Dictamen 16/07

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Año: 2007
Número de dictamen: 16/07
Tipo: Reclamaciones que en concepto de responsabilidad patrimonial se formulen ante la Administración Regional
Consultante: Consejería de Obras Públicas, Vivienda y Transportes (2002-2008)
Asunto: Responsabilidad patrimonial instada por el Ilmo. Ayuntamiento de Bullas, como consecuencia de los daños causados en la depuradora municipal durante la ejecución de las obras de la Autovía del Noroeste.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
El procedimiento adolece del defecto de no haberse emplazado como interesada a la indicada empresa, a la que se ha considerado como un simple informante, pues ni se le notificó en su momento la incoación del procedimiento ni se le ha otorgado trámite de audiencia final, junto al ofrecido al reclamante. En este sentido, el artículo 1.3 "in fine" RRP establece que "en todo caso se dará audiencia al contratista, notificándole cuantas actuaciones se realicen en el procedimiento, al efecto de que se persone en el mismo, exponga lo que a su derecho convenga y proponga cuantos medios de prueba estime necesarios". Esta falta de emplazamiento a la contratista en calidad de interesada no queda subsanada con la solicitud de informe a la misma, porque como indicó para un caso análogo la STSJ de Galicia de 20-1-05, ello "resulta claramente insuficiente", pues el informe pedido "lo fue a los efectos del articulo 83 de la Ley 30/1992, es decir, en concepto de tercero informante, no como presunta responsable".
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Mediante escrito presentado el 21-11-00, el Alcalde del Ayuntamiento de Bullas dirigió al Director General de Carreteras de la Consejería consultante un escrito por el que se le remitía "para su conocimiento a los efectos oportunos", un denominado "informe valoración de los daños causados por las lluvias del mes de octubre de 2000 en la depuradora municipal de Bullas, como consecuencia de la ejecución de las obras de la Autovía del Noroeste", emitido el 14 de noviembre anterior por el Ingeniero de Caminos de dicho Ayuntamiento.
Dicho informe expresaba lo siguiente:
"Realizada visita de inspección junto a la estación de impulsión de aguas residuales de la depuradora municipal de la población de Bullas, ubicada junto a la carretera C-415, en el paraje denominado de los Muletos, se ha podido comprobar lo siguiente:
1) La empresa constructora que está realizando las obras de construcción de la autovía, ha realizado un cruzamiento de la actual carretera C-415 (coincidente en este punto con el trazado de la autovía del noroeste) a base de una tubería de hormigón con el fin de ubicar en su interior una tubería de la red de riego de Bullas.
Dicha tubería de hormigón conecta ambos márgenes de la carretera, teniendo su salida junto a la actual estación de bombeo de aguas residuales.
2) Como consecuencia de las lluvias torrenciales sufridas en la Región de Murcia durante el mes de octubre del presente año, las aguas acumuladas en la margen izquierda de la autovía (en dirección a Caravaca) fueron conducidas a través de la tubería de hormigón hacia la estación de bombeo, provocando los daños que se indican en el punto siguiente.
3) Los daños han consistido en: la rotura de la lámina impermeabilizante de poliéster revestido de PVC que cubría la estación de bombeo (tal y como puede observarse en la fotografía adjunta); el llenado del pozo de bombas con materiales arrastrados por el agua; el aterramiento general de toda la zona donde se ubica la estación de bombeo; y la rotura por arrastre de un tramo de 30,00 m.l. de la tubería de saneamiento de llegada a la depuradora. En la actualidad y como consecuencia de la rotura de la tubería de llegada de agua a la depuradora, las aguas residuales no llegan a la estación de bombeo y son derivadas hacia el barranco de los Muletos con el problema ambiental que esto supone.
4) La valoración de los daños es la siguiente:
255,68 m2 de suministro y colocación
de lámina de poliéster revestido
de PVC a 3.150.- Ptas./m2 805.392,-
1 ud. de limpieza y acondicionamiento
de la estación de bombeo. 125.000,-
30, m.l. de tubería de hormigón de 80 cms. de
diámetro, colocado, incluso parte proporcional
de pozos de registro a 7.500,- Ptas./m.l. 225.000,-
SUMA 1.155.392,-
IVA 16% 184.863,-
TOTAL 1.340.255,-"
A tal informe se adjuntaban diversas fotografías de las instalaciones y la zona en cuestión, y un presupuesto de una empresa, relativo al concepto de sustitución de la lámina de poliéster a que se refería el informe.
