una o varias..."
-Artículos 120 a 123.
Convendría tipificar como infracción, con la calificación que corresponda, el incumplimiento de las normas de comercialización y transporte en el específico sector de la acuicultura.
Tampoco se ha contemplado como infracción grave o muy grave la obstrucción a las labores de vigilancia e inspección, impidiendo el ejercicio de su actividad, pues únicamente aparece calificada como leve la falta de colaboración en las labores de inspección, sin llegar a impedir su ejercicio (artículo 120.2). Igualmente cabe decir de la utilización de productos o sustancias prohibidas en los procesos de desarrollo de las especies cultivadas.
A falta de justificación, los plazos máximos de algunas sanciones accesorias por infracciones graves o muy graves en materia de acuicultura (artículo 123, a), c), y d) deberían equipararse a los previstos para la pesca marítima profesional y el marisqueo, de manera que la duración de la inhabilitación para ser titular de autorizaciones o concesiones pueda extenderse a un plazo de hasta 5 años (no hasta 3 años), así como la suspensión de la correspondiente autorización, o la imposibilidad de obtención de ayudas públicas. Además, debe corregirse el error material existente (no hay apartado b).
-Disposición Adicional Quinta, b).
En la letra b), corregir: "Los arrecifes artificiales (...) de Murcia".
-Disposición Adicional Sexta.
Establece esta Disposición un plazo de dos meses para que las lonjas en funcionamiento puedan adecuarse a las exigencias derivadas de la nueva Ley. Sin embargo, de la lectura del Anteproyecto no se advierte requisito de funcionamiento alguno que, siendo adicional a los que ya resultan exigibles en virtud de la normativa básica, se contengan en la regulación propuesta, por lo que el precepto podría resultar inaplicable y, en consecuencia, inútil.
Por último, debería revisarse en todo el Anteproyecto la utilización de los signos de puntuación, en especial, corregir las omisiones que se advierten en el empleo de las comas, o su inadecuada ubicación, así como algunas incorrecciones gramaticales (vgr. en el artículo 40.2: "debiéndose respetarse"). De igual modo, el texto de Anteproyecto que finalmente se eleve a la consideración del Consejo de Gobierno deberá omitir las glosas que, entre paréntesis, figuran en el texto sometido a este Dictamen.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- Una completa instrucción del procedimiento hubiera requerido la consulta a los Consejos Asesores Regionales de Medio Ambiente, de Comercio y de Consumo, y a la Dirección General de Ordenación del Territorio y Costas, por las razones expresadas en la Consideración Segunda, I de este Dictamen.
SEGUNDA.- La reproducción en el Anteproyecto de preceptos básicos estatales supone una incorrecta técnica normativa y, en todo caso, requerirá la reproducción fiel de aquéllos y la determinación en el primero de su carácter básico, conforme con la jurisprudencia constitucional y doctrina consultiva, en los términos expresados en la Consideración Segunda, II del Dictamen.
TERCERA.- La Comunidad Autónoma de la Región de Murcia ostenta, en general, competencias para la aprobación como Ley del Anteproyecto sometido a Dictamen, sin perjuicio de lo indicado sobre su Disposición Final Primera en la Consideración Tercera, III y sobre los preceptos a que se refieren las Consideraciones Cuarta a Sexta.
CUARTA.- En materia de pesca en aguas interiores y marisqueo (Título I) y su régimen sancionador (Título VII), deben introducirse las modificaciones o adiciones que, por razones de índole competencial o de Derecho comunitario, se expresan en la Consideración Cuarta sobre los siguientes preceptos del Anteproyecto: artículos 5; 17; 22; 30; 108 y 112.4 y 5, y sobre comunicación de información al Estado y a la Unión Europea (Derecho Comunitario); artículos 2; 4, c); 6.2; 8.2; 11.2; 12; 18; 27.1; 29.3; 104 y 113.4 (cuestiones sobre competencia).
QUINTA.- En materia de ordenación del sector pesquero y Corporaciones de Derecho Público (Título II), deben introducirse las modificaciones o adiciones que, por razones de competencia y otras de carácter general, se expresan en la Consideración Quinta sobre los siguientes preceptos: artículos 32, c); 34; 35.1, 3 y 4; 40 y 57.1.
SEXTA.- En materia de acuicultura (Título IV), deben introducirse las modificaciones o adiciones que, por razones de competencia y otras de carácter general, se expresan en la Consideración Séptima sobre los siguientes preceptos: artículos 74.2; 75.3; 85.4; 87 y 91.3 y 5.
SÉPTIMA.- Las observaciones a que se refieren las precedentes Conclusiones Tercera a Sexta tienen carácter sustancial a los efectos de lo dispuesto en el artículo 61.3 del Decreto 15/1998, de 2 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
OCTAVA.- Para la mejora técnica del Anteproyecto, deberían introducirse en el mismo las modificaciones o adiciones que se expresan en la Consideración Octava, sobre investigación pesquera, oceanográfica y acuícola (Título VI, artículos 97 y 99) y en la Consideración Novena, en relación con los siguientes preceptos: artículos 1; 2; 3, a) y g); 9; 10; 11.2; 21; 36; 38.3 y 4; 41; 42; 43.1 y 5; 44; 45; 46; 47; 50; 51; 53; 55.1 y 4; 56.2; 57.1, 2 y 3; 58; 59; 61; 63; 68; 70; 71; 72; 75.6; 78; 86.1 y 4; 93.2; 94.1; 97.2; 99.1; 100; 101.1; 102; 105.4; 111; 117. A), 1 y B), 3; 118.9; 119.1; 120 a 123 y Disposiciones Adicionales Primera, Quinta, b) y Sexta.
No obstante, V.E. resolverá.
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