SEGUNDO.- Mediante escrito de 15-12-00, la instructora de lo que allí califica como expediente de responsabilidad patrimonial por "reclamación indemnizatoria formulada por el Ilmo. Ayuntamiento de Bullas", se requiere a este para que presente copia compulsada de los documentos acreditativos de la evaluación económica de los daños y una declaración jurada de no haber percibido indemnización alguna como consecuencia de los hechos en cuestión.
TERCERO.- En la misma fecha, la instructora solicita el preceptivo informe a la Dirección General de Carreteras para que se pronuncie sobre los siguientes extremos:
1- "Empresa adjudicataria de las obras.
2- Realidad y certeza de los hechos relatados por el Ingeniero de Caminos del Ilmo. Ayuntamiento de Bullas.
3- Descripción detallada, en su caso, de los daños producidos.
4- Descripción detallada de la valoración económica de los daños, en su caso.
5- Presunta relación de causalidad entre los daños y la ejecución de las obras de la Autovía del Noroeste".
Por haber considerado a dicho informe como determinante del contenido de la resolución final, la instructora había comunicado al reclamante que, con la petición del mismo, se suspendía el plazo máximo establecido legalmente para resolver y notificar, invocando a tal efecto el articulo 42.5 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC).
CUARTO.- Mediante oficio presentado el 18-1-01, el Alcalde de Bullas adjunta la declaración jurada requerida (en la que se hace referencia a la "reclamación de responsabilidad patrimonial sustanciada ante la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio") y un informe de 8-1-01 del Arquitecto Técnico Municipal, en el que reitera la valoración de los daños efectuada en su día, si bien corrigiendo a la baja la partida relativa a la lamina de poliéster (de 805.392 a 800.000 ptas.), por ser esta última la cantidad que figura en el presupuesto elaborado en su momento. Por ello, el Alcalde manifiesta en el indicado oficio que la cantidad reclamada asciende a 1.334.000 ptas.
QUINTO.- Mediante comunicación interior de 22-12-00, el Director General de Carreteras remite al Subdirector General de Proyectos de ese centro directivo la documentación recibida de la instructora, a fin de que se emitiera el informe técnico interesado.
SEXTO.- Mediante escritos de 2-10-01, 9-1-03, 29-10-04 y 18-1-05, la instructora reitera la petición de informe a la citada Dirección General, advirtiendo en alguno de tales escritos de la necesidad de tal informe y de la responsabilidad prevista en el articulo 83.3 LPAC, relativo a los causantes de la demora en resolver y notificar la resolución de los procedimientos administrativos.
SÉPTIMO.- Mediante comunicación interior de 9-2-05, el Director General de Carreteras remite a la instructora un informe del día 2 anterior emitido por "A. N. C. C., S.A." (A.), que expresa lo siguiente:
"ASUNTO: INFORME TÉCNICO SOBRE EXPEDIENTE DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL RP 39-00 FORMULADO POR EL AYTO. DE BULLAS, REFERENTE A LOS DAÑOS PRODUCIDOS EN LAS INSTALACIONES DE LA DEPURADORA MUNICIPAL DEBIDO A LAS LLUVIAS TORRENCIALES ACAECIDAS EN OCTUBRE DE 2000.
En contestación al escrito remitido a esta empresa concesionaria sobre el asunto de referencia, se emite el siguiente informe:
1.º La empresa adjudicataria de las obras fue "A. N. C. C., S.A.", si bien las obras fueron ejecutadas por la empresa A. U.T.E. constituida al 50% por las empresas S. y O.
2.º Durante los días 21 al 26 de octubre de 2000, una borrasca en capas medias y altas de la atmósfera dio origen a un episodio de lluvias torrenciales y situaciones hidrológicas extremas en gran parte del litoral mediterráneo y regiones limítrofes, causando víctimas mortales y daños y pérdidas de diversa naturaleza. Concretamente en la zona donde se ubica la depuradora, se registraron durante el día 22 de octubre valores de precipitación de 137 l/m2 , según se refleja en los informes oficiales del Instituto Nacional de Meteorología que se adjuntan.
En las mencionadas fechas, las obras de la autovía del Noroeste se encontraban en avanzado estado de ejecución. En la zona donde se ubica la depuradora municipal de Bullas, aproximadamente en el P.k. 44,9, se dispusieron tubos de hormigón cruzando el terraplén en ejecución de la autovía, dentro de los cuales se alojarían las tuberías de servicio de la citada depuradora, constituyendo la práctica habitual en la reposición de este tipo de servicios.
Las lluvias torrenciales que se produjeron ocasionaron caudales de escorrentía extraordinarios en varios puntos de la obra, incluida la zona origen de la reclamación, lo que produjo que la conducción, cuya misión era la de protección de las tuberías de la depuradora, actuase como desagüe de la margen izquierda del terraplén, ocasionando los daños reclamados. No obstante, al encontrarse la depuradora en la margen de un cauce, esto es, en un punto bajo, es muy probable que recibiera caudales incontrolados procedentes de otros puntos más elevados, lo que habría ocasionado igualmente daños en la misma con independencia de la existencia o no del tubo de cuestión.
3.º En fechas posteriores, esta empresa Concesionaria inició un expediente de reclamación por daños catastróficos al Consorcio General de Seguros a través de la compañía aseguradora de la póliza contratada para este fin (M.), en el cual se incluían, además de los sufridos en la propia construcción de la autovía, los que se derivaran de la misma a terceros según el criterio del perito de dicha compañía.
Hasta la remisión del expediente de referencia con fecha 19 de enero de 2005, esta Concesionaria no ha recibido notificación alguna sobre el asunto, tanto por parte del propio Ayuntamiento de Bullas como por la Dirección General de Carreteras. De haberse efectuado dicha comunicación en las fechas inmediatamente posteriores al siniestro, se hubiera posibilitado la inclusión de los daños reclamados en el citado expediente de reclamación.
4.º No debe atribuirse responsabilidad alguna en la producción de los daños que se reclaman al estado de ejecución de las obras de la autovía del Noroeste pues, como se ha explicado anteriormente, la circunstancia excepcional de una lluvia anormalmente intensa que provocó destrozos en una amplia zona geográfica, fue la causante de dichos daños independientemente del estado de las obras."
OCTAVO.- Mediante escrito de 10-3-06 se otorgó el preceptivo trámite de audiencia al Ayuntamiento de Bullas, sin que conste su comparecencia ni la presentación de alegaciones.
NOVENO.- El 7-9-06 se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación; en síntesis, por entender, conforme al informe de A. antes reseñado, que la causa exclusiva de los daños reclamados no fueron las obras de construcción de la Autovía del Noroeste, sino la lluvia anormalmente intensa que cayó en la zona en la fecha en cuestión, que provocó destrozos en una amplia zona geográfica, considerando que la misma habría ocasionado daños a la depuradora con independencia de la existencia del tubo de hormigón, indicando, que, según la jurisprudencia del Tribunal Supremo, para que exista responsabilidad patrimonial administrativa es necesario que los daños sean imputados en exclusiva a la actuación u omisión administrativa, lo que no es el caso.
DÉCIMO.-Mediante oficio registrado el 14-9-06, el Secretario General de la Consejería, por delegación del Consejero, solicita la emisión de nuestro preceptivo Dictamen, acompañando el expediente y su extracto e índice reglamentarios.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de reclamación de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, concurriendo con ello el supuesto previsto en el articulo 12.9 de la Ley 2/97, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.
I. La reclamación se ha interpuesto por persona legitimada, al versar sobre daños a una instalación depuradora de aguas cuya titularidad municipal no se ha discutido en el expediente. Además, aun cuando el escrito inicial del Ayuntamiento no contenía pretensión resarcitoria alguna (vid. Antecedente Primero), su siguiente escrito de 18-1-01 sí contiene una inequívoca manifestación de tal pretensión, al referirse a la "reclamación de responsabilidad patrimonial" presentada en su día. Considerando que en esta última fecha aún no había transcurrido el plazo de un año que a estos efectos establece el artículo 142.5 LPAC, la reclamación ha de considerarse presentada en plazo.
II. En lo que se refiere al procedimiento, se advierte la omisión de dos trámites sustanciales, lo que obliga a retrotraer las actuaciones para proceder a su práctica.
1. En primer lugar, destaca poderosamente que, a pesar de ser requerido por cinco veces, no se haya emitido informe por el servicio de la Dirección General de Carreteras competente sobre la autovía en cuestión (y, previamente, sobre la inspección y seguimiento de sus obras de construcción). Informe que no sólo es preceptivo (en cuyo caso bastaría con el cumplimiento del trámite de su solicitud) sino, además, determinante para la resolución del procedimiento. La misma instructora atribuyó tal carácter al indicado informe al asignar a la solicitud del mismo el efecto interruptivo del plazo máximo de resolución a que se refiere el artículo 42.5, c) LPAC ("cuando deban solicitarse informes que sean preceptivos y determinantes del contenido de la resolución a órgano de la misma o distinta administración"). Informe que, como se sabe, viene exigido por el artículo 10.1 del Real Decreto 429/93, de 26 de marzo, aprobatorio del Reglamento de los procedimientos en materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP).
En este sentido, hay que señalar que el carácter "determinante" del informe se justifica por la índole técnica de la cuestión, consistente en dilucidar si la existencia del tubo de hormigón al que se refiere la reclamación, previsto para la protección de las tuberías que conectan con la depuradora a su paso por la autovía, al estar al descubierto por no haber concluido allí las obras, pudo ocasionar los daños que se reclaman, por haber actuado como canalización y desagüe de las aguas provenientes de las intensas lluvias caídas en aquellas fechas en la zona, o, en su caso, si al menos contribuyó a agravar los daños que hubieran causado dichas lluvias. Asimismo, el informe debería analizar la idoneidad de la ubicación de la depuradora antes de la construcción de la autovía, en la medida en que tal ubicación pudiera haber influido en la producción y/o agravación de los daños.
Por otra parte, resulta incuestionable que el parecer técnico que en este punto debe suministrar el órgano administrativo competente no puede sustituirse por el de la empresa concesionaria de la explotación de la autovía, tanto porque no es el "órgano" administrativo al que se refiere el citado precepto del RRP, como porque tal empresa fue, a su vez, la adjudicataria de las obras de construcción de la autovía, según manifiesta en su escrito de 9-2-05 (Antecedente Séptimo), es decir, porque se trata de una entidad que debe ser considerada interesada en el procedimiento, en cuanto es posible que la responsabilidad reclamada, de existir, pudiera serle exigida en vía de regreso, en el supuesto de que no hubiera de ser soportada por la Administración de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 97 del Real Decreto legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (TRLCAP).
Por otra parte, el carácter determinante del informe en cuestión implica, por su naturaleza, que el procedimiento no pueda resolverse válidamente sin obtener aquél. Ello no significa que sea vinculante, pues las consideraciones técnicas que contenga podrían ser contradichas por las alegaciones de otras partes por medio de la oportuna prueba, pero sí que es un acto de instrucción indispensable previo a la resolución final. En este sentido, que el artículo 42.5, c) LPAC citado establezca que la suspensión del plazo máximo de resolución y notificación del procedimiento no podrá exceder de tres meses cuando tal suspensión venga motivada por la petición de esta clase de informes, no autoriza a resolver aquél prescindiendo de dicho informe, sino sólo que se produce el efecto de reanudar el plazo de resolución, a efectos de que el interesado que lo haya promovido pueda, en su momento, considerar transcurrido dicho plazo máximo y acudir a la vía judicial, si tal falta de resolución expresa tuviera un sentido desestimatorio de su instancia.
Procede, pues, reiterar la solicitud de informe y, en último caso, incoar el oportuno expediente disciplinario para depurar las responsabilidades de esta índole en que hayan podido incurrir los obligados a cumplir con tan esencial función instructora.
2. Asimismo, el procedimiento adolece del defecto de no haberse emplazado como interesada a la indicada empresa, a la que se ha considerado como un simple informante, pues ni se le notificó en su momento la incoación del procedimiento ni se le ha otorgado trámite de audiencia final, junto al ofrecido al reclamante. En este sentido, el artículo 1.3 "in fine" RRP establece que "en todo caso se dará audiencia al contratista, notificándole cuantas actuaciones se realicen en el procedimiento, al efecto de que se persone en el mismo, exponga lo que a su derecho convenga y proponga cuantos medios de prueba estime necesarios". Esta falta de emplazamiento a la contratista en calidad de interesada no queda subsanada con la solicitud de informe a la misma, porque como indicó para un caso análogo la STSJ de Galicia de 20-1-05, ello "resulta claramente insuficiente", pues el informe pedido "lo fue a los efectos del articulo 83 de la Ley 30/1992, es decir, en concepto de tercero informante, no como presunta responsable".
Considerando que, según lo expresado en el apartado anterior, es necesario obtener el informe del órgano administrativo competente sobre las obras en cuestión, es claro que, una vez se haya emitido, deberá otorgarse a los interesados (reclamante y empresa adjudicataria de las obras) un nuevo tramite de audiencia, previo a la formulación de una nueva propuesta de resolución.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- Procede retrotraer las actuaciones para que se solicite nuevamente y se emita el informe del servicio competente a que se refiere el articulo 10.1 RRP, tras lo cual deberá otorgarse un nuevo trámite de audiencia a los interesados (reclamante y empresa adjudicataria de las obras de referencia), previamente a la formulación de una nueva propuesta de resolución, que deberá ser remitida, junto con lo actuado, a este Consejo Jurídico, para la emisión de su preceptivo Dictamen sobre el fondo del asunto, por las razones expresadas en la Consideración Segunda de este Dictamen.
SEGUNDA.- Por todo lo anterior, la propuesta objeto de Dictamen se informa desfavorablemente.
No obstante, V.E. resolverá.
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